Banque Canadienne Impériale de Commerce c. Canada (Commission des droits de la personne)

Banque Canadienne Impériale de Commerce c. Canada (Commission des droits de la personne)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-04-24
Référence neutre
2006 CF 443
Numéro de dossier
T-1941-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20060424
Dossier : T‑1941‑04
Référence : 2006 CF 443
Ottawa (Ontario), le 24 avril 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
ENTRE :
LA BANQUE CANADIENNE IMPÉRIALE DE COMMERCE
demanderesse
et
LE COMMISSAIRE EN CHEF,
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
(Les motifs confidentiels de l’ordonnance et l’ordonnance ont été prononcés le 5 avril 2006)
1. Introduction
[1] La Banque Canadienne Impériale de Commerce (CIBC), demanderesse, réclame le contrôle judiciaire de la décision de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission), en date du 26 octobre 2004, dans laquelle la Commission a ordonné la communication du [traduction] « Rapport sur la conformité à l’équité en matière d’emploi à la CIBC » (le Rapport final) aux termes de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1 (la LAI). La demanderesse s’appuie sur l’article 44 de la LAI.
[2] La demanderesse réclame les réparations suivantes :
a) une ordonnance infirmant la décision de la Commission en date du 26 octobre 2004 de communiquer le Rapport final;
b) une ordonnance enjoignant à la Commission de ne pas communiquer le Rapport final.
[3] Subsidiairement, la demanderesse réclame :
c) soit une ordonnance enjoignant à la Commission de ne communiquer qu’une partie du Rapport final;
d) soit une ordonnance prescrivant que l’affaire soit renvoyée à la Commission pour nouvel examen.
[4] Finalement, la demanderesse réclame :
e) une ordonnance lui octroyant les frais sur la base procureur‑client;
f) toute autre réparation que la Cour estime juste.
[5] Les documents déposés par les parties dans leur dossier respectif devant la Cour font l’objet d’une ordonnance de non‑divulgation du protonotaire Roger Lafrenière en date du 21 janvier 2005. À l’audience, la demanderesse a présenté une requête pour que l’audience se tienne à huis clos. Après avoir analysé la nature des renseignements dont il est question dans la présente demande et les observations des parties, et compte tenu du fait que le défendeur a donné son consentement, j’ai accordé la requête de la demanderesse et ordonné que l’audience se tienne à huis clos.
2. Contexte factuel
[6] En juin 2000, la Commission a informé la demanderesse qu’elle ferait l’objet d’une vérification de la conformité à l’équité en matière d’emploi aux termes de la Loi sur l’équité en matière d’emploi, L.C. 1995, ch. 44 (la LEE). La demanderesse a collaboré pendant la vérification; elle a notamment répondu à des questionnaires, distribué des questionnaires d’enquête sur l’effectif à ses employés, autorisé des visites sur place et des entrevues avec ses employés, et fourni des informations documentaires ayant trait à ses pratiques, politiques et initiatives dans le domaine des ressources humaines.
[7] En novembre 2002, la Commission a reçu une demande écrite fondée sur la LAI aux fins de la communication du « Rapport provisoire sur l’équité en matière d’emploi à la CIBC » (le Rapport provisoire). La Commission en a informé la demanderesse et l’a avisée des conditions et du délai prévus pour la réponse; la Commission a fait savoir à la demanderesse que les motifs en vertu desquels un tiers pouvait s’opposer à la communication étaient énoncés aux alinéas 20(1)a), b), c) et d) de la LAI. En vertu de la LAI, un tiers est une partie qui n’est ni l’auteur de la demande d’accès, ni l’institution gouvernementale à laquelle on demande de communiquer les renseignements. En l’espèce, la demanderesse est le tiers.
[8] La demanderesse s’est opposée à la communication du Rapport provisoire en invoquant le privilège prévu à l’article 34 de la LEE, et en faisant valoir que la majeure partie du Rapport provisoire ne pouvait pas être communiquée aux termes de l’alinéa 20(1)b) de la LAI étant donné qu’il s’agissait de renseignements commerciaux confidentiels qu’elle avait fournis à la Commission. La demanderesse a également fait valoir que toutes les parties du Rapport provisoire non visées par l’exception ne pouvaient raisonnablement être séparées des parties soustraites à la communication de sorte que rien dans le Rapport provisoire ne pouvait être divulgué. Après d’autres échanges de lettres, la Commission a informé la demanderesse, le 13 février 2003, qu’elle avait décidé de ne divulguer aucun renseignement contenu dans le Rapport provisoire en s’appuyant sur l’alinéa 20(1)b) de la LAI.
[9] Le 9 juillet 2004, la Commission a informé la demanderesse qu’une demande d’accès au Rapport final avait été présentée et a invité la demanderesse à déposer des observations, en faisant de nouveau référence aux dispositions d’exception de l’article 20 de la LAI. La demanderesse a répondu dans une lettre datée du 6 août 2004 qu’elle s’opposait à la communication du Rapport final pour à peu près les mêmes motifs qui l’avait amenée à contester la communication du Rapport provisoire. Elle a fourni à la Commission une copie du Rapport final dans lequel étaient mis en relief les passages qui, à son avis, étaient visés par l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b) de la LAI.
[10] Le 26 octobre 2004, la Commission a informé la demanderesse qu’elle avait l’intention de communiquer la totalité du Rapport final à l’auteur de la demande d’accès.
[11] Deux jours plus tard, la Commission a informé la demanderesse que sa décision de ne pas communiquer le Rapport provisoire avait été fondée sur l’alinéa 16(1)c) de la LAI – c’est‑à‑dire que sa divulgation risquait de nuire au déroulement d’une enquête licite – et non pas sur l’alinéa 20(1)b) comme elle l’avait indiqué dans sa lettre du 13 février 2003.
[12] S’appuyant sur l’article 44 de la LAI, la demanderesse a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission de communiquer le Rapport final.
3. La décision contestée
[13] La Commission n’a pas fourni à la demanderesse de motifs convaincants pour justifier sa décision de communiquer le Rapport final, se contentant de déclarer ce qui suit :
[traduction]
D’après les renseignements que vous avez fournis dans votre lettre datée du 6 août 2004, nous n’avons pas suffisamment d’information pour refuser de divulguer le document demandé aux termes de l’alinéa 20(1)b) de la Loi sur l’accès à l’information. Nous avons maintenant l’intention de communiquer le Rapport sur la conformité à l’auteur de la demande.
[14] La Commission a informé la demanderesse de son droit de se pourvoir devant la Cour fédérale pour demander le contrôle judiciaire de sa décision, aux termes de l’article 44 de la LAI. La Commission a déclaré que, si aucun avis de demande de contrôle judiciaire n’était déposé, elle communiquerait le Rapport final à l’auteur de la demande le 15 novembre 2004.
4. Le cadre législatif
[15] Les dispositions législatives pertinentes de la LAI, de la LEE et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, sont jointes aux présents motifs en tant qu’annexe A. Les dispositions législatives précises sont reproduites au besoin dans le texte pour en faciliter la consultation et la compréhension. Je décris brièvement ci‑dessous le cadre législatif de la LAI et de la LEE en ce qui concerne la présente espèce.
Loi sur l’accès à l’information
[16] La LAI codifie le droit du public en matière d’accès à l’information.
2. (1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government.
[17] Aux termes du paragraphe 4(1), tous les citoyens canadiens ou résidents permanents ont le droit de demander d’avoir accès aux documents relevant d’une institution fédérale. Le paragraphe 2(1) prescrit que les exceptions à ce droit ne sont accordées que dans des circonstances précises et limitées. L’article 24 oblige le responsable d’une institution fédérale à refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d’une disposition législative figurant à l’annexe II de la LAI.
[18] La LAI prévoit également d’autres exceptions obligatoires et discrétionnaires à la communication. Pour les fins de la présente demande, les dispositions obligatoires suivantes entrent en jeu : l’article 19 et les alinéas 20(1)b) et 20(1)c). L’article 19 exempte les renseignements personnels. L’alinéa 20(1)b) exempte les renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers. L’alinéa 20(1)c) traite des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité. La seule disposition discrétionnaire en l’espèce est l’alinéa 16(1)c), qui peut être invoqué par le responsable d’une institution fédérale afin de protéger le déroulement d’enquêtes licites.
[19] En affirmant que les exceptions au droit d’accès doivent être précises et limitées, la Cour a statué que ce droit ne pouvait être refusé que dans les circonstances les plus claires : Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l’Agriculture), [1989] 1 C.F. 47 (C.A.). Le fardeau de persuasion qui incombe à la partie s’opposant à la communication est lourd : Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430 (C.A.). La norme de preuve applicable pour déterminer si les renseignements sont visés par l’une des exceptions obligatoires prévues à l’article 20 de la LAI est celle qui est utilisée dans les affaires civiles, c’est‑à‑dire la prépondérance des probabilités : Pricewaterhouse Cooper, LLP. c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2002 CAF 406. La même norme de preuve s’applique aux exceptions prévues à l’article 19 de la LAI.
[20] Même si certains renseignements d’un document sont soustraits à la communication, le reste du document peut tout de même être communiqué. L’article 25 de la LAI oblige le responsable d’une institution fédérale à communiquer les parties non exemptées d’un document si « le prélèvement de ces parties ne pose pas de problème sérieux ».
La Loi sur l’équité en matière d’emploi
[21] La LEE a pour objet d’assurer la représentation égale en milieu de travail des personnes faisant partie des quatre groupes désignés suivants : les femmes, les autochtones, les personnes handicapées et les membres des minorités visibles. La LEE s’applique à certains employeurs du secteur privé, comme la demanderesse, qui est une banque sous réglementation fédérale. L’article 5 oblige un employeur assujetti à la LEE à faire une analyse de son personnel aux fins d’identifier les secteurs où des membres des groupes désignés sont sous‑représentés et de déterminer les obstacles qui contribuent à ces écarts de représentation. De même, la LEE oblige les employeurs à mettre en oeuvre un plan d’équité en matière d’emploi afin de supprimer ces obstacles et de réaliser des progrès raisonnables en vue d’une pleine représentation.
[22] Aux termes du mandat qui lui est conféré à l’article 22, la Commission peut décider, de sa propre initiative, de faire une vérification de la conformité à l’équité en matière d’emploi à l’égard de tout employeur assujetti à la LEE. Selon le paragraphe 34(1), les renseignements obtenus des employeurs par la Commission au cours de la vérification sont protégés, et nul ne peut sciemment les communiquer ou les laisser communiquer sans l’autorisation écrite de la personne dont ils proviennent. Le paragraphe 9(3) oblige également l’employeur à assurer la confidentialité de tout renseignement qui lui est fourni par ses employés; il ne peut utiliser ces renseignements que pour remplir ses obligations dans le cadre de la LEE.
[23] En plus d’obliger l’employeur à faire des efforts raisonnables pour se conformer aux conclusions de la vérification, l’article 18 de la LEE exige d’un employeur du secteur privé qu’il présente un rapport annuel au ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences (le ministre) concernant les progrès accomplis en vue de réaliser l’équité en matière d’emploi. Pour ce faire, l’employeur doit déposer des renseignements de la manière et sous la forme prescrites suivantes :
18. (1) Au plus tard le 1er juin de chaque année, l’employeur du secteur privé dépose auprès du ministre, pour l’année civile précédente, un rapport comportant les renseignements conformes aux instructions réglementaires, et établi en la forme et selon les modalités réglementaires, qui donne les renseignements suivants :
18. (1) Every private sector employer shall, on or before June 1 in each year, file with the Minister a report in respect of the immediately preceding calendar year containing information in accordance with prescribed instructions, indicating, in the prescribed manner and form,
a) les branches d’activité de ses salariés, le lieu de son établissement et le lieu de travail de ses salariés, le nombre de ceux‑ci et celui des membres des groupes désignés qui en font partie;
(a) the industrial sector in which its employees are employed, the location of the employer and its employees, the number of its employees and the number of those employees who are members of designated groups;
b) les catégories professionnelles qui composent son personnel et la représentation des membres de ces groupes dans chacune d’elles;
(b) the occupational groups in which its employees are employed and the degree of representation of persons who are members of designated groups in each occupational group;
c) les échelles de rémunération de ses salariés et la représentation des membres de ces groupes figurant à chacune d’elles ou à chacun de leurs échelons réglementaires;
(c) the salary ranges of its employees and the degree of representation of persons who are members of designated groups in each range and in each prescribed subdivision of the range; and
d) le nombre des recrutements, des avancements et des cessations de fonctions ainsi que, dans chaque cas, la représentation des membres des mêmes groupes.
(d) the number of its employees hired, promoted and terminated and the degree of representation in those numbers of persons who are members of designated groups.
[…]
[…]
(6) L’employeur ajoute dans son rapport les éléments suivants :
(6) An employer shall include in a report a description of
a) l’énoncé des mesures prises en vue de réaliser l’équité en matière d’emploi et les résultats obtenus;
(a) the measures taken by the employer during the reporting period to implement employment equity and the results achieved; and
b) le compte rendu des consultations tenues avec les représentants en vue de réaliser l’équité en matière d’emploi.
(b) the consultations between the employer and its employees’ representatives during the reporting period concerning the implementation of employment equity.
L’article 19 de la LEE prévoit que le public peut consulter aux lieux désignés les rapports annuels concernant l’équité en matière d’emploi déposés par des employeurs du secteur privé et en obtenir un exemplaire contre versement d’un droit réglementaire.
5. Les questions en litige
[24] Après avoir examiné les observations des parties, j’énoncerais de la manière suivante les questions soulevées dans la présente demande :
1) La décision de la Commission est‑elle nulle parce que la demande d’accès au Rapport final n’a pas été faite par écrit?
2) Le Rapport final est‑il « un document relevant » de la Commission et donc assujetti à la LAI?
3) La Commission a‑t‑elle manqué à l’équité procédurale en ne donnant pas à la demanderesse une possibilité raisonnable de participer à la procédure?
4) Les renseignements contenus dans le Rapport final font‑ils l’objet de l’exception prévue à l’alinéa 16(1)c) de la LAI?
5) Les renseignements contenus dans le Rapport final font‑ils l’objet de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)b) de la LAI?
6) Les renseignements contenus dans le Rapport final font‑ils l’objet de l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) de la LAI?
7) Les renseignements contenus dans le Rapport final font‑ils l’objet de l’exception prévue à l’article 19 de la LAI?
8) Si certaines parties du Rapport final sont visées par une exception, les renseignements non exemptés peuvent‑ils raisonnablement en être prélevés aux fins de la communication?
9) La demanderesse a‑t‑elle droit à ses frais sur la base procureur‑client?
6. La norme de contrôle
[25] La demanderesse soutient, ce dont convient le défendeur, que les contrôles judiciaires fondés sur l’article 44 de la LAI doivent être considérés comme des procès de novo. La demanderesse s’appuie sur la décision Bande des Blood c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2003 CF 1397, où le juge François Lemieux décrit au paragraphe 46 le rôle de la Cour dans la tenue d’une audition de novo :
En procédant à une révision de novo, le rôle de la Cour n’est pas de déterminer si le tribunal, la défenderesse en l’espèce par l’entremise du coordonnateur de l’accès, a commis une erreur, mais plutôt de tirer ses propres conclusions au vu de la preuve soumise (voir Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (C.N.) c. Canada, [1993] A.C.F. no 258, relativement à un procès de novo [...] S’il y a lieu d’aborder la question de la norme de contrôle dans de telles circonstances, il faut la fixer à celle de la décision correcte. [Citations omises.] [Souligné dans l’original.]
[26] En déclarant qu’une demande fondée sur l’article 44 exige un examen nouveau et indépendant de la question relative à l’accès aux renseignements demandés, le juge Lemieux s’est appuyé sur la décision Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1989] 37 Admin. L.R. 245 (C.F.P.I.). Dans cette affaire, le juge Andrew MacKay a déclaré ce qui suit aux pages 265 et 266 :
Il peut être très pénible dans certains cas pour la Cour d’entreprendre une révision des documents en litige et de déterminer lesquels échappent à la communication et lesquels doivent être divulgués et de décider quels sont les renseignements qui doivent être prélevés des renseignements exemptés et être communiqués. Néanmoins, cela s’accorde avec le rôle que le législateur a implicitement conféré à la Cour en vertu de la Loi. […]
Le rôle de la Cour, en l’occurrence celui de procéder à une nouvelle « révision », et notamment à examiner chacun des documents qu’on a l’intention de communiquer, et dont le tiers requérant cherche à interdire la communication, ne semble pas avoir déjà été examiné à fond, peut‑être parce qu’il a été perçu comme étant tellement évident dans les affaires antérieures qu’aucun point litigieux n’a été soulevé à cet égard. […] Compte tenu de la jurisprudence qui a été élaborée relativement à la Loi, il ne peut plus faire de doute que lorsque la Cour est saisie d’un recours en révision, son rôle consiste à examiner l’affaire de nouveau et à procéder au besoin à une révision détaillée de chacun des documents en litige.
[27] L’article 44 de la LAI ne prescrit pas expressément qu’une révision doit être effectuée en tant que procès de novo ou en s’appuyant sur une norme particulière. Le paragraphe 44(1) prévoit ce qui suit :
44. (1) Le tiers que le responsable d’une institution fédérale est tenu, en vertu de l’alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1), d’aviser de la communication totale ou partielle d’un document peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l’avis, exercer un recours en révision devant la Cour.
44. (1) Any third party to whom the head of a government institution is required under paragraph 28(1)(b) or subsection 29(1) to give notice of a decision to disclose a record or a part thereof under this Act may, within twenty days after the notice is given, apply to the Court for a review of the matter.
Toutefois, le paragraphe 2(1) de la LAI fait clairement ressortir que la communication des renseignements gouvernementaux est susceptible de recours indépendants du pouvoir exécutif. Cette prescription implique que la révision effectuée par la Cour se rapproche davantage d’une audition de novo ou à tout le moins qu’elle exige une norme de contrôle comportant un degré moindre de retenue judiciaire.
[28] La jurisprudence a établi les différentes questions que doit se poser la Cour lors d’une révision des décisions prises en vertu des dispositions de la LAI relatives aux exceptions obligatoires et discrétionnaires : Congrès juif canadien c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1996] 1 C.F. 268 (C.F 1re inst.). Pour ce qui est des exceptions obligatoires, il n’y a qu’une seule question à examiner, savoir déterminer d’après les faits si les documents sont compris dans la description donnée par la disposition d’exception. Si les renseignements ou le document contestés sont visés par la description donnée à la disposition d’exception obligatoire, alors le responsable de l’institution fédérale concernée est tenu d’en refuser la communication. Dans le cas des exceptions discrétionnaires, la Cour doit analyser deux décisions. Tout d’abord, comme dans le cas des exceptions obligatoires, elle doit examiner le document pour déterminer si le responsable de l’institution fédérale a commis une erreur en décidant, d’après les faits, si les renseignements demandés sont visés ou non par la disposition d’exception. Si les renseignements répondent à ce critère, la Cour doit ensuite déterminer si le responsable de l’institution fédérale a régulièrement exercé son pouvoir discrétionnaire.
[29] Dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66 (GRC) et Wyeth‑Ayerst Canada Inc. c. Canada (Procureur général), [2003] A.C.F. no 916 (QL), la Cour suprême du Canada et la Cour d’appel fédérale, respectivement, ont eu l’occasion d’examiner la norme de contrôle applicable aux décisions concernant la communication de renseignements gouvernementaux dans les cas où une disposition d’exception obligatoire entrait en ligne de compte. Dans l’arrêt GRC, le commissaire de la GRC avait jugé que certains renseignements demandés devaient être soustraits à la communication du fait de l’application de l’article 19 de la LAI. Dans l’arrêt Wyeth‑Ayerst, Santé Canada avait déterminé que les renseignements du tiers, Wyeth‑Ayerst, ne tombaient pas sous le coup des exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la LAI. Dans les deux cas, les Cours ont eu recours à l’analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer la norme de contrôle appropriée et elles ont toutes deux conclu qu’il s’agissait de la norme de la décision correcte.
[30] Dans l’arrêt 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’Industrie), 2001 CAF 254, le juge John Evans a effectué une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer la norme de contrôle applicable aux décisions prises en vertu d’une disposition d’exception discrétionnaire de la LAI. Comme il a été statué dans les arrêts GRC et Wyeth‑Ayerst, le juge Evans a déclaré que c’est la norme de la décision correcte qui doit être utilisée pour décider si les renseignements sont compris dans la description figurant à la disposition d’exception. Pour ce qui est de la deuxième question, savoir si le responsable de l’institution fédérale a régulièrement exercé son pouvoir discrétionnaire, le savant juge a statué que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable simpliciter. Au paragraphe 47, le juge Evans a résumé les normes de contrôle applicables dans les termes suivants :
Lorsqu’elle examine le refus du responsable d’une institution fédérale de communiquer un document, la Cour doit déterminer, en appliquant la norme de la décision correcte, si le document demandé est visé par une exception. Toutefois, lorsque la Loi confère au responsable d’une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser de communiquer un document visé par une exception, la légalité de l’exercice de ce pouvoir doit faire l’objet d’un examen s’appuyant sur les motifs qui permettent normalement, en droit administratif, de revoir l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire administratif, notamment le caractère déraisonnable. Je soulignerai simplement sans faire une analyse fonctionnelle ou pragmatique que ces conclusions sont identiques à celles du juge La Forest dans l’arrêt Dagg, précité. [Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403].
[31] En l’espèce, pour ce qui est de la décision de la Commission de communiquer le Rapport final malgré l’objection de la demanderesse fondée sur l’alinéa 20(1)b) de la LAI, j’appliquerai la norme de la décision correcte étant donné que je ne vois aucune raison de m’éloigner des déclarations de la Cour suprême du Canada et de la Cour d’appel fédérale.
[32] Je note que, dans la présente demande de contrôle judiciaire, la demanderesse a soulevé d’autres motifs pour s’opposer à la communication du Rapport final, motifs qu’elle n’a pas fait valoir dans ses observations à la Commission, notamment l’alinéa 16(1)c), l’article 19 et l’alinéa 20(1)c) de la LAI. Le défendeur ne s’est pas opposé à ce que la Cour examine ces motifs. Les deux parties ont également déposé de nouveaux éléments de preuve à l’appui de leur position respective dans la présente demande, et ne se sont pas opposées aux éléments déposés par la partie adverse. Dans ces circonstances, je tiendrai une audience de novo pour examiner les motifs additionnels invoqués pour justifier l’opposition de la demanderesse à la communication du rapport. J’analyserai donc les nouveaux éléments de preuve déposés et les arguments formulés par les parties.
7. Le Rapport final
[33] Le document contesté en l’espèce – le Rapport final en date du 19 avril 2004 – a été rédigé par une agente de vérification ou vérificatrice de la Commission et il est constitué de 39 pages et de quatre annexes. Ce rapport est le résultat final de la vérification de la conformité à l’équité en matière d’emploi effectuée par la Commission auprès de la demanderesse.
[34] Dans son affidavit établi sous serment le 25 février 2005, Rhys Phillips, directeur de la Politique et de la législation à la Direction générale de l’équité en matière d’emploi, de la politique, des relations externes et des communications à la Commission, a énoncé le processus normalisé utilisé par la Commission pour effectuer des vérifications sur la conformité à l’équité en matière d’emploi. Le processus énoncé par M. Phillips dans son affidavit peut être résumé de la façon suivante :
- l’employeur est avisé par la Commission qu’une vérification relative à la conformité sera effectuée;
- l’agent de vérification effectue des recherches pour réunir des renseignements connus du public concernant l’employeur;
- l’employeur reçoit une copie du document de la Commission intitulé « Document cadre ‑ Vérifications de la conformité en vertu de la Loi sur l’équité en matière d’emploi », qui décrit le processus de vérification et les facteurs d’évaluation et inclut une copie du Questionnaire – Vérification de l’équité en matière d’emploi (le Questionnaire);
- un plan de vérification est élaboré par le vérificateur et l’employeur;
- on demande à l’employeur de remplir le Questionnaire et de fournir des documents à l’appui, y compris son plan d’équité en matière d’emploi, un questionnaire d’auto‑identification, une analyse de son effectif, ainsi que les politiques et procédures ayant trait à des questions telles que les mesures d’adaptation et de lutte contre le harcèlement;
- d’après les résultats du Questionnaire et les renseignements documentaires, le vérificateur effectue une analyse préliminaire sur la situation de l’équité en matière d’emploi chez l’employeur;
- la Commission effectue des visites de vérification sur place, au cours desquelles le vérificateur interroge des employés choisis et peut demander à voir d’autres documents;
- le vérificateur rédige un rapport provisoire si l’employeur ne se conforme pas totalement aux exigences de la LEE, et note les manquements à l’équité et les engagements que doit prendre l’employeur, ou il rédige un rapport final si l’employeur est en règle;
- lorsqu’un rapport provisoire est rédigé et que des engagements sont pris par l’employeur, le vérificateur effectue un suivi pour s’assurer des efforts déployés par l’employeur afin de corriger ses manquements;
- lorsqu’un rapport final est rédigé, la vérification est terminée et le vérificateur remet à l’employeur tous les documents non nécessaires au contrôle.
Rien dans la preuve ou dans les observations des parties n’indique que le processus normalisé de la Commission n’a pas été suivi au cours de la vérification de la conformité à l’équité en matière d’emploi effectuée chez la demanderesse.
[35] En l’espèce, le Rapport final renferme des renseignements au sujet du but visé et de la méthode employée par la Commission pour la vérification de la conformité à l’équité en matière d’emploi et du processus qui est appliqué pour effectuer la vérification auprès de la demanderesse. La majeure partie du Rapport final s’articule autour de 12 conditions énoncées dans la LEE. Plus précisément, la LEE exige ce qui suit d’un employeur :
1) qu’il fasse une enquête sur son effectif en ayant recours à la méthode de l’auto‑identification et mette en place un système pour stocker et protéger les données (Enquête sur l’effectif et collecte de données);
2) qu’il effectue une analyse de son effectif afin de déterminer le degré de sous‑représentation des membres des groupes désignés dans chaque catégorie professionnelle (Analyse de l’effectif);
3) qu’il fasse une étude de ses systèmes d’emploi, de ses politiques et de ses pratiques afin de déterminer les obstacles à une représentation égale (Étude des systèmes d’emploi);
4) qu’il précise dans son plan d’équité en matière d’emploi les mesures qu’il entend mettre en œuvre à court terme pour supprimer les obstacles révélés (Suppression des obstacles);
5) qu’il prévoit dans son plan d’équité en matière d’emploi des dispositions pour répondre de façon « raisonnable » aux besoins des employés (Mesures d’adaptation);
6) qu’il inclut des politiques et des pratiques positives dans son plan d’équité en matière d’emploi (Politiques et pratiques positives);
7) qu’il élabore des objectifs à court terme pour le recrutement et l’avancement des membres désignés dans chaque catégorie professionnelle dans laquelle ils sont sous‑représentés (Objectifs de recrutement et d’avancement);
8) qu’il élabore des objectifs à long terme pour accroître la représentation des groupes désignés dans son effectif (Objectifs de représentation);
9) qu’il contrôle la mise en œuvre de son plan d’équité en matière d’emploi (Suivi, examen et révision du plan);
10) qu’il fournisse aux employés, sur une base régulière, des renseignements sur l’objet de l’équité en matière d’emploi et sur les mesures prises pour la réaliser (Information à fournir à l’effectif);
11) qu’il consulte les représentants des employés et des syndicats sur l’élaboration, la mise en œuvre et la révision de son plan d’équité en matière d’emploi (Consultation);
12) qu’il tienne des dossiers sur les activités principales concernant l’équité en matière d’emploi (Tenue de dossiers).
Sous chacune de ces rubriques, l’agente de vérification a donné son évaluation concernant la conformité de la demanderesse à chacune des conditions prévues dans la LEE. Le Rapport final documente ses conclusions sur la conformité de la demanderesse après son analyse préliminaire, les engagements négociés avec elle au sujet des questions soulevées dans le Rapport provisoire, les mesures prises, là où elles étaient nécessaires, pour parvenir à une pleine conformité, le degré de conformité à la date du Rapport final, et les engagements pris par la demanderesse pour mieux se conformer à la LEE.
8. Analyse
QUESTION 1 : La décision de la Commission est‑elle nulle parce que la demande d’accès au Rapport final n’a pas été faite par écrit?
[36] Bien que l’article 6 de la LAI exige qu’une demande d’accès soit faite par écrit, à mon avis, l’objet principal de l’article est d’assurer que la demande est suffisamment précise pour permettre à l’institution d’identifier le document. L’article 6 est rédigé dans les termes suivants :
6. La demande de communication d’un document se fait par écrit auprès de l’institution fédérale dont relève le document; elle doit être rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre à un fonctionnaire expérimenté de l’institution de trouver le document sans problèmes sérieux.
6. A request for access to a record under this Act shall be made in writing to the government institution that has control of the record and shall provide sufficient detail to enable an experienced employee of the institution with a reasonable effort to identify the record.
[37] La demanderesse fait remarquer que la Commission n’a jamais reçu de demande écrite concernant l’accès au Rapport final; elle n’a reçu une demande écrite que pour le Rapport provisoire. Par conséquent, elle affirme que la Commission n’avait pas compétence pour communiquer le Rapport final. Qui plus est, selon la demanderesse, comme la Commission avait pris la décision finale de ne pas communiquer le Rapport provisoire et qu’elle n’avait pas reçu de nouvelle demande d’accès par écrit, elle était dessaisie du Rapport final.
[38] À l’appui de cette prétention, la demanderesse cite le juge Marc Noël dans la décision Matol Botanique International Ltée c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social), [1994] 84 F.T.R. 168 (C.F. 1re inst.), [1994] A.C.F. no 860 (QL). Aux paragraphes 34 et 35 de ses motifs, le juge écrit ce qui suit :
[…] Seule une décision peut être rendue à l’égard d’une demande d’information et lorsqu’elle est rendue, l’institution en cause n’a pas la discrétion de s’en dérober.
Ceci ressort clairement de l’économie de la Loi, laquelle prévoit un échéancier très précis et une procédure détaillée quant au traitement d’une demande de renseignements et quant au processus décisionnel auquel l’institution concernée est astreinte.
[39] Le défendeur ne conteste pas le fait que la Commission n’a pas reçu de demande écrite concernant l’accès au Rapport final. Toutefois, il fait remarquer que la première demande concernant le Rapport provisoire constitue une demande écrite, et que l’auteur de la demande d’accès a fait une demande verbale avec l’autorisation de la Commission pour obtenir le Rapport final. Bien que la deuxième demande n’ait pas été présentée par écrit, le défendeur affirme qu’il était [traduction] « conforme à l’esprit et à l’objet de la LAI » de considérer qu’il s’agissait d’une demande valide en vertu de l’article 6. Le défendeur fait également valoir que la Commission n’est pas dessaisie parce qu’elle a pris deux décisions distinctes se fondant sur deux demandes distinctes : l’une pour le Rapport provisoire et l’autre pour le Rapport final.
[40] Je souscris aux arguments du défendeur sur cette première question. La Commission n’a pas commis d’erreur susceptible de contrôle en jugeant que la deuxième demande était suffisante pour engager sa compétence en vertu de la LAI. Il aurait été préférable qu’une seconde demande écrite soit présentée pour avoir accès au Rapport final; toutefois, à mon avis, l’omission de l’auteur de la demande d’accès de se conformer strictement à l’article 6 de la LAI n’annule pas la décision de la Commission. Accepter la demande verbale dans les circonstances est conforme à l’esprit et à l’objet de la LAI, qui est de faciliter – plutôt que d’empêcher – l’accès à des renseignements relevant de l’administration fédérale. Quoi qu’il en soit, même si j’acceptais l’argument technique de la demanderesse pour conclure que la Commission a eu tort d’agir comme elle l’a fait, il serait de peu d’utilité de juger que cette erreur est l’élément décisoire dans la présente demande. Une telle omission pourrait facilement être corrigée, l’auteur de la demande n’ayant qu’à déposer une demande écrite conformément à la LAI. À mon avis, la décision de la Commission d’accéder à la demande verbale d’accès au Rapport final n’était manifestement pas erronée.
[41] Je suis également d’avis que la Commission n’était pas dessaisie quand elle a pris la décision de communiquer le Rapport final. Je souscris à l’argument du défendeur selon lequel la Commission a pris deux décisions distinctes se fondant sur deux demandes distinctes. Qui plus est, je suis d’avis qu’il y a lieu d’établir une distinction avec la décision Matol Botanique, précitée. Dans cette affaire, l’institution fédérale avait décidé de communiquer un document après avoir examiné les observations du tiers, mais elle a par la suite décidé de communiquer d’autres documents en vertu de la même demande d’accès sans donner au tiers la possibilité de contester la communication de ces nouveaux documents. De telles circonstances n’existent pas en l’espèce.
[42] En résumé, j’estime que la décision de la Commission n’est pas nulle du fait que la demande d’accès au Rapport final n’a pas été présentée par écrit. J’estime également que la Commission n’était pas dessaisie quand elle a rendu sa décision concernant le Rapport final.
QUESTION 2 : Le Rapport final est‑il « un document relevant » de la Commission et donc assujetti à la LAI?
[43] Une personne a un droit d’accès à tout « [document] relevant d’une institution fédérale ». Le paragraphe 4(1) de la LAI prévoit ce qui suit :
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is
(a) a Canadian citizen, or
(b) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act,
has a right to and shall, on request, be given access to any record under the control of a government institution.
[44] Il ne fait aucun doute que la Commission est une institution fédérale pour les fins de la LAI. En l’espèce, la question est de savoir si le Rapport final « relève » de la Commission. La demanderesse prétend que ce n’est pas le cas parce que les renseignements contenus dans le Rapport final ont été obtenus de la demanderesse aux termes de l’article 34 de la LEE, qui prévoit ce qui suit :
34. (1) Les renseignements obtenus par la Commission dans le cadre de la présente loi sont protégés. Nul ne peut sciemment les communiquer ou les laisser communiquer sans l’autorisation écrite de la personne dont ils proviennent.
34. (1) Information obtained by the Commission under this Act is privileged and shall not knowingly be, or be permitted to be, communicated, disclosed or made available without the written consent of the person from whom it was obtained.
La demanderesse prétend que, parce que le Rapport final est visé par