Tomko c. Labour Relations Board (N.S.) et al.

Tomko c. Labour Relations Board (N.S.) et al.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1975-12-19
Recueil
[1977] 1 RCS 112
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Tomko c. Labour Relations Board (N.S.) et al., [1977] 1 R.C.S. 112
Date: 1975-12-19
Alex Tomko Appelant;
et
Labour Relations Board (Nouvelle-Écosse); Canatom Mon-Max; Labourers’ International Union of North America, Local 1115; et le procureur général de la Nouvelle-Écosse Intimé;
et
Alex Tomko Appelant;
et
John F. MacDonald, Donald C. MacNeil et le procureur général de la Nouvelle-Écosse Intimés;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de l’Alberta et le procureur général de la Saskatchewan (Intervenants)
1975: les 9 et 10 octobre; 1975: le 19 décembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA DIVISION D’APPEL DE LA COUR SUPRÊME DE LA NOUVELLE-ÉCOSSE
Droit constitutionnel—Répartition des tâches—Validité d’une loi provinciale qui autorise la Commission des relations de travail de la province à décerner des ordres de ne pas faire—Distinction entre un ordre de ne pas faire et une injonction—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 96 —Trade Union Act, 1972 (N.-É.), c. 19, art. 49.
Droit administratif—Commission des relations de travail—Validité et régularité d’un ordre provisoire—Ordre de ne pas faire—Caractère administratif d’un tel ordre—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 96 —Trade Union Act, 1972 (N.-É.), c. 19, art. 49.
L’employeur intimé a logé une plainte à la Commission des relations de travail et a demandé la délivrance d’un ordre de ne pas faire. Y figurait, à titre d’intimés, le syndicat avec lequel l’employeur avait conclu une convention collective, Tomko, l’agent d’affaires du syn- dicat, et les employés membres du syndicat qui participaient à un arrêt de travail prétendument illégal. Le premier fonctionnaire de la Commission a reçu la plainte et il en a informé par téléphone les membres du Comité de l’industrie de la construction, ajoutant qu’il communiquerait à nouveau avec eux après avoir faite enquête. Il a joint le directeur du chantier où la grève était en cours et il a ensuite téléphoné à Tomko pour l’informer de la plainte, mais apparemment sans lui en lire tout le texte. Il a ensuite parlé de la grève à deux autres dirigeants du syndicat et, sans communiquer à nouveau avec Tomko, il est entré en contact avec le président de la Commission et avec deux autres personnes qui, avec le président, agissaient à titre de membres du Comité de l’industrie de la construction, et leur a fait part oralement du résultat de son enquête. Le même jour, le Comité a délivré un ordre provisoire de ne pas faire dont les parties ont été informées par télégramme. Une copie de la plainte et de l’ordre provisoire a été envoyée à Tomko par courrier. Trois jours plus tard, on a signifié à Tomko une sommation où on l’accusait de ne pas s’être conformé à l’ordre provisoire. Tomko a institué des procédures de certiorari pour faire infirmer l’ordre et il a en outre demandé un bref de prohibition contre un magistrat pour l’empêcher d’instruire l’accusation de désobéissance à l’ordre provisoire. Ces deux procédures ont été prises en délibéré et déférées à la Division d’appel qui, dans un jugement unanime, les a rejetées. Le pourvoi soulève deux questions, l’une de droit constitutionnel visant l’art. 96 de l’Acte de l’A.N.B., dans son application au Trade Union Act, 1972 (N.-É.), c. 19, notamment à l’art. 49, et l’autre de droit administratif portant sur la validité et la régularité de l’ordre provisoire.
Arrêt (le juge de Grandpré étant dissident): Le pourvoi doit être rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Beetz: L’appelant et le procureur général du Canada soutiennent que le pouvoir de décerner des ordres de ne pas faire et des ordres impératifs équivaut au pouvoir d’accorder une injonction, ce qui a traditionnellement été un pouvoir de la Cour supérieure. Cependant, la Commission (ou le Comité) n’aborde pas la délivrance d’un ordre de ne pas faire de la même façon qu’une cour de justice examine une demande d’injonction. La Commission (ou le Comité) fait sa propre enquête sur les questions soulevées par une plainte et décide, à partir de ses propres constatations, s’il y a lieu de décerner un ordre provisoire.
La Commission est un organisme non judiciaire mais spécialisé et a le pouvoir, limité et discrétionnaire, d’ac- corder les redressements nécessaires pour faire respecter les principes de la législation. Le pouvoir additionnel jugé nécessaire pour permettre à un organisme administratif de faire cesser les grèves et lock-out illégaux (à savoir le pouvoir de provoquer ou forcer un règlement du litige par un ordre provisoire de ne pas faire) conféré à la Commission par l’art. 49 du Trade Union Act n’est pas incomptatible avec l’art. 96 de l’Acte de l’A.N.B.
Le caractère d’urgence de la procédure prévue à l’art. 49 est évident. En vertu du par. 49(2), «nonobstant toute disposition contraire de la présente Loi», la Commission (ou le Comité) peut délivrer un ordre provisoire si elle est convaincue, après avoir fait enquête sur la plainte, que l’art. 48 n’a pas été respecté. Un organisme administratif qui n’est pas clairement chargé de mener une enquête lui-même peut le faire par l’entremise de ses fonctionnaires, surtout dans l’exercice d’un pouvoir d’urgence, celui de décerner un ordre provisoire. Puisque le par. 49(2) habilite la Commission (ou le Comité) à viser dans l’ordre provisoire «toute personne» et «toute activité ou action», les termes de l’ordre ne devaient pas nécessairement se limiter strictement aux redressements précisés dans la plainte.
Le juge de Grandpré dissident: Le pouvoir accordé à la Commission aux termes de l’art. 49 de délivrer un ordre de ne pas faire est en substance un pouvoir de délivrer une injonction; un tel pouvoir, de sa nature, appartient aux tribunaux supérieurs de l’art. 96 et ne peut être confié à un organisme dont les membres ne sont pas nommés de la façon y prévue, même si le type particulier d’injonction, en l’espèce une injonction en matière de droit du travail, était inconnu en 1867. La similitude de nature entre l’ordre en question et l’injonction ressort des termes employés par la Commission et du par. 49(8) du Trade Union Act. La Commission n’est pas un tribunal en vertu de l’art. 96 , mais l’art. 49 lui confère un pouvoir qui, de par sa nature, appartient aux tribunaux décrits à l’art. 96 . Ce pouvoir n’est pas accessoire à la fonction administrative confiée à la Commission, celle-ci ayant fonctionné jusqu’en 1968 sans ce pouvoir et les tribunaux ordinaires ayant encore une juridiction parallèle.
[Arrêts suivis: Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works Ltd., [1949] A.C. 134; Tremblay c. La Commission des Relations de Travail du Québec, [1967] R.C.S. 697; arrêts mentionnés: Dupont c. Inglis, [1958] R.C.S. 535; P.G. (Ont.) et Display Services Co. Ltd. c. Victoria Medical Building, [1960] R.C.S. 32; Brooks c. Pavlick, [1964] R.C.S. 108; International Brotherhood of Electrical Workers c. Winnipeg Builders Exchange, [1967] R.C.S. 628; Re Polymer Corp. (1961), 26 D.L.R. (2d) 609, confirmé par (1961), 28 D.L.R. (2d) 81, confirmé par [1962] R.C.S. 338]
POURVOI interjeté de l’arrêt de la Division d’appel de la Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse[1], concernant des demandes de brefs de certiorari et de prohibition, prises en délibéré et déférées à la Division d’appel en conformité du par. 30(3) du Judicature Act, 1972 (N.-É.), c. 2, par le juge en chef de la Division de première instance, le juge Cowan. Pourvoi rejeté, le juge de Grandpré étant dissident.
Sydney L. Robins, c.r., Raymond Koskie, et Joel Pink, pour l’appelant.
Kenneth A. Maclnnis, Graham Stewart, et Mary Clancy, pour les intimés, Labour Relations Board (N.-É.), le procureur général de la Nouvelle-Écosse, John F. MacDonald et Donald C. MacNeil.
Merlin Nunn, c.r., et Gregory North, pour l’intimé, Canatom Mon-Max.
T.B. Smith, c.r., pour le procureur général du Canada.
D.W. Mundell, c.r., et Lorraine E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.
Ross Goodwin, pour le procureur général du Québec.
D.H. Vickers, et N.J. Prelypchan, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
Darryl G. Bogdasavich, pour le procureur général de la Saskatchewan.
William Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Beetz a été rendu par
LE JUGE EN CHEF—Le présent pourvoi soulève deux questions, une de droit constitutionnel, l’autre de droit administratif. La question constitutionnelle vise l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, dans son application à certaines dispositions du Trade Union Act, 1972 (N.-É.), c. 19, notamment à l’art. 49 qui autorise la Commission des relations de travail de la Nouvelle-Écosse (Labour Relations Board) ainsi qu’une division appelée Comité de l’industrie de la construction (Construction Industry Panel), à décerner des ordres de faire et des ordres de ne pas faire relativement à un lock-out ou à une grève interdits par la Loi ou relativement à un conflit de juridiction sur la répartition des tâches. La question de droit administratif porte sur la validité et la régularité, en vertu de la Loi et du règlement établi sous son régime, d’un ordre provisoire décerné en vertu de l’art. 49 par le Comité de l’industrie de la construction et adressé à l’appelant Tomko, à un syndicat dont il était l’agent d’affaires et aux employés membres du syndicat qui participaient à une grève illégale. Ni le syndicat ni les employés susdits ne sont parties au présent pourvoi.
Le Trade Union Act, qui est à la base des deux questions de droit soulevées en l’espèce, est typique des lois régissant les relations de travail au Canada. Promulgué en 1947, il a été modifié en 1964 et en 1968, puis encore en 1972, en vue de mieux faire face à la complexité des relations de travail résultant de la sophistication croissante des syndicats et des employeurs dans ce domaine. Résumée en quelques mots, cette Loi établit une procédure d’accréditation des syndicats et prévoit la négociation de conventions collectives ainsi que la conciliation des différends qui surviennent pendant la négociation, de même que l’arbitrage’ des griefs qui surviennent pendant la durée des conventions collectives. La liberté des employés de négocier collectivement par l’intermédiaire de syndicats qu’ils ont eux-mêmes choisis et l’intégrité du processus de la négociation collective sont protégés par l’interdiction de certaines pratiques déloyales et par l’interdiction de la grève et du lock-out en attendant l’accréditation et la conclusion des procédures de conciliation prescrites, ainsi que par l’exigence préalable d’un vote en faveur de la grève. En outre, les grèves et les lock-out sont interdits pendant la durée de la convention collective.
L’administration de la Loi est confiée pour une grande part à une Commission des relations de travail bipartite dont le président est indépendant et dont tous les membres occupent leurs fonctions à temps partiel. Depuis 1964, la Commission a le pouvoir d’accorder un redressement contre les pratiques déloyales, en ordonnant par exemple la réintégration d’employés congédiés à l’encontre des dispositions de la Loi et en ordonnant à l’employeur d’indemniser ces employés de la perte de leur rémunération. Réciproquement, la Commission peut ordonner la réintégration ou l’admission d’un employé dans le syndicat et l’indemnisation des pertes pécuniaires subies en raison d’une mesure disciplinaire illégale de la part du syndicat. En 1968, la législature a investi la Commission du pouvoir de décerner un ordre de ne pas faire dans le cas d’un arrêt de travail illégal, qu’il s’agisse d’un lock-out ou d’une grève, et a prévu une procédure expéditive pour l’accréditation des syndicats dans l’industrie de la contruction. Le législateur s’est encore intéressé à l’industrie de la construction dans la révision qu’il a faite de la Loi en 1972 en établissant un Comité de l’industrie de la construction, dont il a fait une division de la Commission, et en prévoyant l’accréditation d’associations d’employeurs dans cette industrie. Les procédures d’arbitrage prévues dans la Loi ont été renforcées et les pouvoirs coercitifs de la Commission ont été accrus en matière de pratiques déloyales et d’ordres de ne pas faire dans le cas d’arrêts de travail illégaux.
Les deux dispositions de la Loi pertinentes à la question constitutionnelle sont les art. 48 et 49. Sur cette question, le procureur général du Canada est intervenu à l’appui de l’appelant et les procureurs généraux de l’Ontario, du Québec, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de l’Alberta, à l’appui des intimés (au nombre desquels figure le procureur général de la Nouvelle-Écosse). La question a été formulée de la façon suivante:
L’art. 49 du Trade Union Act de la Nouvelle-Écosse est-il ultra vires de la législature de la Nouvelle-Écosse au motif qu’il prétend conférer au Comité de l’industrie de la construction, qui est une division de la Commission des relations de travail, des pouvoirs et des fonctions judiciaires qui, en vertu de l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, ne peuvent être conférés qu’à une cour dont les membres sont nommés par le gouverneur en conseil. Pour étudier la question constitutionnelle dans une perspective plus large, je citerai, en outre des art. 48 et 49, les art. 81 et 82 de la Loi. Les dispositions pertinentes en sont rédigées de la façon suivante:
[TRADUCTION] 48. (1) Dans le présent article, l’article 49 et l’article 50,
a) «personne» comprend un syndicat, un conseil de syndicats, un employé, un employeur, une association d’employeurs et tout agent, avocat ou procureur d’une personne, d’un syndicat, d’un conseil de syndicats, d’un employé, d’un employeur ou d’une association d’employeurs;.
b) «arrêt de travail» désigne une interruption ou cessation entière ou partielle de l’activité ou du travail normal d’un employeur et d’employés pour lesquels un syndicat est accrédité comme agent négociateur, causée par
(i) un lock-out ou une grève interdits par la présente loi; ou par
(ii) un conflit de juridiction.
(2)Aucune personne ne doit causer un arrêt de travail, l’autoriser, y participer ou s’y livrer.
49. (1) Une personne qui prétend être atteinte ou visée par des actes qui contreviennent à l’art. 48 peut présenter à la Commission une plainte identifiant le plaignant et précisant les circonstances et la nature de l’arrêt de travail.
(2) Si, après avoir fait enquête sur la plainte, la Commission est convaincue qu’on a contrevenu à l’art. 48, elle peut, nonobstant toute disposition contraire de la présente Loi, décerner un ordre provisoire obligeant toute personne nommée à cesser immédiatement toute activité ou action ou à accomplir toute action ou à commencer toute activité ou action qui y est précisée.
(3) Lorsqu’une plainte a été présentée en vertu du par. (1), la Commission peut, avant de décerner un ordre provisoire en vertu du par. (2) ou après l’avoir décerné, autoriser un fonctionnaire du ministère du Travail ou une personne désignée par le Ministre à faire enquête sur les actes visés par la plainte, à chercher à provoquer une entente et à faire rapport à la Commission.
(4) Si le fonctionnaire du ministère du Travail ou la personne désignée par le Ministre est incapable de provoquer une entente ou si le plaignant ou une personne nommée dans un ordre provisoire en fait la demande par écrit, la Commission doit tenir une audience aux fins d’examiner la preuve et les arguments présentés ainsi que le rapport fait conformément au par. (3) et rendre une décision sur la plainte.
(5) La décision doit être en la forme d’un ordre décerné par la Commission et peut
a) obliger toute personne à cesser immédiatement une activité ou une action ou à accomplir un acte ou à commencer une activité ou une action;
b) confirmer, modifier ou rescinder un ordre provisoire.
…
(8) Un ordre provisoire visé au par. (3) ou une décision de la Commission visée au par. (5) a force de loi et lie et régit les personnes atteintes ou visées par des actes qui contreviennent à l’art. 48, et il lie et régit toute personne nommée dans l’ordre provisoire ou la décision.
…
(11) Un ordre provisoire visé au par. (3) est réputé en vigueur jusqu’à ce que soit rendue une décision visée au par. (5) ou jusqu’à ce que la Commission rende un ordre rescindant ou modifiant l’ordre provisoire, et une décision visée au par. (5) est réputée en vigueur à moins que la Commission rende un autre ordre rescindant ou modifiant la décision.
…
81. …
(3) Tout syndicat qui déclare ou autorise une grève en contravention des dispositions de la présente loi est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d’une amende ne dépassant pas trois cents dollars par jour que dure la grève.
(4) Tout dirigeant ou représentant d’un syndicat qui déclare ou autorise une grève en contravention des dispositions de la présente loi est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d’une amende ne dépassant pas deux cents dollars par jour que dure la grève.
…
82. (1) Quiconque, sachant qu’il est obligé d’accomplir une action ou de cesser une activité aux termes d’un ordre provisoire ou d’une décision de la Commission rendue conformément à l’art. 49 de la présente loi,
a) n’accomplit pas une action exigée aux termes de l’ordre provisoire ou de la décision; ou
b) ne cesse pas une activité comme l’exige l’ordre provisoire ou la décision,
est coupable d’une infraction et est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d’une amende ne dépassant pas mille dollars, dans le cas d’un particulier, ou dix mille dollars, dans tout autre cas. (4) Il y a infraction distincte au par. (1) pour chaque jour où elle est commise.
…
L’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui, textuellement, ne confère qu’un pouvoir de nomination («Le gouverneur général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification en Nouvelle-Écosse et au Nouveae-Brunswick»), est maintenant considéré comme une disposition qui empêche les provinces non seulement de nommer des juges ayant le statut de ceux mentionnés à l’art. 96 , mais aussi de conférer aux organismes qu’elles créent et aux membres de ceux-ci qu’elles nomment de leur propre autorité, une juridiction ou des pouvoirs qui (pour employer la formule adoptée par le Conseil privé et par cette Cour dans une série d’arrêts) sont dans l’ensemble assimilables ou analogues à la juridiction ou aux pouvoirs exercés et susceptibles d’être exercés par les cours visées à l’art. 96 . A mon avis, la décision rendue par le Conseil privé dans Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works Ltd.[2], et l’arrêt de cette Cour dans Tremblay c. Commission des Relations de Travail du Québec[3], ont à bon droit renforcé ce qui ressortait d’autres arrêts dans l’examen de l’effet de l’art. 96 (par exemple, Dupont c. Inglis[4], Le Procureur général de l’Ontario et Display Services Co. Ltd. c. Victoria Medical Building[5], et Brooks c. Pavlick[6], à savoir, qu’il ne faut pas considérer la juridiction dans l’abstrait ou les pouvoirs en dehors du contexte, mais plutôt la façon dont ils s’imbriquent dans l’ensemble des institutions où ils se situent et s’exercent en vertu de la loi provinciale. Je suis d’avis que c’est notamment le cas lorsqu’il s’agit du pouvoir d’accorder un redressement comme en l’espèce.
Aucune objection d’ordre constitutionnel n’est soulevée dans la présente affaire au sujet de la constitution de la Commission des relations de travail ou de sa division, le Comité de l’industrie de la construction, non plus qu’au sujet des pouvoirs accordés en matière d’accréditation et de pratiques déloyales, mais l’appelant et le procureur général du Canada soutiennent que le pouvoir de décerner des ordres de ne pas faire et des ordres impératifs équivaut au pouvoir d’accorder une injonction, ce qui a traditionnellement été un pouvoir de la Cour supérieure. L’appelant et le procureur général du Canada n’ont pas soutenu que le caractère prétendument judiciaire de ce pouvoir est un facteur concluant sur la question constitutionnelle. Ils se sont fondés sur l’historique législatif pour appuyer leur prétention que l’addition à l’arsenal des pouvoirs de la Commission de celui de décerner des ordres de ne pas faire démontre que ce n’est pas un élément essentiel à la protection de l’intégrité du système de négociation collective envisagé par le Trade Union Act mais plutôt un redressement susceptible d’être accordé en outre ou au lieu de l’injonction que les juges de la Cour supérieure peuvent décerner dans de pareilles circonstances en vertu du Judicature Act, 1972 (N.-É.), c. 2, art. 39 et 40. On a même prétendu que le pouvoir prévu à l’art. 49 du Trade Union Act est plus large que celui que donne le Judicature Act de décerner des injonctions dans des affaires de relations de travail.
L’historique législatif invoqué fait voir que lorsqu’on a donné à la Commission, en 1968, le pouvoir de décerner des ordres de ne pas faire, on en a prévu le dépôt au bureau du protonotaire de la Cour suprême, ce qui les rendait exécutoires de la même façon que les ordres de cette cour. En 1972, on a abandonné cette méthode d’exécution et promulgué l’art. 82, qui prévoit la poursuite pénale et l’imposition d’une lourde amende comme sanction de la désobéissance à un ordre de ne pas faire décerné en vertu de l’art. 49. Ce qui est certain, tant sous l’ancienne disposition que la nouvelle, c’est que la Commission (ou, comme en l’espèce, le Comité de l’industrie de la construction) n’a pas elle-même le pouvoir de punir celui qui viole un ordre de ne pas faire alors que la Cour supérieure, elle, peut accueillir des procédures pour outrage au tribunal si l’on passe outre à une injonction décernée par elle. Le fait que les tribunaux ordinaires conservent le pouvoir de décerner des injonctions dans les conflits entre patrons et employés, même avec certaines restrictions au pouvoir de décerner des injonctions provisoires ou interlocutoires ex parte, n’est, je le répète, qu’un seul des facteurs dont il faut tenir compte sur la question constitutionnelle. Il se peut en effet qu’on puisse choisir entre trois procédures pour obtenir un redressement dans le cas d’une grève ou d’un lock-out illégaux: une poursuite pénale en vertu de l’art. 81, une fois obtenu le consentement visé par l’art. 77, une action judiciaire en dommages-intérêts et en délivrance d’une injonction, ou une plainte sous l’art. 49 en vue d’un ordre de ne pas faire, susceptible de donner lieu, au cas de désobéissance, à une poursuite pénale en vertu de l’art. 82.
Ce qui est intéressant dans la disposition portant que la Commission ou, dans le cas de l’industrie de la construction, le Comité spécial, peut décerner un ordre de ne pas faire, c’est qu’elle permet des efforts en vue d’un règlement avant ou après la délivrance de l’ordre intérimaire de ne pas faire. Il faut croire que la fluidité et la volatilité des litiges en matière de relations de travail ont fortement influencé la décision de la Législature de prévoir cet autre moyen de chercher un accommodement entre les employeurs et les syndicats sous la surveillance de la Commission ou de sa division spéciale et avec l’assistance du ministère du Travail. Cet accommodement s’écarte des autres moyens que constituent les poursuites pénales et l’injonction délivrée par la Cour. Il y a là un aspect politique, c’est évident; par le mécanisme d’un ordre de ne pas faire, on cherche à rétablir le statu quo ante, c’est-à-dire la légalité, et cela me semble une façon rationnelle de régler par un processus administratif le problème posé par la rupture des relations paisibles de travail.
La Commission des relations de travail ou le Comité de l’industrie de la construction n’aborde pas la délivrance d’un ordre de ne pas faire de la même façon qu’une cour de justice examine une demande d’injonction. Contrairement à ce que fait une cour, la Commission ou le Comité fait sa propre enquête sur les questions soulevées par une plainte et décide lui-même, à partir de ses propres constatations, s’il y a lieu de décerner un ordre provisoire; et il est tenu de le faire sans égard à ce qui va causer le plus grand préjudice, dès qu’il est convaincu qu’il y a arrêt de travail illégal. La Commission ou le Comité exerce une surveillance continuelle en vue d’en arriver à un règlement, si cela est possible, et c’est là un facteur qui joue d’ordinaire contre la délivrance d’une injonction par une cour. Il existe d’autres différences entre les façons respectives d’aborder le problème, telle que l’absence, sous le régime de l’art. 49, de toute exigence d’un engagement relatif aux dommages, et l’on peut douter que les exigences de divulgation complète ou de conduite irréprochable soient aussi rigoureuses sous l’art. 49 que lors d’une demande d’injonction provisoire.
On a considérablement augmenté l’étendue de la surveillance que la Législature exerce, par l’intermédiaire d’un organisme administratif, sur la mise en branle et la poursuite des négociations collectives entre les employeurs et les syndicats, sans rupture des relations de travail. Cette surveillance de la qualité de ces relations a nécessité l’introduction de nouvelles méthodes de contrôle et de sanction de la politique législative. Il a fallu adapter à un régime législatif et administratif des modes de redressement qui, dans un autre contexte plus individualiste, avaient été institués par les tribunaux ordinaires et sont encore utilisés par eux. Cele ne veut pas nécessairement dire, toutefois, qu’il est interdit aux organismes administratifs de les utiliser, au motif que cela irait à l’encontre de l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Dans l’arrêt John East, il a été statué qu’on peut validement donner à une commission provinciale des relations de travail le pouvoir d’ordonner, dans l’exercice de son autorité sur les pratiques de travail déloyales, la réintégration d’un employé congédié illégalement avec indemnité pour la perte financière subie. Point n’est besoin de s’arrêter à considérer que l’quity n’accordait pas l’exécution même des obligations découlant de contrats de louage de service personnel, mais on peut sûrement déclarer, le cas échéant, qu’un congédiement est illégal, et l’indemnisation ou les dommages-intérêts dus pour la perte résultant d’un congédiement illégal sont un redressement traditionnellement accordé par les tribunaux. De plus, cette Cour, dans l’arrêt International Brotherhood of Electrical Workers c. Winnipeg Builders Exchange[7], a confirmé la délivrance d’une injonction ayant pour effet d’obliger des employés illégalement en grève à retourner au travail. Ce qui ressort de l’arrêt John East, c’est que dans le contexte donné de la législation en cause, on n’empiète pas sur l’art. 96 en donnant à un organisme administratif le pouvoir d’accorder des redressements qui, dans un autre contexte, peuvent être obtenus des tribunaux ordinaires.
De même, dans l’arrêt Tremblay, cette Cour a reconnu le pouvoir de la Législature de donner à l’organisme chargé de l’administration de la législation sur les relations de travail, le pouvoir de décréter la dissolution d’un syndicat dominé par l’employeur, soit un pouvoir analogue au pouvoir traditionnel des tribunaux ordinaires de dissoudre une corporation. Le principe sur lequel on s’est fondé dans l’arrêt Tremblay est celui que l’on peut tirer de l’arrêt John East, où l’on souligne bien la nature de la Commission des relations de travail, un organisme non judiciaire mais spécialisé ayant le pouvoir, limité et discrétionnaire, d’accorder les redressements nécessaires pour faire respecter les principes de la législation. Ajoutons que des arbitres se sont déclarés fondés, même en l’absence d’une disposition expresse à cet effet dans la convention collective, à accorder des dommages-intérêts pour violation d’une de ses dispositions, et que personne n’a prétendu qu’ils allaient ainsi à l’encontre de l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique au motif qu’ils se trouvaient à accorder un redressement traditionnellement réservé aux cours supérieures, de district ou de comté: voir Re Polymer Corp.[8]
A mon avis, le même principe s’applique en l’espèce à l’égard du pouvoir additionnel jugé nécessaire pour permettre à l’organisme administratif de faire cesser les grèves et lock-out illégaux en exerçant un pouvoir de redressement qui consiste à provoquer ou forcer un règlement du litige qui a mené à l’activité illégale ou à faire cesser cette activité de façon péremptoire par un ordre provisoire de ne pas faire. Je dis donc, comme l’a fait la Division d’appel de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse, qu’il n’y a pas incompatibilité entre l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et l’attribution d’un tel pouvoir à la Commission des relations de travail par l’art. 49 du Trade Union Act et au Comité de l’industrie de la construction, par l’effet de l’art. 91(4) de la Loi.
Je passe maintenant à la question de droit administratif. L’employeur intimé a logé une plainte écrite à la Commission des relations de travail, intitulée [TRADUCTION] «Plainte au sujet d’un arrêt de travail—Demande de délivrance d’un ordre de ne pas faire». Y figurent à titre d’intimés le syndicat avec lequel l’employeur avait conclu une convention collective, Tomko, l’agent d’affaires du syndicat, et les employés membres du syndicat qui étaient en grève, grève qu’on dit illégale puisqu’une convention collective était alors en vigueur. La plainte a été faite conformément à la formule 14 du règlement établi sous le régime du Trade Union Act, et l’on y affirme qu’une grève a commencé le 1er mai après que l’employeur eut pris certaines mesures disciplinaires contre certains membres du syndicat, qu’il y a eu du piquetage et qu’en conséquence tous les gens de métier représentés par un certain nombre de syndicats ont refusé de se présenter au travail. On y demande [TRADUCTION] «la délivrance d’un ordre obligeant les intimés à cesser de causer, d’autoriser ou de commettre un arrêt de travail ou d’y participer, et de faire du piquetage et d’amener d’autres employés de la demanderesse à ne pas effectuer leur travail normal».
Langlois, le premier fonctionnaire de la Commission, a reçu la plainte à environ 9 h 30, le 7 mai 1974. Il en a informé par téléphone les membres du Comité de l’industrie de la construction, ajoutant qu’il communiquerait à nouveau avec eux après avoir fait enquête. Il a communiqué avec le directeur du chantier où la grève était en cours et il a ensuite téléphoné à Tomko pour l’informer de la plainte, mais apparemment sans lui en lire tout le texte. Ils se sont brièvement entretenus de ce qui se passait au chantier et Langlois a demandé si l’on avait ordonné aux hommes de reprendre le travail. J’admets qu’on n’a donné à Tomko aucun détail sur la nature de la plainte sauf le fait qu’elle avait été logée; il n’en reste pas moins, cela ressort de son témoignage, qu’il savait de quoi il s’agissait, qu’il était au courant du litige qui avait donné naissance à la plainte et qu’il savait qu’elle avait pour objet d’amener le Comité de l’industrie de la construction à mettre fin à la grève. Par conséquent, sauf s’il existait en vertu du droit applicable une obligation absolue de lui donner une copie de la plainte officielle, pour lui permettre de faire des observations à son sujet, avant que le Comité puisse prendre des mesures y faisant suite, j’estime mal fondée la prétention de l’appelant qu’on n’a pas respecté à cet égard la justice naturelle. Je reviendrai sur cette question plus loin dans les présents motifs.
Après avoir parlé à Tomko, Langlois a parlé de la grève à deux autres dirigeants du syndicat et, sans communiquer à nouveau avec Tomko, il est entré en contact avec le président de la Commission des relations de travail et lui a fait part oralement du résultat de son enquête; il a ensuite répété ces renseignements aux deux autres personnes qui, avec le président, agissaient à titre de membres du Comité de l’industrie de la construction. Il en est résulté que le Comité, le 7 mai 1974, vers 13 h 30, a autorisé la délivrance d’un ordre provisoire rédigé de la façon suivante:
[TRADUCTION] a) Il est ordonné que les employés de la compagnie représentés par le syndicat qui ont participé à un arrêt de travail illégal mettent immédiatement fin à cette participation;
b) Il est ordonné que le syndicat et l’appelant cessent immédiatement de causer ou d’encourager l’arrêt de travail illégal; et
c) Il est ordonné que l’appelant enjoigne à tous les employés membres du syndicat qui participent à l’arrêt de travail illégal de retourner immédiatement au travail.
Les parties ont été informées de l’ordre par télégramme et une copie de la plainte et de l’ordre provisoire a été envoyée à Tomko par courrier. Celui-ci ne prétend pas ne pas l’avoir reçue.
Le 10 mai 1974, on a signifié à Tomko une sommation où on l’accuse de ne pas s’être con- formé à l’ordre provisoire. Quelques jours plus tard, Tomko a institué des procédures de certiorari pour faire infirmer l’ordre et il a en outre demandé un bref de prohibition contre un magistrat pour l’empêcher d’instruire l’accusation de désobéissance à Tordre provisoire. Sur Tordre du juge en chef de la Division de première instance, le juge Cowan, ces deux procédures ont été prises en délibéré et déférées à la Division d’appel qui, dans un jugement unanime, les a rejetées. A mon avis, il y a lieu de confirmer ce jugement.
Au nombre des moyens soulevés par l’avocat de l’appelant figurent les suivants: 1) le Comité n’aurait pas dû donner suite à la plainte avant que Tomko en ait une copie en main; 2) il aurait dû lui donner préalablement l’occasion de faire des observations; 3) le Comité a dépassé sa compétence en incluant dans Tordre provisoire des directives visant des redressements que le plaignant n’avait pas demandés; 4) il n’appartenait pas à Langlois de mener ce qu’il a appelé une enquête, car c’est un devoir qui incombe au Comité. On a aussi allégué la partialité d’un membre du Comité, mais cette Cour, considérant l’allégation sans fondement, n’a pas demandé aux intimés d’y répondre.
Au dire de l’appelant, la Règle 2 exige signification de la plainte, le par. (9) de l’art. 15 de la Loi obligeant le Comité à donner à l’intimé l’occasion de présenter de la preuve et de faire des représentations avant qu’une décision soit rendue, la Règle 24, la formule 14 et l’art. 49 ne permettent pas d’inclure dans Tordre provisoire des directives qui n’ont pas été requises dans la plainte, et l’art. 49 réserve au Comité, et non à Langlois, le droit de mener une enquête.
Il suffit, me semble-t-il, de citer les par. (9) et (10) de l’art. 15 de la Loi et de répéter le par. (2) de l’art. 49. Ces dispositions sont rédigées de la façon suivante:
[TRADUCTION] 15.
(9) La Commission établit sa propre procédure mais, sous réserve du paragraphe (10), elle doit donner dans chaque cas l’occasion à toutes les parties intéressées de présenter de la preuve et de faire des observations.
(10) Lorsqu’est logée une demande de délivrance d’un ordre provisoire conformément à l’art. 49 ou à l’art. 50 et dans chaque cas où une audience n’est pas requise, la Commission, à la discrétion du président, peut statuer sur toute question de la façon suivante: Chaque membre confère séparément avec le fonctionnaire principal et chacun statue sur la question.
49. …
(2) Si, après avoir fait enquête sur la plainte, la Commission est convaincue qu’on a contrevenu à l’art. 48, elle peut, nonobstant toute disposition contraire de la présente Loi, décerner un ordre provisoire obligeant toute personne nommée à cesser immédiatement toute activité ou action ou à accomplir toute action ou à commencer toute activité ou action qui est précisée.
Je veux bien reconnaître que le par. (10) de l’art. 15 n’a peut-être pas été rédigé assez clairement pour exclure l’application du par. (9) du même article aux plaintes menant à un ordre provisoire de ne pas faire et à la délivrance d’un tel ordre ex parte. A mon avis, toutefois, le caractère d’urgence de la procédure est souligné par les dispositions de l’art. 49 qui, au par. (4), prévoit une audience à la demande d’une personne nommée dans un ordre provisoire. Plus importants encore, toutefois, sont les mots clés du par. (2) de l’art. 49 portant que [TRADUCTION] «nonobstant toute disposition contraire de la présente Loi», la Commission (ou le Comité) peut délivrer un ordre provisoire si elle est convaincue, après avoir fait enquête sur la plainte, que l’art. 48 n’a pas été respecté. Cela veut dire: nonobstant le par. (9) de l’art. 15, et aucune des règles invoquées par l’appelant ne peut prévaloir sur cette restriction formulées dans la Loi. J’ai déjà indiqué que Tomko savait ce dont il était question dans la plainte et, de toute façon, je ne pense pas qu’on soit fondé à soulever des objections à la nature de l’enquête menée en l’espèce. Reste l’objection fondée sur le fait que l’enquête a été menée par Langlois.
Je ne puis accepter qu’un organisme administratif qui n’est pas clairement chargé de mener une enquête lui-même ne puisse le faire par l’entremise de ses fonctionnaires, surtout lorsqu’on lui demande d’exercer un pouvoir d’urgence, celui de décerner un ordre provisoire. Je suis d’avis qui si l’on interprète le par. (2) de l’art. 49 en tenant compte du par. (10) de l’art. 15 et du par. (9) de l’art. 91 (ce dernier permet aux membres de la Commission ou du Comité de conférer séparément avec le fonctionnaire principal et d’en arriver chacun à une décision sur l’ordre provisoire), il fait peu de doute qu’une procédure acceptable a été suivie. Le Comité avait donc tout à fait le droit de demander à Langlois de faire enquête et de lui faire rapport, avant de décerner l’ordre provisoire.
Il ne reste que la question de savoir si l’ordre devait se limiter strictement aux redressements précisés dans la plainte. On ne trouve aucune restriction de ce genre au par. (2) de l’art. 49 qui donne à la Commission (ou au Comité) le pouvoir de viser dans l’ordre provisoire «toute personne» et «toute activité ou action». Étant donné le but de ce pouvoir, il ne peut en être autrement, du moins tant que l’activité ou l’action qui, aux termes de l’ordre doit être menée ou à laquelle il doit être mis fin, est reliée ou afférente à l’arrêt de travail illégal. C’était sûrement le cas en l’espèce; l’ordre provisoire ne vise que les personnes impliquées dans l’arrêt de travail et se limite à ordonner une action visant à le faire cesser.
L’appelant échoue sur les deux questions faisant l’objet du pourvoi et je suis d’avis de le rejeter avec dépens. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens en faveur des intervenants ou contre eux.
LE JUGE DE GRANDPRÉ (dissident)—Le jugement dont appel est rapporté à (1975), 9 N.S.R. (2d) 277 et cela me dispense de réciter les faits et de résumer la pensée de la Division d’appel de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse, sauf lorsque cela s’avérera nécessaire pour la bonne compréhension de mes motifs. Ainsi qu’il appert de ce jugement, trois moyens furent pl