Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville)

Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-06-16
Référence neutre
2016 CSC 23
Recueil
[2016] 1 RCS 467
Numéro de dossier
36027
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36027
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23, [2016] 1 R.C.S. 467
Appel entendu : 9 octobre 2015
Jugement rendu : 16 juin 2016
Dossier : 36027
Entre :
Rogers Communications Inc.
Appelante
et
Ville de Châteauguay et procureure générale du Québec
Intimées
Et entre :
Rogers Communications Inc.
Appelante
et
Ville de Châteauguay et procureure générale du Québec
Intimées
- et -
Procureur général du Canada, Christina White,
Fédération canadienne des municipalités, Ville de Toronto,
Bell Mobilité Inc., TELUS Communications Inc.,
Vidéotron s.e.n.c. et Union des municipalités du Québec
Intervenants
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 77)
Motifs concordants en partie :
(par. 78 à 122)
Les juges Wagner et Côté (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Brown)
Le juge Gascon
Rogers Communications c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23, [2016] 1 R.C.S. 467
Rogers Communications Inc. Appelante
c.
Ville de Châteauguay et
procureure générale du Québec Intimées
‑ et ‑
Rogers Communications Inc. Appelante
c.
Ville de Châteauguay et
procureure générale du Québec Intimées
et
Procureur général du Canada,
Christina White,
Fédération canadienne des municipalités,
Ville de Toronto,
Bell Mobilité Inc.,
TELUS Communications Inc.,
Vidéotron s.e.n.c. et
Union des municipalités du Québec Intervenants
Répertorié : Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville)
2016 CSC 23
No du greffe : 36027.
2015 : 9 octobre; 2016 : 16 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Radiocommunication — Doctrine du caractère véritable — Théorie du double aspect — Avis d’imposition de réserve signifié par la ville pour empêcher la construction d’un système d’antennes de radiocommunication sur son territoire — L’avis de réserve est‑il ultra vires de la compétence de la ville parce que son caractère véritable relève d’une compétence fédérale exclusive? — Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, c. R‑2, art. 5(1) f) — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29) , 92(10) a), (13) , (16) .
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Radiocommunication — Doctrine de l’exclusivité des compétences — Avis d’imposition de réserve signifié par la ville pour empêcher la construction d’un système d’antennes de radiocommunication sur son territoire — La doctrine de l’exclusivité des compétences rend‑elle l’avis de réserve inapplicable? — Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, c. R‑2, art. 5(1) f) — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29) , 92(10) a), (13) , (16) .
Rogers Communications Inc. (« Rogers »), une société canadienne, offre divers services de communication sur l’ensemble du territoire canadien. Elle détient une licence de spectre qui l’autorise à exploiter ses services dans certaines gammes de fréquence. Cette licence lui impose plusieurs obligations, dont celle d’assurer une couverture de réseau adéquate dans les régions géographiques qui lui sont attribuées. À l’automne 2007, Rogers décide d’ériger un nouveau système d’antennes de radiocommunication sur le territoire de la Ville de Châteauguay (« Châteauguay ») afin de combler des lacunes dans son réseau de téléphonie sans fil. En vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur la radiocommunication , le ministre fédéral de l’Industrie a autorisé Rogers à installer un système d’antennes sur le terrain situé au 411, boulevard Saint‑Francis (« 411 Saint-Francis ») à Châteauguay. Invoquant le risque pour la santé et le bien‑être des citoyens qui résident à proximité d’une telle installation, Châteauguay a adopté une résolution municipale autorisant la signification d’un avis d’imposition de réserve qui interdit toute construction sur le terrain en question pour une période de deux ans. Quelques jours avant son expiration, cet avis fut renouvelé pour une période additionnelle de deux ans. Rogers dépose une requête pour contester l’avis et allègue que l’avis de réserve est inconstitutionnel puisqu’il constitue un exercice de la compétence fédérale en matière de radiocommunication. Rogers estime en outre que l’avis lui serait inapplicable en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences, ou encore inopérant en application de la doctrine de la prépondérance fédérale.
Appliquant les principes de droit administratif, la Cour supérieure conclut à la mauvaise foi de Châteauguay et annule l’avis de réserve et son renouvellement, ainsi que les résolutions à l’appui. La Cour d’appel infirme le jugement de première instance et rejette également les arguments d’ordre constitutionnel soulevés par Rogers.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli. L’avis de réserve est inconstitutionnel.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Côté et Brown : L’avis de réserve est ultra vires puisqu’il constitue l’exercice de la compétence fédérale en matière de radiocommunication, une compétence fédérale exclusive. L’analyse du caractère véritable de l’avis de réserve requiert l’examen tant de son objet que de ses effets. L’analyse de la preuve à cet égard n’autorise qu’une conclusion : l’objet de l’avis de réserve est d’empêcher Rogers d’installer son système d’antennes de radiocommunication sur le terrain situé au 411 Saint-Francis en circonscrivant le choix de l’emplacement de ce système. La même conclusion s’impose au regard des effets juridiques et pratiques de l’avis de réserve. Même si cette mesure répondait à des préoccupations de santé soulevées par certains citoyens, il n’en demeure pas moins qu’elle usurperait l’exercice de la compétence fédérale en matière de radiocommunication. Le principe du fédéralisme coopératif n’est d’aucune assistance en l’espèce puisqu’il ne peut ni l’emporter sur le partage des compétences lui‑même ni le modifier. Il ne peut être considéré comme imposant des limites à l’exercice valide d’une compétence législative. Il ne peut non plus être utilisé pour valider des mesures inconstitutionnelles.
L’avis de réserve ne jouit pas d’un double aspect. En effet, puisque le caractère véritable de l’avis de réserve est de choisir l’emplacement des infrastructures en matière de radiocommunication, il n’y a pas d’équivalence entre l’aspect fédéral, soit sa compétence en matière de radiocommunication, et les aspects provinciaux, soit la protection de la santé et du bien‑être des résidents à proximité et le développement harmonieux du territoire. Reconnaître un double aspect à l’emplacement des infrastructures en matière de radiocommunication impliquerait que le fédéral et les provinces peuvent légiférer à cet égard, ce qui serait contraire au précédent établi par le Conseil privé dans In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304, selon lequel la compétence fédérale à l’égard de l’emplacement de telles infrastructures est exclusive.
Bien que l’application de la doctrine du caractère véritable suffise pour disposer du pourvoi, l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences est également abordée afin de clarifier le droit. L’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences est généralement limitée à des situations déjà traitées par les tribunaux dans le passé. Il existe un précédent donnant ouverture à l’application de cette doctrine à la présente situation, soit l’arrêt du Conseil privé Toronto Corporation c. Bell Telephone Co. of Canada, [1905] A.C. 52, qui suggère que l’emplacement des infrastructures dans le domaine des télécommunications relève du cœur de la compétence fédérale. Par ailleurs, la preuve présentée ici milite en faveur d’une telle conclusion dans le cas du choix de l’emplacement des systèmes d’antennes de radiocommunication puisque c’est l’emplacement adéquat et précis des systèmes d’antennes qui permet d’assurer le développement ordonné et l’exploitation efficace de la radiocommunication au Canada. La détermination de l’emplacement des systèmes d’antennes est au cœur de la compétence fédérale en matière de radiocommunication et il est absolument nécessaire qu’il en soit ainsi pour que le Parlement puisse réaliser l’objet pour lequel ladite compétence lui a été attribuée.
L’avis de réserve constitue donc une atteinte grave et importante au cœur de la compétence fédérale en matière de radiocommunication. Les faits démontrent que Rogers n’était pas en mesure de satisfaire à son obligation de desservir la région géographique en cause, telle que l’exigeait sa licence de spectre. Cet avis de réserve a empêché Rogers de construire son système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint‑Francis pour deux périodes successives de deux ans, alors qu’il n’existait aucune solution de rechange à laquelle elle aurait pu recourir à brève échéance. Ainsi, la doctrine de l’exclusivité des compétences rend inapplicable l’avis de réserve signifié à Rogers.
Le juge Gascon : Contrairement à l’opinion exprimée par la majorité, l’avis de réserve est intra vires des pouvoirs de Châteauguay et le pourvoi doit se résoudre non pas en vertu de la doctrine du caractère véritable, mais en appliquant la doctrine de l’exclusivité des compétences.
Déterminer le caractère véritable d’une mesure législative demeure un délicat exercice de jugement qui commande d’évaluer et d’apprécier la mesure contestée dans son ensemble, en soupesant toutes ses facettes. Sans préconiser une démarche trop générale qui rendrait l’analyse du caractère véritable superficielle, l’identification de la matière sur laquelle porte la mesure requiert l’adoption d’une approche souple, adaptée à la conception moderne du fédéralisme qui permet certains chevauchements et favorise un esprit de coopération. Il est donc nécessaire de tenir compte du contexte de l’adoption de la résolution autorisant l’avis de réserve et de l’objet de l’imposition de l’avis en gardant à l’esprit la présomption relative à la validité d’une mesure provinciale ou municipale. Le contexte factuel appuie l’existence d’une autre perspective normative qui relève de la compétence provinciale. L’historique et le préambule de la résolution municipale font ressortir que Châteauguay ne s’est pas opposée à la présence d’une tour sur le 411 Saint‑Francis simplement pour contrôler l’emplacement d’un système de radiocommunication, mais pour répondre aux préoccupations de ses résidents quant à leur santé et leur bien‑être. Ces matières correspondent à une fin municipale valide et entrent dans les champs de compétence provinciaux des par. 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
Quant aux effets de l’avis de réserve, il faut distinguer son effet juridique de son effet pratique. Bien qu’en pratique, l’effet de l’avis se traduit par une interdiction pour Rogers de bâtir sa tour de radiocommunication sur le terrain situé au 411 Saint‑Francis, son effet juridique ouvre la porte à un exercice par Châteauguay de ses pouvoirs d’expropriation, ce qui relève de sa compétence de réglementer l’aménagement de son territoire selon ses besoins et priorités. Cette vision plus nuancée des effets de l’avis s’inscrit dans une conception plus souple de la doctrine du caractère véritable qui concorde mieux avec les principes directeurs énoncés et qui favorise une conception plus juste de la matière réellement visée par l’avis.
Les effets d’une mesure municipale doivent être considérés en conjonction avec son objet. Le simple fait que la mesure municipale affecte un champ de compétence fédéral ne dit pas pourquoi le geste est entrepris. Or, la preuve retenue cerne bien cette motivation qui, du reste, apparaît dominante par rapport aux effets de la mesure. Ainsi, lorsque l’objet et les effets de la résolution sont considérés dans leur ensemble dans une analyse globale du caractère véritable, le but recherché et obtenu par l’imposition de la réserve foncière reste l’aménagement harmonieux du territoire de Châteauguay, l’apaisement des inquiétudes de ses résidents et la protection de leur santé et de leur bien‑être, malgré l’existence d’un effet certain sur l’emplacement de la tour de radiocommunication de Rogers. L’adoption d’une approche semblable permet de favoriser la validité des gestes des deux ordres de gouvernement et de promouvoir des principes clés sous‑tendant le partage des compétences, tels la subsidiarité et le fédéralisme coopératif.
En appliquant la doctrine de l’exclusivité des compétences, l’avis de réserve entrave néanmoins le cœur de la compétence fédérale sur les radiocommunications. Le choix ou la détermination de l’emplacement des systèmes d’antennes se situe au cœur de cette compétence. En faisant échec à l’emplacement déterminé selon le mécanisme prévu à la Loi sur la radiocommunication et à la circulaire CPC‑2‑0‑03 — Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion, l’avis de réserve empiète de façon importante sur un élément du contenu vital et essentiel de la compétence.
Jurisprudence
Citée par les juges Wagner et Côté
Distinction d’avec l’arrêt : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; arrêt appliqué : Toronto Corporation c. Bell Telephone Co. of Canada, [1905] A.C. 52; arrêts mentionnés : Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241; Goodwin c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles), 2015 CSC 46, [2015] 3 R.C.S. 250; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134; Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, [2015] 1 R.C.S. 693; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837; Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Saskatchewan (Procureur général) c. Lemare Lake Logging Ltd., 2015 CSC 53, [2015] 3 R.C.S. 419; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; Téléphone Guèvremont Inc. c. Québec (Régie des télécommunications), [1994] 1 R.C.S. 878; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Rio Hotel Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 R.C.S. 59; Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61, [2010] 3 R.C.S. 457; Siemens c. Manitoba (Procureur général), 2003 CSC 3, [2003] 1 R.C.S. 6; Telus Communications Co. c. Toronto (City) (2007), 84 O.R. (3d) 656.
Citée par le juge Gascon
Arrêt appliqué : Toronto Corporation c. Bell Telephone Co. of Canada, [1905] A.C. 52; arrêts mentionnés : Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241; Kuchma c. Rural Municipality of Tache, [1945] R.C.S. 234; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance‑emploi (Can.), art. 22 et 23, 2005 CSC 56, [2005] 2 R.C.S. 669; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494; Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453; Ward c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; Banque de Montréal c. Marcotte, 2014 CSC 55, [2014] 2 R.C.S. 725.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 (préambule), (29), 92(10)a), (13), (16).
Loi sur l’expropriation, RLRQ, c. E‑24, art. 69 et suiv.
Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., c. P‑41.1.
Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, c. R‑2, art. 5(1) f).
Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C‑19, art. 29.4, 570.
Doctrine et autres documents cités
Canada. Industrie Canada. Gestion du spectre et télécommunications. CPC‑2‑0‑03 — Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion, 4e éd., juin 2007.
Canada. Santé Canada. Bureau de la protection contre les rayonnements des produits cliniques et de consommation. Limites d’exposition humaine à l’énergie électromagnétique radioélectrique dans la gamme de fréquences de 3 kHz à 300 GHz (Code de sécurité 6), Ottawa, Santé Canada, 2009.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., Toronto, Carswell, 2007 (updated 2015, release 1).
Lederman, W. R. « Classification of Laws and the British North America Act », in W. R. Lederman, ed., The Courts and the Canadian Constitution, Toronto, McClelland and Stewart, 1964, 177.
Lederman, W. R. Continuing Canadian Constitutional Dilemmas : Essays on the Constitutional History, Public Law and Federal System of Canada, Toronto, Butterworths, 1981.
Monahan, Patrick J., and Byron Shaw. Constitutional Law, 4th ed., Toronto, Irwin Law, 2013.
Ryan, Michael H. « Telecommunications and the Constitution : Re‑Setting the Bounds of Federal Authority » (2010), 89 R. du B. can. 695.
Ville de Châteauguay. Conseil municipal. Résolution no 2010‑904, adoptée lors de la séance ordinaire du 4 octobre 2010 (en ligne : www.ville.chateauguay.qc.ca/Proces‑verbal‑seance‑2010‑10‑04).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Morissette, Dutil et Léger), 2014 QCCA 1121, 113 L.C.R. 233, [2014] AZ‑51078720, [2014] J.Q. no 5163 (QL), 2014 CarswellQue 5123 (WL Can.), qui a infirmé en partie une décision de la juge Perrault, 2013 QCCS 3138, [2013] R.J.Q. 1177, 110 L.C.R. 81, [2013] AZ‑50985779, [2013] J.Q. no 7419 (QL), 2013 CarswellQue 7250 (WL Can.). Pourvoi accueilli.
John B. Laskin, Nicholas Kennedy, Pierre Y. Lefebvre et Vincent Cérat Lagana, pour l’appelante.
Patrice Gladu et Sébastien Dorion, pour l’intimée la Ville de Châteauguay.
Benoît Belleau, Simon Larose et Hugo Jean, pour l’intimée la procureure générale du Québec.
Pierre Salois et François Joyal, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Personne n’a comparu pour l’intervenante Christina White.
Stéphane Émard‑Chabot, pour l’intervenante la Fédération canadienne des municipalités.
Darrel A. Smith et Jared Wehrle, pour l’intervenante la Ville de Toronto.
Mathieu Quenneville, Stephen Schmidt, Valérie Beaudin et Roudine Ishak, pour les intervenantes Bell Mobilité Inc., TELUS Communications Inc. et Vidéotron s.e.n.c.
Marc‑André LeChasseur, pour l’intervenante l’Union des municipalités du Québec.
Le jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Côté et Brown a été rendu par
Les juges Wagner et Côté —
I. Introduction
[1] La téléphonie sans fil occupe désormais une place prédominante parmi les moyens de communication utilisés quotidiennement au Canada tant par les citoyens que par les entreprises. Un tel recours aux téléphones mobiles est tributaire d’un réseau national efficace de radiocommunication, dont l’existence engendre inévitablement des difficultés sur le plan de la réglementation. S’il est bien établi que le législateur fédéral exerce une compétence exclusive dans le domaine des radiocommunications, le présent pourvoi soulève la question de savoir si une municipalité peut intervenir dans le choix de l’emplacement d’un système d’antennes de radiocommunication et, dans l’affirmative, celle de déterminer l’étendue de cette intervention.
[2] En vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur la radiocommunication, L.R.C. 1985, c. R-2 , le ministre de l’Industrie (« ministre ») a autorisé Rogers Communications Inc. (« Rogers ») à installer un système d’antennes sur le terrain situé au 411, boulevard Saint-Francis (« 411 Saint-Francis ») dans la municipalité de Châteauguay afin d’améliorer son réseau de téléphonie cellulaire. Invoquant le risque pour la santé et le bien-être des citoyens qui résident à proximité d’une telle installation, la Ville de Châteauguay (« Châteauguay ») a adopté une résolution municipale autorisant la signification d’un avis d’imposition de réserve (« avis de réserve ») interdisant toute construction sur le terrain situé au 411 Saint-Francis pour une période de deux ans en conformité avec la Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C-19, et la Loi sur l’expropriation, RLRQ, c. E-24. Quelques jours avant son expiration, cette réserve fut renouvelée pour une période additionnelle de deux ans.
[3] Rogers allègue que l’avis est inconstitutionnel. En effet, pour Rogers, l’avis de réserve constituerait un exercice de la compétence fédérale en matière de radiocommunication et serait ainsi ultra vires des compétences provinciales. Rogers estime en outre que l’avis lui serait inapplicable en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences, ou encore inopérant en application de la doctrine de la prépondérance fédérale. Finalement, Rogers conteste la validité de l’avis de réserve sur le plan du droit municipal.
[4] Pour leur part, les intimées, Châteauguay et la procureure générale du Québec (« PGQ »), soutiennent que l’avis de réserve est intra vires des compétences provinciales, puisqu’il s’agit d’un exercice valide des compétences provinciales en matière de propriété et de droits civils dans la province et de généralement toutes les matières d’une nature purement locale ou privée. En outre, selon les intimées, les doctrines de l’exclusivité des compétences et de la prépondérance fédérale ne rendent l’avis ni inapplicable à Rogers ni inopérant. Elles font finalement valoir que l’avis constitue, eu égard au droit municipal, un exercice valide des pouvoirs délégués à Châteauguay.
[5] Nous sommes d’opinion qu’en raison de son objet et de ses effets le caractère véritable de l’avis de réserve est de déterminer l’emplacement d’un système d’antennes de radiocommunication, ce qui constitue l’exercice d’une compétence fédérale. L’avis de réserve est ainsi ultra vires des compétences provinciales. Au surplus, l’avis de réserve empiète sur le cœur de la compétence fédérale en matière de radiocommunication, puisqu’il compromet le développement ordonné et l’exploitation efficace des radiocommunications au Canada. Selon la doctrine de l’exclusivité des compétences, il est donc inapplicable à Rogers.
II. Faits
[6] Rogers, une société canadienne, offre divers services de communication — dont celui de téléphonie sans fil, une forme de radiocommunication — sur l’ensemble du territoire canadien. Elle détient une licence de spectre qui l’autorise à exploiter ses services dans certaines gammes de fréquence. Cette licence lui impose plusieurs obligations, dont celle d’assurer une couverture de réseau adéquate dans les régions géographiques qui lui sont attribuées. Pour ce faire, Rogers doit installer et exploiter des stations de radiocommunication.
[7] À l’automne 2007, Rogers décide d’ériger un nouveau système d’antennes de radiocommunication sur le territoire de la ville de Châteauguay afin de combler des lacunes dans son réseau de téléphonie sans fil. Elle identifie donc une « aire de recherche » optimale à l’intérieur de laquelle certains sites sont susceptibles de lui permettre d’assurer une couverture adéquate de son réseau.
[8] Rogers ne possède aucun pouvoir d’expropriation. Elle doit donc s’entendre avec le propriétaire d’un terrain situé dans l’aire de recherche établie pour pouvoir y aménager ses installations. C’est dans ce contexte que Rogers conclut, en décembre 2007, un bail avec le propriétaire du terrain situé au 411 Saint-Francis.
[9] Avant d’installer son système, Rogers doit en outre obtenir l’approbation du ministre pour un site spécifique, en application de l’al. 5(1) f) de la Loi sur la radiocommunication . Pour ce faire, Rogers doit se soumettre à un processus de consultation publique d’une durée de 120 jours, tel que l’exige la circulaire CPC-2-0-03 — Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion (« Circulaire »), publiée par Industrie Canada. Selon cette Circulaire, tant la population que l’autorité responsable de l’utilisation des sols (« ARUS ») — en l’espèce Châteauguay — doivent être consultées. Cette consultation vise à identifier les préoccupations relatives à l’aménagement projeté et à assurer que le titulaire de la licence s’entende avec l’ARUS. Au terme du processus de consultation, le ministre décide si le titulaire de la licence a satisfait aux exigences de la Circulaire. Le ministre peut également résoudre toute impasse, quelle qu’elle soit, dans les discussions entre les parties concernant la construction du système d’antennes en rendant une décision finale sur la question.
[10] En mars 2008, Rogers informe Châteauguay de son intention d’aménager un système de radiocommunication sur le terrain situé au 411 Saint-Francis et entreprend le processus de consultation prescrit par la Circulaire.
[11] Le 28 avril 2008, Châteauguay s’oppose au projet. Elle fait valoir que ce dernier contreviendrait au règlement de zonage de la municipalité, qu’il aurait un aspect inesthétique, et elle s’inquiète des répercussions négatives potentielles sur la santé et la sécurité de la population vivant dans la zone résidentielle adjacente. Châteauguay propose donc trois solutions de rechange à Rogers : (1) installer une autre antenne sur un site existant; (2) augmenter la puissance du signal sur une antenne existante; ou, en dernier ressort, (3) construire le système d’antennes projeté sur un autre terrain situé au 50, boulevard Industriel (« 50 Industriel »).
[12] Le 28 août 2008, Rogers informe Châteauguay qu’elle a étudié les solutions de rechange proposées, mais que les sites existants sont inadéquats et que le terrain situé au 50 Industriel n’est pas disponible. En ce qui concerne les craintes exprimées par Châteauguay concernant la santé et la sécurité de ses résidents, Rogers ajoute que ses installations respectent les normes prévues au Code de sécurité 6 édicté par Santé Canada.
[13] En septembre 2008, Châteauguay réitère son désaccord avec l’implantation d’un système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis. Elle demande néanmoins à Rogers d’identifier des mesures d’atténuation et d’améliorer l’esthétique du projet. En février 2009, elle délivre un permis de construction à Rogers pour le terrain situé au 411 Saint-Francis.
[14] Après la délivrance du permis, Châteauguay reçoit une pétition signée par plus d’une centaine de résidents qui s’opposent à la construction du système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis. Ils font valoir que, selon certaines études, de telles installations sont nocives pour la santé et l’environnement. Le 19 mai 2009, le conseil municipal de Châteauguay adopte une résolution autorisant Châteauguay à demander l’arrêt du projet sur le terrain situé au 411 Saint-Francis de même que la reprise du processus de consultation.
[15] À l’été 2009, le ministre de la Santé informe Châteauguay que le Code de sécurité 6 protège adéquatement la population. Toutefois, le ministre de l’Industrie constate certaines lacunes dans le processus de consultation publique mené initialement par Rogers et demande à cette dernière de reprendre les négociations avec Châteauguay. Rogers s’y soumet de bonne grâce. Le 18 août 2009, le permis de construction délivré à Rogers expire, alors que les travaux n’avaient toujours pas commencé.
[16] Le 21 septembre 2009, le ministre juge que ce deuxième processus de consultation publique est complété de manière satisfaisante. Les parties tentent malgré tout de trouver un autre site où les impacts seraient moindres pour les résidents. Dans cette optique, Châteauguay identifie deux terrains potentiels situés respectivement au 20 et au 50 Industriel. Les propriétaires de ces terrains se montrent toutefois peu intéressés à transiger avec Rogers.
[17] Le 15 décembre 2009, Châteauguay propose le terrain situé au 50 Industriel comme site alternatif pour l’installation du nouveau système d’antennes. Elle avise alors Rogers de son intention d’acquérir le terrain situé au 50 Industriel de gré à gré ou par expropriation. Rogers accepte de considérer le terrain situé au 50 Industriel à la condition que la transaction ait lieu au plus tard le 15 février 2010. Quelques jours plus tard, le ministre confirme que le processus de consultation mené pour le terrain situé au 411 Saint-Francis vaut aussi pour le terrain situé au 50 Industriel.
[18] Le 18 janvier 2010, le conseil municipal de Châteauguay adopte une résolution autorisant l’acquisition de gré à gré ou par voie d’expropriation du terrain situé au 50 Industriel. L’intervenante Christina White avait toutefois acquis cet immeuble trois jours auparavant, soit le 15 janvier 2010. Le 16 février suivant, un avis d’expropriation est signifié à la nouvelle propriétaire qui dépose alors une requête en contestation du droit d’expropriation de Châteauguay.
[19] Des représentants de Rogers, de Châteauguay et du ministre se rencontrent le 15 avril 2010. Rogers demande notamment au ministre d’exercer les pouvoirs que lui confère la Circulaire et de dénouer l’impasse, puisqu’elle ne peut plus attendre pour construire son système d’antennes et craint que les procédures d’expropriation ne s’éternisent.
[20] Le 26 juillet 2010, le ministre confirme que Rogers a satisfait aux exigences de consultation, et dénoue l’impasse entre les parties en approuvant l’installation du système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis. Rogers informe donc Châteauguay qu’elle n’a pas l’intention de construire ses installations sur le terrain situé au 50 Industriel et qu’elle a décidé d’aller de l’avant avec l’aménagement de son système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis.
[21] Le 1er octobre 2010, Châteauguay propose à Rogers de différer le début des travaux jusqu’à ce qu’une décision soit rendue sur la procédure d’expropriation. En contrepartie, Châteauguay s’engage à ne pas porter en appel une décision défavorable, le cas échéant, et à ne pas s’opposer à la construction du système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis si, au plus tard le 15 mai 2011, Rogers n’est pas en mesure de l’installer sur le terrain situé au 50 Industriel.
[22] Le 4 octobre 2010, avant même que Rogers ne réponde à la proposition de Châteauguay, le conseil municipal adopte la résolution no 2010-904, qui autorise les démarches en vue d’imposer une réserve pour fins de réserve foncière relativement au terrain situé au 411 Saint-Francis. Châteauguay justifie l’adoption de la résolution en question en référant à des préoccupations liées à l’intérêt et au bien-être de ses résidents, de même qu’à l’aménagement de son territoire.
[23] Quelques jours plus tard, Rogers rejette l’offre que lui a soumise Châteauguay le 1er octobre 2010 et lui confirme son intention de débuter les travaux d’installation du nouveau système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis. Le 12 octobre, Châteauguay signifie l’avis de réserve à l’égard du terrain situé au 411 Saint-Francis. Rogers dépose alors une requête pour contester cet avis et intervient dans l’instance d’expropriation qui oppose Châteauguay et Mme White. Le 2 octobre 2012, Châteauguay renouvelle la réserve pour une période additionnelle de deux ans.
III. Jugements des cours d’instance inférieure
A. Cour supérieure, 2013 QCCS 3138, [2013] R.J.Q. 1177
[24] La juge Perrault conclut que Châteauguay a agi pour une fin municipale valide en expropriant le terrain situé au 50 Industriel. Elle souligne qu’il est raisonnable et rationnel de croire que, dans un contexte où la preuve révèle l’existence d’une controverse sur la question des radiofréquences, Châteauguay s’assure qu’un système d’antennes soit installé à une distance sécuritaire des résidences avoisinantes.
[25] Cela dit, selon la juge Perrault, le pouvoir discrétionnaire accordé à une municipalité relativement à l’imposition d’une réserve en vertu de la Loi sur les cités et villes et de la Loi sur l’expropriation a été exercé, dans ce cas-ci, de mauvaise foi sur le terrain situé au 411 Saint-Francis, et Châteauguay a ainsi commis un abus de pouvoir.
[26] En effet, selon la juge, l’imposition de la réserve est un acte accompli dans l’intention de nuire à Rogers ou, à tout le moins, tellement singulier par rapport au contexte législatif dans lequel il est posé que l’on ne peut conclure à la bonne foi de la ville. La juge Perrault annule l’avis de réserve et son renouvellement, ainsi que les résolutions à l’appui. Le litige étant résolu en appliquant les principes de droit administratif, la juge estime qu’il n’est pas nécessaire de considérer les questions d’ordre constitutionnel.
B. Cour d’appel, 2014 QCCA 1121 (les juges Morissette, Dutil et Léger)
[27] La Cour d’appel est d’avis que la juge de première instance a erré en concluant à la mauvaise foi de Châteauguay lorsqu’elle a signifié l’avis de réserve. Pour la Cour d’appel, le pouvoir d’exproprier et celui de signifier un avis de réserve pouvaient certes être exercés pour des motifs liés à la santé et au bien-être des citoyens de la ville. En conséquence, la Cour d’appel détermine que, après avoir jugé que Châteauguay avait agi pour des fins municipales dans l’intérêt de ses citoyens en expropriant le terrain situé au 50 Industriel, la juge de première instance ne pouvait alors conclure que Châteauguay ou ses agents étaient de mauvaise foi en signifiant l’avis de réserve relativement au terrain situé au 411 Saint‑Francis.
[28] Se prononçant sur les questions constitutionnelles, la Cour d’appel convient avec Rogers qu’il faut examiner l’avis d’expropriation et l’avis de réserve dans leur ensemble pour identifier leur caractère véritable. Elle rappelle également les enseignements de notre Cour selon lesquels il faut favoriser une application souple du fédéralisme en privilégiant les doctrines du caractère véritable et du double aspect.
[29] Au terme de l’examen de l’avis d’expropriation et de l’avis de réserve foncière dans leur ensemble, la Cour d’appel affirme qu’ils avaient pour but « de répondre aux inquiétudes des citoyens de Châteauguay concernant les répercussions possibles des ondes radio sur leur santé et [d’]assurer un développement harmonieux de son territoire » : par. 78 (CanLII). En conséquence, la Cour d’appel conclut que le caractère véritable de l’avis d’expropriation et de l’avis de réserve n’est pas d’entraver la compétence fédérale en matière de radiocommunication. Par ailleurs, la Cour d’appel est d’avis que le fédéral ne possède pas une compétence exclusive en matière de télécommunications : par. 79.
[30] La Cour d’appel ajoute que la doctrine de l’exclusivité des compétences n’est pas applicable en l’espèce. Selon sa lecture des enseignements de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, par. 77, cette doctrine ne s’applique que lorsqu’un précédent préconise son application dans un cas particulier. Elle estime que Rogers a tort d’invoquer les arrêts In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304 (C.P.), et Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141, puisqu’il ne s’agit pas de précédents qui appliquent la doctrine de l’exclusivité des compétences à la détermination de l’emplacement des systèmes d’antennes de radiocommunication à l’intérieur d’aires de recherche. La Cour d’appel souligne qu’au contraire, l’arrêt Toronto Corporation c. Bell Telephone Co. of Canada, [1905] A.C. 52 (« Bell »), du Conseil privé a reconnu le pouvoir des villes d’intervenir relativement à l’emplacement de poteaux téléphoniques sur leurs territoires.
[31] Finalement, la Cour d’appel conclut que la doctrine de la prépondérance fédérale ne peut s’appliquer en l’espèce. En premier lieu, il n’y a pas de conflit d’application puisque Rogers est autorisée à construire son système d’antennes sur le terrain situé au 411 Saint-Francis, mais peut également utiliser le terrain situé au 50 Industriel. Rogers pourrait donc à la fois se conformer à l’autorisation fédérale transmise par le ministre et respecter les exigences de Châteauguay relativement à l’emplacement du système d’antennes à l’intérieur de l’aire de recherche.
[32] La Cour d’appel ajoute de plus qu’il n’y a pas d’entrave à la réalisation de l’objectif de la loi fédérale. S’appuyant sur l’arrêt 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241, elle souligne que les municipalités peuvent ajouter aux règlements mis en place par le gouvernement fédéral lorsque ces derniers sont de nature permissive. Or, en l’espèce, la réglementation fédérale a pour objet de « permettre le déploiement des réseaux de radiocommunication, tout en respectant les populations locales » : C.A., par. 91. Ainsi, selon la Cour d’appel, l’avis de réserve a pour objectifs d’assurer le bien-être des résidents et le développement harmonieux du territoire. Elle accueille donc l’appel puisque ces objectifs peuvent être atteints « sans qu’il y ait entrave à la réalisation de la norme fédérale » : par. 92.
IV. Questions en litige
[33] Le présent pourvoi soulève les questions suivantes :
(1) L’avis de réserve est-il ultra vires de la compétence de Châteauguay parce que son caractère véritable relève d’une compétence fédérale exclusive?
(2) La doctrine de l’exclusivité des compétences rend-elle l’avis de réserve inapplicable?
(3) La doctrine de la prépondérance fédérale rend-elle l’avis de réserve inopérant?
(4) L’avis de réserve est-il ultra vires de la compétence de Châteauguay au regard des principes