Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd.

Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-11-04
Référence neutre
2016 CSC 47
Recueil
[2016] 2 RCS 293
Numéro de dossier
36403
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell
En appel de
Alberta
Sujets
Droit administratif
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36403
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293
Appel entendu : 23 mars 2016
Jugement rendu : 4 novembre 2016
Dossier : 36403
Entre :
Ville d’Edmonton
Appelante
et
Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Limited
(représentée par AEC International Inc.)
Intimée
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Assessment Review Board for the City of Edmonton et
British Columbia Assessment Authority
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown
Motifs de jugement :
(par. 1 à 62)
Motifs conjoints dissidents :
(par. 63 à 125)
La juge Karakatsanis (avec l’accord des juges Abella, Cromwell, Wagner et Gascon)
Les juges Côté et Brown (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et du juge Moldaver)
Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres, 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293
Ville d’Edmonton Appelante
c.
Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Limited
(représentée par AEC International Inc.) Intimée
et
Procureur général de la Colombie‑Britannique,
Assessment Review Board for the City of Edmonton et
British Columbia Assessment Authority Intervenants
Répertorié : Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd.
2016 CSC 47
No du greffe : 36403.
2016 : 23 mars; 2016 : 4 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit municipal — Fiscalité — Évaluation foncière — Comité de révision des évaluations de la Ville d’Edmonton — Dépôt par un contribuable d’une plainte visant à contester le montant d’une évaluation foncière municipale — Augmentation de l’évaluation foncière par le Comité conformément à ce qui a été demandé par la Ville dans sa réponse à la plainte — Les cours d’instance inférieure convenant avec le contribuable que le Comité ne peut augmenter l’évaluation foncière — Le Comité avait‑il le pouvoir d’augmenter l’évaluation? — Municipal Government Act, R.S.A. 2000, c. M‑26, art. 467.
Droit administratif — Appels — Norme de contrôle — Organismes et tribunaux administratifs — Comité de révision des évaluations de la Ville d’Edmonton — Dépôt par un contribuable d’une plainte visant à contester le montant d’une évaluation foncière municipale — Augmentation de l’évaluation foncière par le Comité conformément à ce qui a été demandé par la Ville dans sa réponse à la plainte — Norme de contrôle applicable à la décision du Comité d’augmenter l’évaluation foncière du contribuable — La décision du Comité était‑elle raisonnable? — Municipal Government Act, R.S.A. 2000, c. M‑26, art. 470.
La Société contribuable est propriétaire d’un centre commercial à Edmonton (Alberta). Pour l’exercice 2011, la Ville d’Edmonton a établi la valeur du centre commercial à environ 31 millions de dollars. La Société a contesté cette évaluation en déposant une plainte auprès du Comité de révision des évaluations. Selon la Société, la valeur imposable du centre commercial excédait sa valeur marchande et était inéquitable comparativement à la valeur imposable d’autres propriétés. Elle a demandé que cette valeur soit réduite à environ 22 millions de dollars.
Lorsqu’elle a examiné les observations et la preuve présentées par la Société, la Ville a constaté ce qu’elle a jugé être une erreur dans son évaluation initiale. La Ville a demandé au Comité d’augmenter à environ 45 millions de dollars la valeur imposable du centre commercial. Bien qu’elle ait exprimé certaines réserves quant à ce changement de position, la Société n’a pas contesté le pouvoir du Comité d’augmenter l’évaluation en l’espèce. Suivant le par. 467(1) du Municipal Government Act, après avoir entendu la plainte, le comité de révision des évaluations peut « modifier » l’évaluation ou « décider qu’aucun changement n’est requis ». Le Comité a finalement augmenté l’évaluation à environ 41 millions de dollars. La décision du comité de révision des évaluations est susceptible d’appel devant la Cour du Banc de la Reine, sur permission de celle‑ci, à l’égard d’une question de droit ou de compétence suffisamment importante pour justifier un appel. Lors de l’appel devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, le juge en cabinet a annulé la décision du Comité et lui a renvoyé l’affaire pour nouvelle audition. Cette ordonnance a été confirmée par la Cour d’appel de l’Alberta. La Cour doit déterminer quelle est la norme de contrôle applicable à la décision implicite du Comité selon laquelle il pouvait augmenter l’évaluation foncière de la Société, et si la décision du Comité résiste à une analyse suivant cette norme.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Moldaver, Côté et Brown sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli, la décision de la Cour d’appel est annulée et la décision du Comité est rétablie.
Les juges Abella, Cromwell, Karakatsanis, Wagner et Gascon : La norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision raisonnable. À moins que la jurisprudence n’établisse déjà la norme de contrôle applicable, la cour de révision doit d’abord se demander si elle est en présence d’une question portant sur l’interprétation par un organisme administratif de sa propre loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat. Dans l’affirmative, la norme de contrôle applicable est présumée être celle de la décision raisonnable. La présomption de déférence en cas de contrôle judiciaire respecte le principe de la suprématie législative et la décision de déléguer le pouvoir décisionnel à un tribunal administratif plutôt qu’aux cours de justice. Cette présomption favorise également l’accès à la justice dans la mesure où le choix du législateur de déléguer une question à un tribunal administratif souple et spécialisé assure aux parties un processus décisionnel plus rapide et moins coûteux.
Le cadre établi dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, fournit une réponse claire en l’espèce. La question de fond que soulève la présente affaire — soit celle de savoir si le Comité avait le pouvoir d’augmenter l’évaluation — concerne l’interprétation du par. 467(1) de la Loi, la loi constitutive du Comité. Elle ne relève pas de l’une des quatre catégories qui, suivant l’arrêt Dunsmuir, commandent l’application de la norme de la décision correcte. En conséquence, la norme de contrôle applicable est présumée être celle de la décision raisonnable.
Les questions visées par un droit d’appel prévu par la loi ne constituent pas une nouvelle catégorie de questions à laquelle s’applique la norme de la décision correcte et elles ne devraient pas être ajoutées à la liste des catégories de questions à laquelle s’applique la norme de la décision correcte selon l’arrêt Dunsmuir. Il serait contraire à la jurisprudence bien établie de la Cour de considérer que les questions se soulevant dans le cadre d’un appel prévu par la loi forment une nouvelle catégorie de questions à laquelle s’applique la norme de la décision correcte.
La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable repose sur le choix du législateur de confier à un tribunal administratif spécialisé la responsabilité d’appliquer les dispositions législatives, ainsi que sur l’expertise de ce tribunal en la matière. L’expertise découle de la spécialisation des fonctions des tribunaux administratifs qui, comme le Comité, appliquent un régime législatif qui leur est familier. L’expertise peut aussi découler du fait que la loi exige que les membres d’un tribunal administratif donné possèdent certaines qualifications. Cependant, l’expertise n’est pas une question touchant aux qualifications ou à l’expérience d’un membre donné d’un tribunal administratif. C’est plutôt quelque chose d’inhérent au tribunal administratif en tant qu’institution.
La Cour a souvent appliqué la norme de la décision raisonnable en cas d’appel formé en vertu de la loi contre la décision d’un tribunal administratif, et ce, même lorsque la disposition établissant le droit d’appel imposait l’obligation d’obtenir une autorisation et limitait les appels aux questions de droit, ou aux questions de droit ou de compétence. À la lumière de ce fort courant jurisprudentiel — conjugué à l’absence de libellé législatif inhabituel — la Cour d’appel n’avait pas besoin de procéder à une analyse contextuelle longue et détaillée. Le résultat aurait inévitablement été le même. La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable n’est pas réfutée en l’espèce.
Le recours à une analyse contextuelle peut être source d’incertitude et d’interminables litiges au sujet de la norme de contrôle applicable. Les législateurs peuvent, comme l’a fait celui de la Colombie‑Britannique, indiquer la norme de contrôle applicable; malheureusement, il est peu fréquent de trouver des indications explicites dans les lois pertinentes.
La décision du Comité d’augmenter l’évaluation foncière de la Société était raisonnable. Comme la Société n’a pas contesté le pouvoir du Comité d’augmenter l’évaluation en l’espèce, il n’est pas surprenant que celui‑ci n’ait pas expliqué pourquoi il était d’avis qu’il pouvait augmenter l’évaluation. En conséquence, la décision du Comité devrait être examinée à la lumière des motifs qui pourraient être donnés à l’appui de celle‑ci. Il était raisonnable pour le Comité de considérer que le par. 467(1) de la Loi lui permettait d’augmenter l’évaluation foncière de la Société à la demande de la Ville. Si le par. 460(3) de la Loi précise que seuls les contribuables et les personnes visées peuvent déposer une plainte, l’économie générale de la Loi n’exige pas que les municipalités disposent du pouvoir de déposer une « plainte » contre une évaluation. La Loi prévoit d’autres mécanismes permettant aux municipalités de modifier une évaluation ou de demander des changements à celle‑ci. L’interprétation que donne le Comité au par. 467(1) de la Loi s’accorde avec le sens ordinaire du mot « modifier » figurant à cette disposition et l’objectif fondamental de la Loi, c’est‑à‑dire faire en sorte que les évaluations soient exactes, justes et équitables. Conclure autrement aurait pour effet que les contribuables pourraient se servir du processus de contestation pour empêcher la correction d’évaluations établies erronément, situation qui ferait obstacle à la réalisation de l’objet de la Loi.
La juge en chef McLachlin et les juges Moldaver, Côté et Brown (dissidents) : La norme de contrôle applicable à la décision du Comité de révision des évaluations est celle de la décision correcte. Le législateur albertain a créé un régime de contestation des évaluations municipales qui permet que certaines questions relevant clairement de l’expertise d’un tel comité soient contrôlées selon une norme déférente dans le cadre du processus ordinaire de contrôle judiciaire. Toutefois, le législateur a également prévu que certaines questions de droit et de compétence — auxquelles des réponses uniformes sont nécessaires partout dans la province — doivent faire l’objet d’un appel devant la Cour du Banc de la Reine. Le régime législatif et le manque d’expertise relative du Comité en matière d’interprétation des lois mènent à la conclusion que le législateur entendait que les décisions du Comité à l’égard de telles questions soient contrôlées selon la norme de la décision correcte. Par conséquent, même si l’interprétation du Comité est présumée commander la déférence du fait que celui‑ci interprète sa loi constitutive, cette présomption est réfutée par des indications claires de l’intention du législateur. La cohérence dans l’interprétation et l’application de ces questions juridiques est nécessaire, et seules les cours de justice peuvent assurer cette cohérence.
L’existence d’un droit d’appel statutaire peut, combinée à d’autres facteurs, permettre de conclure que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. Un droit d’appel statutaire, comme une clause privative, constitue un indice important de l’intention du législateur et, selon son libellé, il peut s’accommoder de l’intervention judiciaire. Cependant, un droit d’appel statutaire ne forme pas une nouvelle « catégorie » à laquelle s’applique la norme de la décision correcte. L’analyse de détermination de la norme de contrôle applicable — analyse manifestement contextuelle — ne devrait pas se limiter à la question de savoir si de nouvelles catégories ont été établies. Le recours à une analyse reposant exclusivement sur des catégories et n’accordant aucun rôle au contexte risque d’introduire un trop grand formalisme dans le droit relatif au contrôle judiciaire. Dans tous les cas, la cour de révision doit déterminer la norme de contrôle applicable à une question donnée tranchée par un décideur donné. Cela ne veut pas dire qu’une analyse contextuelle complète est chaque fois nécessaire. Lorsqu’une analyse de détermination de la norme de contrôle applicable est effectuée et que la norme de contrôle appropriée à l’égard d’une question donnée tranchée par un décideur donné est déterminée, cette norme devrait s’appliquer à l’avenir aux questions semblables tranchées par ce décideur. Faire abstraction de l’analyse contextuelle représenterait une rupture importante avec l’arrêt Dunsmuir et la jurisprudence de la Cour depuis cet arrêt.
La question en litige en l’espèce ne relève pas de l’expertise du Comité. Un décideur administratif n’a pas droit à une déférence absolue à l’égard de toute question du simple fait qu’il agit comme expert dans certaines matières. La déférence s’impose à l’égard d’un tel décideur en raison de son expertise uniquement si la question dont il est saisi relève de son champ d’expertise, qu’elle soit spécifique ou institutionnelle. L’expertise constitue un concept relatif, et non absolu. Bien que le Comité puisse être familier avec l’application des dispositions de la Loi en matière d’évaluation, le législateur a reconnu que son expertise spécialisée ne s’étend pas nécessairement aux questions générales de droit et de compétence. Les décisions du Comité peuvent plutôt être portées en appel en ces matières. Le législateur a créé un tribunal doté d’une expertise en matière d’évaluation foncière. Vu ce manque d’expertise relative en ce qui concerne les questions de droit et de compétence, on ne peut soutenir que le législateur est présumé avoir voulu que les décisions du Comité à cet égard commandent la déférence.
Suivant la norme de contrôle appropriée, le Comité a commis une erreur en augmentant l’évaluation foncière de la Société en l’espèce et le pourvoi doit être rejeté. Comme le Comité a considéré des renseignements que la loi lui interdisait d’examiner, sa décision d’augmenter la valeur imposable sur la base des observations de la Ville doit être annulée. Les comités de révision des évaluations n’ont compétence que pour statuer sur les questions soulevées dans le formulaire de plainte de la personne visée. En l’espèce, le Comité a commis une erreur en entendant la plainte et en acceptant partiellement la nouvelle évaluation révisée établie par la Ville sur le fondement d’une classification entièrement nouvelle, laquelle ne faisait pas l’objet de la plainte de la Société. Le mot « modifier » figurant au par. 467(1) de la Loi devrait être interprété suivant son sens ordinaire et grammatical. Rien n’empêche le Comité d’augmenter une évaluation; toutefois, le pouvoir décisionnel du Comité en l’espèce était limité aux questions précises soulevées dans la plainte de la Société. Le Comité n’avait pas compétence pour se pencher sur le caractère juste et équitable de l’évaluation en général, ni pour examiner ou accepter les éléments de la nouvelle évaluation proposée par la Ville en vue de hausser l’évaluation foncière.
Jurisprudence
Citée par la juge Karakatsanis
Arrêt appliqué : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; distinction d’avec l’arrêt : Tervita Corp. c. Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, [2015] 1 R.C.S. 161; arrêt approuvé : Edmonton (City) c. Army & Navy Department Stores Ltd., [2002] A.M.G.B.O. No. 126 (QL); arrêts mentionnés : Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 720; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Front des artistes canadiens c. Musée des beaux‑arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Société Radio‑Canada c. SODRAC 2003 Inc., 2015 CSC 57, [2015] 3 R.C.S. 615; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764; Sattva Capital Corp. c. Creston Moly Corp., 2014 CSC 53, [2014] 2 R.C.S. 633; Ontario (Commission de l’énergie) c. Ontario Power Generation Inc., 2015 CSC 44, [2015] 3 R.C.S. 147; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Utilities Commission), 2015 CSC 45, [2015] 3 R.C.S. 219; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Canadian Natural Resources Ltd. c. Wood Buffalo (Regional Municipality), 2012 ABQB 177, 535 A.R. 281.
Citée par les juges Côté et Brown (dissidents)
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152; Osborne c. Rowlett (1880), 13 Ch. D. 774; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Sattva Capital Corp. c. Creston Moly Corp., 2014 CSC 53, [2014] 2 R.C.S. 633; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764; Edmonton (City) c. Edmonton (City) Assessment Review Board, 2010 ABQB 634, 503 A.R. 144; Associated Developers Ltd. c. Edmonton (City), 2011 ABQB 592, 527 A.R. 287; Edmonton (City) c. Edmonton (Composite Assessment Review Board), 2012 ABQB 118, 534 A.R. 110; Habtenkiel c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CAF 180, [2015] 3 R.C.F. 327; R. c. D.L.W., 2016 CSC 22, [2016] 1 R.C.S. 402; Townsend c. Kroppmanns, 2004 CSC 10, [2004] 1 R.C.S. 315; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., 2001 CSC 36, [2001] 2 R.C.S. 100; Moreau‑Bérubé c. Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Canadian Natural Resources Ltd. c. Wood Buffalo (Regional Municipality), 2012 ABQB 177, 535 A.R. 281; Prince Albert (City) c. 101027381 Saskatchewan Ltd., 2009 SKCA 59, 324 Sask. R. 313; 79912 Manitoba Ltd. c. Winnipeg City Assessor (1998), 131 Man. R. (2d) 264; Orange Properties Ltd. c. Winnipeg City Assessor (1996), 107 Man. R. (2d) 278; Harris c. Minister of National Revenue, [1965] 2 R.C. de l’É. 653, conf. par [1966] R.C.S. 489; Canada c. Last, 2014 CAF 129, [2015] 3 R.C.F. 245; Edmonton ARB, décision no 0098 139/11, 24 août 2011; Edmonton ARB, décision no 0098 174/10, 4 août 2010; Canadian Natural Resources Ltd. c. Wood Buffalo (Regional Municipality), 2014 ABCA 195, 575 A.R. 362; Immeubles B.P. Ltée c. Ville d’Anjou, [1978] C.S. 422; Directeur exécutif de l’évaluation (N.-B.) c. Ganong Bros. Ltd., 2004 NBCA 46, 271 R.N.‑B. (2e) 43.
Lois et règlements cités
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, c. 45, art. 58, 59.
Assessment Act, R.S.B.C. 1996, c. 20, art. 32.
Assessment Act, R.S.N.S. 1989, c. 23, art. 62(2).
Cities Act, S.S. 2002, c. C‑11.1, art. 197(3).
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .).
Loi sur l’évaluation foncière, L.R.O. 1990, c. A.31, art. 40.
Loi sur l’évaluation municipale, C.P.L.M., c. M226, art. 42, 43.
Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. 1985, c. C‑42 .
Loi sur le Tribunal de la concurrence, L.R.C. 1985, c. 19 (2e suppl .), art. 13(1) .
Matters Relating to Assessment and Taxation Regulation, Alta. Reg. 220/2004, art. 4(1)(a), 15.
Matters Relating to Assessment Complaints Regulation, Alta. Reg. 310/2009, art. 8(2), 9, 10(2), 15(1).
Municipal Government Act, R.S.A. 2000, c. M‑26, art. 15, 23, 26, 30, 31, 43 à 45, 47, 47.1, 205, 207, 208, 285, 293(1), 299, 300, 305, 305.1, 308, 309(1)(c), 317 à 325, 324, 370, 381, 390, 409.3, 425.1, 436.23, 452, 453 à 457, 454, 460, 460.1(2), 465, 467, 470, 470.1(2), 476.1, 484.1, 486, 514 à 517, 527.1, 534, 570 à 580, 571, 708.02.
Doctrine et autres documents cités
Alberta. « 2015 Alberta Assessment Quality Minister’s Guidelines » (online : www.municipalaffairs.alberta.ca/documents/as/2015_Assessment_Quality_Ministers_Guidelines.pdf).
Alberta. Legislative Assembly. Alberta Hansard, 2nd Sess., 27th Leg., April 21, 2009, p. 735.
Bilson, Beth. « The Expertise of Labour Arbitrators » (2005), 12 C.L.E.L.J. 33.
Breyer, Stephen. « Judicial Review of Questions of Law and Policy » (1986), 38 Admin. L. Rev. 363.
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of David Fairlie. Judicial Review of Administrative Action in Canada, Toronto, Thomson Reuters, 2013 (loose‑leaf updated May 2016, release 1).
Daly, Paul. « Struggling Towards Coherence in Canadian Administrative Law? Recent Cases on Standard of Review and Reasonableness » (forthcoming, R.D. McGill).
Daly, Paul. « The Unfortunate Triumph of Form over Substance in Canadian Administrative Law » (2012), 50 Osgoode Hall L.J. 317.
Dyzenhaus, David. « The Politics of Deference : Judicial Review and Democracy », in Michael Taggart, ed., The Province of Administrative Law, Oxford, Hart, 1997, 279.
Hart, H. L. A. The Concept of Law, 3rd ed., Oxford, Oxford University Press, 2012.
Mullan, David J. « Establishing the Standard of Review : The Struggle for Complexity? » (2004), 17 R.C.D.A.P. 59.
Sossin, Lorne. « Empty Ritual, Mechanical Exercise or the Discipline of Deference? Revisiting the Standard of Review in Administrative Law » (2003), 27 Adv. Q. 478.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Berger, Slatter et Rowbotham), 2015 ABCA 85, 599 A.R. 210, 643 W.A.C. 210, 12 Alta. L.R. (6th) 236, 80 Admin. L.R. (5th) 240, 382 D.L.R. (4th) 85, 34 M.P.L.R. (5th) 204, [2015] 5 W.W.R. 547, [2015] A.J. No. 217 (QL), 2015 CarswellAlta 324 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge en chef adjoint Rooke, 2013 ABQB 526, 570 A.R. 208, 14 M.P.L.R. (5th) 252, [2013] A.J. No. 979 (QL), 2013 CarswellAlta 1745 (WL Can.), qui annulait la décision du Assessment Review Board, no 0098 56/11, 2 août 2011. Pourvoi accueilli, la juge en chef McLachlin et les juges Moldaver, Côté et Brown sont dissidents.
Cameron J. Ashmore et Tanya Boutin, pour l’appelante.
Gilbert J. Ludwig, c.r., James B. Laycraft, c.r., Guy Régimbald et Brian K. Dell, pour l’intimée.
Argumentation écrite seulement par Katherine Webber, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Katharine L. Hurlburt, c.r., pour l’intervenant Assessment Review Board for the City of Edmonton.
R. Bruce E. Hallsor et Colin G. Simkus, pour l’intervenante British Columbia Assessment Authority.
Version française du jugement des juges Abella, Cromwell, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
La juge Karakatsanis —
I. Introduction
[1] Les résidants de l’Alberta peuvent contester leur évaluation foncière municipale devant un comité local de révision des évaluations. Lorsqu’un contribuable de la Ville d’Edmonton (« Ville ») s’est prévalu de ce droit, le comité de révision des évaluations (« Comité ») a décidé d’augmenter l’évaluation contestée. Le contribuable a interjeté appel, faisant valoir qu’en cas de contestation d’une évaluation, la loi n’habilite pas le Comité à augmenter celle‑ci, mais uniquement à la réduire ou à la confirmer. Tant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta que la Cour d’appel ont donné raison au contribuable. La Ville se pourvoit maintenant devant notre Cour.
[2] Le présent pourvoi soulève deux questions : (1) Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision implicite du Comité selon laquelle il pouvait augmenter l’évaluation? (2) La décision résiste‑t‑elle à une analyse suivant cette norme?
[3] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la norme de contrôle applicable à la décision du Comité est celle de la décision raisonnable et qu’il était raisonnable pour le Comité de conclure qu’il avait le pouvoir d’augmenter l’évaluation. Par conséquent, j’accueillerais le pourvoi et je rétablirais la décision du Comité.
II. Faits
[4] La Société Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Limited (« Société ») est propriétaire du Capilano Shopping Centre situé à Edmonton (Alberta). Pour l’exercice 2011, la Ville a établi la valeur du centre commercial à environ 31 millions de dollars.
[5] En mars 2011, conformément à l’art. 460 de la Municipal Government Act, R.S.A. 2000, c. M‑26 (« MGA »), la Société a contesté cette évaluation en déposant une plainte auprès du Comité (l’Assessment Review Board for the City of Edmonton). Selon la Société, la valeur imposable du centre commercial excédait sa valeur marchande et était inéquitable comparativement à la valeur imposable d’autres propriétés. Elle a demandé que cette valeur soit réduite à environ 22 millions de dollars.
[6] Lorsqu’elle a examiné les observations et la preuve présentées par la Société, la Ville a constaté ce qu’elle a jugé être une erreur dans son évaluation initiale. La Ville avait au départ considéré le centre commercial comme un [traduction] « centre communautaire » et évalué le loyer de son locataire clé, Wal‑Mart, à 3,50 $ le pied carré. La Ville affirme maintenant que le centre commercial aurait dû être considéré comme un « mégacentre commercial », et elle évalue le loyer de Wal‑Mart à 11,50 $ le pied carré. Ce changement de position s’explique en grande partie par le fait qu’elle a vérifié la valeur imposable des loyers de trois autres Wal‑Mart à Edmonton. En juin 2011, la Ville a informé la Société qu’elle demanderait au Comité de hausser l’évaluation. Dans ses observations écrites, la Ville a demandé au Comité d’augmenter à environ 45 millions de dollars la valeur imposable du centre commercial.
[7] Bien qu’elle ait exprimé certaines réserves quant à ce changement de position, la Société n’a pas contesté le pouvoir du Comité d’augmenter l’évaluation en l’espèce.
[8] Le Comité a finalement augmenté l’évaluation à environ 41 millions de dollars. Lors de l’appel devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, le juge en cabinet a annulé la décision du Comité et lui a renvoyé l’affaire pour nouvelle audition. Cette ordonnance a été confirmée par la Cour d’appel de l’Alberta.
III. Régime législatif et dispositions applicables
[9] La MGA de l’Alberta réglemente les évaluations foncières dans la province. Le régime fonctionne sur une base annuelle, les municipalités préparant chaque année les évaluations (art. 285). Les évaluateurs ont l’obligation fondamentale d’établir des évaluations qui soient [traduction] « justes et équitables » (par. 293(1)).
[10] La MGA autorise la [traduction] « personne visée » ou un « contribuable » à contester une évaluation foncière devant un comité de révision des évaluations (art. 460). Après avoir entendu la plainte, le comité de révision peut « modifier » l’évaluation ou « décider qu’aucun changement n’est requis » (par. 467(1)). « Le comité de révision des évaluations ne doit pas modifier une évaluation qui est juste et équitable, compte tenu de [. . .] la valeur et d’autres critères prescrits par règlement » (par. 467(3)). Pour la plupart des propriétés, la valeur de référence est la [traduction] « valeur marchande » (Matters Relating to Assessment and Taxation Regulation, Alta. Reg. 220/2004, al. 4(1)(a)).
[11] La décision du comité de révision est susceptible d’appel devant la Cour du Banc de la Reine, sur permission de celle‑ci, à l’égard d’une [traduction] « question de droit ou de compétence suffisamment importante pour justifier un appel » (par. 470(1) et (5) de la MGA). Si l’appel est accueilli, l’affaire est renvoyée au comité de révision qui « doit entendre à nouveau l’affaire et la trancher conformément à la décision ou aux directives de cette cour sur la question de droit ou de compétence » (par. 470.1(2)).
[12] Dans certaines circonstances, une évaluation peut aussi être modifiée en dehors du processus de contestation. [traduction] « Si une erreur, une omission ou une mauvaise description est constatée dans les renseignements figurant dans le rôle d’évaluation, [. . .] l’évaluateur ne peut corriger le rôle d’évaluation que pour l’année courante » (par. 305(1) de la MGA). Toutefois, si une plainte a été déposée relativement à une propriété donnée, « l’évaluateur ne peut corriger ou modifier le rôle d’évaluation à l’égard de cette propriété » tant que le comité de révision n’a pas rendu une décision ou que la plainte n’a pas été retirée (par. 305(5)).
IV. Décisions des juridictions inférieures
A. Comité de révision des évaluations, décision no 0098 56/11, 2 août 2011
[13] Le Comité a pris acte de la thèse de la Société selon laquelle la Ville ne devrait pas pouvoir établir une nouvelle évaluation basée sur la désignation en tant que mégacentre commercial. Le Comité n’a pas traité de cet argument, sauf pour dire que [traduction] « le Comité a décidé de poursuivre l’audience sur le fond et d’accorder le poids voulu aux éléments de preuve présentés ». Il ressort implicitement de l’analyse du Comité que ce dernier a conclu qu’il avait le pouvoir d’augmenter l’évaluation, s’il décidait de le faire.
[14] En ce qui concerne le bien‑fondé de l’évaluation, le Comité a souscrit en partie à la thèse de la Ville : il a conclu que le centre commercial était [traduction] « davantage » qu’un centre communautaire, sans être tout à fait un mégacentre commercial. Il a établi la valeur du loyer versé par Wal‑Mart à 10,50 $ le pied carré, estimant entre autres qu’il serait inéquitable que la valeur imposable soit aussi peu élevée que 3,50 $ le pied carré alors que celle d’autres Wal‑Mart avoisinants avait été établie à 10,50 $ ou à 11,50 $ le pied carré. Le Comité a haussé l’évaluation globale à environ 41 millions de dollars.
B. Cour du Banc de la Reine, 2013 ABQB 526, 570 A.R. 208 — le juge en chef adjoint Rooke
[15] La Cour du Banc de la Reine a accordé la permission d’interjeter appel, notamment sur la question de savoir si le Comité [traduction] « pouvait procéder à l’audition sur la base d’une nouvelle évaluation » (par. 14, citant 2012 ABQB 445, par. 60 (CanLII)).
[16] Le juge en chef adjoint Rooke a déclaré que l’appel soulevait une question touchant véritablement à la compétence, du type de celle analysée dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, et que la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte.
[17] Pour ce qui est de la question substantielle, le juge en cabinet a conclu que, lorsqu’un contribuable conteste une évaluation, la municipalité doit défendre l’exactitude de la valeur imposable et ne peut demander au Comité de modifier l’évaluation. Soulignant que, selon la MGA, seuls les contribuables et les personnes visées peuvent contester une évaluation (par. 460(3)), le juge a expliqué que la Ville avait tenté de faire indirectement ce qu’elle ne pouvait pas faire directement. Il a conclu que le Comité n’avait pas compétence pour augmenter l’évaluation à la demande de la Ville, il a annulé la décision du Comité et lui a renvoyé l’affaire pour nouvelle audition.
C. Cour d’appel, 2015 ABCA 85, 599 A.R. 210 — les juges Slatter, Berger et Rowbotham
[18] S’exprimant au nom de la cour, le juge Slatter a convenu que la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte. Bien qu’en désaccord avec la conclusion que la question en appel constituait une question touchant véritablement à la compétence, il a conclu que les décisions d’un tribunal administratif assujetties à un droit d’appel prévu par la loi (ou susceptibles d’appel sur autorisation) — plutôt qu’au processus ordinaire de contrôle judiciaire — devraient être soumises à la norme de la décision correcte.
[19] Sur la question de fond, la Cour d’appel a jugé que le par. 467(1) ne conférait pas au Comité le pouvoir d’augmenter une évaluation à la demande de la Ville. Cette dernière n’avait pas le droit de demander une augmentation : le par. 460(3) ne l’autorisait pas à déposer une plainte. À l’instar du juge en cabinet, la cour a statué que le pouvoir de la Ville de corriger des erreurs (art. 305) ne s’appliquait pas en l’espèce, parce qu’il n’y avait pas d’erreur; la Ville avait simplement changé d’avis. La Cour d’appel a conclu que le Comité avait eu tort de hausser l’évaluation et elle a rejeté l’appel de la Ville.
V. Analyse
A. Norme de contrôle
[20] Dans la présente affaire, le juge Slatter a affirmé : [traduction] « Peut‑être un jour pourrons‑nous rédiger un jugement comme celui‑ci sans avoir à disserter longuement sur la norme de contrôle applicable » (par. 11). Ce jour n’est pas encore arrivé, mais il approche peut‑être. Dans l’arrêt Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 720, ma collègue la juge Abella s’est dite intéressée à revoir le cadre relatif à la norme de contrôle. Les juges majoritaires ont reconnu les efforts déployés par celle‑ci en vue de stimuler la discussion sur le moyen de clarifier ou de simplifier notre jurisprudence sur la norme de contrôle dans le but de favoriser la certitude et la prévisibilité. À mon avis, les principes établis dans Dunsmuir devraient servir d’assise à l’établissement de toute orientation future. Cependant, il est préférable d’attendre de disposer d’observations complètes pour procéder à un rajustement de notre jurisprudence. La cause a été plaidée sur la base de notre jurisprudence actuelle et je vais l’analyser en conséquence.
[21] Le cadre énoncé dans l’arrêt Dunsmuir met en balance deux principes importants et concurrents : la suprématie législative, qui oblige les cours de justice à respecter la décision du Parlement ou d’une législature de confier un pouvoir décisionnel donné à un organisme administratif, et la primauté du droit, qui exige que ces mêmes cours aient le dernier mot quant à savoir si un organisme administratif a agi dans les limites du pouvoir que lui confère la loi (par. 27-31).
(1) Présomption d’application de la norme de la décision raisonnable
[22] À moins que la jurisprudence n’établisse déjà la norme de contrôle applicable (Dunsmuir, par. 62), la cour de révision doit d’abord se demander si elle est en présence d’une question portant sur l’interprétation par un organisme administratif de sa propre loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat. Dans l’affirmative, la norme de contrôle applicable est présumée être celle de la décision raisonnable (Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3, par. 46). La présomption de déférence en cas de contrôle judiciaire respecte le principe de la suprématie législative et la décision de déléguer le pouvoir décisionnel à un tribunal administratif plutôt qu’aux cours de justice. Cette présomption favorise également l’accès à la justice dans la mesure où le choix du législateur de déléguer une question à un tribunal administratif souple et spécialisé assure aux parties un processus décisionnel plus rapide et moins coûteux.
[23] Le cadre établi dans l’arrêt Dunsmuir fournit une réponse claire en l’espèce. La question de fond que soulève la présente affaire — soit celle de savoir si le Comité avait le pouvoir d’augmenter l’évaluation — concerne l’interprétation du par. 467(1) de la MGA, la loi constitutive du Comité. La norme de contrôle applicable est présumée être celle de la décision raisonnable.
(2) Catégories de questions permettant de réfuter la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable
[24] Les quatre catégories de questions qui, suivant l’arrêt Dunsmuir, commandent l’application de la norme de la décision correcte sont les questions constitutionnelles touchant au partage des compétences, les questions qui sont « à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère[s] au domaine d’expertise de l’arbitre », les questions « touchant véritablement à la compétence », et les questions relatives à la « délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents » (par. 58‑61). Lorsque la question relève de l’une de ces catégories, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable est réfutée, la norme de la décision correcte s’applique et aucune autre analyse n’est nécessaire (Front des artistes canadiens c. Musée des beaux‑arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197, par. 13; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, par. 22).
a) La question en appel constitue‑t‑elle une question touchant véritablement à la compétence?
[25] Le juge en cabinet a conclu — et la Société soutient — que la question de savoir si le Comité avait le pouvoir de hausser l’évaluation constitue une question qui touche véritablement à la compétence et est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. La Cour d’appel n’a pas considéré qu’il s’agissait d’une telle question.
[26] Cette catégorie est « restreinte » et ces questions, si tant est qu’elles existent, sont rares (Société Radio‑Canada c. SODRAC 2003 Inc., 2015 CSC 57, [2015] 3 R.C.S. 615, par. 39; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 33-34). Il est clair en l’espèce que le Comité peut entendre une plainte relative à une évaluation mu