Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-06-04
Recueil
[1998] 1 RCS 982
Numéro de dossier
25173
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25173
Contenu de la décision
Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982
Veluppillai Pushpanathan
(Pushpanathan Veluppillai) Appelant
c.
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Intimé
et
Le Conseil canadien pour les réfugiés Intervenant
Répertorié: Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
No du greffe: 25173.
1997: 9 octobre; 1998: 4 juin.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Sopinka*, Gonthier, Cory, McLachlin, Major et Bastarache.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ Commission de l’immigration et du statut de réfugié ‑‑ Norme de contrôle applicable à une décision de la Commission.
Immigration ‑‑ Convention relative au statut des réfugiés ‑‑ Exclusion ‑‑ Inapplication de la Convention relative au statut des réfugiés aux personnes qui «se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies» ‑‑ Revendication du statut de réfugié par une personne reconnue coupable au Canada d’une grave infraction liée aux stupéfiants ‑‑ La revendication du statut de réfugié devrait‑elle être rejetée? ‑‑ Sens des mots «coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies» ‑‑ Convention relative au statut des réfugiés des Nations Unies, R.T. Can. 1969 no 6, art. 1Fc).
En 1985, l’appelant a revendiqué le statut de réfugié aux termes de la Convention relative au statut des réfugiés des NU («Convention»), mise en œuvre par la Loi sur l’immigration, mais sa demande n’a été l’objet d’aucune décision car il s’est vu reconnaître le statut de résident permanent en application d’un programme administratif. L’appelant a ultérieurement été arrêté au Canada et accusé de complot en vue de faire le trafic d’un stupéfiant. Au moment de son arrestation, il faisait partie d’un groupe qui avait en sa possession une quantité d’héroïne dont la valeur marchande était d’environ 10 millions de dollars. Il a plaidé coupable et a été condamné à huit années d’emprisonnement. En 1991, l’appelant, qui bénéficiait alors d’une libération conditionnelle, a renouvelé sa demande de reconnaissance du statut de réfugié au sens de la Convention. Subséquemment, Emploi et Immigration Canada a pris une mesure d’expulsion conditionnelle à son endroit en vertu de l’al. 27(1)d) et du par. 32.1(2) de la Loi. Comme l’expulsion visée par ces dispositions est subordonnée au rejet de la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention, la demande de l’appelant a été déférée à la Section du statut de réfugié de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. La Commission a décidé que l’appelant n’était pas un réfugié en raison de l’exclusion prévue à la section Fc) de l’article premier de la Convention, qui prévoit que les dispositions de la Convention ne s’appliquent pas aux personnes qui «se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies». La Section de première instance de la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par l’appelant et elle a certifié ce qui suit comme question grave de portée générale à être examinée par la Cour d’appel: La Section du statut de réfugié commet‑elle une erreur de droit en interprétant la section Fc) de l’article premier de la Convention de manière à exclure du statut de réfugié un individu coupable d’une grave infraction liée aux stupéfiants qui a été commise au Canada? La Cour d’appel fédérale a répondu par la négative et elle a confirmé le jugement de la Section de première instance.
Arrêt (les juges Cory et Major sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin et Bastarache: Il appert d’une analyse pragmatique et fonctionnelle de la Loi sur l’immigration qu’il y a lieu en l’espèce d’apprécier la décision de la Commission selon la norme de la décision correcte. L’élément clé de l’intention du législateur quant à la norme de contrôle est l’utilisation, au par. 83(1) de la Loi, des mots «une question grave de portée générale». La portée générale de la question, c’est‑à‑dire son applicabilité à un grand nombre de cas dans le futur, justifie son examen par une cour de justice. Au surplus, la section Fc) de l’article premier de la Convention a pour objectif la protection des droits de la personne, et la Commission ne semble avoir aucune expertise relative dans ce domaine. L’expertise de la Commission consiste à apprécier de façon exacte si les critères nécessaires pour obtenir le statut de réfugié ont été respectés et, plus particulièrement, à apprécier la nature du risque de persécution auquel sera confronté le demandeur s’il est renvoyé dans son pays d’origine. Le lien entre l’expertise de la Commission et la section Fc) de l’article premier est donc ténu. Et rien n’indique que l’expérience acquise par la Commission en matière de détermination factuelle du risque de persécution lui donne quelque connaissance supplémentaire du sens ou de l’évolution souhaitable de cette disposition. En l’espèce, le principe de droit peut aisément être séparé des faits non contestés de l’affaire et aurait sans aucun doute une grande valeur comme précédent. L’expertise factuelle dont jouit la Commission ne lui est d’aucun secours pour l’interprétation de ce principe de droit général. En outre, la Commission elle‑même n’est pas responsable de l’élaboration des politiques. Enfin, l’absence d’une clause privative stricte est un autre facteur qui milite contre la retenue judiciaire.
Comme l’objet de l’intégration de la section Fc) de l’article premier à la Loi sur l’immigration est de mettre en œuvre la Convention sous‑jacente, il convient d’adopter une interprétation compatible avec les obligations du Canada en vertu de la Convention. On aura donc recours au texte de la Convention et aux règles d’interprétation des traités pour déterminer le sens de la section Fc) de l’article premier en droit interne. En raison de leur généralité, les mots «aux buts et aux principes des Nations Unies» employés à la section Fc) de l’article premier ne sont pas clairs au point d’interdire tout examen des autres indications quant au sens à donner à cette disposition. L’examen de l’objet et du contexte de la Convention dans son ensemble, ainsi que de l’objet de la disposition en cause tel qu’il ressort des travaux préparatoires, peut guider utilement l’interprétation.
La Convention est un instrument de défense des droits de la personne. Bien que l’article premier de la Convention définisse le terme «réfugié», l’objet général de la section F de l’article premier est d’exclure ab initio ceux qui ne sont pas des réfugiés authentiques au moment de la présentation de leur revendication. À l’opposé, l’objet de l’art. 33 de la Convention est de permettre le refoulement d’un réfugié authentique vers son pays natal s’il constitue un danger pour le pays d’accueil ou pour la communauté. Bien que tous les actes visés à la section F de l’article premier puissent vraisemblablement être assimilés aux motifs de refoulement visés à l’art. 33, ce sont des dispositions distinctes. La section Fc) de l’article premier ne s’applique pas qu’aux actes commis en dehors du pays d’accueil. Le critère pertinent en ce qui concerne la section Fc) de l’article premier est le moment où le statut de réfugié a été reconnu, et tout acte accompli avant qu’une personne ait obtenu ce statut doit être tenu pour pertinent au regard de la section Fc) de l’article premier. La raison d’être de la section F de l’article premier de la Convention est que ceux qui sont responsables d’une persécution qui crée des réfugiés ne doivent pas pouvoir invoquer à leur profit une convention conçue pour protéger ces réfugiés. Étant donné les objectifs généraux de la Convention et les indications tirées des travaux préparatoires quant à la portée relative des sections Fa) et Fc) de l’article premier, l’objet de la section Fc) de l’article premier est d’exclure les personnes responsables de violations graves, soutenues ou systémiques des droits fondamentaux de la personne qui constituent une persécution dans un contexte qui n’est pas celui de la guerre. La section Fc) de l’article premier peut s’appliquer à une personne qui n’agit pas au nom de l’État. Quoiqu’il soit plus difficile pour celui qui n’agit pas au nom de l’État de perpétrer des violations des droits de la personne à une échelle suffisante pour constituer une persécution sans la complaisance implicite de l’État, il ne faut pas écarter cette possibilité a priori.
La section Fc) de l’article premier s’applique donc lorsqu’il y a consensus en droit international sur des agissements particuliers qui sont tenus pour être des violations suffisamment graves et soutenues des droits fondamentaux de la personne pour constituer une persécution, ou qui sont explicitement reconnus comme contraires aux buts et aux principes des NU. Premièrement, lorsqu’un accord international généralement accepté ou une résolution des NU déclare explicitement que certains agissements sont contraires aux buts et aux principes des NU, cela constitue une forte indication que ces agissements sont visés par la section Fc) de l’article premier. Lorsque de telles déclarations ou résolutions représentent un consensus raisonnable de la communauté internationale, il convient de considérer pareille désignation comme décisive. La deuxième catégorie d’agissements visés par la section Fc) de l’article premier comprend ceux qu’un tribunal peut lui‑même reconnaître comme des violations graves, soutenues et systémiques des droits fondamentaux de la personne constituant une persécution. Lorsque la règle violée est assimilable aux principes fondamentaux les plus sacrés des droits de la personne et que sa transgression est reconnue comme immédiatement sujette à la réprobation et au châtiment de la communauté internationale, alors même une violation isolée peut entraîner une exclusion fondée sur la section Fc) de l’article premier. Le fait que la violation soit considérée comme une infraction justiciable des tribunaux dans tous les États serait une indication persuasive que même une violation isolée constitue une persécution. Une violation grave et soutenue des droits de la personne constituant une persécution peut se dégager en outre d’une situation de fait particulièrement flagrante, y compris de l’importance de la complicité du demandeur.
Le complot en vue de faire le trafic d’un stupéfiant n’est pas une violation visée par la section Fc) de l’article premier. Même si le trafic international des drogues constitue un problème extrêmement grave que les NU ont tenté de résoudre en prenant des mesures extraordinaires, en l’absence d’indications claires que ce trafic est considéré par la communauté internationale comme une violation suffisamment grave et soutenue des droits fondamentaux de la personne pour constituer une persécution, soit parce qu’il a été désigné expressément comme un acte contraire aux buts et aux principes des NU, ou parce qu’il est visé par des instruments internationaux précisant par ailleurs que ce trafic est une violation grave des droits fondamentaux de la personne, des personnes ne doivent pas être privées du bénéfice des protections essentielles contenues dans la Convention pour avoir commis de tels actes. L’article 33 de la Convention et les dispositions de la Loi sur l’immigration qui lui font pendant, les art. 53 et 19, prévoient l’expulsion des personnes qui constituent un danger pour la société canadienne, et les motifs justifiant cette mesure ont une portée plus large et sont formulés plus clairement. Le ministre n’est donc pas empêché de prendre les mesures qui s’imposent pour assurer la sécurité des Canadiens. Enfin, l’existence de la section Fb) de l’article premier, qui exclut de la protection de la Convention les personnes qui ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant leur admission dans ce pays à titre de réfugié, semble indiquer que même un crime grave de droit commun, tel le trafic des drogues, ne doit pas être inclus dans la section Fc) de l’article premier.
Les juges Cory et Major (dissidents): La question de savoir ce qui constitue un agissement contraire «aux buts et aux principes des Nations Unies» pour l’application de la Convention est une question de droit. Bien qu’il faille faire preuve d’une certaine retenue à l’égard des conclusions de fait de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, il n’en va pas de même à l’égard de ses conclusions de droit. La Commission ne jouit pas d’une expertise particulière sur le plan juridique. Par conséquent, la question qui se pose est de savoir si la décision que la Commission a rendue relativement à la question de droit était correcte.
La catégorie des agissements contraires aux buts et aux principes des NU ne devrait pas être limitée aux seuls agissements qui font expressément l’objet d’une déclaration en ce sens. Un tribunal national peut, après examen des éléments pertinents, conclure que d’autres types d’agissements sont visés. Bien que chaque mesure des NU ne saurait être si essentielle à la réalisation de ses buts et de ses principes que tout acte y contrevenant ou en réduisant l’efficacité soit contraire aux buts et aux principes des NU, la communauté internationale a reconnu que certains problèmes, en raison de leur gravité et de leur nature, constituent une menace pour l’ensemble de la communauté internationale et l’ordre public international. Le comportement qui exerce une action directe ou importante sur ces problèmes ou qui porte atteinte à des obligations ou à des principes recueillant l’adhésion générale devrait, dans les cas qui s’y prêtent, être tenu pour contraire aux buts et aux principes des NU.
Certes, une violation grave ou systématique des droits de la personne constituerait un comportement contraire aux buts et aux principes des NU, mais il ne s’agit pas du seul comportement qui doive être pris en considération pour interpréter la section Fc) de l’article premier de la Convention. L’analyse effectuée pour déterminer ce qu’est un agissement contraire aux buts et aux principes des NU ne doit pas forcément porter sur un seul but, même s’il s’agit d’un but important et que la Convention est un instrument de défense des droits de la personne. Même si le but d’un instrument est pris en considération pour en interpréter les dispositions, il ne doit pas restreindre la portée de l’exclusion de manière qu’elle vise seulement le comportement lié directement aux droits de la personne. Il doit être tenu compte de tous les buts et de tous les principes des NU. En outre, certains types de comportement peuvent concourir indirectement, mais substantiellement, à la violation des droits de la personne.
La Convention devrait être interprétée de façon à tenir compte du contexte contemporain. Le sens donné à des termes tels «agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies» devrait pouvoir suivre l’évolution du droit international. Les tribunaux devraient reconnaître que les indications fournies par les outils d’interprétation que sont les travaux préparatoires et la pratique ultérieurement suivie doivent être considérées à la lumière de l’état actuel du droit et des ententes internationales. Il convient de tenir compte des travaux préparatoires, mais cela ne signifie pas que les tribunaux soient tenus de les interpréter strictement. Il y a lieu plutôt de tenir compte des principes et des préoccupations qui les sous‑tendent en vue de leur donner un sens adapté au contexte contemporain. De même, en ce qui concerne la pratique étatique, il convient d’assurer une certaine harmonisation avec l’interprétation établie par la pratique suivie par les États, mais cette interprétation doit être adaptée selon l’évolution des notions et des principes du droit international.
Bien que, suivant la thèse traditionnelle, les buts et les principes des NU, tout comme le droit international en général, ne visent que les États et ne peuvent être violés que par leurs représentants, il est généralement admis, désormais, que le particulier agissant à titre privé peut accomplir des actes qui portent atteinte aux règles du droit international.
Le trafic d’une drogue illicite dangereuse, pratiqué sur une vaste échelle, peut constituer un agissement contraire aux buts et aux principes des NU et justifierait donc l’exclusion du statut de réfugié suivant la section Fc) de l’article premier. La raison pour laquelle la section Fc) de l’article premier devrait s’appliquer au trafic des drogues illicites est que, tant sur le plan juridique que pratique, cette activité est reconnue non seulement comme un acte criminel à l’échelle nationale, mais aussi comme une source de maux très graves et très importants infligés à la communauté internationale. Le fait qu’un acte constitue un crime international ou un crime d’intérêt international n’est pas déterminant pour trancher la question. Le facteur supplémentaire qui distingue le trafic des drogues illicites d’autres «crimes d’intérêt international» ou des mesures des NU est la nature et la gravité des maux infligés aux populations dans le monde et à la communauté internationale dans son ensemble. Les méfaits du trafic illicite de la drogue sont d’une gravité extrême. Il n’épargne ni la vie des personnes, ni celles des familles et des collectivités. Il déstabilise des nations et des régions entières et en retarde le développement. Le trafic des drogues illicites menace désormais la paix et la sécurité à l’échelon national et international. Il porte atteinte à la souveraineté de certains États, au droit à l’autodétermination et à un gouvernement démocratique, à la stabilité économique, sociale et politique, ainsi qu’aux droits de la personne. Bon nombre des buts et des principes des NU sont directement ou indirectement minés par le commerce international des drogues illicites. C’est pourquoi il y a lieu de conclure que les agissements d’au moins certaines des personnes qui participent à cette activité doivent être tenus pour contraires aux buts et aux principes des NU.
Les déclarations de la communauté internationale sur le sujet, y compris les conventions et les résolutions de l’Assemblée générale pertinentes, dénotent une sensibilisation aiguë à la nature et à la gravité du problème et une condamnation sévère des activités qui sont à l’origine de ce problème. Il est vrai que les NU n’ont jamais expressément déclaré que le trafic de la drogue était contraire à leurs buts et à leurs principes, mais elles ont clairement et fréquemment reconnu et dénoncé les méfaits de cette activité. En outre, de nombreuses déclarations dénotent une sensibilisation au fait que le trafic des drogues menace des aspects essentiels des buts et des principes des NU. Les déclarations des NU et de la communauté internationale mènent inexorablement à la conclusion que ceux qui se livrent au trafic des drogues illicites sont responsables, directement ou indirectement, de maux d’une ampleur telle et d’une gravité telle qu’ils sapent les buts et les principes mêmes sur lesquels sont fondées les NU. Il s’ensuit que leurs actes doivent être considérés comme des «agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies» et ils sont donc visés par l’exclusion prévue à la section Fc) de l’article premier. Cependant, tous les actes compris dans la catégorie générale du trafic des drogues illicites ne constituent pas des agissements contraires aux buts et aux principes des NU. Il est nécessaire d’établir certaines distinctions en fonction de la nature et de l’ampleur des activités. Ce sont les personnes qui se livrent de fait au trafic de la drogue qui touchent la plus grande partie des profits, causent les dommages les plus importants et donc sont responsables au premier chef de la perpétuation de ce commerce illicite. Les simples consommateurs sont souvent eux‑mêmes des victimes et ne sauraient se voir imputer la même responsabilité.
Dans la présente espèce, l’appelant a joué un rôle important dans le cadre d’une opération d’envergure menée par un groupe organisé se livrant au trafic de l’héroïne. Il a pratiqué sur une vaste échelle le trafic de l’une des drogues les plus débilitantes. Même si toutes les infractions liées aux stupéfiants qui sont perpétrées au pays ne permettront pas d’invoquer l’exclusion prévue à la section Fc) de l’article premier, compte tenu de la gravité du crime de l’appelant, il y a lieu de l’exclure en raison des actes qu’il a commis.
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêt examiné: Sivasamboo c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] 1 C.F. 741; arrêts mentionnés: Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; Yuen c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] A.C.F. no 1045 (QL); Franco c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] A.C.F. no 1011 (QL); Sornalingam c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1996), 107 F.T.R. 128; Vetter c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1994), 89 F.T.R. 17; Ismaeli c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] A.C.F. no 573 (QL); Connor c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1995), 95 F.T.R. 66; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Université de la Colombie‑Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353; Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689; Thomson c. Thomson, [1994] 3 R.C.S. 551; Moreno c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 298; Sivakumar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 433; Personnel diplomatique et consulaire des États‑Unis à Téhéran, arrêt, Rec. C.I.J. 1980, p. 3; Conséquences juridiques pour les États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud‑Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, Rec. C.I.J. 1971, p. 16.
Citée par le juge Cory (dissident)
Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689.
Lois et règlements cités
Charte des Nations Unies, R.T. Can. 1945 no 7, préambule, art. 1, 2.
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, art. 423(1)d).
Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, R.T. Can. 1987 no 36, art. 3(1).
Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37, art. 31, 32.
Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, Doc. NU E/Conf.82/15, 19 décembre 1988, préambule, art. 3(1), (5).
Convention internationale de l’opium, 8 R.T.S.N. 187.
Convention relative au statut des réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6, art. 1F, 33.
Convention sur les substances psychotropes, 1019 R.T.N.U. 175.
Convention unique sur les stupéfiants de 1961, 520 R.T.N.U. 205.
Draft Statute of the International Criminal Court, UN Doc. A/CN.4/L.491/Rev.2.
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, art. 2(1) «réfugié au sens de la Convention» [abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 1(2)], 3, 19(1)c) [abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 11], c.1)(i) [aj. idem; rempl. 1995, ch. 15, art. 2], e) [abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 11], f) [idem], g), j) [aj. ch. 30 (3e suppl.), art. 3], k) [aj. 1992, ch. 49, art. 11], l) [idem], 27(1)d), 32.1(2) [aj. ch. 28 (4e suppl.), art. 12], 53(1) [abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 43], 61(2) [aj. ch. 10 (2e suppl.), art. 3; abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 18; abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 50], 67(1) [abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 18], 82.1(1) [aj. idem, art. 19; abr. & rempl. 1990, ch. 8, art. 53; abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 73], 83(1) [abr. & rempl. ch. 28 (4e suppl.), art. 19; abr. & rempl. 1992, ch. 49, art. 73].
Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, ch. N‑1, art. 4(1).
Projet d’articles du Projet de Code des crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité, Doc. NU A/46/405, 11 septembre 1991, art. 25(1).
Projet de convention contre le trafic des stupéfiants et des substances psychotropes et les activités connexes, Rés. AG 39/141, 14 décembre 1984, annexe, art. 2.
Protocole portant amendement de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, 976 R.T.N.U. 3.
Statut du Tribunal militaire international, 82 R.T.N.U. 281.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1996] 2 C.F. 49, 191 N.R. 247, [1995] A.C.F. no 1716 (QL), qui a confirmé une décision de la Section de première instance de la Cour fédérale, [1993] A.C.F. no 870 (QL), qui avait rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par l’appelant en vue de faire annuler la décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, [1993] D.S.S.R. no 12 (QL) (sub nom. D. (N.U.) (Re)), rejetant sa revendication du statut de réfugié au sens de la Convention. Pourvoi accueilli, les juges Cory et Major sont dissidents.
Lorne Waldman et Jaswinder Singh Gill, pour l’appelant.
Urszula Kaczmarczyk et Bonnie Boucher, pour l’intimé.
David Matas et Sharryn Aiken, pour l’intervenant.
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, McLachlin et Bastarache rendu par
//Le juge Bastarache//
1 Le juge Bastarache ‑‑ Le présent pourvoi soulève deux questions importantes concernant l’admissibilité des réfugiés au Canada. Premièrement, quelle est la norme de contrôle judiciaire applicable aux décisions de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié? Deuxièmement, quel sens faut‑il donner aux mots «coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies» appliqués aux personnes exclues du statut de réfugié? Cette exclusion prévue à la section Fc) de l’article premier de la Convention relative au statut des réfugiés des Nations Unies, R.T. Can. 1969 no 6, est incorporée au droit canadien par le par. 2(1) de la Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2. Son interprétation doit donc être faite par rapport au droit interne du Canada.
I. Contexte factuel
2 Les faits pertinents du présent pourvoi ne sont pas contestés. L’appelant, Veluppillai Pushpanathan, a quitté son pays natal, le Sri Lanka, en 1983 et a passé un certain temps en Inde et en France avant son arrivée au Canada, via l’Italie, le 21 mars 1985. Il a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention, conformément à la Loi sur l’immigration (anciennement Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52), en faisant valoir qu’il avait déjà été détenu par les autorités sri lankaises en raison de ses activités politiques et qu’il risquait vraisemblablement d’être persécuté s’il était renvoyé dans son pays de citoyenneté. Cette revendication n’a cependant été l’objet d’aucune décision, car en mai 1987, l’appelant s’est vu reconnaître le statut de résident permanent en application d’un programme administratif et il avait le droit de rester au Canada pour cette raison.
3 En décembre 1987, l’appelant et sept autres individus ont été arrêtés pour complot en vue de faire le trafic d’un stupéfiant, infraction prévue par l’al. 423(1)d) du Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, et par le par. 4(1) de la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, ch. N‑1. L’appelant a plaidé coupable; quatre autres membres du groupe ont en outre été déclarés coupables. Lui même avait, au moins trois fois, vendu de l’héroïne brune à un agent de la GRC; au moment de son arrestation, le groupe dont M. Pushpanathan faisait partie avait en sa possession une quantité d’héroïne d’une valeur marchande d’une dizaine de millions de dollars. Monsieur Pushpanathan a été condamné à la prison pour huit ans, tandis que ses coïnculpés ont écopé de peines allant de quatre à dix ans d’emprisonnement.
4 Le 23 septembre 1991, l’appelant, qui bénéficiait d’une libération conditionnelle, a renouvelé sa revendication du statut de réfugié au sens de la Convention en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés des Nations Unies (la «Convention»), mise en œuvre par la Loi sur l’immigration (la «Loi»). Je parle de renouvellement parce qu’il n’est pas certain que la revendication initiale de mars 1985 ait jamais été abandonnée. Le 22 juin 1992, une mesure d’expulsion conditionnelle a été prise à son endroit par Emploi et Immigration Canada en vertu de l’al. 27(1)d) et du par. 32.1(2) de la Loi, qui disposent qu’un résident permanent déclaré coupable d’une infraction prévue par une loi fédérale pour laquelle une peine d’emprisonnement de plus de six mois a été imposée peut être expulsé. Comme l’expulsion est subordonnée au rejet de la demande de reconnaissance du statut de réfugié au sens de la Convention, la revendication de M. Pushpanathan a été déférée à la Section du statut de réfugié de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. La Commission a décidé que l’appelant n’était pas un réfugié au sens de la Convention. Saisies d’une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont refusé d’infirmer cette décision. Monsieur Pushpanathan se pourvoit devant notre Cour.
II. Cadre législatif
5 Le paragraphe 2(1) de la Loi définit le terme «réfugié au sens de la Convention»:
Toute personne:
a) qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques:
(i) soit se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays,
. . .
Sont exclues de la présente définition les personnes soustraites à l’application de la Convention par les sections E ou F de l’article premier de celle‑ci dont le texte est reproduit à l’annexe de la présente loi.
6 Cet article de la Convention est ainsi conçu:
Article premier
Définition du terme «réfugié»
. . .
F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser:
a) qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes;
b) qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés;
c) qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.
7 Les personnes visées par ces dispositions ne sauraient bénéficier d’aucune des protections de la Convention. Elles sont exclues d’emblée du statut de réfugié.
8 Pour comprendre l’importance des exclusions énoncées à l’article premier, il faut les placer dans le contexte d’autres dispositions de la Convention qui précisent les conditions restreintes auxquelles le bénéfice du statut peut être refusé aux réfugiés authentiques:
Article 33
Défense d’expulsion et de refoulement
1. Aucun des États Contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.
2. Le b