Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick c. Canada

Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-08-26
Référence neutre
2005 CF 1172
Numéro de dossier
T-1996-01, T-490-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20050826
Dossier : T-1996-01
Référence : 2005 CF 1172
Ottawa (Ontario), le 26 août 2005
EN PRÉSENCE DE L'HONORABLE JUGE GAUTHIER
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ DES ACADIENS ET ACADIENNES
DU NOUVEAU-BRUNSWICK
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
Dossier: T-490-02
ENTRE:
MARIE-CLAIRE PAULIN demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE défenderesse
et
LA COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie de deux demandes, l'une de Mme Marie-Claire Paulin et l'autre de la Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc., (la « Société » ), en vertu de l'article 24 de la Charte canadienne des droits et libertés et annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982 ch. 11 (ci-après la « Charte » ). Dans ce cadre, la Cour doit répondre à certaines questions spécifiques formulées par les parties relativement aux obligations linguistiques de (GRC) lorsqu'elle fournit les services de police provinciaux décrits dans son contrat avec le gouvernement du Nouveau-Brunswick.
[2] Ces deux actions intentées contre Sa Majesté ont été réunies pour les fins du procès et les parties s'entendent que les réponses aux questions présentées s'appliquent également dans les deux dossiers.
[3] Le Commissaire aux langues officielles a eu la permission d'intervenir dans le dossier T-490-02, mais seulement quant à l'interprétation à donner à l'alinéa 6(1)d) du Règlement sur les langues officielles Bcommunications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 (le « Règlement ») et son application au détachement de la GRC de Woodstock, au Nouveau-Brunswick.
[4] Un avis de question constitutionnelle a été signifié aux procureurs généraux de toutes les provinces et territoires du Canada. Aucun n'est intervenu.
[5] Lors de la conférence préparatoire tenue en présence du juge Simon Noël, les parties avaient indiqué leur intention de faire entendre plusieurs témoins. Toutefois depuis, elles se sont entendues sur plusieurs admissions quant aux faits et ont déposé conjointement 23 documents. De plus, la défenderesse a déposé avec le consentement des autres parties, l'affidavit de M. Ricciardi. Finalement, les parties se sont aussi entendues sur la formulation des trois questions soumises à la Cour.
[6] Même si certains des faits admis ne sont pas vraiment utiles ou pertinents aux fins de déterminer les questions sur lesquelles les parties se sont entendues, il est opportun de reproduire le texte soumis de commun accord par les parties :
« A) La Société des Acadiens et des Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc. est un corps dûment constitué aux termes de la Loi sur les compagnies du Nouveau-Brunswick. Elle est une corporation sans capital social et à but non lucratif. Elle poursuit son mandat de porte-parole de la communauté acadienne du Nouveau-Brunswick et elle assume un rôle de protection et de promotion des droits et intérêts de cette communauté.
B) Marie-Claire Paulin est une citoyenne du Nouveau-Brunswick, dont la résidence est située au [...], dans la ville de Moncton dans la province susmentionnée.
C) La Gendarmerie Royale du Canada (la « GRC » ) est une force policière du Canada constituée aux termes de l'article 3 de la Loi sur la Gendarmerie Royale du Canada (la « Loi » ). Elle se subdivise en plusieurs régions dont la division « J » (le Nouveau-Brunswick). Selon le paragraphe 20(1) de la Loi, « avec l'agrément du gouverneur en conseil, le ministre (Solliciteur général du Canada) peut conclure, avec le gouvernement d'une province, des arrangements pour l'utilisation de la [GRC], ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la province et de la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur » . En vertu d'arrangements pris sous l'article 20 de la Loi, la GRC assure, pour le compte du gouvernement du Nouveau-Brunswick et pour certaines municipalités de la province, l'administration de la justice dans la province et la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur, dont plus précisément celles liées à la prévention du crime, le maintien de l'ordre, l'application des règlements de la circulation, l'application du Code criminel et autres lois en vigueur au Nouveau-Brunswick.
D) La GRC est une institution fédérale au sens de l'article 3 de la Loi sur les langues officielles du Canada, L.R.C. (1985), ch. O-3 (ci-après la « LLO du Canada » ).[...] Aux termes d'arrangement pris sous l'article 20 de la Loi, elle met en exécution les lois de la province du Nouveau-Brunswick et de certaines municipalités de cette province. Cependant, la GRC n'est pas un « corps de police » provincial au sens de la Loi sur la police, L.R.N.-B. 1977, ch. P-9.2.
E) Le Solliciteur général (ministre de la Sécurité publique) du Nouveau-Brunswick émet des directives à la Gendarmerie Royale du Canada quant aux termes des arrangements pris en vertu de l'article 20 mentionné dans le paragraphe précédent.
F) La province du Nouveau-Brunswick est la seule province officiellement bilingue du Canada. Les deux communautés linguistiques officielles ont un statut et des droits et privilèges qui sont égaux. En ce sens, la Province du Nouveau-Brunswick a un statut particulier notamment parce qu'elle est soumise aux obligations énoncées à l'article 16.1 et aux paragraphes 16(2) et 20(2) de la Charte canadienne des droits et libertés.
G) La LLO du Canada et son Règlement, le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et la prestation de services, DORS/92-48 (ci-après le « Règlement » ) déterminent les points de service de la GRC qui sont tenus d'offrir leur services au public et de communiquer dans l'une ou l'autre des langues officielles au Nouveau-Brunswick.
DOSSIER T-490-02
H) Marie-Claire Paulin a été arrêtée le 26 avril 2000 par un agent de la GRC sur la route transcanadienne dans la région de Woodstock, plus particulièrement à Debec, dans la province du Nouveau-Brunswick, pour excès de vitesse. L'agent de la GRC en question ne pouvait s'adresser en français à Madame Paulin et aucune offre active en ce sens ne fut faite. Le billet de contravention a été émis en français.
I) Le détachement de la GRC de Woodstock n'est pas situé à un lieu d'entrée au Canada; il se trouve à proximité (15 km) d'un poste frontalier. À ce poste frontalier, la GRC offre ses services dans les deux langues officielles.
J) Marie-Claire Paulin a payé l'amende qui lui a été imposée le 26 avril 2000.
K) [...]
DOSSIER T-1996-01
L) Le consultant Robin S. Wilson a été mandaté par la (sic) GRC en vue d'effectuer une révision des fonctions de tous les postes de la GRC en Atlantique, entres autres, ceux du Nouveau-Brunswick, pour déterminer si les exigences linguistiques de ces postes ont été établies conformément aux dispositions de la LLO du Canada et des politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor.
M) Vers le milieu des années 1990, les quatre divisions de la GRC pour l'Atlantique la division « H » de la Nouvelle-Écosse, la division « B » de Terre-Neuve et Labrador, la division « L » de L'Île-du-Prince-Edouard et la division « J » du Nouveau-Brunswick - sont regroupées. Ce regroupement a pour objectif de répartir le nombre de postes administratifs entre les divisions.
N) Au sein de la GRC, la division « J » est la seule division de l'Atlantique où les deux langues officielles sont reconnues comme langue de travail. En effet, en vertu de la Partie V de la LLO du Canada portant sur la langue de travail au sein des institutions fédérales, certaines régions sont désignées comme étant bilingues. C'est le cas du Nouveau-Brunswick. Dans ces régions dites « bilingues » pour les fins de la langue de travail, les institutions fédérales ont le devoir de veiller à ce que leur milieu de travail soit propice à l'usage effectif du français et de l'anglais et que leurs employés puissent exercer le droit d'utiliser l'une ou l'autre des langues officielles, sous réserve des obligations de servir le public et d'autres employés. Dans les autres régions, la situation des deux langues en milieu de travail doit être comparable entre les régions ou secteurs où l'une ou l'autre prédomine.
O) La question des langues officielles fait l'objet de discussions lors des réunions de l'équipe de transition de la Région Atlantique. La décision fut alors prise de former un sous-comité pour examiner en profondeur la question des langues officielles dans le cadre de la régionalisation. Le sous-comité en est venu à la conclusion que les autorités de la division « J » ont fait preuve de « trop de zèle » dans la mise en oeuvre des obligations linguistiques imposées par la LLO du Canada.
P) Le sous-comité a donc fait certaines recommandations au Comité directeur de la région Atlantique, lesquelles doivent, selon le sous-comité, « permettre une application juste et équitable » des obligations linguistiques dans cette région. La principale recommandation est de procéder immédiatement à un examen de tous les postes, tant administratifs qu'opérationnels, pour déterminer les besoins en matière de postes désignés bilingues. Cet examen doit comprendre une évaluation de l'application des critères du Secrétariat du Conseil du Trésor pour chaque groupe d'employés et pour chaque détachement. Il doit aussi indiquer la raison de leur applicabilité et de leur mise en oeuvre ainsi que le niveau, le profil et le nombre minimal de postes pour les services bilingues.
Q) La gestion de la GRC en Atlantique accepte de donner suite à la recommandation du sous-comité et de faire appel à un consultant de l'extérieur, Robin S. Wilson, pour qu'il effectue un examen de l'interprétation, de l'application et de la mise en oeuvre de la LLO du Canada et de son Règlement dans la région Atlantique.
R) À la suite de son enquête, le consultant recommande une réduction générale des obligations linguistiques de la GRC en matière de communications orales. Plus précisément, il propose le niveau BBB comme niveau de compétence linguistiques appropriée pour la grande majorité des postes de gendarmes dans la division « J » en remplacement du niveau BBC qui était autrefois en vigueur; le sigle « B » indiquant un niveau de compréhension moyen à l'interaction orale, alors que le sigle « C » indique un niveau supérieur.
S) La demanderesse, la Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc., soutient que toute révision des fonctions des postes de la GRC au Nouveau-Brunswick afin d'en déterminer les exigences linguistiques, notamment celle entreprise par le consultant en l'espèce, doit tenir compte de la spécificité linguistique de la province du Nouveau-Brunswick et, plus spécifiquement, de l'article 16.1 et des paragraphes 16(2) et 20(2) de la Charte canadienne des droits et libertés.
T) La position des défenderesses est que l'article 16.1 et les paragraphes 16(2) et 20(2) ne s'appliquent pas en l'espèce et que de toute manière, les conclusions du rapport Wilson n'ont pas été mises en vigueur. » [1]
Questions en litige
[7] Tel qu'indiqué, les parties ont expressément limité les questions à être déterminées par la Cour aux questions suivantes :
A) La GRC a-t-elle l'obligation de se conformer aux obligations constitutionnelles particulières de la province du Nouveau-Brunswick telles qu'énoncées à l'article 16.1 et aux paragraphes 16(2) et 20(2) de la Charte?
B) La GRC doit-elle tenir compte et se conformer à l'article 16.1 et aux paragraphes 16(2) et 20(2) lorsqu'elle interprète et met en oeuvre le paragraphe 20(1) de la Charte, la LLO du Canada et le Règlement au Nouveau-Brunswick?
C) L'alinéa 6(1)d) du Règlement impose-t-il à la GRC l'obligation d'offrir ses services dans les deux langues officielles et ce, sur l'ensemble du territoire desservi du détachement de Woodstock?
Législation pertinente
[8] Les dispositions législatives les plus pertinentes sont reproduites à l'annexe A.
Position des parties
[9] Les demanderesses admettent que la GRC est une institution fédérale. Toutefois, elles soumettent que lorsque l'on applique l'approche téléologique et que l'on interprète de façon large et libérale les articles 16, 16.1 et 20 de la Charte en fonction de leurs objets et de façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités de langues officielles du Canada et plus particulièrement celles du Nouveau-Brunswick, on doit répondre par l'affirmative aux deux premières questions proposées pour les raisons suivantes :
A) même si elle demeure une institution fédérale, lorsqu'elle accepte par contrat de fournir des services de police provinciaux au Nouveau-Brunswick et qu'elle agit comme agent de la paix pour le compte de la province au sens de la Loi sur les langues officielles du Nouveau Brunswick, L.N.B. (2002) ch. O-0.5 (LLO du N.B.), la GRC doit servir les citoyens et citoyennes du Nouveau-Brunswick dans la langue officielle de leur choix puisqu'elle est pour ces fins seulement, assimilée à une institution du Nouveau-Brunswick soumise aux obligations énoncées aux articles 16.1, 16(2) et 20(2) de la Charte;
De toute façon ou alternativement;
B) le principe énoncé à l'article 16.1 de Charte lie le gouvernement fédéral et ses institutions de la même façon qu'il lie le gouvernement et les institutions de la province du Nouveau-Brunswick. Il doit donc servir à interpréter les obligations des institutions fédérales en vertu du paragraphe 20(1) de la Charte lorsqu'elles offrent des services dans la province du Nouveau-Brunswick.
[10] La défenderesse conteste ces deux conclusions et soumet que :
A) l'article 16.1 de la Charte s'applique à la législature et aux institutions du Nouveau-Brunswick seulement.
B) alternativement, même si les institutions fédérales devaient tenir compte du principe énoncé à l'article 16.1, les obligations constitutionnelles de la GRC, lorsqu'il s'agit d'offrir des services dans un bureau situé à l'extérieur de la capitale, sont clairement définies au paragraphe 20(1) de la Charte et à l'article 22 de la LLO du Canada et dans le Règlement. Ces textes sont les seuls qui définissent les obligations de la GRC, que la prestation de services soit faite dans le cadre d'un contrat avec la province du Nouveau- Brunswick ou autrement.
C) le gouvernement du Nouveau-Brunswick ne peut s'ingérer dans l'administration de la GRC, une institution fédérale, par le biais d'une loi ou d'un règlement qui vise à lui imposer des obligations linguistiques supérieures à celles prévues par le législateur fédéral. L'article 31 de la LLO du N.B. est donc inopérant quant à elle.
D) la province du Nouveau-Brunswick n'a prévu aucune norme linguistique dans son contrat avec la GRC et aucune indemnisation quant aux coûts additionnels qu'engendrerait la fixation d'une norme linguistique supérieure à celle applicable de plein droit en vertu de la Charte, de la LLO du Canada et du Règlement. La province ne peut unilatéralement changer les termes de cette entente par le biais de la LLO du N.B. ou autrement.
Analyse
a) Principes généraux d'interprétation
[11] Même si les parties en viennent à des conclusions différentes, les principes d'interprétation mis de l'avant par les demanderesses et fondés sur l'approche téléologique ne sont pas contestés.
[12] L'approche en matière d'interprétation des droits linguistiques enchâssés dans la Constitution fut clairement énoncée par le juge Michel Bastarche dans R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S.768 aux paragraphes 24 et 25:
« Il signifie également que l'exercice de droits linguistiques ne doit pas être considéré comme exceptionnel, ni comme une sorte de réponse à une demande d'accommodement. Cela dit, il faut noter que la présente affaire ne porte pas sur la possibilité que des droits linguistiques d'origine constitutionnelle soient en conflit avec des droits particuliers prévus par la loi.
Les droits linguistiques doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada; voir Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), précité, à la p. 850. Dans la mesure où l'arrêt Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick, précité, aux pp. 579 et 580, préconise une interprétation restrictive des droits linguistiques, il doit être écarté. La crainte qu'une interprétation libérale des droits linguistiques fera que les provinces seront moins disposées à prendre part à l'expansion géographique de ces droits est incompatible avec la nécessité d'interpréter les droits linguistiques comme un outil essentiel au maintien et à la protection des collectivités de langue officielle là où ils s'appliquent. Il est également utile de réaffirmer ici que les droits linguistiques sont un type particulier de droits, qui se distinguent des principes de justice fondamentale. Ils ont un objectif différent et une origine différente. Je reviens plus tard sur ce point. »
[13] Cette méthode a aussi été adoptée dans Arsenault-Cameron c. Île -du-Prince-Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 27.
[14] Quant à la LLO du Canada, il s'agit aussi d'un texte qui bénéficie d'un statut particulier comme le souligne le juge Robert Décary dans Canada (Procureur général) c. Viola (C.A.), [1991] 1 C.F. 373 (C.A.F.)(QL), au paragraphe 16:
16 La Loi sur les langues officielles de 1988 n'est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l'expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle obéira aux règles d'interprétation de cette Charte telles qu'elles ont été définies par la Cour suprême du Canada [Voir Note 6 ci-dessous]. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte, et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1), elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi-constitutionnelles qui expriment "certains objectifs fondamentaux de notre société" et qui doivent être interprétées "de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous-tendent. [Voir Note 7 ci-dessous]" Dans la mesure, enfin, où elle constitue [page387] une loi relative à des droits linguistiques qui, au Canada, ont pris valeur de droits fondamentaux mais n'en demeurent pas moins le fruit d'un compromis social et politique fragile, elle invite les tribunaux à faire preuve de prudence, et à "hésiter à servir d'instruments de changement" ainsi que le rappelait le juge Beetz dans Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. et autre c. Association of Parents for Fairness in Education et autres [Voir Note 8 ci-dessous]: .
Note 8 : [1986] 1 R.C.S. 549, à la p. 578.
[15] Cette façon d'interpréter la LLO du Canada a été confirmée par la Cour Suprême dans Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, au paragraphe 23.
[16] Finalement, cette méthode a été appliquée de façon consistante par la Cour fédérale, en autre, dans Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (ministère de la Justice), [2001] A.C.F. no 431, (C.F.)(QL) et dans Doucet c. Canada,[2004] A.C.F. no 1813, (C.F.)(QL). C'est celle que j'entends suivre.
b) Première question : La GRC a-t-elle l'obligation de se conformer aux obligations constitutionnelles particulières de la province du Nouveau-Brunswick telles qu'énoncées à l'article 16.1 et aux paragraphes 16(2) et 20(2) de la Charte?
[17] Pour les demanderesses, il ne fait aucun doute que les citoyens et les citoyennes du Nouveau-Brunswick et particulièrement Madame Paulin auraient le droit de communiquer dans la langue de leur choix si le service de police dans la région de Woodstock était offert par un corps de police mis sur pied par la municipalité ou par la province.
[18] À cet égard, elles s'appuient sur les décisions dans Gautreau c. la Reine, [1989] A.N-B. no 1005[2] (B.R.N-B.)(QL)et R. c. Haché, [1993] A.N.-B. no 474 (C.A.N.B.)(QL).
[19] Elles soutiennent que les dispositions de la Charte qui sont d'application générale sur le territoire du Nouveau Brunswick (16.1, 16(2) et 20(2)) de même que les dispositions claires de la LLO du N.B. ne peuvent êtres appliquées de façon discriminatoire en fonction de l'organisme qui est effectivement chargé par le gouvernement du Nouveau-Brunswick de l'application des lois de la province. Ce principe a déjà été reconnu par la Cour fédérale dans Canada (Commissaire aux Langues officielles) c.Canada (ministère de la Justice), précité.
[20] Dans cette affaire, la Cour devait déterminer si le gouvernement ontarien et les municipalités qui agissaient dans le cadre d'un pouvoir délégué par le gouvernement fédéral quant à l'administration des poursuites engagées quant à des infractions à des lois et règlements fédéraux, étaient tenus au respect des exigences en matière de langues prévues dans la LLO du Canada.
[21] À cet égard, le juge Pierre Blais indique:
116 Tel que suggéré par le procureur de la partie demanderesse, l'article 25[3] de la LLO ne fait que confirmer le principe constitutionnel voulant qu'un gouvernement ne peut pas, en déléguant certaines responsabilités, se défaire de ses obligations constitutionnelles imposées par la Charte. L'obligation incombant au Procureur général du Canada d'offrir les services administratifs reliés aux poursuites de contraventions fédérales dans les deux langues officielles est non seulement imposée par la partie IV de la LLO mais également par la Charte. La partie demanderesse suggère qu'une obligation constitutionnelle ne peut pas être évitée par le biais d'une délégation ou par renvoi par incorporation ou tout autre procédé.
...
137 Il apparaît donc important de s'assurer que les obligations légales du déléguant, soit le gouvernement fédéral ou des délégués, le gouvernement de l'Ontario et les gouvernements municipaux, particulièrement en regard des droits linguistiques qui ont été précédemment qualifiés de droits constitutionnels, soient encadrées et spécifiées suffisamment afin de s'assurer que tout justiciable puisse voir ses droits respectés, que la loi en matière de contravention soit gérée par le gouvernement fédéral, le gouvernement de l'Ontario ou encore les autorités municipales.
...
140 Il faut se rappeler que le Procureur général de l'Ontario, dans l'application de la LC, applique une loi fédérale sur le territoire de sa province. Les justiciables sont en droit de s'attendre à ce que leurs droits linguistiques leur soient garantis au même titre que si l'application de la LC était faite par le Procureur général du Canada.
...
141 L'application d'une loi fédérale d'application générale sur l'ensemble du territoire canadien telle que la LLO, ne peut être appliquée de façon discriminatoire en fonction de la personne qui est chargée de l'application de la LC. Ainsi, les garanties linguistiques prévues à la LLO et au Code criminel s'appliqueront peu importe que ce soit le Procureur général du Canada ou le Procureur général de l'Ontario, ou encore les municipalités qui seront chargées de l'application de la LC.
[22] Pour sa part, la défenderesse soumet que son entente avec la province du Nouveau-Brunswick daté du 1er avril 1992 (le Contrat) prévoit expressément que:
2.1b) Par la présente, le Canada est autorisé par la province à exercer les pouvoirs et fonctions d'un corps de police provincial dans le but de fournir des services de police provinciaux en conformité avec les termes de l'entente.
3.1 a) La gestion interne du Service de police provincial, y compris l'administration ainsi que l'établissement et l'application des méthodes professionnelles demeurera sous le contrôle du Canada.
[23] La défenderesse ne conteste pas que les services policiers assurés par les municipalités et sujet à la Loi sur les municipalités, L.R.N-B. (1973) ch. M-22 et ceux établis en vertu de la Loi sur la police, L.N-B. (1977) ch. P-9.2 peuvent être considérés comme des institutions provinciales soumises à l'application des dispositions 16.1, 16(2) et 20(2) de la Charte. Ceci parce que la province exercerait probablement dans ces cas un contrôle suffisant pour justifier une telle interprétation. Mais vis-à-vis la GRC, le gouvernement provincial n'exerce pas de contrôle car ce corps policier ne relève pas de sa compétence. Il n'est pas sujet à la Loi sur la police et n'est pas un mandataire de la couronne provinciale.
[24] Selon la défenderesse, le Contrat qui est en vigueur jusqu'en 2012 ne fait pas de la GRC une institution provinciale. À cet égard, la défenderesse s'appuie sur la décision de la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick dans Société des acadiens et acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc. c. Gendarmerie Royale du Canada et Robin S. Wilson (2001), 244 N.B.R. (2d) 366. Cette décision a été rendue dans le cadre de procédures intentées par la Société avant qu'elle n'intente son recours dans le dossier T-1996-01. La Cour y confirme que seule la Cour fédérale a juridiction pour entendre un contrôle judiciaire concernant des décisions ou actes administratifs de la GRC. À cet égard, le juge Réginald Léger dit:
16 La requérante soutient que la Gendarmerie Royale du Canada est à toutes fins pratiques une institution du gouvernement du Nouveau-Brunswick puisqu'elle assure, pour le compte du gouvernement du Nouveau-Brunswick et certaines municipalités, les services policiers englobant la prévention du crime, le maintien de l'ordre, l'application des règlements de la circulation, l'application du Code criminel et des lois du Nouveau-Brunswick, dont, entre autres, la Loi sur les véhicules à moteur, et les services d'urgence. Je ne peux accepter cette position.
17 La Gendarmerie Royale du Canada ne perd pas son statut fédéral en mettant en oeuvre des lois provinciales et municipales suite à une entente de services avec la Province du Nouveau-Brunswick et certaines municipalités.
18 À mon avis, il est clair que la Gendarmerie Royale du Canada est un "office fédéral" au sens de la Loi sur la Cour fédérale.
19 Je conclus également que la Gendarmerie Royale du Canada demeure en tout temps une institution fédérale et qu'elle ne peut être transposée en institution provinciale en agissant pour le compte du gouvernement du Nouveau-Brunswick.
[25] La défenderesse cite aussi les décisions de la Cour Suprême du Canada dans TJ du Canada et Keable c. PG du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218 et dans AG Alberta c. Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267 qui confirment que la compétence de la province en matière d'administration de la justice et quant à l'application des lois provinciales et municipales sur son territoire, ne lui donne pas juridiction pour intervenir dans l'administration de la GRC, même lorsque celle-ci rend des services en vertu d'un contrat similaire à celui signé avec la province de Nouveau-Brunswick. Selon elle, c'est exactement ce que la province du Nouveau-Brunswick tente de faire par le biais de la LLO du N.B.
[26] Quant à la Charte, il ne fait aucun doute que celle-ci s'applique car la GRC relève de l'autorité constitutionnelle du parlement fédéral. Mais selon la défenderesse, c'est le paragraphe 20(1) de la Charte, et lui seul, qui définit la norme applicable. Sur ce dernier point, la défenderesse cite la décision du juge Blanchard dans Doucet c. Canada, [2004] A.C.F. no 1813, où il indique au paragraphe 35 que :
« Le fait que la GRC exerce les fonctions d'un service policier en Nouvelle-Écosse en vertu d'un contrat avec la province ne change en rien son statut d'institution fédérale. La Loi sur la Gendarmerie Royale du Canada, au paragraphe 20(1), prévoit la possibilité d'un tel contrat. »
[27] En cela, le juge Blanchard était d'accord avec la Cour Suprême de la Nouvelle-Écosse où le juge Boudreau a dit dans R. c. Doucet, [2003] N.S.J. no. 516 (C.S.N-É)(QL), au paragraphe 32 :
« A mon avis un contrat avec une province ne change en rien le statut de la GRC. Elle demeure une institution fédérale. Juger autrement permettrait la GRC d'éviter ses obligations linguistiques envers les citoyens tel que garanti par la Charte. Cela ne s'accorderait certainement pas avec l'objet des droits linguistiques constitutionnels.... »
[28] À mon avis, il ne fait aucun doute que pour ce qui est des questions de régie interne, la GRC est et demeure en tout temps une institution fédérale.
[29] Dans le dossier T-1996-01, la défenderesse soutient que la classification des postes est une question de régie interne. Je suis d'accord. Toutefois, cette conclusion n'a pas l'impact que lui prête la défenderesse sur l'analyse de cette première question puisque l'article 20(2) traite d'abord et avant tout de prestations de services. Hors, ce n'est que par ricochet que le niveau de prestations de services a un impact sur l'administration interne et la classification des postes parce que ce niveau de prestations est un des facteurs objectifs dont tient compte le commissaire.
[30] L'étendue et la qualité de la prestation des services au public sur le territoire du Nouveau-Brunswick sont plus des questions de niveau de services que de régie interne et, le Contrat permet clairement au ministre responsable des services de police dans la province du Nouveau-Brunswick (le Ministre) d'intervenir sur ces questions. De fait, il lui donne un contrôle important à cet égard. C'est lui qui fixe en consultation avec le commissaire, le niveau des services. (Voir par exemple les clauses 3.1b)c)d), 4(1), 4.2, 7, 7.1a), 7.3 et 7(4) du Contrat jointes en annexe B aux présents motifs).
[31] Toutefois, comme l'a souligné la défenderesse, il n'y a aucune preuve devant la Cour qu'une obligation linguistique différente de celle généralement prévue à 20(1) de la Charte et dans la LLO du Canada et son Règlement, a été fixée par contrat.
[32] Il ne fait aucun doute que la GRC pouvait dans le Contrat accepter de fournir des services dans les deux langues partout sur le territoire de la province du Nouveau-Brunswick puisque les obligations prévues dans la Charte représentent un seuil et non pas un plafond et ce, même si la GRC est soumise à l'obligation prévue au paragraphe 20(1) de la Charte seulement.
[33] Il ne fait aucun doute non plus que depuis l'adoption de la LLO du N.B. en 2002, le gouvernement du Nouveau-Brunswick a l'obligation de s'assurer que les agents de la paix communiquent avec le public du Nouveau-Brunswick dans les deux langues et ceci, même lorsque ce service est assuré par un tiers en vertu d'un contrat.
[34] Eu égard à la preuve produite devant moi et aux représentations de la défenderesse à l'effet qu'aucune instruction n'a été reçu à cet égard du Ministre, il semble qu'en l'espèce cette obligation n'a pas été respectée. Toutefois, comme je l'ai dit, le procureur général de la province du Nouveau-Brunswick n'est pas intervenu après avoir reçu l'avis constitutionnel et il n'a pas été constitué partie à aucune des actions devant la Cour.
[35] Par ailleurs, comme l'argument à l'effet que l'article 31 de la LLO du N.B. est inopérant et inopposable à la GRC en tant qu'institution fédérale n'a pas été soulevé dans l'avis de question constitutionnelle, il ne peut être examiné par la Cour.
[36] Le fait que la GRC soit et demeure de par sa nature et sa constitution une institution fédérale en soi ne répond pas à la question proposée par les parties. Comme l'a indiqué la Cour Suprême du Canada dans de nombreuses décisions (Eldridge c. Colombie-Britannique (P.G.), [1997] 3 R.C.S. 624, Godbut c. Longueuil (ville), [1997] 3 R.C.S. 844, Slaight Communications c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, Blencoe c. Colombie-Britannique (Human Rights Commission), [2000] 2 R.C.S. 307) la Charte s'applique à toute l'administration publique fédérale et provinciale. En plus de l'interprétation institutionnelle des mots « gouvernement et législature » qui en étend l'application à tous les organismes sur lesquels le gouvernement exerce un contrôle suffisant (Lavigne, précité, Douglas / Kwantlen Faculty Association c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, McKinney c. University of Guelp, [1990] 3 R.C.S. 229, Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483), les mots « gouvernement et législature » à l'article 32 de la Charte ont reçu une interprétation fonctionnelle qui étend leur application à tous les organismes, même privés, qui exercent une « fonction gouvernementale » , c'est-à-dire ceux qui exercent en vertu d'une loi ou d'une autre autorité statutaire, le pouvoir de contraindre de façon unilatérale les comportements humains (Constitutional Law of Canada, Peter Hogg, volume 2, paragraphe 34.2c, pages 34-12.1 à 34-15).
[37] Le langage des articles 16, 18 et 20 diffère quelque peu de celui de l'article 32, mais les critères utilisés en vertu de l'article 32 ont aussi été appliqués pour déterminer quel organisme est une institution du gouvernement au sens de ces articles (Moncton (ville) c. Charlebois, [2002] A.N.-B. no 480, 2001 NBCA no 117 aux paragraphes 97 et suivants, Droit Constitutionnel, Henri Brun et Guy Tremblay, 4e édition, p. 844).
[38] Dans les deux décisions citées par les demanderesses (Haché, précité, et Gautreau, précité), les services de police étaient offerts par la province directement ou par un organisme sous son contrôle, soit une municipalité. Il s'agissait donc de déterminer en fonction de l'interprétation institutionnelle du mot « gouvernement » si ces services étaient des services d'une institution couverte par le paragraphe 20(2). Ces décisions sont de peu d'utilité ici sauf quant aux commentaires du juge Angers auxquels souscrit le juge Ayles à l'effet que le service de police est un service du gouvernement parce que la province détient le pouvoir d'établir des services policiers en vertu de son pouvoir constitutionnel d'administrer la justice et qu'en droit commun, les gouvernements établissent des services policier pour assurer l'ordre et maintenir le respect des lois au pays.
[39] Comme l'indique Peter Hogg dans Constitutional Law of Canada, 4e édition, à la page 514, la prestation des services de police provinciaux et municipaux en vertu d'un contrat entre la GRC et une province, est autorisé par un statut de la province (l'article 2 de la Loi sur la Police du Nouveau-Brunswick) de même que par un statut fédéral (l'article 20 de la Loi sur la Gendarmerie Royale) et découle en partie du pouvoir de la province d'administrer la justice en vertu du paragraphe 92(14) de la Loi Constitutionnelle de 1867, L.R.C. (1985), app. II, no 5. Selon cet auteur, en principe la GRC est sujette au contrôle du procureur général provincial ou du ministre responsable des services de police lorsqu'elle offre les services de police provinciaux en vertu de son contrat. C'est exactement ce que prévoit les dispositions du Contrat énumérées au paragraphe 37 ci-dessus.
[40] En arrêtant Madame Paulin et en lui remettant une contravention en vertu de la Loi sur les véhicules à moteur, L.R.N-B. (1985) ch. M-17 l'officier de la GRC accomplissait une fonction gouvernementale plus particulièrement une fonction du gouvernement du Nouveau-Brunswick.
[41] À cet égard, je note que la Cour d'appel d'Alberta dans Régina c. Lerke (1986), 25 D.L.R. (4th) 403 cité dans R. C. Chang, [2003] A.J. no 1281 (C.A.A.)(QL) et suivi dans R. c. N.S., [2002] O.J. no. 3028, R. c. Johns, [2004] N.B.J. no. 510 et Mascouche (ville de) c. Houle, [1999] R.J.Q. 1894 (C.A.Q.)(QL), a conclu que l'arrestation d'un citoyen est une fonction gouvernementale que la personne qui fait l'arrestation soit un agent de la paix ou un simple citoyen. De ce fait, cet acte, même lorsqu'il est accompli par un simple individu, est sujet à l'application de la Charte.
[42] Compte tenu des dispositions du Contrat et du fait que la GRC remplit une fonction du gouvernement du Nouveau-Brunswick lorsqu'elle fournit les services de police prévus au Contrat, je suis satisfaite que la GRC doit, quant à ces actes seulement, respecter les obligations prévues pour les institutions de cette province au paragraphe 20(2).
[43] Je ne vois pas pourquoi le fait que la GRC soit par ailleurs aussi une institution fédérale soumise au respect des obligations précisées au paragraphe 20(1) lorsque l'on applique l'interprétation institutionnelle limiterait l'application d'une interprétation fonctionnelle du paragraphe 20(2) de la Charte en l'espèce.
[44] Naturellement, et comme je l'ai déjà dit, les obligations linguistiques prévues au paragraphe 20(1) constituent un seuil. Donc, quant aux services fournis en vertu d'un contrat similaire avec une province qui n'a aucune obligation linguistique, la GRC doit naturellement respecter les obligations prévues au paragraphe 20(1) de la Charte qui lui sont applicables parce qu'elle est une institution fédérale (Doucet, précité).
[45] Cette conclusion est d'ailleurs tout à fait en accord avec celle adoptée par mon collègue le juge Pierre Blais dans Canada (Commissaire aux langues officielles), précité. Comme lui, il me semble essentiel d'assurer que le gouvernement du Nouveau-Brunswick ne puisse éviter de remplir ses obligations constitutionnelles en chargeant une institution fédérale de maintenir l'ordre et d'appliquer les lois sur son territoire plutôt qu'une municipalité ou une entité privée.
[46] Je réponds donc oui à cette question quant au paragraphe 20(2), étant entendu que les paragraphes 16.1 et 16(2) peuvent servir à interpréter l'obligation établie au paragraphe 20(2).
c) Deuxième question : La GRC doit-elle tenir compte et se conformer à l'article 16.1 et aux paragraphes 16(2) et 20(2) lorsqu'elle interprète et met en oeuvre le paragraphe 20(1) de la Charte, la LLO du Canada et le Règlement au Nouveau-Brunswick?
[47] & Pour répondre à cette deuxième question, il ne s'agit évidemment pas de reprendre le raisonnement adopté lors de l'examen de la première. La Cour comprend des parties que cette deuxième question doit être analysée à l'égard des obligations des institutions du gouvernement fédéral seulement, sans tenir compte du fait que la GRC peut autrement être tenue aux obligations constitutionnelles de la province quant aux actes posés dans le cadre de son Contrat.
[48] Dans leurs représentations additionnelles contenues dans une lettre du 27 mai 2005, les demanderesses précisent :
« Cette deuxième question ne vise pas à établir l'application stricte des dispositions retrouvées à l'article 16.1 ou aux paragraphes 16(2) et 20(2) de la Charte à l'égard de la défenderesse, mais plutôt à déterminer si la défenderesse doit tenir compte de ces dispositions pour déterminer l'application du Règlement découlant de la LLO pour ce qui est des citoyens du Nouveau-Brunswick qui ont un statut constitutionnel particulier. Il se peut effectivement que d'un point de vue strico-sensus (sic), ces dispositions ne s'appliquent pas à la défenderesse mais que cette dernière doit néanmoins en tenir compte dans l'application de ces obligations linguistiques, retrouvé notamment au sein de la LLO.... Cette deuxième question pose le problème différemment selon les demanderesses. En effet, quelque soit la nature des actes posés par la Gendarmerie Royale du Canada, la position des demanderesses est que celle-ci ne peut, étant donné l'objet de la LLO, ignorer le cadre linguistique bonifié visant les deux communautés linguistiques officielles du Nouveau-Brunswick dans la mise en oeuvre de la LLO et de ses règlements dans cette province » .
[49] Il est important de noter que les demanderesses n'attaquent pas la validité constitutionnelle du Règlement qui établit des règles très précises pour déterminer s'il existe une demande importante au sens du paragraphe 20(1)