Canada (Le Procureur Général) c. British Columbia Civil Liberties Association

Canada (Procureur général) c. British Columbia Civil Liberties Association
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-06-05
Référence neutre
2024 CF 853
Numéro de dossier
DES-1-19
Contenu de la décision
Date : 20240605
Dossier : DES-1-19
Référence : 2024 CF 853
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 5 juin 2024
En présence de monsieur le juge Norris
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
BRITISH COLUMBIA CIVIL LIBERTIES ASSOCIATION
défenderesse
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. INTRODUCTION
[1] En 2014, la British Columbia Civil Liberties Association (BCCLA) a porté plainte auprès du Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité (CSARS) en vertu de l’article 41 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC 1985, c C-23 (Loi sur le SCRS). (Cette disposition et des dispositions connexes de la Loi sur le SCRS ont été abrogées en 2019, lorsque le CSARS a été remplacé par l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement.)
[2] S’appuyant en partie sur des reportages médiatiques concernant des renseignements obtenus à la suite d’une demande présentée en application de la Loi sur l’accès à l’information LRC 1985, c A-1, la BCCLA a allégué que le Service canadien du renseignement de sécurité (le SCRS ou le Service) avait commis des [traduction] « actes inappropriés et illégaux en recueillant des renseignements au sujet de groupes et de citoyens canadiens qui participaient à des activités expressives pacifiques et licites, et en les communiquant à d’autres organismes gouvernementaux et à des intervenants du secteur privé » (lettre de Paul Champ du 6 février 2014 à l’intention du CSARS [la lettre de plainte], à la page 1).
[3] Plus particulièrement, la BCCLA a allégué que le SCRS menait des enquêtes sur des groupes et des particuliers qui manifestaient légalement contre le projet de pipelines Northern Gateway et qu’il avait communiqué le fruit de ses enquêtes à l’Office national de l’énergie (ONE) et à des membres non gouvernementaux de l’industrie pétrolière. Selon la BCCLA, le SCRS visait certains groupes susceptibles de représenter une menace pour la sécurité qui justifiait la tenue d’une enquête [traduction] « simplement parce qu’ils milit[aient] pour la protection de l’environnement » (lettre de plainte, à la page 1). Sept groupes étaient désignés dans la plainte : Leadnow, la ForestEthics Advocacy Association, le Conseil des Canadiens, la Dogwood Initiative, EcoSociety, le Sierra Club de la Colombie-Britannique et Idle No More (lettre de plainte, à la page 2).
[4] La BCCLA a fait valoir que les activités du SCRS concernant la collecte et la communication de renseignements au sujet de ces groupes dépassaient les limites du pouvoir que lui conférait la Loi sur le SCRS. Elle a également soutenu que ces activités portaient atteinte aux droits à la liberté de pensée, de croyance, d’opinion, d’expression et d’association garantis par la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). À cet égard, la BCCLA a exprimé ses préoccupations concernant les effets dissuasifs découlant du fait qu’un service du renseignement de sécurité cible des groupes et des particuliers qui s’investissent légalement dans d’importantes questions d’intérêt public majeur.
[5] L’enquête du CSARS sur la plainte a été menée par l’honorable Yves Fortier, C.P., C.C., O.Q., c.r. L’enquête comportait des audiences à huis clos devant le membre Fortier, au cours desquelles la BCCLA a présenté des éléments de preuve et des observations à l’appui de sa plainte. L’enquête comportait également des audiences ex parte au cours desquelles quatre témoins ont témoigné au nom du SCRS et des observations ont été présentées en réponse à la plainte. Le SCRS a compilé plusieurs volumes de recueils de documents déposés auprès du CSARS lors des audiences ex parte.
[6] Les parties ont convenu que la plainte soulevait les quatre questions suivantes :
a)Le Service a-t-il recueilli des renseignements au sujet de groupes ou de particuliers en raison des activités de ceux-ci se rapportant au projet de pipelines Northern Gateway?
b)Dans l’affirmative, était-ce légal?
c)Le Service a-t-il communiqué à l’Office national de l’énergie ou à des membres non gouvernementaux de l’industrie pétrolière des renseignements concernant des particuliers ou des groupes s’opposant au projet de pipelines Northern Gateway?
d)Dans l’affirmative, était-ce légal?
[7] Pour les motifs énoncés dans un rapport côté « très secret » de 57 pages du 30 mai 2017, le membre Fortier a rejeté la plainte après avoir conclu que les allégations de la BCCLA n’étaient pas étayées par la preuve.
[8] Le CSARS a fourni à la BCCLA une version caviardée du rapport accompagnée d’une lettre de présentation datée du 30 août 2017. Par la suite, relativement à la présente demande, le procureur général du Canada (le PGC) a fourni à la BCCLA une version moins caviardée du rapport, qui comprenait tout de même de nombreux caviardages visant des renseignements dont la divulgation porterait préjudice à la sécurité nationale, selon le PGC. (Ces caviardages sont indiqués ci-dessous par le symbole [***].)
[9] En résumé, le membre Fortier a tiré les conclusions suivantes :
[traduction]« L’audience et les éléments de preuve ex parte m’ont permis d’apprendre que le Service disposait dans ses bases de données de certains renseignements concernant les groupes désignés dans la plainte, [***], et qu’il a par conséquent effectué la collecte de renseignements. Cependant, aucune preuve ne me permet de conclure que le Service recueillait des renseignements ou menait une enquête [***] se rapportant aux groupes désignés en raison de leur militantisme ou de leur dissidence pacifique » (au paragraphe 137).
[traduction] « [***] la collecte de renseignements [***] effectuée de façon accessoire, dans le contexte d’autres enquêtes licites » (au paragraphe 138).
[traduction] « Grâce aux éléments de preuve qui m’ont été présentés au cours de l’audience ex parte, je sais que des renseignements ont été recueillis en vertu de l’article 12 [de la Loi sur le SCRS] et que des renseignements concernant certains particuliers pour qui les autorisations d’enquête nécessaires avaient été obtenues ont été communiqués » (au paragraphe 139).
[traduction] « La preuve ex parte m’a convaincu qu’il y a eu [***], comme l’indiquent des renseignements accessoires se rapportant aux autorisations légales d’enquête visant des cibles alors en place, sans lien avec des groupes ou des particuliers participant à des activités légitimes de manifestation et de dissidence » (au paragraphe 141).
[traduction] « La totalité de la preuve que j’ai examinée et analysée démontre qu’il n’existe aucun lien direct entre le SCRS et l’"effet dissuasif" que les témoins de la plaignante ont mentionné dans leurs témoignages. Je souscris aux observations du défendeur selon lesquelles la plaignante n’a pas réussi à établir la distinction entre les actions de l’ONE et de la GRC [Gendarmerie royale du Canada] et celles du SCRS » (au paragraphe 156).
[traduction] « J’ai conclu que le Service disposait, dans sa base de données opérationnelle, de renseignements concernant les groupes désignés et qu’il a par conséquent effectué la collecte de renseignements. Cependant, je conclus également que les renseignements concernant ces groupes ont été inclus dans la base de données opérationnelles du Service lorsque celui-ci produisait des rapports sur ses cibles. Dans ces circonstances, cette collecte relève directement du mandat du Service » (au paragraphe 160).
[traduction] « […] Il m’est impossible de conclure, selon la preuve dont je dispose, que le SCRS a en l’espèce élargi son mandat de manière à inclure le militantisme, la manifestation ou la dissidence licites » (au paragraphe 163).
[traduction] « Les témoignages livrés par les témoins du défendeur, ainsi que la preuve documentaire présentée par le Service pendant l’audience à huis clos et l’audience ex parte sont convaincants. Je suis convaincu, compte tenu de ces éléments de preuve, que le SCRS n’a pas mené d’enquête sur des groupes ou des particuliers [***] participant à des activités licites de militantisme, de manifestation ou de dissidence. Par conséquent, je conclus que la collecte de renseignements sur les groupes en question effectuée par le Service était licite et relevait de son mandat, et que le Service n’a pas mené d’enquête sur des activités licites de militantisme, de manifestation ou de dissidence » (aux paragraphes 174-175).
[traduction] « Je conclus que le Service n’a pas communiqué à l’ONE ou à des membres non gouvernementaux de l’industrie pétrolière des renseignements concernant des particuliers ou des groupes s’opposant au projet de pipelines Northern Gateway. Compte tenu de la preuve qui m’a été présentée au cours de l’audience ex parte, je suis plutôt convaincu que le SCRS n’a pas communiqué de renseignements au sujet des groupes ou des particuliers désignés à l’ONE ni à des membres privés de l’industrie pétrolière » (au paragraphe 176).
[traduction] « Compte tenu de la preuve qui m’a été présentée au cours de l’audience ex parte, je suis convaincu que le SCRS a réellement formulé des conseils à l’ONE suivant l’article 12 et le paragraphe 19(2) de la Loi sur le SCRS. Cependant, les éléments de preuve ex parte ne comportent aucun renvoi à un quelconque groupe ou particulier désigné dans la plainte, ni aucune mention de ceux-ci » (au paragraphe 183).
[traduction] « La preuve indique clairement que le Service a participé à des réunions ou à des tables rondes avec RNCan [Ressources naturelles Canada] et le secteur privé, y compris des membres de l’industrie pétrolière, à l’administration centrale du SCRS. Cependant, les éléments de preuve ex parte qui m’ont été présentés sont aussi clairs. Ces séances d’information concernaient des questions de sécurité nationale et ne portaient absolument pas sur [***] les groupes mentionnés dans la plainte » (au paragraphe 188).
[traduction] « Comme j’ai conclu que le Service n’avait pas communiqué de renseignements au sujet des "groupes ciblés" représentés par la BCCLA à l’ONE ou à des membres non gouvernementaux de l’industrie pétrolière, la question de la légalité est devenue théorique » (au paragraphe 195).
[traduction] « Selon la preuve qui m’a été présentée au cours des audiences ex parte, je suis convaincu que toute activité de collecte et de communication de renseignements effectuée par le SCRS s’est déroulée légalement et conformément au mandat de celui-ci. Je suis convaincu que le SCRS n’a pas ciblé [***] » (au paragraphe 196).
La plaignante et ses témoins sont réellement préoccupés par l’effet dissuasif des activités du Service. [traduction] « Cependant, compte tenu de l’ensemble de la preuve qui m’a été présentée au cours des audiences ex parte, j’ai constaté que ces préoccupations n’étaient pas fondées. Le comportement du Service en l’espèce respecte sa loi habilitante » (au paragraphe 204).
[traduction] « […] la plaignante n’a pas réussi à établir un "lien de causalité" ou un "lien direct" entre le comportement du SCRS et l’"effet dissuasif" qu’elle invoque. Comme je n’ai relevé aucun "effet dissuasif", j’estime que ses allégations ne peuvent être invoquées à l’appui d’une violation de la Charte » (au paragraphe 205).
Cette conclusion [traduction] « tranche également l’allégation de la plaignante selon laquelle le comportement du SCRS dans le cadre de son enquête sur les activités relatives au projet de pipelines Northern Gateway a porté atteinte à l’article 2 de la Charte, qui garantit la protection de la liberté d’expression » (au paragraphe 206).
« Après avoir examiné attentivement la preuve qui m’a été présentée au cours des audiences ex parte […], je suis convaincu qu’elle n’étaye pas l’observation de la plaignante concernant un "lien direct" entre le comportement du SCRS et l’"effet dissuasif". Par conséquent, après avoir examiné la preuve dont je disposais en l’espèce, je suis convaincu qu’il n’y a eu aucune violation de la Charte » (au paragraphe 207).
[10] Le membre Fortier a tiré la conclusion suivante dans la section [traduction] « Conclusions et recommandations » de son rapport (aux paragraphes 240-243) :
[traduction]
Pour ces motifs, je conclus que les allégations de la plaignante ne sont pas étayées par la preuve, et par conséquent, je rejette la plainte.
J’estime que le Service a effectivement recueilli certains renseignements accessoires [***], mais je conclus que tout renseignement rapporté à leur sujet l’a été de manière accessoire, conformément aux autorisations légales d’enquête qui avaient été obtenues à ce moment-là, [***]. Je conclus également que le Service n’a pas mené d’enquête sur [***], dont la participation à des activités licites de militantisme, de manifestation ou de dissidence est reconnue.
Je conclus que le Service n’a pas communiqué à l’ONE ou à des membres non gouvernementaux de l’industrie pétrolière des renseignements concernant ces groupes ou ces particuliers.
Je recommande que le Service tienne en priorité des discussions publiques inclusives avec les groupes concernés par la présente plainte sur la nature classifiée de certains sujets, si possible.
[11] La BCCLA a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision du membre Fortier, en application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 (dossier no T-1492-17 de la Cour). Elle fait valoir que le membre Fortier a commis une erreur de droit dans son interprétation des articles 12 et 19 de la Loi sur le SCRS, en ce qui concerne l’effet dissuasif des actions du SCRS et le seuil à partir duquel les actions du SCRS font intervenir la Charte. La BCCLA allègue aussi que la non-divulgation de renseignements et d’éléments de preuve se rapportant à la procédure du CSARS a porté atteinte aux principes d’équité procédurale et de justice naturelle.
[12] Conjointement avec la demande de contrôle judiciaire, la BCCLA a demandé, en vertu de l’article 317 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, que le CSARS lui transmette, et qu’il transmette aussi à la Cour, tous les documents et éléments matériels pertinents en sa possession. Les documents qui ont finalement été produits en réponse à cette demande comprenaient le rapport Fortier, les recueils de documents classifiés déposés auprès du CSARS, les transcriptions des procédures devant le membre Fortier et différents documents procéduraux se rapportant au traitement de la plainte par le CSARS.
[13] Conformément au paragraphe 318(2) des Règles des Cours fédérales, le CSARS s’est opposé à la transmission de certaines parties du dossier certifié du tribunal (le DCT). Pour justifier son opposition, le CSARS a notamment fait valoir que le DCT comptait quelque 3 340 pages de renseignements classifiés non caviardés et qu’il serait inapproprié de produire ces documents avant que le PGC ne les ait examinés à des fins de sécurité nationale. Le CSARS a alors avisé le PGC, suivant l’article 38.01 de la Loi sur la preuve au Canada, LRC 1985, c C-5 (la LPC), de la possibilité de divulgation de renseignements sensibles ou de renseignements potentiellement préjudiciables se trouvant dans le DCT.
[14] Après avoir désigné dans le DCT les renseignements dont la divulgation était contestée pour des motifs de sécurité nationale, le PGC a déposé la présente demande en vertu de l’article 38.04 de la LPC en vue d’obtenir une ordonnance confirmant l’interdiction de divulguer ces renseignements. La BCCLA est la défenderesse dans le cadre de la demande.
[15] Une version non classifiée du DCT caviardée dans l’objectif de protéger les renseignements visés par la présente demande a été communiquée à la BCCLA. Le PGC a réussi à obtenir une ordonnance de confidentialité concernant cette version caviardée du DCT : voir British Columbia Civil Liberties Association c Canada (Procureur général), 2018 CF 1094.
[16] Conformément à la pratique courante, le PGC a déposé une version classifiée des documents dans lesquels étaient visibles les renseignements caviardés en vertu de l’article 38 de la LPC.
[17] Compte tenu des questions soulevées dans le cadre de la demande, du grand volume de documents à examiner et du fait qu’une grande partie de la demande devrait être entendue à huis clos et ex parte, un ami de la cour, M. Ian Carter, a été nommé au début de l’instance pour aider la Cour. M. Carter a aussi été nommé ami de la cour relativement à la demande de contrôle judiciaire sous-jacente, mais il n’avait alors qu’un mandat d’observateur.
[18] La Cour a tenu des audiences publiques et des audiences à huis clos et ex parte au sujet de la demande que le PGC avait présentée en vertu de l’article 38 de la LPC. Les audiences à huis clos et ex parte étaient axées sur le préjudice qui, selon le PGC, découlerait de la divulgation des renseignements en cause.
[19] M. Carter s’est retiré de son rôle d’ami de la cour en juin 2022, lorsqu’il a été nommé juge à la Cour supérieure de justice de l’Ontario. Heureusement, le PGC avait alors présenté ses éléments de preuve classifiés à l’appui des demandes de non-divulgation, qui ont fait l’objet d’un contre-interrogatoire par M. Carter. En outre, M. Carter avait terminé d’examiner les documents caviardés et de formuler son avis au sujet de la divulgation. La Cour a eu l’avantage de recevoir des observations écrites et orales classifiées de la part des avocats du PGC et de la part de M. Carter avant le retrait de celui-ci.
II. RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS DE LA COUR
[20] Le critère prévu à l’article 38 de la LPC pour décider s’il y a lieu de confirmer l’interdiction de divulgation ou, plutôt, d’ordonner une forme de divulgation (p. ex. en supprimant le caviardage ou en résumant les passages caviardés) est énoncé dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Ribic, 2003 CAF 246. En résumé, je dois décider si les renseignements en question sont pertinents quant à l’instance sous-jacente (en l’espèce, la demande de contrôle judiciaire de la BCCLA à l’encontre de la décision par laquelle le CSARS a rejeté sa plainte); dans l’affirmative, si leur divulgation serait préjudiciable aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité nationale; et, dans ce cas, si les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation l’emportent sur les raisons d’intérêt public qui justifient la non‑divulgation.
[21] Grâce au travail assidu de l’ami de la cour et des avocats du PGC, les questions contestées dans la demande ont été nettement circonscrites. Mes conclusions sont résumées ci‑dessous.
[22] Premièrement, comme l’indique le tableau joint aux présents motifs en tant qu’annexe A, l’ami de la cour a relevé 363 documents [traduction] « non litigieux » – autrement dit, l’ami de la cour était convaincu qu’il n’existait aucun motif de contester les caviardages dans ces documents. (Six autres documents ont subséquemment été désignés comme non litigieux.) Après avoir examiné la justification des décisions de l’ami de la cour concernant les documents énumérés à l’annexe A (et les documents supplémentaires), ainsi que les renseignements figurant dans ces documents, je suis convaincu que la position de l’ami de la cour est bien fondée. Par conséquent, en vertu du paragraphe 38.06(3) de la LPC, je confirmerai l’interdiction de divulguer les renseignements caviardés contenus dans les documents énumérés à l’annexe A et tout autre document désigné comme non litigieux par l’ami de la cour.
[23] Deuxièmement, l’ami de la cour a relevé 314 documents litigieux, qui sont énumérés dans le tableau joint aux présents motifs en tant qu’annexe B. Même dans ces documents, selon l’ami de la cour, les renseignements caviardés ne sont pas tous litigieux. Il a exprimé des avis précis au sujet des renseignements caviardés qui, selon lui, devraient être divulgués soit par la suppression des caviardages soit par des résumés se rapportant à des documents particuliers.
[24] Après avoir examiné les motifs invoqués par l’ami de la cour pour établir la distinction entre les renseignements litigieux et non litigieux contenus dans ces documents, ainsi que les renseignements que l’ami de la cour a qualifiés de non litigieux, je suis convaincu que la position de l’ami de la cour est bien fondée. Par conséquent, en vertu du paragraphe 38.06(3) de la LPC, je confirmerai l’interdiction de divulguer les renseignements caviardés non litigieux contenus dans les documents énumérés à l’annexe B.
[25] Sans surprise, le rapport Fortier (AGC0003) est l’un des documents litigieux. Il est aussi juste d’affirmer que tous les renseignements caviardés dans ce document sont litigieux. La position du PGC concernant le rapport Fortier a grandement évolué au cours de l’examen de la présente demande. Finalement, le PGC a accepté de supprimer des caviardages qui se trouvaient initialement dans le rapport. Pour les motifs énoncés ci-dessous, à quelques exceptions près, je ne suis pas convaincu qu’il est justifié de supprimer d’autres caviardages du rapport Fortier.
[26] Le PGC a également proposé des résumés de chaque paragraphe caviardé dans le rapport Fortier. Le PGC reconnaît, du moins dans une certaine mesure, qu’il est possible soit de résumer les renseignements visés par chacun des caviardages d’une façon qui n’est pas préjudiciable, soit de résumer les renseignements de façon à ce que les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation du résumé l’emportent sur le préjudice en découlant. L’ami de la cour a souscrit aux résumés proposés par le PGC (bien qu’il ait dans quelques cas exhorté la Cour à autoriser plutôt la suppression d’autres caviardages). Je reconnais que les résumés proposés par le PGC sont justifiés. Comme j’ordonne la suppression du caviardage dans certains paragraphes pour lesquels le PGC a proposé des résumés, ces résumés sont inutiles.
[27] Le PGC devra préparer une version du rapport Fortier caviardée conformément à la présente ordonnance et aux présents motifs, à laquelle seront intégrés les résumés dont la divulgation est autorisée. Plus précisément, cette version devrait tenir compte des éléments suivants : (1) la décision de la Cour selon laquelle, exception faite des paragraphes 137, 138, 140 (en partie), 141, 174 et 241, la position du PGC au sujet des caviardages est acceptée; (2) la décision de la Cour selon laquelle il convient d’ordonner la suppression des caviardages dans les paragraphes 137, 138, 140 (les huit derniers mots seulement), 141, 174 et 241; (3) l’acceptation par la Cour des résumés proposés par le PGC pour les paragraphes où les caviardages sont maintenus, sous réserve de quelques modifications mineures par souci de clarté. En vertu du paragraphe 38.06(2) de la LPC, j’autoriserai la divulgation de cette version du rapport Fortier à la BCCLA. En vertu du paragraphe 38.06(3) de la LPC, je confirmerai l’interdiction de divulguer les renseignements caviardés qu’il reste dans le rapport Fortier.
[28] En ce qui concerne le reste des renseignements litigieux contenus dans les documents énumérés à l’annexe B, je ne suis pas convaincu qu’il est justifié de supprimer d’autres caviardages, et exception faite de six documents, je ne suis pas d’accord avec l’ami de la cour pour dire qu’il convient d’établir un lien entre les résumés des renseignements caviardés et certains documents litigieux.
[29] En bref, je ne suis pas convaincu que les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation des renseignements, que ce soit par la suppression de caviardages ou par des résumés des renseignements caviardés se rapportant à des documents en particulier l’emportent sur le préjudice qu’entraîneraient ces formes de divulgation. Je me range plutôt à l’avis du PGC selon lequel un seul résumé global traitant d’un vaste sous-ensemble des documents litigieux permet d’atteindre un juste équilibre entre les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation et les raisons d’intérêt public qui justifient la protection des renseignements caviardés. Je suis aussi d’accord avec le PGC pour dire qu’il est possible et qu’il convient de préciser que les résumés se rapportent à six documents en particulier (AGC0967, AGC0968, AGC0972, AGC0973, AGC0974 et AGC0976). Par conséquent, en vertu du paragraphe 38.06(2) de la LPC, j’autoriserai la divulgation du résumé global et des six résumés précis énoncés à l’annexe C. Tous ces résumés sont essentiellement les mêmes que le PGC a proposés, mais je les ai légèrement modifiés par souci de clarté. En vertu du paragraphe 38.06(3) de la LPC, je confirmerai l’interdiction de divulguer les renseignements caviardés restants contenus dans le reste des documents énumérés à l’annexe B.
[30] Troisièmement, en vertu du paragraphe 38.06(2) de la LPC, si le juge désigné conclut que la divulgation des renseignements serait préjudiciable, mais que les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation l’emportent sur les raisons d’intérêt public qui justifient la non‑divulgation, avant d’autoriser la divulgation des renseignements, le juge doit tenir compte « des raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation ainsi que de la forme et des conditions de divulgation les plus susceptibles de limiter le préjudice porté aux relations internationales ou à la défense ou à la sécurité nationales ». Par conséquent, le juge peut autoriser la divulgation « sous réserve des conditions qu’il estime indiquées ».
[31] En l’espèce, j’autorise la divulgation des renseignements à la BCCLA à condition que ceux-ci soient considérés comme confidentiels par les parties et par la Cour. Cette exigence ne porte pas atteinte au droit de la BCCLA de demander que la version du rapport Fortier divulguée en application de la présente ordonnance et que tout autre renseignement dont la divulgation est ordonnée soient intégrés au dossier public dans la demande de contrôle judiciaire sous-jacente. Tant qu’une telle ordonnance n’est pas rendue, l’annexe C et la version du rapport Fortier dont j’autorise la divulgation doivent être considérées comme confidentielles par les parties et par la Cour.
[32] Dans l’espoir d’éviter la nécessité de rendre une ordonnance de confidentialité et d’imposer toute autre restriction concernant le corps principal de la présente ordonnance et des présents motifs, je n’ai inclus aucun renseignement litigieux dans les présents motifs. Néanmoins, comme je l’indique ci-dessous, il demeure loisible au PGC de demander une telle mesure lorsqu’il aura eu l’occasion d’examiner la décision.
[33] Enfin, pour les motifs énoncés ci-dessous, j’autorise, en vertu du paragraphe 38.06(2) de la LPC, la divulgation de tous les renseignements caviardés dans les documents visés à l’article 317 des Règles des Cours fédérales au juge qui sera saisi de la demande de contrôle judiciaire sous-jacente. Dans l’éventualité où un nouvel ami de la cour est nommé relativement à la demande de contrôle judiciaire, les questions concernant son rôle et son accès aux renseignements non caviardés pourront être tranchées à ce moment-là.
[34] Je traite ci-après des étapes à suivre pour communiquer la présente ordonnance et les présents motifs aux parties, et pour divulguer les renseignements supplémentaires à la BCCLA.
III. ANALYSE
[35] Dans l’arrêt R c Ahmad, 2011 CSC 6, la Cour suprême du Canada a conclu que l’objectif du régime prévu à l’article 38 de la LPC consiste en « la recherche du juste équilibre entre l’intérêt public en matière de secret d’État et l’intérêt public relatif à l’administration efficace d’un système de justice équitable » (au paragraphe 41). Bien qu’elle ne se soit pas directement prononcée sur le critère de l’arrêt Ribic, la Cour suprême du Canada a mentionné à la fois la souplesse du régime prévu à l’article 38 et le « pouvoir discrétionnaire considérable » qu’il confère aux juges désignés : voir Charkaoui c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9 au para 77, et Ahmad, au para 44.
[36] Dans l’arrêt Ribic, qui concernait une poursuite criminelle, la Cour d’appel fédérale a établi un critère en trois étapes pour décider, suivant l’article 38.06 de la LPC, s’il y a lieu de confirmer une interdiction de divulgation de renseignements sensibles ou potentiellement préjudiciables, ou, subsidiairement, s’il y a lieu d’ordonner une certaine forme de divulgation. Depuis que cet arrêt a été rendu, ce critère est appliqué dans le cadre des demandes présentées conformément à l’article 38 en matière tant criminelle que civile : voir, par exemple, Canada (Procureur général) c Telbani, 2014 CF 1050 au para 22, et les jugements qui y sont cités; voir aussi Canada (Procureur général) c Huang, 2018 CAF 109 au para 13; et Canada (Procureur général) c Hutton, 2023 CAF 45 au para 31.
A. Première étape – Pertinence
[37] Selon le critère de l’arrêt Ribic, je dois d’abord déterminer si les renseignements en cause sont pertinents pour la demande de contrôle judiciaire sous-jacente. Dans l’arrêt Ribic, où (comme je l’ai mentionné) l’instance sous-jacente était une poursuite criminelle, la Cour d’appel fédérale a conclu que la pertinence devrait être interprétée « au sens habituel et courant », qui est énoncé dans l’arrêt R c Stinchcombe, [1991] 3 RCS 326 – à savoir des renseignements, qu’il s’agisse d’éléments de preuve inculpatoires ou disculpatoires, qui pourraient raisonnablement être utiles pour la défense (Ribic, au para 17). La proposition selon laquelle ces renseignements sont pertinents s’ils peuvent être utiles dans l’instance sous-jacente pour la partie à qui ils ne sont pas divulgués s’applique également aux instances civiles.
[38] À cette étape, il incombe à la BCCLA « de prouver que les renseignements sont très probablement des éléments de preuve pertinents » (Ribic, au para 17). Il s’agit là « sans aucun doute d’un seuil de faible niveau » (ibid.).
[39] Le PGC reconnaît que les renseignements caviardés dans les documents litigieux sont pertinents au sens nécessaire pour satisfaire au premier volet du critère. Je reviens plus loin sur l’éventuelle utilité des renseignements non divulgués dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire sous-jacente.
B. Deuxième étape – Préjudice
[40] À la deuxième étape, je dois me demander si la divulgation des renseignements risque de porter préjudice aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité nationale. Seul le préjudice éventuel à la sécurité nationale est en cause en l’espèce.
[41] À cette étape, il incombe au PGC d’établir qu’un préjudice résulterait de la divulgation. Le PGC doit démontrer une probabilité de préjudice, et non simplement une possibilité (Canada (Procureur général) c Canada (Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar), 2007 CF 766 aux para 47-49). Bien que la Cour devrait faire preuve de déférence à l’égard des décisions du PGC concernant le préjudice éventuel, la position du PGC doit « repose[r] sur des faits établis par la preuve » (Ribic, au para 18). Comme le juge de Montigny (maintenant juge en chef de la Cour d’appel fédérale) l’a conclu dans la décision Telbani, « il ne suffira pas de spéculer qu’un renseignement pourrait éventuellement être dommageable pour la sécurité nationale; il faudra établir, à partir d’une preuve concrète et fiable, que le préjudice est sérieux et ne repose pas sur de simples hypothèses » (au para 44). En résumé, il doit exister des motifs raisonnables pour le préjudice invoqué (Huang, au para 13).
[42] Si je suis convaincu que l’allégation de préjudice repose sur un fondement raisonnable, je dois passer à la troisième étape du critère (Ribic, au para 19). Si, par contre, je ne suis pas convaincu qu’il existe un motif raisonnable de conclure que la divulgation entraînerait le préjudice allégué, la divulgation des renseignements en question peut être autorisée : voir la LPC, à l’art 38.06(1).
[43] En règle générale, dans la partie publique d’une demande déposée en vertu de l’article 38 de la LPC, le préjudice allégué par le PGC et les éléments de preuve à l’appui doivent être formulés de manière très générale, sans quoi l’objectif même du régime prévu à l’article 38 serait mis en échec. Généralement, il est possible de présenter des éléments de preuve détaillés et des observations sur la nature du préjudice porté aux intérêts à protéger et sur la façon dont la divulgation entraînerait ce préjudice uniquement lors d’audiences à huis clos et ex parte, comme le prévoit l’article 38.11 de la LPC. C’est ce qui s’est produit en l’espèce.
[44] L’ami de la cour a reconnu que la preuve présentée par le PGC au sujet des renseignements litigieux était suffisante pour satisfaire au deuxième volet du critère. Après avoir examiné les renseignements en cause et les éléments de preuve présentés par le PGC sur le préjudice, je conviens que la deuxième étape du critère est satisfaite. Par conséquent, il est nécessaire de passer à la troisième étape du critère. Je m’attarde à la question du préjudice plus loin, dans la mesure où cela peut se faire dans des motifs publics.
C. Troisième étape – Pondération
[45] À la troisième étape du critère, je dois dire si les raisons d’intérêt public qui justifient la divulgation des renseignements litigieux l’emportent sur les raisons d’intérêt public qui justifient la non-divulgation.
[46] D’un côté de la balance se trouve l’intérêt public à veiller à ce que justice soit rendue dans l’instance sous-jacente. L’évaluation de cet intérêt comprend, entre autres, les questions en litige dans cette instance et l’utilité des renseignements non divulgués pour aider la BCCLA à faire avancer sa demande de contrôle judiciaire. À cette étape, les renseignements en cause « ne [doivent] pas être considéré[s] comme se rapportant strictement à la question de savoir [s’ils] se rapporte[nt] à un point qui a été plaidé, mais plutôt à [leur] importance relative lorsqu’il s’agit de prouver la demande ou de se défendre » (Ribic, au para 22, renvoyant à Pereira E Hijos SA c Canada (Procureur général), 2002 CAF 470 au para 17).
[47] Le principe de la publicité des débats judiciaires se trouve aussi du même côté de la balance. Les dossiers de la Cour et les procédures judiciaires sont présumés accessibles au public. Selon la règle générale, l’administration de la justice doit se dérouler dans le cadre de débats judiciaires publics et non en secret (Sherman (Succession) c Donovan, 2021 CSC 25 aux para 30 et 37-39).
[48] De l’autre côté de la balance se trouve l’intérêt public à éviter le préjudice qui découlerait de la divulgation des renseignements litigieux, conformément à la deuxième étape du critère.
[49] La pondération des intérêts est abordée dans la jurisprudence régissant les limites discrétionnaires au principe de la publicité des débats judiciaires. Il est reconnu que, bien que la publicité des débats soit la règle, « il ne s’agit pas d’un principe absolu ou prépondérant » (R c TWW, 2024 CSC 19 au para 69). La publicité des débats judiciaires peut être pondérée en regard d’autres intérêts importants, mais il n’en demeure pas moins que « le secret en matière de procédures judiciaires doit être exceptionnel » (Sherman (Succession), au para 63). Cette présomption peut être réfutée lorsque la publicité des débats judiciaires pose un risque sérieux pour un intérêt public important, l’ordonnance sollicitée est nécessaire pour écarter ce risque sérieux pour l’intérêt mis en évidence et du point de vue de la proportionnalité, les avantages de l’ordonnance l’emportent sur ses effets négatifs (Sherman (Succession), au para 38).
[50] Lors de la pondération de ces intérêts publics contradictoires au sein du régime prévu à l’article 38 de la LPC, qui est en soi une limite discrétionnaire à la publicité des débats judiciaires, je dois également établir s’il existe des moyens de limiter le préjudice qui serait causé par la divulgation des renseignements tout en permettant quand même leur communication en vue de leur utilisation dans le cadre de l’instance sous-jacente, lorsque les circonstances le justifient. S’agissant de ces moyens, je peux approuver un résumé des renseignements caviardés et rendre une ordonnance de confidentialité : voir la LPC, à l’art 38.06(2); voir aussi Ribic, au para 27; Hutton, au para 32; et Canada (Procureur général) c Abdelrazik, 2023 CF 1100 au para 68.
[51] Il incombe à la BCCLA de prouver que la balance de l’intérêt public penche en sa faveur. Cela dit, pour décider si la BCCLA s’est acquittée de ce fardeau, la Cour ne doit pas imposer à celle-ci une norme irréaliste. Comme elle n’a pas consulté les renseignements en cause, elle doit s’appuyer sur des suppositions générales quant aux renseignements non divulgués et à leur utilité éventuelle (voir Canada (Procureur général) c Meng, 2020 CF 844 au para 77). Imposer à la BCCLA une norme trop stricte la placerait dans une situation sans issue : voir, dans un contexte analogue, R c McNeil, 2009 CSC 3 au para 33. Néanmoins, des possibilités purement conjecturales concernant l’utilité éventuelle des renseignements litigieux ne justifient pas leur divulgation (Ader c Canada (Procureur général), 2018 CAF 105 au para 30). À cet égard, il importe également de souligner que l’ami de la cour était bien placé pour présenter des observations efficaces sur l’utilité éventuelle des renseignements non divulgués.
[52] Il convient de mettre l’accent sur un autre point général. Cet exercice de mise en balance ne doit pas être accompli en l’absence de tout contexte; les facteurs pertinents doivent être « tirés du contexte du dossier » et être ancrés « dans les questions que soulève l’instance sous-jacente » (Canada (Procureur général) c Tursunbayev, 2021 CF 719 aux para 88-89).
(1) L’intérêt public dans la divulgation
[53] Comme je l’indique plus haut, à cette étape du critère, je dois entre autres tenir compte des intérêts et des questions en litige dans l’instance sous-jacente. L’arrêt Ahmad concernait la façon dont l’article 38 de la LPC pouvait servir à concilier « le conflit potentiel entre deux obligations fondamentales de l’État dans notre système de gouvernement : premièrement, celle de protéger la société en empêchant la divulgation de renseignements susceptibles de constituer une menace pour les relations internationales ou pour la défense ou la sécurité nationales; deuxièmement, celle de poursuivre les individus accusés d’infractions à nos lois » (au paragraphe 1). Bien que la première de ces obligations entre en jeu en l’espèce, ce n’est évidemment pas le cas de la deuxième. Un autre intérêt public opposé est mis en cause – à savoir l’intérêt public dans un processus juste et efficace en ce qui a trait au contrôle judiciaire des décisions administratives.
[54] Dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65, la Cour suprême du Canada a signalé que le contrôle judiciaire des décisions administratives « touche des questions fondamentales pour notre ordre juridique et constitutionnel » (au paragraphe 4). Le contrôle judiciaire fait intervenir l’obligation constitutionnelle des tribunaux de s’assurer que l’exercice du pouvoir étatique est assujetti à la primauté du droit (Vavilov, au para 82; Catalyst Paper Corp c North Cowichan (District), 2012 CSC 2 au para 10). Il « permet aux cours de justice de s’assurer que les pouvoirs légaux sont exercés dans les limites fixées par le législateur » (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 28).
[55] L’intérêt public à l’égard d’un contrôle judiciaire efficace, qui est toujours important, est particulièrement marqué dans la demande sous-jacente, car des intérêts supérieurs sont aussi en jeu. La décision faisant l’objet du contrôle concerne des questions d’une importance fondamentale, comme la portée légale des pouvoirs d’enquête du Service, le contrôle effectif des activités du Service et les protections garanties par la Charte.
[56] Comme je le