Sitba c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd.

Sitba c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-03-15
Recueil
[1990] 1 RCS 282
Numéro de dossier
20114
Juges
Lamer, Antonio; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20114
Contenu de la décision
SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282
Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd. Appelante
c.
Syndicat international des travailleurs
du bois d'Amérique, section locale 2‑69 Intimé
et
La Commission des relations de travail de l'Ontario Intimée
répertorié: sitba c. consolidated‑bathurst packaging ltd.
No du greffe: 20114.
1989: 26 avril; 1990: 15 mars.
Présents: Les juges Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et McLachlin.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit administratif -- Justice naturelle -- Règle audi alteram partem ‑‑ Droit de connaître la preuve invoquée contre soi -- Audition d'une affaire et décision ultime par un banc de trois personnes -- Affaire comportant des conséquences importantes et plus générales en matière de politique ‑‑ Convocation d'une réunion plénière de la Commission pour discuter des conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision ‑‑ Faits énoncés dans l'avant‑projet de décision tenus pour avérés -- Aucun vote ni aucune vérification du consensus ‑‑ Aucune rédaction de procès‑verbal des délibérations -- Aucune prise des présences -- Y a‑t‑il eu violation des règles de justice naturelle? -- Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 14, 102(9), (13), 106, 108, 114.
La Commission des relations de travail de l'Ontario siège ordinairement en bancs de trois membres quand elle entend les demandes présentées en vertu de la Loi sur les relations de travail. Un banc de trois commissaires a statué que l'appelante avait refusé de négocier de bonne foi en ne divulguant pas, au cours des négociations visant la signature d'une convention collective, qu'elle projetait de fermer une usine. Pendant les délibérations relatives à cette décision, la Commission a tenu une réunion plénière pour débattre un avant‑projet de motifs. Aucune disposition législative n'autorise expressément cette pratique.
Le dossier ne précise pas combien des 48 membres de la Commission ont assisté à la réunion en cause ni s'il y avait représentation égale des employés et de l'employeur comme le prescrit le par. 102(9) de la Loi. Les membres du banc qui avaient entendu l'affaire semblent cependant avoir été présents. La réunion s'est déroulée conformément à la pratique habituelle que la Commission suit depuis longtemps. Cette pratique consiste à restreindre les débats aux conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision, à considérer les faits mentionnés dans la décision comme avérés, à ne pas prendre de vote ni vérifier s'il y a consensus, à ne pas rédiger de procès‑verbal des délibérations et à ne pas prendre les présences.
L'appelante a demandé le contrôle judiciaire de la décision de la Commission pour le motif qu'il y avait eu violation des règles de justice naturelle. Cette demande a été accueillie par la Cour divisionnaire, mais rejetée en appel. Il s'agit en l'espèce de déterminer si les deux règles suivantes de justice naturelle ont été violées: a) celle portant que le décideur doit être indépendant et impartial, que celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue, et b) la règle audi alteram partem, le droit de connaître la preuve invoquée contre soi.
Arrêt (les juges Lamer et Sopinka sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin: Les réunions plénières de la Commission sont un moyen pratique de faire appel à l'expérience acquise par les commissaires lorsqu'il s'agit de rendre une décision importante de politique et d'éviter que des bancs différents rendent des décisions divergentes sur des questions semblables. Les règles de justice naturelle devraient concilier les caractéristiques et les exigences du processus décisionnel des tribunaux spécialisés avec les droits des parties en matière de procédure.
Les membres du banc qui participent effectivement à une décision doivent avoir entendu la totalité de la preuve et des plaidoiries soumises par les parties. La présence d'autres commissaires à la réunion plénière de la Commission n'équivaut cependant pas à une "participation" à la décision finale. La discussion avec une personne qui n'a pas entendu la preuve n'entache pas forcément de nullité la décision qui s'ensuit parce que cette discussion est susceptible d'"influencer" le décideur.
On ne peut recourir à aucun mécanisme formel de consultation pour forcer ou inciter un décideur à adopter un point de vue qu'il ne partage pas. Une discussion n'empêche pas un décideur de juger selon sa propre conscience pas plus qu'elle ne constitue une entrave à sa liberté. Quelles que soient les discussions qui peuvent avoir lieu, la décision ultime appartient au décideur et il en assume la responsabilité entière. La Loi n'habilite pas les membres de la Commission à imposer leur avis à un autre commissaire et on ne saurait recourir à des procédures qui peuvent avoir pour effet de forcer ou d'inciter un membre d'un banc à statuer à l'encontre de ses propres conscience ou opinions pour contrecarrer cette situation de droit.
Le critère de l'indépendance est non pas l'absence d'influence, mais plutôt la liberté de décider selon ses propres conscience et opinions. La réunion plénière de la Commission a constitué un élément important du processus légitime de consultation, mais non une participation à la décision par des personnes qui n'avaient pas entendu les parties. La pratique de la Commission consistant à tenir des réunions plénières n'entrave pas la capacité des membres d'un banc de statuer selon leurs opinions, de manière à susciter une crainte raisonnable de partialité ou d'un manque d'indépendance.
Aux fins de l'application de la règle audi alteram partem, il faut distinguer les discussions portant sur des questions de fait et celles portant sur des questions de droit ou de politique.
Il n'est pas toujours impossible d'évaluer la preuve de façon définitive avant que le banc n'ait choisi le critère juridique approprié et avant que tous les membres du banc n'aient évalué la crédibilité de chaque témoin. Cependant, il est possible de débattre des questions de politique que soulève la preuve soumise au banc même si cette preuve peut entraîner une grande variété de conclusions sur les faits. Il est possible de dissocier ces discussions des décisions sur les faits qui déterminent l'issue du litige après que le banc a adopté un critère. Les discussions sur les politiques n'ont pas pour objet de décider quelle partie aura finalement gain de cause, mais elles ont pour objet d'exposer les différents critères juridiques que la Commission peut adopter et de débattre leur valeur relative.
Il faut aborder les questions de politique de manière différente parce qu'elles ont, par définition, des conséquences qui vont au‑delà du règlement du litige particulier entre les parties. Bien qu'elles découlent de faits précis, elles constituent l'expression d'un principe ou de normes apparentées au droit. Puisque ces questions font appel à l'analyse des lois, des décisions antérieures et des besoins sociaux qui sont perçus, les conséquences d'une décision de politique prise par la Commission ne dépendent pas, dans une certaine mesure, de l'intérêt immédiat des parties, même si elles peuvent avoir un effet sur l'issue de la plainte.
Relativement aux questions de fait, les parties doivent obtenir une possibilité raisonnable de corriger ou de contredire tout énoncé pertinent qui nuit à leur point de vue. Cependant, la règle relative aux arguments juridiques ou de politique qui ne soulèvent pas des questions de fait est un peu moins sévère puisque les parties n'ont que le droit de présenter leur cause et de répondre aux arguments qui leur sont défavorables. Ce droit n'inclut pas celui de reprendre les plaidoiries chaque fois que le banc se réunit pour débattre l'affaire.
Les garanties dont la Commission assortit ce processus de consultation sont suffisantes pour dissiper toute crainte de violation des règles de justice naturelle pourvu également que les parties soient informées de tout nouvel élément de preuve ou de tout nouveau moyen et qu'elles aient la possibilité d'y répondre. L'équilibre ainsi réalisé entre les droits des parties et les pressions institutionnelles qui s'exercent sur la Commission sont compatibles avec la nature et l'objet des règles de justice naturelle. En l'espèce, la politique visée par la décision était l'objet même de l'audition à laquelle les parties avaient l'entière possibilité de traiter de la question et de présenter des propositions divergentes, ce qu'elles ont fait.
Les juges Lamer et Sopinka (dissidents): L'introduction de considérations de politique dans le processus décisionnel par des commissaires qui n'ont pas assisté à l'audition et leur application par des commissaires qui étaient présents mais qui n'ont pas entendu de plaidoiries des parties au sujet de ces considérations, est contraire à la raison d'être des principes de justice naturelle.
La décision finale est bel et bien celle du banc de trois commissaires. La conclusion que la réunion plénière de la Commission peut avoir influé sur l'issue de l'affaire existe toutefois et découle de deux difficultés. Premièrement, l'uniformité ne peut se réaliser que si on fait concorder certaines décisions de bancs particuliers par l'application constante d'une politique. Deuxièmement, en matière d'atteinte à l'intégrité du processus décisionnel, il suffit qu'il y ait apparence d'injustice pour vicier la décision.
La Loi oblige la Commission à tenir une audition et à donner aux parties toute possibilité de présenter des éléments de preuve et des arguments. Elle a aussi le pouvoir d'appliquer des politiques. Il y a lieu de réévaluer le rôle des politiques dans le processus décisionnel des commissions en fonction de l'évolution du droit relatif à la classification des tribunaux et à l'application des règles de justice naturelle et d'équité à leur endroit. Le contenu des règles de justice naturelle ne dépend plus de leur classification en règles judiciaires, quasi judiciaires ou administratives, mais il est déterminé par les circonstances de l'affaire, les dispositions législatives applicables et la nature des litiges à décider. Il ne convient plus de conclure que l'omission de divulguer les politiques que le tribunal va appliquer ne constitue pas un déni de justice naturelle sans examiner toutes les circonstances dans lesquelles le tribunal fonctionne.
La réunion plénière de la Commission a privé l'appelante de la pleine possibilité de présenter des éléments de preuve et de faire valoir des arguments et a constitué un déni de justice naturelle. Le dossier ne permet pas de déterminer avec certitude si la formulation, lors de la réunion plénière, d'une politique qui n'a pas été divulguée aux parties a eu un effet sur la décision. Le fait que la chose ait très bien pu se produire est cependant fatal à la décision de la Commission.
Même si l'uniformisation des décisions de tribunaux particuliers est souhaitable, elle ne peut se faire aux dépens des règles de justice naturelle. Si le législateur veut permettre la poursuite de cet objectif, il est libre d'autoriser la procédure de réunion plénière de la Commission.
Il est impossible de conclure qu'il n'y a pas eu de préjudice grave. Le préjudice causé par une violation technique des règles de justice naturelle doit être prouvé par la partie qui l'invoque. On ne saurait cependant demander à l'appelante de prouver l'existence d'un préjudice alors qu'elle n'a pas eu connaissance de ce qui a été discuté à la réunion plénière de la Commission et qu'il n'y a pas de preuve quant à ce qui y a été réellement discuté. En l'absence de cette preuve, il est impossible de déterminer la gravité de la violation des règles de justice naturelle.
La procédure de réunion plénière de la Commission n'est pas sauvegardée par le par. 102(13) de la Loi sur les relations de travail qui confère à la Commission le pouvoir de régir sa propre pratique et procédure sous réserve d'accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. L'appelante n'a pas eu toute possibilité de présenter sa preuve et de soumettre ses arguments. Quand les règles de justice naturelle entrent en conflit avec une pratique de la Commission, cette dernière doit céder le pas.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêts examinés: United Electrical, Radio & Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577; Doyle c. Commission sur les pratiques restrictives du commerce, [1985] 1 C.F. 362; arrêts mentionnés: Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344; The King v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698; Re Rosenfeld and College of Physicians and Surgeons (1969), 11 D.L.R. (3d) 148; Regina v. Broker‑Dealers' Association of Ontario (1970), 15 D.L.R. (3d) 385; Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378; Regina v. Committee on Works of Halifax City Council (1962), 34 D.L.R. (2d) 45; Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577; Re Rogers (1978), 20 Nfld. & P.E.I.R. 484; Underwater Gas Developers Ltd. v. Ontario Labour Relations Board (1960), 24 D.L.R. (2d) 673; Re Toronto and Hamilton Highway Commission and Crabb (1916), 37 O.L.R. 656; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Rex v. Sussex Justices, [1924] 1 K.B. 256; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Board of Education v. Rice, [1911] A.C. 179; Local Government Board v. Arlidge, [1915] A.C. 120.
Citée le juge Sopinka (dissident)
United Electrical, Radio and Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577; Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378; Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344; Walker v. Frobisher (1801), 6 Ves. Jun. 70, 31 E.R. 943; Szilard v. Szasz, [1955] R.C.S. 3; Rex v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; B. Johnson & Co. (Builders), Ltd. v. Minister of Health, [1947] 2 All E.R. 395; Re Cloverdale Shopping Centre and the Township of Etobicoke (1966), 2 O.R. 439; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Innisfil (Municipalité du canton) c. Municipalité du canton de Vespra, [1981] 2 R.C.S. 145; Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; R. v. Criminal Injuries Board, [1973] 1 W.L.R. 1334; Toshiba Corp. c. Tribunal antidumping (1984), 8 Admin. L.R. 173; Komo Construction Inc. v. Commission des Relations de Travail du Québec, [1968] R.C.S. 172.
Lois et règlements cités
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 14, 102(9), (13), 106, 108, 114.
Doctrine citée
Aronson, Mark and Nicola Franklin. Review of Administrative Action, 2nd ed. Sydney: Law Book Co., 1987.
Benyekhlef, K. Les garanties constitutionnelles relatives à l'indépendance du pouvoir judiciaire au Canada. Cowansville, Québec: Blais, 1988.
Blache, Pierre et Suzanne Comtois. "La décision institutionnelle" (1986), 16 R.D.U.S. 645.
Crane, Brian. Case Comment (1988), 1 C.J.A.L.P. 215.
de Smith, S. A. de Smith's Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons, 1980.
Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. 1, 2e éd. Québec: Les Presses de l'Université Laval, 1984.
Garant, Patrice. Droit administratif, 2e éd. Montréal: Blais, 1985.
Morissette, Yves‑Marie. Le contrôle de la compétence d'attribution: thèse, antithèse et synthèse (1986), 16 R.D.U.S. 591.
Ontario. Royal Commission Inquiry into Civil Rights. Report of the Royal Commission Inquiry into Civil Rights, vol. 5, Report No. 3. Toronto: The Queen's Printer, 1971.
Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratif, 2e éd. Cowansville, Québec: Blais, 1982.
Sack, Jeffrey and C. Michael Mitchell. Ontario Labour Relations Board Law and Practice. Toronto: Butterworths, 1985.
Wade, Henry William Rawson. Administrative Law, 4th ed. Oxford: Clarendon Press, 1977.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1986), 56 O.R. (2d) 513, qui a accueilli l'appel d'une décision de la Cour divisionnaire (1985), 51 O.R. (2d) 481, 20 D.L.R. (4th) 84, 85 CLLC 14,031, qui avait accueilli une demande d'annulation d'une décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario, [1983] OLRB Rep. December 1995, 5 CRBR (NS) 79, rendue relativement à une demande de réexamen de sa décision initiale, [1983] OLRB Rep. September 1411, 4 CLRBR (NS) 178. Pourvoi rejeté, les juges Lamer et Sopinka sont dissidents.
William R. Herridge, c.r., pour l'appelante.
Paul Cavalluzzo et David Bloom, pour l'intimé le Syndicat international des travailleurs du bois d'Amérique, section locale 2‑69.
Gordon F. Henderson, c.r., et R. Ross Wells, pour l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario.
//Le juge Sopinka//
Version française des motifs des juges Lamer et Sopinka rendus par
Le juge Sopinka (dissident) ‑‑ Le présent pourvoi soulève la question du bien‑fondé d'une pratique suivie par la Commission des relations de travail de l'Ontario en vertu de laquelle celle‑ci tient une réunion plénière pour débattre l'avant‑projet de la décision que doit rendre un banc de trois commissaires.
Les faits
La Commission des relations de travail de l'Ontario (ci‑après la "Commission") tient son existence de la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228 (ci‑après la "Loi"). La Commission siège ordinairement en bancs de trois membres quand elle entend les demandes présentées en vertu de la Loi. Le paragraphe 102(9) de la Loi, qui permet cette façon de procéder, est ainsi conçu:
102 . . .
(9) Le président ou un vice‑président, un membre représentant les employeurs et un membre représentant les employés constituent le quorum et peuvent exercer les attributions de la Commission.
La décision initiale du banc de trois commissaires ([1983] OLRB Rep. September 1411) qui est à l'origine du présent litige portait que l'appelante avait refusé de négocier de bonne foi en ne divulguant pas, au cours des négociations visant la signature d'une convention collective, qu'elle projetait de fermer son usine de Hamilton. Pendant les délibérations relatives à cette décision, la Commission a tenu une réunion plénière pour débattre un avant‑projet de motifs. Aucune disposition législative n'autorise expressément cette pratique.
Bien qu'on nous dise que la Commission au complet se compose de 48 membres, le dossier ne mentionne pas combien de membres ont assisté à la réunion en cause, ni s'il y avait représentation égale des employés et de l'employeur comme le prescrit le par. 102(9) de la Loi. L'affidavit de M. Michael Gordon, produit pour le compte de l'appelante, fournit les noms de treize des personnes présentes, dont un président suppléant, quelques vice‑présidents, un certain nombre de commissaires, des avocats et des cadres de la Commission. Parmi les personnes expressément nommées, seul le commissaire Wightman faisait partie du banc qui avait entendu l'affaire. Néanmoins, il ressort des motifs rendus par la Commission au sujet de la demande de réexamen que les autres membres du banc de trois commissaires étaient eux aussi présents.
Bien qu'il ne soit pas contesté qu'aucun élément de preuve n'a été soumis pour la première fois à la réunion plénière de la Commission, le dossier n'indique pas clairement le sujet des délibérations. La réunion a duré plusieurs heures, mais personne n'a rédigé de procès‑verbal. Les motifs rendus par la Commission sur la demande de réexamen décrivent la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières, sans toutefois préciser ce sur quoi les débats ont porté. On peut supposer que les sujets discutés étaient conformes à la pratique de la Commission à cet égard. Cette pratique est décrite dans la décision rendue par la Commission au sujet de la demande de réexamen de la décision initiale, présentée par Consolidated‑Bathurst, [1983] OLRB Rep. December 1995, dont le par. 8 est ainsi conçu:
[TRADUCTION] 8. Après avoir délibéré sur un avant‑projet de décision, un banc qui envisage de trancher une question importante de politique peut faire convoquer, par l'intermédiaire du président, une réunion plénière des membres et des vice‑présidents pour leur faire part de la question soulevée et de la décision que le banc favorise. Ces réunions plénières ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province.
Il n'y a aucune preuve que la procédure suivie lors de la réunion en cause a été différente de la pratique habituelle de la Commission qui consiste à restreindre les débats aux conséquences en matière de politique d'un avant‑projet de décision, à considérer les faits mentionnés dans la décision comme avérés, à ne pas prendre de vote ni vérifier s'il y a consensus, à ne pas rédiger de procès‑verbal des délibérations et à ne pas prendre les présences. Cette pratique n'est pas récente. Elle remonte au moins aussi loin qu'en 1971, puisque le juge en chef McRuer la mentionne, pour la condamner, dans le rapport de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights, le 22 février 1971, aux pp. 2004 à 2006.
L'appelante a appris par hasard la tenue de la réunion plénière de la Commission et elle a demandé à la Commission de réexaminer sa décision. Cette demande a été rejetée. Dans ses motifs, la Commission a, comme je l'ai déjà mentionné, décrit sa pratique en détail et l'a justifiée par la cohérence que cette pratique favorise dans les décisions de la Commission, affirmant qu'il s'agit de l'institutionnalisation de la coutume officieuse qu'ont les commissaires de se consulter entre eux. La Commission a estimé que cette pratique ne constituait pas un déni de justice naturelle, mais qu'elle constituait plutôt une procédure bien adaptée à la taille de la Commission, à sa composition et au mandat que lui confère la Loi. Suite au refus de la Commission de réexaminer sa décision, l'appelante a demandé à la Cour divisionnaire de procéder au contrôle judiciaire de la décision.
La Cour divisionnaire (1985), 51 O.R. (2d) 481
La Cour divisionnaire à la majorité, le juge Osler étant dissident, a fait droit à la demande, annulé la décision de la Commission et lui a ordonné de réexaminer l'affaire en fonction des motifs de jugement de la cour. Les motifs de la majorité des juges de la Cour divisionnaire, rédigés par le juge Rosenberg, portent que parce que les parties ne savaient pas ce qui s'était dit au cours des délibérations et n'ont pas eu la possibilité de répliquer, il y a eu violation du principe voulant qu'il appartient à celui qui entend une cause de la trancher. Il était impossible d'affirmer avec certitude que la réunion plénière de la Commission n'avait pas influencé la décision du banc de trois commissaires à cause de l'absence de preuve au sujet de ce qui s'était passé à la réunion. La cour a donc annulé la décision de la Commission. Le juge Osler, quant à lui, a estimé que la common law n'interdit nullement à celui qui doit rendre une décision de consulter des collègues pour autant que ceux qui n'ont pas entendu la preuve et les plaidoiries ne prennent pas part à la décision. Quoique les parties doivent avoir la possibilité de répliquer aux énoncés ou aux éléments de preuve nouveaux, rien n'indique en l'espèce que la réunion plénière de la Commission a donné lieu à de tels énoncés ou éléments de preuve.
La Cour d'appel (1986), 56 O.R. (2d) 513
La Cour d'appel a infirmé la décision de la Cour divisionnaire. Le juge Cory (alors juge de la Cour d'appel) a conclu qu'en vertu du par. 102(13) de la Loi sur les relations de travail, la Commission des relations de travail avait compétence exclusive pour déterminer sa propre pratique et procédure sous réserve seulement de l'obligation d'accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. Il a conclu de plus qu'il n'y avait pas eu déni de justice naturelle en l'espèce et que la réunion était conforme au bon sens en ce qu'elle permettait à des experts d'un domaine de se consulter sur l'importance et la portée d'une décision. Il a cependant souligné que la procédure de réunion plénière de la Commission était limitée étant donné qu'il fallait réentendre les parties si les délibérations de la Commission au complet portaient sur de nouveaux éléments de preuve. Il a aussi souligné que si le banc pouvait obtenir l'avis de la Commission au complet, les autres membres de la Commission ne pouvaient participer à la décision.
Les questions en litige
Il s'agit de déterminer en l'espèce s'il y a eu violation des règles suivantes de justice naturelle:
a) celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue.
b) le droit de connaître la preuve invoquée contre soi.
Les conséquences de la procédure de réunion plénière de la Commission
Pour déterminer s'il y a eu violation des règles de justice naturelle, il faut commencer par évaluer le rôle qu'a pu jouer la procédure de réunion plénière de la Commission dans le processus décisionnel. L'appelante soutient que la réunion plénière officielle de la Commission a pu influer sur l'issue de son affaire. Le syndicat intimé réplique que l'appelante doit faire la preuve d'une violation des règles de justice naturelle, mais qu'elle ne peut signaler, dans la décision de la Commission, la présence d'aucun nouvel élément de preuve ni d'aucun nouvel argument qui soit apparu en raison de la procédure de réunion plénière de la Commission. Les motifs rendus par la Commission au sujet de la demande de réexamen tendent à montrer que la décision ultime a été laissée au banc et qu'il faut donc présumer que le débat sur les conséquences de la politique n'a pas influé sur la décision finale.
Dans les motifs donnés par la Commission relativement à la demande de réexamen, on affirme, à la p. 2002, que les réunions plénières de la Commission visent les objets suivants:
[TRADUCTION] Ces réunions plénières de la Commission ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province.
La Commission ajoute, aux pp. 2002 et 2003:
[TRADUCTION] 9. Les réunions plénières de la Commission sont tout aussi importantes pour concevoir des décisions éclairées et pratiques qui résisteront à l'examen de bancs saisis ultérieurement que le sont les recherches et la réflexion des vice‑présidents quand ceux‑ci préparent leurs avant‑projets de décision. [. . .] La réunion plénière de la Commission ne fait qu'institutionnaliser ces débats et souligne mieux la portée considérable des conséquences de décisions particulières en matière de politique.
Sack et Mitchell, les auteurs de l'ouvrage intitulé Ontario Labour Relations Board Law and Practice, décrivent brièvement cette pratique, à la p. 7:
[TRADUCTION] Quand une question lui est ainsi soumise, la Commission au complet ne s'arrête pas aux faits de l'espèce ou à la preuve soumise, mais un commissaire peut exprimer son avis sur des questions de droit ou de politique. Il n'y a pas de vote. Le banc qui a entendu l'affaire délibère ensuite privément et arrête sa décision. De cette manière, il est possible d'arriver à une certaine uniformité dans les décisions de la Commission sur des questions de politique et de procédure même si la composition des bancs change tous les jours.
La Commission devait décider si l'obligation de négocier de bonne foi exigeait la divulgation spontanée d'un projet de fermer une usine qui, selon les allégations, était tout au moins sérieusement à l'étude. À cet égard, le syndicat intimé demandait à la Commission d'appliquer à l'espèce la décision qu'elle avait rendue dans l'affaire United Electrical, Radio & Machine Workers of America, Local 504 v. Westinghouse Canada Ltd., [1980] OLRB Rep. 577, ou, tout au moins, de lui donner une interprétation libérale. Dans cette affaire, la Commission avait statué qu'en vertu de l'obligation qui lui incombe de négocier de bonne foi, l'employeur est tenu de divulguer la décision de facto de fermer une usine. La solution de cette question exigeait du banc saisi qu'il choisisse entre deux politiques opposées. Les motifs de la décision initiale de la Commission font état de l'importance du rôle des politiques dans les passages suivants aux pp. 1430, 1431, 1436 et 1443:
[TRADUCTION] Les affaires de ce genre font intervenir des valeurs opposées importantes. Il y a, d'une part, l'avantage de la stabilité dans les relations de négociation collective que favorisent la règle de droit prescrivant que la convention collective ait une durée minimale d'une année et la double règle qui interdit le recours à la grève et au lock‑out. Tous les différends qui surviennent pendant la durée d'une convention collective doivent être résolus par l'arbitrage des griefs. Il est aussi généralement reconnu que la direction doit avoir la possibilité de prendre les mesures que les changements du marché exigent. Les conditions économiques attendent rarement l'unanimité de la direction et des syndicats pour évoluer. D'autre part, les actions unilatérales de la direction peuvent nuire à des droits importants des travailleurs et des syndicats chez qui, faute de changement, il peut s'être développé certaines attentes et attitudes à l'égard du statu quo.
. . .
La Commission doit aussi tenir compte de l'objet de l'obligation de négocier, de la formulation de cette obligation et des conséquences du choix d'une orientation par rapport à une autre sur les relations industrielles.
. . .
Quelles sont les raisons de principe qui justifieraient une divulgation spontanée plus étendue et qui motiveraient l'intervention de la Commission face à la possibilité de telles difficultés?
En définitive, la Commission a choisi d'élargir la portée de la décision Westinghouse en appliquant le sens de l'expression "décision de facto" aux faits de l'espèce. Au paragraphe 53 de sa décision, la Commission dit, à la p. 1447:
[TRADUCTION] 53. De toute façon, nous concluons que la fermeture prochaine était si réelle et probable au début de janvier et que le conseil de direction l'a traitée de manière si superficielle (parce qu'il n'y a eu ni documentation, ni apparemment aucune étude des autres solutions possibles), que la société avait au moins l'obligation de dire qu'à défaut de réaliser une augmentation réelle du chiffre d'affaires ou de connaître un revirement spectaculaire dans l'exploitation de l'entreprise, la société recommanderait la fermeture dans les semaines suivantes. Compte tenu de la lettre envoyée aux employés à l'occasion de Noël, d'un bon deuxième semestre en 1982 et de l'état des pourparlers engagés entre le syndicat local et la direction sur l'avenir de l'usine, le silence de la société à la table des négociations équivalait à une déclaration mensongère au sens de la théorie de la décision de facto énoncée dans l'affaire Westinghouse.
L'extrait suivant des motifs rendus par la Commission relativement à la demande de réexamen résume la participation de la Commission au complet à l'application d'une politique (à la p. 2004):
[TRADUCTION] La divulgation spontanée à l'occasion de négociations collectives, l'objet du litige en l'espèce, a une grande importance pour ce qui est d'assurer l'efficacité et l'harmonie des négociations collectives dans la province. Aussi, il est juste de dire que de nombreux commissaires représentant les employés ou les employeurs présents à la réunion ont exprimé leur avis sur les principes énoncés dans l'avant‑projet de décision et sur leur application. Cependant, il n'y a pas eu de vote, ni de recours à quelque autre moyen de vérifier s'il y avait consensus.
En raison du nombre de commissaires présents et parce que, parmi les personnes présentes, il y avait un président suppléant, des vice‑présidents et des avocats, les avis qui y ont été exprimés étaient susceptibles d'avoir une très grande influence sur la décision.
Compte tenu de ce qui précède, j'estime que l'extrait suivant des motifs des juges formant la majorité de la Cour divisionnaire énonce correctement, aux pp. 491 et 492, les répercussions de la réunion plénière de la Commission:
[TRADUCTION] Le président Shaw [sic] affirme dans ses motifs que la décision définitive a été arrêtée par les trois commissaires qui avaient entendu la preuve et les plaidoiries. Il ne peut valablement affirmer que lui‑même et ses collègues membres du tribunal n'ont pas été influencés par le débat survenu lors de la réunion plénière de la Commission. La façon dont s'est déroulée la réunion plénière de la Commission laisse voir qu'il était important d'avoir l'avis des autres commissaires qui n'avaient entendu ni la preuve ni les plaidoiries avant de prendre une décision finale. La présentation de l'avant‑projet de décision à tous les commissaires et à tout le personnel de soutien comportait un risque sérieux que d'autres personnes soumettent leur avis et fassent valoir des arguments. Il est probable que certaines des personnes présentes à la réunion ont exprimé leur avis. Il n'y avait convocation d'une réunion plénière de la Commission que s'il y avait des questions de politique importantes à débattre. La discussion a certainement porté sur les raisons de principe de donner à l'art. 15 une interprétation libérale ou une interprétation restreinte. Les commissaires ou le personnel de soutien ont pu faire part d'informations tirées de leur expérience pratique, ce qui pourrait équivaloir à présenter des éléments de preuve. Les parties au litige n'avaient aucun moyen de savoir ce qui se disait dans ce débat, ni aucune possibilité de répliquer.
Je conclus de ce qui précède que la réunion plénière de la Commission a fort bien pu influer sur l'issue de l'affaire. Dans les motifs qu'elle a rendus au sujet de la demande de réexamen, la Commission ne tente pas directement de réfuter cette conclusion. Elle assure cependant que la décision finale est bel et bien celle du banc saisi. La Commission rencontre deux difficultés lorsqu'elle cherche à réfuter cette conclusion. Premièrement, il m'est difficile de comprendre comment la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières peut permettre d'atteindre son objectif de réaliser l'uniformité sans influencer la décision des bancs particuliers. L'uniformité ne peut se réaliser que si on fait concorder certaines décisions par l'application constante d'une politique. La deuxième difficulté découle de ce qu'en matière d'atteinte à l'intégrité du processus décisionnel, il suffit qu'il y ait apparence d'injustice. On ne peut accepter que le tribunal nie ce qui paraît être une conclusion objective plausible. Ce principe a été formulé par le juge Mackay dans l'arrêt Re Ramm (1957), 7 D.L.R. (2d) 378 (C.A. Ont.), où il dit, à la p. 382:
[TRADUCTION] Quand à la différence dans la composition du Public Accountants Council lors des première et seconde auditions, il se peut fort bien que les deux membres du Public Accountants Council absents lors de la première audition se soient abstenus de débattre des questions à décider. Il appert cependant qu'ils ont voté puisque la décision de révoquer la licence de l'appelant Ramm était unanime. Il est reconnu qu'il est non seulement important, mais essentiel que "non seulement justice soit rendue, mais qu'il y ait aussi apparence manifeste que justice est rendue". En un mot, il ne s'agit pas de se demander si deux membres du Conseil absents lors de la première audition ont participé aux délibérations du Conseil lors de l'audition subséquente. Ce qui est critiquable, c'est leur présence pendant la période de consultation, situation qui ne leur permettait pas d'examiner, d'une manière judiciaire, la preuve présentée sous serment plusieurs jours auparavant, en leur absence, sur laquelle une décision devait être fondée. [Je souligne.]
Dans l'arrêt Mehr v. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344, à la p. 350, le juge Cartwright cite, en l'approuvant, le passage suivant des motifs du lord chancelier Eldon dans l'arrêt Walker v. Frobisher (1801), 6 Ves. Jun. 70, 31 E.R. 943, aux pp. 72 et 944 respectivement:
[TRADUCTION] Mais l'arbitre jure que cela (le fait d'avoir entendu d'autres personnes) n'a pas influencé sa décision. Je le crois. C'est un homme très respectable. Je ne puis cependant, par déférence pour qui que ce soit, faire ce qui m'apparaît contraire aux principes généraux. Un juge ne peut prendre sur lui de dire si un élément de preuve irrégulièrement admis a influencé sa décision. La décision peut avoir rendu justice parfaitement, mais elle ne saurait être justifiée selon les principes généraux.
Notre Cour a déjà approuvé cette affirmation dans l'arrêt Szilard v. Szasz, [1955] R.C.S. 3. Le juge Cartwright a lui aussi été impressionné par l'énoncé du juge Romer dans l'arrêt Rex v. Huntingdon Confirming Authority, [1929] 1 K.B. 698, à la p. 717:
[TRADUCTION] De plus, j'aimerais simplement souligner ceci: à cette réunion du 16 mai, il y avait trois juges qui n'avaient pas entendu la preuve présentée sous serment le 25 avril. Il y a eu partage d'opinions. La résolution en faveur de confirmer a été adoptée à huit voix contre deux et il est à tout le moins possible que la majorité ait été amenée à se prononcer comme elle l'a fait en raison de l'éloquence des membres qui avaient été absents le 25 avril et qui ignoraient absolument tout des faits.
Je vais maintenant examiner si le débat qui a été tenu sur des questions de politique lors de la réunion plénière de la Commission et qui a pu influer sur l'issue de l'affaire a constitué une violation des règles de justice naturelle.
Les principes de justice naturelle
Le paragraphe 102(13) de la Loi prévoit que la Commission doit accorder aux parties toute possibilité de présenter leur preuve et de faire valoir leurs arguments. La Commission a le pouvoir d'établir sa propre pratique et procédure, mais les règles qui régissent cette pratique et cette procédure sont soumises à l'approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil. Bien que ce ne soient pas toutes les pratiques de la Commission qui doivent être ainsi approuvées, la pratique des réunions plénières de la Commission en est une qui pourrait nécessiter cette approbation. Aucune approbation de cette nature n'a été donnée et la pratique ne paraît pas avoir été adoptée officiellement à titre de règle de la Commission. Mais puisque ce point n'a pas été débattu, je n'ai pas l'intention de m'y arrêter.
On a soutenu que la réuni