Balfour c. Nation crie de Norway House

Balfour c. Nation crie de Norway House
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-02-16
Référence neutre
2006 CF 213
Numéro de dossier
T-588-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060216 Dossier : T-588-04
Référence : 2006 CF 213
Ottawa (Ontario), le 16 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLAIS
ENTRE :
MARCEL LUKE HERTLEIN BALFOUR
demandeur
et
LE CHEF ET LE CONSEIL DE LA NATION CRIE DE
NORWAY HOUSE ET RON EVANS, ERIC APETAGON,
ELIZA CLARKE, FRED MUSKEGO,
MIKE MUSWAGON ET
LANGFORD SAUNDERS
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire fondée sur l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (la Loi), à l’égard de la conduite continue et de la situation créée par le comportement de quelques-uns ou de l’ensemble des défendeurs particuliers qui prétendent agir pour le compte du conseil de bande de la Nation crie de Norway House (NCNH), également défendeur.
LES FAITS PERTINENTS
[2] Le demandeur est un conseiller élu du conseil de bande de la NCNH, tandis que les défendeurs sont le chef et le conseil de celle-ci de même que ses conseillers élus.
[3] Le 23 janvier 1998, le ministre des Affaires indiennes et du Nord (le ministre) a publié un décret afin d’exclure la NCNH de la portée des dispositions de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5 (Loi sur les Indiens), qui concernent les élections. Par conséquent, la NCNH est devenue une bande indienne agissant selon ses coutumes et le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens, pris en application de la Loi sur les Indiens, a cessé de s’appliquer aux réunions du conseil de ladite nation. Pour remplacer le règlement en question, le chef et le conseil de la NCNH ont adopté le NHCN Policy and Procedural Guidelines Manual (manuel des lignes directrices sur la politique et les procédures de la NCNH) (les lignes directrices). Le code électoral de la Norway House, également appelé Election Procedures Act (loi sur les procédures électorales), fait partie des lignes directrices en question.
[4] Le 14 mars 2002, après une élection du conseil de bande, les quatre défendeurs réélus, soit Muskego, Muswagon, Clarke et Evans, ont rencontré les trois conseillers défaits lors d’une réunion extraordinaire du conseil tenue entre le jour de l’élection et la réunion fixée au 22 mars 2002. Au cours de cette rencontre, le groupe de personnes susmentionnées ont prétendu, au nom du conseil de bande de la NCNH, offrir un poste de quatre ans à un conseiller défait. Ces personnes ont également ratifié 53 résolutions du conseil de bande de la NCNH (RCB), qui traduisaient apparemment des décisions antérieures du conseil.
[5] Le « quorum du conseil » est un sous-groupe des membres du conseil de bande qui fonctionne séparément du reste de celui-ci. Il ne suit pas les règles énoncées dans les lignes directrices pour la tenue des réunions régulières du conseil et il n’y a pas lieu de confondre ce sous‑groupe de conseillers avec ce qui constitue le quorum des conseillers de la bande à une réunion convoquée du conseil qui est assujettie aux lignes directrices et à l’alinéa 2(3)b) de la Loi sur les Indiens.
[6] Le ou vers le 17 mars 2004, trois membres du sous-groupe des conseillers de la NCNH ont signé une résolution enjoignant à leur avocat d’intenter une action pour fausse déclaration contre Don Godwin et de solliciter une injonction contre lui. Le 22 mars 2004, le conseil de bande de la NCNH a présenté à la Cour du Banc de la Reine à Thompson, au Manitoba, la résolution susmentionnée, soit la formule N.H./2003-04 n° 128, comme preuve de la décision officielle du conseil de bande défendeur. Cependant, cette résolution rédigée par le sous-groupe n’a jamais été ratifiée par le conseil de bande avant d’être présentée à la Cour. Elle a finalement été ratifiée lors d’une réunion extraordinaire dûment convoquée que le conseil a tenue le 1er avril 2004.
[7] Le 22 mars 2004, le demandeur a déposé un avis de demande de bref de quo warranto. Le lendemain, le 23 mars 2004, il a été expulsé de l’immeuble du chef et conseil de bande de la NCNH, où se trouve son bureau de conseiller.
[8] Le demandeur touche des honoraires de conseiller de 60 000 $ par année. Après l’introduction de la présente demande de contrôle judiciaire, deux des paiements d’honoraires du demandeur ont été retenus et ses paiements d’honoraires subséquents ont été réduits à environ 189 $ toutes les deux semaines, soit un total annuel de 5 000 $.
QUESTIONS EN LITIGE
1. La Cour fédérale a-t-elle compétence dans la présente affaire?
2. Le chef et les conseillers élus ont-ils tous quitté leurs postes?
3. L’existence du sous-groupe de conseillers de la bande devrait-elle être autorisée?
4. La résolution du conseil de bande en date du 17 mars 2004 devrait-elle être annulée?
5. Les honoraires du demandeur devraient-ils être modifiés?
ANALYSE
[9] Avant d’entreprendre mon analyse, j’aimerais souligner deux événements précis qui se sont produits au sujet de la présente affaire. Le 14 mars 2002, après une élection du conseil de bande, les défendeurs réélus Muskego, Muswagon, Clarke et Evans ont rencontré les trois conseillers défaits lors d’une réunion extraordinaire du conseil au cours de laquelle ils ont censément, au nom du conseil de bande de la NCNH, accordé un emploi de quatre ans à un conseiller défait. Il est bien évident que ces membres n’ont pas respecté le résultat de l’élection et ont tenté de redonner à un candidat défait le poste qu’il occupait avant l’élection en lui attribuant un contrat pour la durée du mandat d’un conseiller élu de la bande, soit une période de quatre ans. Selon mon analyse de la preuve, c’est là un des nombreux exemples de situations où les membres du conseil de bande de la NCNH n’ont pas respecté le concept de la démocratie représentative dans le cadre de leurs activités. Lorsqu’un conseil de bande ne respecte pas les résultats d’une élection ou tente de contourner ces résultats, la démocratie est en péril.
[10] Le second événement que j’aimerais mentionner concerne la tentative de chantage à l’endroit du demandeur. Le demandeur était souvent en désaccord avec les autres membres du conseil de bande au sujet de certaines questions de la NCNH. Il a donc rédigé des lettres dans lesquelles il a critiqué les procédures et les décisions du conseil de bande. Dans une lettre du 23 juillet 2003, le chef Evans a informé le demandeur qu’il retirait unilatéralement les portefeuilles et réduisait les honoraires de celui‑ci (voir le volume II du dossier du demandeur, à la page 27 et à l’onglet 18). Tel qu’il est mentionné dans le compte rendu d’une réunion régulière du conseil en date du 2 décembre 2003, le défendeur Muswagon a reconnu que les honoraires du demandeur ont été réduits au motif qu’il aurait cherché à discréditer les efforts déployés par le chef et le conseil de bande. Au cours de cette réunion, une motion visant à ratifier la décision du chef Evans de réduire les honoraires du demandeur parce qu’il ne s’était pas conformé aux souhaits du conseil a été adoptée. Le demandeur s’est fait dire en toutes lettres que cette décision aurait pu être annulée s’il avait simplement voulu respecter les désirs du chef plutôt que de critiquer ouvertement les mesures du conseil de bande (voir le compte rendu de la réunion du conseil de bande de la NCNH à la page 15, onglet M du dossier du demandeur, volume III). C’est là un indice clair du trafic d’influence et du chantage dont le demandeur a fait l’objet. Ce genre de comportement est déplorable et n’a pas sa place dans une institution démocratique, ce que le conseil de bande de la NCNH est censé être.
[11] Dans l’arrêt Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, au paragraphe 67, la Cour suprême du Canada a formulé les remarques suivantes au sujet de la démocratie :
Cependant, la démocratie au vrai sens du terme ne peut exister sans le principe de la primauté du droit. C'est la loi qui crée le cadre dans lequel la «volonté souveraine» doit être déterminée et mise en oeuvre. Pour être légitimes, les institutions démocratiques doivent reposer en définitive sur des fondations juridiques. Cela signifie qu'elles doivent permettre la participation du peuple et la responsabilité devant le peuple par l'intermédiaire d'institutions publiques créées en vertu de la Constitution.
[12] Dans Nation crie de Long Lake c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord) [1995] A.C.F. n° 1020, le juge Rothstein a souligné, au paragraphe 31, que les conseils de bande doivent fonctionner en conformité avec la primauté du droit :
À l’occasion, ces conflits peuvent devenir des conflits personnels entre des individus ou des groupes d’individus appartenant à des conseils. Toutefois, les conseils doivent fonctionner en conformité avec la primauté du droit, peu importe que ce soit une loi écrite, le droit coutumier, la Loi sur les Indiens ou d’autres règles de droit qui s’appliquent. Les membres du Conseil et les membres de la Bande ne peuvent créer leurs propres règles de droit. Autrement, l’anarchie régnerait. Le peuple donne aux membres du Conseil le pouvoir de prendre des décisions en son nom et les membres du Conseil doivent s’acquitter de leurs responsabilités en tenant compte du peuple qui l’a élu pour protéger et représenter ses intérêts. La règle fondamentale veut que les conseils de Bande fonctionnent en conformité avec la primauté du droit.
[13] Dans Assu c. Chickite, [1999] 1 C.N.L.R. 14, le juge Romilly, de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, a commenté l’origine et l’étendue des pouvoirs d’un conseil de bande qui sont définis dans la loi. Voici comment il s’est exprimé au paragraphe 30 :
[traduction] La Loi confère expressément un certain nombre de pouvoirs aux conseils de bande. Les tribunaux ont reconnu en toutes lettres qu’à titre d’organisme élu autonome, le conseil a le droit de prendre les décisions qu’il juge à propos sur les questions qui relèvent de sa compétence, pourvu que les décisions soient éclairées et prises à l’issue d’un vote majoritaire à une réunion dûment convoquée. [...] Il est désormais généralement reconnu que le conseil de bande possède non seulement l’ensemble de ces pouvoirs explicites, mais également tous les pouvoirs supplémentaires nécessaires à l’exécution de ses responsabilités qui découlent de la Loi, notamment celui d’exercer ou de contester des recours au nom de la bande. [...] Il semblerait donc que la bande soit liée par les décisions de son conseil élu, à moins que celui-ci n’agisse de mauvaise foi.
[14] Le juge Romilly a reconnu que les décisions du conseil de bande étaient exécutoires lorsqu’elles découlaient des pouvoirs conférés par la Loi et qu’elles étaient prises de bonne foi à l’issue d’un vote majoritaire à une réunion dûment convoquée. La conformité avec la primauté du droit sous‑entend le respect des concepts de la démocratie et de l’équité procédurale en ce qui a trait aux décisions que les conseils de bande prennent dans l’intérêt de ceux qui les ont élus pour les protéger.
1. La Cour fédérale a-t-elle compétence dans la présente affaire?
[15] Dans la présente affaire, à première vue, l’avis de demande modifié du demandeur et la réparation sollicitée semblent aller à l’encontre de l’article 302 des Règles des Cours fédérales. En effet, le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de plusieurs décisions du conseil de bande de la NCNH. Voici le texte de l’article 302 des Règles :
302. Sauf ordonnance contraire de la Cour, la demande de contrôle judiciaire ne peut porter que sur une seule ordonnance pour laquelle une réparation est demandée.
302. Unless the Court orders otherwise, an application for judicial review shall be limited to a single order in respect of which relief is sought.
[16] Dans Truehope Nutritional Support Ltd. c. Canada (Procureur général), [2004] A.C.F. n° 806, le juge Campbell commente l’objet de l’article 302 des Règles et des exceptions dont il fait l’objet et s’exprime comme suit aux paragraphes 5, 6 et 7 :
La règle 302 exprime la politique dont l'objectif est d'assurer une méthode rapide et ciblée pour contester une seule décision ou ordonnance (Badger c. La Nation crie de Sturgeon Lake 2002 ACF 130 (C.F. 1re inst.), par. 13).
Les actes ou décisions continus peuvent faire l'objet d'un contrôle en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale sans contrevenir à la règle 1602(4) [qui est maintenant la règle 302]; toutefois, les actes en question ne doivent pas porter sur deux situations de fait différentes, deux mesures de redressement recherchées, et deux organismes décideurs différents (Mahmood c. Canada (1998), 154 F.T.R. 102 (C.F. 1re inst.); réexamen refusé [1998] A.C.F. no 1836). [...]
Dans la décision Puccini c. Canada, [1993] 3 C.F. 557, 65 F.T.R. 127 (C.F. 1re inst.), [...] la Cour a statué que le paragraphe 18.1(2) de la Loi et la règle 1602(4) envisageaient une décision ou une ordonnance précise à l'égard desquelles le contrôle judiciaire était recherché. Toutefois, ils pouvaient également englober une situation, ou porter sur une situation continue, dans le cadre desquelles un certain nombre de décisions sont prises.
[17] Dans la présente affaire, le demandeur invoque l’exception énoncée à l’article 302 des Règles afin de solliciter le contrôle judiciaire de plusieurs décisions du conseil de bande de la NCNH, c’est-à-dire qu’il conteste ces décisions parce qu’elles représentent une « situation continue » qui ne devrait pas être tolérée.
[18] L’article 302 des Règles peut également être respecté lorsque la Cour permet une exception par ordonnance. Le 26 octobre 2004, la protonotaire Tabib a examiné le dossier de requête du demandeur et a souligné le consentement des défendeurs à l’avis de demande modifié. Elle a ordonné que l’affaire se poursuive malgré le fait que le contrôle judiciaire était demandé à l’égard de plusieurs décisions du conseil de bande de la NCNH. En conséquence, j’estime que l’article 302 des Règles est respecté en l’espèce et qu’il n’est pas nécessaire d’analyser la question de savoir si le recours du demandeur est justifié au motif qu’il concerne l’exception d’une « situation continue ».
[19] Les défendeurs soutiennent que la Cour n’a pas compétence en l’espèce. À cet égard, ils font valoir que le demandeur ne peut solliciter de contrôle judiciaire et que la demande de jugement déclaratoire de la nature d’un bref de quo warranto n’est pas justifiée. Étant donné que la présente affaire a été soumise à la procédure de gestion des instances et que les défendeurs ont consenti à l’avis de demande dont la protonotaire Tabib était saisie, je suis réticent à examiner la question de la compétence. Les défendeurs ont eu tout le loisir de plaider cette question auparavant et ne l’ont pas fait, ce qui suscite des doutes dans mon esprit. Cela étant dit, je poursuis mon analyse.
[20] Il appert de la jurisprudence qu’un conseil de bande indienne constitue un « office fédéral » au sens de l’article 18 de la Loi (Rider c. Ear (1979), 103 D.L.R. (3d) 168, et Gabriel c. Canatonquin, [1978] 1 C.F. 124). Sur cette base, la Cour d’appel fédérale a confirmé, dans Première nation Salt River numéro 195 (Conseil) c. Première nation Salt River numéro 195, [2003] A.C.F. n° 1538, au paragraphe 18, que la Cour fédérale a compétence pour décerner un bref de quo warranto ou pour rendre un jugement déclaratoire contre un conseil de bande indienne et les membres de celui-ci :
Suivant l'alinéa 18(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour fédérale a compétence pour décerner un bref de quo warranto ou pour rendre un jugement déclaratoire. Je ne vois pas pourquoi un jugement déclaratoire, lequel s'apparente à un quo warranto, ne peut être rendu. La Cour d'appel fédérale semble approuver ce processus dans l'arrêt Bande indienne de Lake Babine et al. c. Williams et al. (1996), 194 N.R. 44 (C.A.F.), où le juge Robertson s'exprime dans les termes suivants aux paragraphes 3 et 4 :
[3] Il convient de souligner dès le départ que les appelants ne contestent pas la compétence de la Cour en ce qui a trait à l'examen des questions soulevées en l'espèce. Les intimés demandent un jugement déclaratoire et une injonction, ce qui, dans les circonstances, équivaut essentiellement à une demande de bref de quo warranto. Un recours de cette nature permet de contester le droit d'une personne d'exercer une charge donnée [...]
[4] La compétence de la Cour est donc indéniable, le conseil de bande étant « un office fédéral » au sens des articles 2 et 18 de la Loi [...]. Par conséquent, la Cour d'appel fédérale a compétence pour statuer sur la question, mais elle ne peut le faire que dans le contexte d'une demande fondée sur l'article 18, et non dans le cadre d'une action introduite au moyen d'une déclaration.
[21] Au paragraphe 20 de ce même arrêt, la Cour d’appel fédérale formule les commentaires suivants au sujet de l’applicabilité du bref de quo warranto :
Bien que le contrôle judiciaire concerne généralement une décision prise par un office fédéral, il arrive qu'une réparation soit accordée en l'absence d'une telle décision. La demande de bref de prohibition en est un exemple évident. Le bref de quo warranto ou le jugement déclaratoire qui s'apparente à un quo warranto dans le cas où la contestation vise le droit du titulaire d'une charge publique d'exercer cette charge directement en est un autre.
[22] Les défendeurs soulignent qu’avant d’engager la présente demande, le demandeur a fait parvenir au ministre des Affaires indiennes et du Nord du Canada une pétition demandant l’annulation immédiate de la loi sur les procédures électorales de la NCNH et le rétablissement de celle-ci en vertu des articles 74 à 79 de la Loi sur les Indiens afin d’assurer une bonne administration de la bande. Le ministre a refusé cette demande, soulignant qu’il n’était pas [traduction] « disposé à exercer le pouvoir prévu au paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens, lequel exercice représente une mesure extrême » (voir le dossier des défendeurs, à la page 127, affidavit de Fred Muskego).
[23] Les défendeurs font valoir que le demandeur aurait dû engager une demande de contrôle judiciaire à l’égard de la décision du ministre plutôt que de solliciter un jugement déclaratoire de la nature d’un bref de quo warranto devant la Cour fédérale. Ils justifient cette réponse en citant la décision Charles c. Conseil de bande de Semiahmoo, [1998] A.C.F. n° 45, où le juge Rouleau a conclu que l’instance était prématurée parce que les recours en appel n’avaient pas été épuisés. Dans cette dernière affaire, les onze membres de la bande indienne de Semiahmoo avaient utilisé les procédures d’appel énoncées à l’article 12 du Règlement sur les élections au sein des bandes d’Indiens pour déposer un appel, au motif que l’élection n’avait pas été loyale et qu’elle s’était déroulée de façon illégale. Cependant, le ministre a rejeté l’appel des demandeurs et décidé que les résultats de l’élection demeureraient inchangés. Par conséquent, les membres de la bande auraient dû interjeter appel de la décision du ministre.
[24] Je ne suis pas d’accord avec les arguments des défendeurs. À mon avis, c’est la pétition présentée au ministre qui constitue la conduite prématurée et non la présente demande de contrôle judiciaire et de bref de quo warranto. Tel qu’il est mentionné plus haut, le conseil de bande de la NCNH est un office fédéral visé à l’article 18 de la Loi. Si le demandeur avait voulu contester les décisions prises par cet office, il aurait dû s’adresser d’abord à la Cour fédérale plutôt que de demander l’aide du ministre au moyen d’une pétition.
[25] Les défendeurs ajoutent que le demandeur avait approché un représentant du ministre au sujet de préoccupations semblables relevées dans la présente affaire. Le demandeur avait sollicité l’utilisation des mécanismes de réparation énoncés dans l’Entente de financement des Premières nations du Canada (EFPNC) qu’ont signée le ministère des Affaires indiennes et du Nord du Canada (AINC) et la NCNH afin de régler les différends. Ces différends concernaient l’omission de la part du conseil de la NCNH de suivre ses propres procédures de régie interne ainsi que les questions entourant le salaire et le budget de dépenses du demandeur (voir le courriel que M. Martin Egan (représentant du ministre) a envoyé à Marcel Luke Hertlein Balfour le 25 novembre 2003 (page 316 du dossier des défendeurs, volume III).
[26] Le représentant du ministre a refusé la demande d’aide du demandeur. C’est pourquoi les défendeurs sont d’avis que le demandeur aurait dû engager une demande de contrôle judiciaire à l’égard de la décision du représentant du ministre plutôt que de solliciter un jugement déclaratoire de la nature d’un bref de quo warranto.
[27] Je ne suis pas d’accord avec la position exprimée ci-dessus. Encore une fois, le conseil de bande de la NCNH constitue un office fédéral. Pour contester les décisions du conseil de bande au motif que celui-ci ne respectait pas ses procédures de régie interne, le demandeur devait, non pas demander l’aide du ministre, mais plutôt présenter une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale.
[28] Je conclus que la Cour a compétence en l’espèce et que la demande de contrôle judiciaire présentée devant elle relativement à la conduite et aux décisions du conseil de bande de la NCNH est la procédure qui convient. Cependant, la question de savoir si la délivrance d’un bref de quo warranto est justifiée ou non se pose toujours. C’est à cette question que je m’attarde maintenant.
2. Le chef et les conseillers élus ont-ils tous quitté leurs postes?
[29] Le demandeur sollicite un jugement déclaratoire portant que le chef élu et tous les conseillers ont quitté leurs postes, parce qu’ils étaient absents à trois réunions régulières consécutives dûment constituées du conseil de bande sans que leur absence ait été excusée.
[30] Il est possible de demander un bref de quo warranto à la Cour fédérale lorsque le poste d’un représentant élu est libéré et que le représentant continue à exercer ses fonctions contrairement à la loi. La question à trancher en l’espèce est de savoir si le bref de quo warranto est la mesure qui convient, eu égard aux circonstances de la présente affaire.
[31] Le fondement juridique de l’administration de la NCNH se trouve dans la Loi sur les Indiens, même si la bande a substitué sa propre procédure électorale, régie par les lignes directrices de la NCNH, à celle de ladite Loi. À l’instar du Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens (règlement fédéral), les lignes directrices précisent les dates et heures des réunions régulières de celui-ci, les exigences relatives à la convocation aux réunions extraordinaires du conseil, la procédure à suivre pour l’examen des questions à l’ordre du jour et la conduite pendant les réunions. Voici les dispositions pertinentes des lignes directrices :
[traduction]
11.1 Fréquence des réunions - Les réunions régulières du chef et du conseil ont lieu les premier et troisième mardis de chaque mois et débutent à 9 h. Tous les gestionnaires et administrateurs doivent assister à ces réunions régulières du chef et du conseil.
11.4 Réunions extraordinaires du conseil - Le chef peut convoquer des réunions extraordinaires du conseil en remettant à chaque membre de celui-ci un avis de vingt-quatre (24) heures et un ordre du jour précis au sujet de la réunion. Le chef peut convoquer des réunions extraordinaires de lui-même ou à la demande d’une majorité des membres du conseil. [Non souligné dans l’original.]
[32] Le demandeur fait valoir qu’entre le 5 mars 2002 et le 2 novembre 2004, environ 56 réunions fixées de façon officielle devaient avoir lieu, conformément à l’article 11.1 des lignes directrices de la NCNH. Cependant, seulement 16 de ces réunions ont effectivement été tenues de la manière prescrite par les lignes directrices. Par conséquent, le demandeur affirme que chacun des conseillers a libéré son poste, parce qu’il était absent à trois réunions régulières consécutives dûment constituées du conseil de bande sans que son absence ait été excusée. L’alinéa 9.1e) de la loi sur les procédures électorales de la NCNH énonce les critères relatifs à un poste libéré :
[traduction]
9.1 Le poste de chef ou de conseiller est libéré lorsque la personne qui l’occupe :
e) est absente à trois (3) réunions consécutives dûment constituées du conseil sans que son absence ait été excusée par un quorum des membres de celui-ci. [Non souligné dans l’original.]
[33] Selon le raisonnement du demandeur, chaque membre du conseil de bande qui était absent à trois réunions fixées consécutives a quitté son poste. Les défendeurs reprochent au demandeur d’utiliser de façon interchangeable les concepts de la réunion dûment constituée et de la réunion dûment fixée. Je conviens avec les défendeurs que le demandeur a tort de croire que le simple fait qu’une réunion soit fixée signifie qu’elle est dûment constituée.
[34] La question fondamentale qui se pose au sujet d’un poste libéré est de savoir en quoi consiste une réunion constituée. Cette expression n’est nullement définie dans la Loi sur les Indiens ou dans les lignes directrices de la NCNH. Dans la décision Assu, le juge Romilly reconnaît, au paragraphe 37, que le concept de la réunion dûment convoquée est un peu flou :
[traduction] Il est difficile de savoir en quoi consiste une réunion dûment convoquée, puisque cette expression n’est définie ni dans la Loi sur les Indiens, ni dans le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens (le règlement). Cependant, le règlement comporte quelques dispositions pertinentes, dont la plus importante est celle qui exige la tenue d’une réunion à laquelle assiste un quorum des membres du conseil. Lorsque le conseil compte au moins neuf membres, l’article 6 du règlement prévoit que le quorum se compose de cinq membres : Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens, C.R.C. 1978, ch. 950.
[35] Le juge Romilly convient que, pour qu’une réunion soit dûment convoquée, elle doit effectivement être tenue en présence d’un quorum des membres du conseil. À l’alinéa 9.1e) de la loi sur les procédures électorales de la NCNH, l’expression « duly constituted » (dûment constituée) est utilisée plutôt que « duly convened » (dûment convoquée). Cependant, j’estime que ces deux expressions sont interchangeables dans la présente affaire. Je comprends que l’article 11.1 des lignes directrices de la NCNH exige que les réunions du conseil de bande aient lieu les premier et troisième mardis de chaque mois. Cependant, lorsqu’une réunion n’a pas lieu ou qu’elle est tenue sans qu’un quorum des membres du conseil soit présent, j’estime qu’elle ne peut être considérée comme une réunion dûment constituée au sens de l’alinéa 9.1e). En conséquence, contrairement à ce que le demandeur soutient, je ne crois pas que tous les conseillers ont quitté leur poste parce qu’ils étaient absents à trois réunions consécutives dûment constituées.
[36] Bien que je ne partage pas l’avis du demandeur, l’argument qu’il invoque soulève des questions importantes concernant l’annulation de réunions dûment fixées. Dans la présente affaire, le chef de la bande a systématiquement annulé des réunions de cette nature. Comme je l’explique ci‑dessous, je crois que cette façon d’agir constitue une usurpation de pouvoir.
[37] Dans la décision Assu, le juge Romilly a refusé d’admettre que le chef de bande a le pouvoir de fixer les réunions du conseil à une date donnée. Voici comment il s’exprime au paragraphe 41 :
[traduction] De plus, je suis d’avis que le chef n’a pas le pouvoir d’obliger le conseil à se conformer à son « avis » selon lequel les réunions de celui-ci auraient lieu le vendredi.
[38] Compte tenu de ce qui précède, il m’apparaît possible de faire un parallèle entre le refus de permettre au chef de fixer aléatoirement une réunion et d’annuler tout aussi aléatoirement une réunion fixée. Dans un cas comme dans l’autre, il pourrait s’agir d’une usurpation de pouvoir de la part du chef.
[39] L’existence de similitudes entre l’administration d’un conseil de bande et celle d’une municipalité a été confirmée dans la jurisprudence. Les dates des réunions d’une municipalité, comme celles du conseil de bande en l’espèce, sont établies conformément à des règles.
[40] Dans le cas des municipalités, les réunions régulières peuvent être annulées lorsque le président de la réunion ou le secrétaire constate, à l’ouverture de la réunion, qu’il n’y a pas quorum. Cette façon de procéder devrait être la norme en ce qui concerne l’annulation des réunions du conseil de bande. Ces réunions ne devraient pas être annulées par suite d’une décision du chef ou d’une résolution que le quorum du conseil a préparée avant la tenue de la réunion fixée. Bien entendu, il peut y avoir des exceptions à l’occasion pour des raisons valables; cependant, l’annulation systématique des deux tiers des réunions régulières est inacceptable. Entre le 5 mars 2002 et le 2 novembre 2004, environ 56 réunions fixées de manière officielle devaient être convoquées et tenues par les conseillers et le chef. Cependant, seulement 16 de ces réunions ont été dûment constituées. Cette situation va à l’encontre de l’esprit et du texte des règles. De plus, en raison de l’annulation systématique des réunions, il devient très difficile pour les membres de la bande de participer au processus.
[41] Si le chef était habilité à annuler les réunions et à en fixer de nouvelles à son gré, il pourrait manipuler les dates desdites réunions à sa convenance. Ainsi, il pourrait y avoir des cas où les conseillers qui appuient la position du chef seront absents d’une réunion au cours de laquelle un vote sera tenu au sujet d’une question précise, de sorte que seules les personnes qui s’opposent à lui seront présentes. Lorsque le chef le sait à l’avance et annule la réunion, il manipule le système pour favoriser son programme. Ce scénario va à l’encontre du concept de la démocratie et de l’obligation fiduciaire du chef envers les membres de la bande ainsi que de la promotion de leurs intérêts.
[42] Le texte de l’article 11.1 des lignes directrices de la NCNH semble clair en ce qui a trait à la fréquence des réunions et aux personnes qui doivent y assister. L’article 11.4 de ces mêmes lignes directrices, qui énonce la procédure relative à la tenue de réunions extraordinaires du conseil, est tout aussi clair. Dans la présente affaire, les procédures énoncées aux articles 11.1 et 11.4 n’ont pas été suivies. Le conseil de bande de la NCNH a laissé au chef et à ses trois collaborateurs le soin de déterminer le moment auquel les réunions seraient convoquées. Un examen de la preuve montre qu’à l’évidence, les réunions sont convoquées lorsque le chef et ses trois collaborateurs sont disponibles. Cette stratégie vise à garantir l’application d’un programme politique précis. Lorsqu’il est évident que les conseillers dissidents seront supérieurs en nombre à ceux qui sont favorables à la position du chef à une réunion régulière, il arrive souvent que celle-ci soit annulée. De plus, les réunions sont parfois tenues à Winnipeg, soit à plusieurs heures de route de l’endroit où elles devraient habituellement être tenues. Cette conduite va à l’encontre de l’esprit et du texte des lignes directrices de la NCNH.
[43] Par ailleurs, il semblerait que les réunions extraordinaires, dont la fréquence est précisée à l’article 11.4 des lignes directrices de la NCNH, soient plus nombreuses que les réunions ordinaires, ce qui est contraire en soi à l’esprit des règles. En effet, les réunions extraordinaires ne sauraient être la norme. Qui plus est, toutes les réunions devraient être publiques et les membres ordinaires de la bande devraient être mis au courant des règles et de la fréquence des réunions. En cas d’annulation d’une réunion, un avis devrait être donné de façon que les membres de la bande soient informés de la date à laquelle la nouvelle réunion aura lieu.
[44] Compte tenu de l’analyse qui précède, je suis d’avis que les conseillers de la bande n’ont pas quitté leurs postes et qu’il ne convient pas de décerner un bref de quo warranto, eu égard aux circonstances de la présente affaire. Cependant, j’estime qu’il existe des vices de procédure importants quant à la façon dont les réunions du conseil de bande sont annulées.
3. L’existence du sous-groupe de conseillers de la bande devrait-elle être autorisée?
[45] Le demandeur conteste la création d’un sous-groupe et soutient que, lorsque des décisions sont prises par le plus petit groupe de conseillers, les règles concernant le quorum, les avis, la consignation des décisions et la préparation des comptes rendus ne sont pas respectées.
[46] Pour leur part, les défendeurs font valoir que la tenue, par un petit groupe de conseillers, de réunions sporadiques sans avis, compte rendu ou registre des décisions constitue une « coutume de la bande ». Ils ajoutent que toutes les décisions prises par le sous-groupe sont ratifiées en bonne et due forme conformément aux lignes directrices ainsi qu’à l’alinéa 2(3)b) de la Loi sur les Indiens lors d’une réunion subséquente dûment convoquée par le conseil de bande.
[47] Le demandeur ne croit pas que la création d’un sous-groupe qui ne serait pas tenu de suivre les lignes directrices de la NCNH puisse être justifiée par une « coutume de la bande ». À son avis, les représentants élus de la bande n’ont pas rempli les obligations qui leur incombaient à titre de fiduciaires et de représentants. De plus, selon lui, les défendeurs n’ont présenté aucune preuve montrant que la coutume de la bande NCNH a été modifiée d’une façon qui justifie l’abandon de l’exigence relative à la remise des convocations aux réunions ou à la consignation des délibérations. Aussi, aucune preuve illustrant que les conseillers de la bande devaient être exclus de la participation aux décisions de la NCNH n’a été présentée. Enfin, même si la coutume a changé, cette modification ne serait pas autorisée, selon le demandeur, parce qu’elle va à l’encontre des exigences impératives de l’alinéa 2(3)b) de la Loi sur les Indiens, qui est ainsi libellé :
b) un pouvoir conféré au conseil d’une bande est censé ne pas être exercé à moins de l’être en vertu du consentement donné par une majorité des conseillers de la bande présents à une réunion du conseil dûment convoquée.
[48] Dans la décision Assu, le juge Romilly a reconnu que les membres élus du conseil de bande ont le droit de se rencontrer en dehors du contexte d’une réunion dudit conseil. Voici comment il s’exprime à ce sujet au paragraphe 62 :
[traduction] De plus, à titre de membres d’un organisme élu prenant des décisions purement législatives, rien n’empêche les conseillers défendeurs de tenir des réunions entre eux pour discuter de questions concernant la bande. Les tribunaux ont reconnu qu’il est inévitable que les membres élus d’un gouvernement discutent à l’avance de questions sur lesquelles des décisions devront être prises : L’Association des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (ville), 75 D.L.R. (4th) 385, aux pages 404 et 409, [1990] 3 R.C.S. 1170.
[49] Compte tenu de ce qui précède, j’estime qu’il est permis qu’un sous-groupe de membres d’un conseil de bande se rencontrent en dehors du contexte formel des réunions dudit conseil pour discuter de questions concernant la bande. Cependant, il importe d’établir une distinction entre ce type de réunions et celles qui ont été tenues en l’espèce. En effet, il n’est pas permis que le sous‑groupe de conseillers de la bande prenne des décisions en secret et fasse subséquemment ratifier ces décisions à des réunions ultérieures du conseil sans tenir compte des lignes directrices de celui‑ci ou des dispositions de la Loi sur les Indiens.
[50] Dans Louie c. Derrickson, [1993] A.C.-B. n° 1338, le juge Blair cite, au paragraphe 87, les remarques que le juge Rae a formulées dans Leonard c. Gottfriedson (1981), 21 B.C.L.R. 326, au sujet de la nécessité de respecter les exigences du paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens lorsqu’un conseil de bande exerce ses pouvoirs :
[traduction] Dans Leonard c. Gottfriedson, le juge Rae a formulé les remarques suivantes au sujet d’une résolution adoptée par le conseil de bande de la bande indienne de Kamloops (à la page 337) :
La Loi [sur les Indiens] vise manifestement à protéger et à avantager les bandes indiennes et les membres de celles-ci auxquels elle s’applique.
C’est en fonction de cet objet qu’elle doit être lue, interprétée et appliquée. Tout comme la municipalité doit exercer ses pouvoirs conformément à sa loi habilitante afin de protéger les intérêts de ses résidents, le conseil de bande doit, selon le même principe, exercer les pouvoirs dont il est investi en vertu de la Loi sur les Indiens en se conformant strictement à cette Loi, au profit des Indiens et par souci de protection pour eux.
Pour conclure que le critère de la conformité énoncé par le juge Rae a été respecté, je dois être convaincu que les pouvoirs du conseil de bande en ce qui a trait à la détermination et au paiement de l’indemnité de départ ont été exercés conformément au paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens.
[51] Le conseil de bande doit exercer ses pouvoirs non seulement conformément au paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens, mais également de façon à protéger les membres de la bande et à préserver leurs intérêts. Le juge Blair poursuit en disant que le non-respect des critères du paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens équivaut à un manquement à une obligation fiduciaire à l’endroit des membres du conseil de bande (aux paragraphes 88 et 91 de la décision) :
[traduction] La preuve sur laquelle je pourrais me fonder pour conclure que cette obligation a été remplie est bien mince. Il n’y a aucun compte rendu ou registre d’une réunion du conseil de bande qui me permettrait de conclure qu’une réunion avait été dûment convoquée conformément aux exigences de la Loi. Il n’y a aucune résolution du conseil de bande qui pourrait m’inciter à conclure qu’une majorité des conseillers de la bande ont consenti à l’indemnité de départ et au paiement.
[…]
En résumé, le défendeur n’a pas compris les obligations fiduciaires qui lui incombaient comme chef de bande au moment de traiter avec le conseil de celle-ci à titre d’occupant. Soit il n’était pas conscient de ses obligations, soit il a affiché une attitude cavalière à l’endroit de celles-ci. Dans un cas comme dans l’autre, le résultat est le même : il a manqué aux obligations fiduciaires qui lui incombaient en raison du poste qu’il occupait et ce manquement lui a permis de bénéficier d’un montant de 112 500 $.
[52] Même lorsque les résolutions du conseil de bande sont adoptées par la majorité des conseillers et que les délibérations des réunions du conseil sont consignées par écrit, il peut y avoir encore contravention au paragraphe 2(3) de la Loi sur les Indiens.
[53] Dans l’arrêt L’Association des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170, (1990), 75 D.L.R. (4th) 385, la Cour suprême du Canada a énoncé le critère à appliquer pour prouver que les décisions du conseil municipal avaient été prises à l’avance et n’étaient donc pas favorables aux intérêts des résidents. Dans la décision Assu, le juge Romilly applique le même critère pour démontrer que les décisions du conseil de bande sont prises à l’avance et ne favorisent donc pas les intérêts des membres de la bande. Dans l’arrêt Vieux St‑Boniface, la Cour suprême du Canada s’exprime comme suit au sujet du critère susmentionné :
À mon avis, le critère qui se concilie avec les fonctions d’un conseiller municipal et qui permet à ce dernier de remplir ses fonctions politiques et législatives est celui qui exige que les tenants de l’un ou l