Canada (Environnement) c. Custom Environmental Services Ltd.

Canada (Environnement) c. Custom Environmental Services Ltd.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-05-16
Référence neutre
2008 CF 615
Numéro de dossier
T-1150-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080516
Dossier : T-1150-07
Référence : 2008 CF 615
Ottawa (Ontario), le 16 mai 2008
En présence de madame la juge Layden-Stevenson
ENTRE :
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT
appelant
et
CUSTOM ENVIRONMENTAL SERVICES LTD.,
GAVIN SCOTT et BRIAN WINTERS
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Une réviseure-chef a conclu que Custom Environmental Services Ltd. (CESL) était exemptée de l’application de la législation qui réglemente le stockage de matières (appelés aussi « matériels » selon le contexte) contenant des BPC. Le ministre de l’Environnement (le ministre) soutient que la conclusion de la réviseure-chef est erronée et que cette dernière a commis une erreur en n’interprétant pas le mot « stockage » d’une manière qui atteint les objectifs de la législation pertinente.
[2] Dans le cadre du présent appel prévu par la loi, je conclus que la norme de contrôle qui s’applique à la décision de la réviseure-chef est la décision correcte. En appliquant cette norme, j’en arrive à la conclusion que la réviseure-chef a interprété de manière inexacte les dispositions législatives applicables. De plus, et en tout état de cause, l’interprétation est déraisonnable. De ce fait, l’appel sera accueilli et la décision de la réviseure-chef infirmée.
Le contexte
[3] CESL, une société albertaine, exploite une entreprise de gestion de déchets dangereux dans le sud-est d’Edmonton. Ses activités commerciales comprennent la collecte et le transport de matières, en vue de leur élimination, de toutes les catégories de déchets dangereux, y compris ceux qui contiennent des biphényles polychlorés (BPC), ainsi que le traitement des matières recyclables dangereuses. Le ministère de l’Environnement de l’Alberta (Environnement Alberta) l’autorise à agir comme courtier en déchets dangereux dans cette province. Cette autorisation lui permet d’exercer les activités de réceptionnaire, de producteur ou de transporteur de déchets dangereux et exige expressément qu’à titre de transporteur de déchets dangereux elle [traduction] « se conforme aux autres lois applicables, telles que la Transportation of Dangerous Goods Control Act et les règlements connexes, ainsi que la Occupational Health & Safety Act ». CESL est également autorisée par la province de la Colombie-Britannique à transporter des déchets dangereux.
[4] Au sein des installations qu’elle possède dans le sud-est d’Edmonton, CESL reçoit notamment des matières contaminées par les BPC. Habituellement, elle recycle les éléments non contaminés et se débarrasse des éléments contaminés par les BPC en les transportant jusqu’à un site d’élimination (il s’agit en général de Swan Hills, en Alberta). Elle se sert de son propre parc de véhicules, ou de transporteurs tiers, pour transporter les matières. Elle a en sa possession des matières contenant des BPC entre le moment de leur réception (du consignateur) et celui de leur transport (vers le site d’élimination des déchets). Le temps pendant lequel elle détient ces matières varie.
[5] Le Règlement sur le stockage des matériels contenant des BPC, DORS/92-507 (le Règlement sur le stockage), édicté en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.C. 1999, ch. 33 (la LCPE), réglemente le stockage des matériels (ou « matières ») contenant des BPC. Le Règlement sur le stockage, entre autres prescriptions, exige que des renseignements précis sur les matériels contenant des BPC qui sont reçus et déplacés soient enregistrés et déclarés à Environnement Canada. CESL soutient qu’étant donné qu’elle mène ses activités en application de la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses, ch. 34, (la LTMD) et du Règlement sur le transport des marchandises dangereuses qui y est associé, DORS/2001-286 (le RTMD), elle est exemptée de l’application du Règlement sur le stockage. Elle se fonde sur le paragraphe 3(4) de ce règlement, qui indique précisément qu’il « ne s’applique pas à la manutention, à l’offre de transport ou au transport de matériels contenant des BPC régis par la [LTMD] ».
[6] Cela fait un certain temps qu’il y a un différend entre Environnement Canada et CESL à propos de l’applicabilité du Règlement sur le stockage. Le dossier indique que, à l’occasion, CESL a fait rapport à Environnement Canada des matériels contenant des BPC qu’elle recevait à son installation. CESL soutient que ces rapports étaient volontaires. À la fin des années 1990, des lettres échangées entre les avocats de CESL et le ministère de la Justice font état d’opinions divergentes concernant le bien-fondé de l’application du Règlement sur le stockage à une installation de traitement telle que CESL.
[7] Au début des années 2000, Environnement Canada a lancé un [traduction] « programme de rapprochement des stocks de BPC » destiné à mettre à jour et à regrouper les documents qu’il détenait sur le stockage des matières contenant des BPC. En réponse à des demandes de renseignements découlant de ce programme, CESL a réitéré sa position selon laquelle elle tombait sous le coup de l’exemption prévue au paragraphe 3(4) du Règlement sur le stockage. Environnement Canada a demandé à CESL de fournir une mise à jour de ses stocks au plus tard en février 2002. Des réunions entre CESL et Environnement Canada ont été proposées et planifiées, mais, en fin de compte, elles n’ont jamais eu lieu. CESL a produit quelques renseignements sur ses [traduction] « activités relatives aux BPC ». Ces renseignements n’ont pas satisfait Environnement Canada. Il semble, d’après le dossier, qu’il en ait résulté une impasse. Par une lettre datée du 7 avril 2003, Environnement Canada a réitéré sa position selon laquelle le Règlement sur le stockage s’appliquait à CESL. Cependant, après avoir fait de nouveau état de sa position, le ministère a également déclaré que, comme il s’était écoulé près d’un an, il allait [traduction] « clore son dossier ». Il a fait savoir à CESL qu’il allait [traduction] « demander périodiquement des mises à jour ».
[8] Le 5 mai 2005 (deux ans plus tard), un incendie a éclaté dans les installations de CESL. Cette dernière a informé les inspecteurs d’Environnement Canada que des quantités restreintes de matières contenant des BPC avaient été touchées par l’incendie, mais qu’un grand nombre de ses dossiers avaient été détruits. À l’évidence, cet incident a déclenché des échanges de lettres et des discussions additionnelles à propos de l’applicabilité du Règlement sur le stockage aux activités de l’entreprise.
[9] Le 6 juin 2006, un agent de l’autorité d’Environnement Canada a procédé à une inspection chez CESL. L’agent a remarqué deux « conteneurs-C » (conteneurs d’expédition) qui renfermaient des matières contenant des BPC. Lors de l’inspection, le directeur de CESL a informé l’agent que CESL avait expédié des matières contenant des BPC au site de destruction [traduction] « deux ou trois semaines » plus tôt. Le rapport le plus récent qu’Environnement Canada avait reçu de CESL au sujet de l’élimination de matières contenant des BPC était daté de février 2005. Le 22 août 2006, le dossier d’Environnement Canada faisait état de 3 931 articles contenant des BPC enregistrés à l’installation de CESL, mais il n’y avait aucune indication que ces articles avaient été déplacés. Ces articles [traduction] « enregistrés » ne se trouvaient pas chez CESL au moment de l’inspection.
[10] L’agent de l’autorité a décidé que, même si les quantités de matières contenant des BPC qui étaient présentes chez CESL au moment de l’inspection étaient insuffisantes pour déclencher l’application du Règlement sur le stockage, il y avait des éléments de preuve démontrant que CESL, depuis un certain temps, ne se conformait pas aux exigences de ce règlement en matière de rapports. Il a été décidé à l’échelon ministériel de signifier à CESL un ordre d’exécution en matière de protection de l’environnement (OEPE). Comme l’exigent les dispositions applicables de la LCPE - le paragraphe 237(1) - un avis d’intention de délivrer l’OEPE a été signifié à CESL le 20 novembre 2006. CESL a eu la possibilité de présenter des observations, ce qu’elle a fait le 6 décembre 2006.
[11] Le 8 décembre 2006, Environnement Canada a délivré un OEPE obligeant CESL à se conformer au Règlement sur le stockage, et plus précisément aux exigences en matière d’enregistrement (article 13) et de rapports (l’alinéa 16b)). Cet OEPE ordonnait à CESL de [traduction] « produire le mercredi 6 juin 2007 ou avant cette date le ou les rapports écrits renfermant les renseignements qu’exige le Règlement à propos de l’enlèvement des matériels contenant des BPC de l’installation, ce qui permettra de procéder au rapprochement des 3 931 articles figurant dans l’inventaire des BPC ci-joint ». Cet inventaire consiste en une liste d’articles obtenus des dossiers d’Environnement Canada, et remontant à l’année 2000. Selon la preuve, [traduction] « l’inventaire » est un imprimé tiré de la base de données d’Environnement Canada et il ne représente pas les matières contenant des BPC qui se trouvaient sur les lieux au moment de l’inspection du mois de juin.
[12] Conformément à l’article 256 de la LCPE, CESL a demandé qu’un réviseur-chef procède à une révision de l’OEPE et, conformément à l’article 257, cette révision a été effectuée. À la suite de la révision, par une décision datée du 18 mai 2007, la réviseure-chef a annulé l’OEPE.
La norme de contrôle
[13] Les observations écrites des parties ont été produites avant que la Cour suprême du Canada rende ses motifs dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 (Dunsmuir). Avant l’audition de la présente affaire, les avocats ont été informés qu’il fallait tenir compte de l’arrêt Dunsmuir dans leurs arguments oraux concernant la norme de contrôle applicable. Cependant, comme l’ont déclaré les avocats des intimés : [traduction] « Dunsmuir ne change pas grand-chose ». Le ministre, d’une part, a maintenu sa position selon laquelle la norme de contrôle applicable était la décision correcte et que, en tout état de cause, la décision de la réviseure-chef était déraisonnable. CESL, d’autre part, a maintenu catégoriquement que, même si la norme de contrôle appropriée était la décision raisonnable, la conclusion de la réviseure-chef résistait à un examen selon la norme de la décision correcte. Autrement dit, les parties ont réitéré les positions respectives dont elles avaient fait état dans leurs observations écrites.
[14] L’arrêt Dunsmuir prescrit un examen en deux étapes en vue de déterminer la norme de contrôle applicable. Premièrement, il me faut examiner la jurisprudence afin de vérifier si le degré de déférence qu’il convient d’accorder en fonction du type particulier de décision administrative qui est en litige a été déterminé de façon satisfaisante. Dans la négative, il me faut procéder à une analyse de la norme de contrôle, ce qui inclut l’analyse « des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle ». Cette analyse doit être contextuelle et elle dépend de l’application d’un certain nombre de facteurs pertinents, dont : 1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative; 2) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de sa loi habilitante; 3) la nature de la question en cause et 4) l’expertise du tribunal administratif (Dunsmuir, aux paragraphes 62 à 64).
[15] Dans la présente affaire, la loi habilitante a été édictée en 1999. Ses dispositions n’ont été soumises directement à la Cour qu’à un faible nombre d’occasions. Les avocats n’ont pas soumis - et je n’ai pas relevé - de décisions dans lesquelles la Cour s’est prononcée sur la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer à la décision d’un réviseur-chef nommé en vertu de la LCPE. Par conséquent, bien que la jurisprudence existante soit intéressante et instructive, elle n’est pas déterminante pour ce qui est de la norme de contrôle à appliquer.
[16] En l’espèce, les faits ne sont pas contestés. Ni l’une ni l’autre des parties ne laisse entendre que la réviseure-chef a commis une erreur à cet égard. C’est l’application des dispositions législatives aux faits non contestés qui forme le sujet du débat. À première vue, il semble que le point en litige s’articule autour d’une question mixte de fait et de droit. Conformément à l’arrêt Dunsmuir, une question de cette nature est en principe susceptible de contrôle selon la décision raisonnable. Cependant, l’analyse de la norme de contrôle m’amène à conclure que, dans les circonstances de l’espèce, la norme qu’il convient d’appliquer est la décision correcte.
[17] Il n’existe aucune clause privative. Au contraire, l’article 269 de la LCPE confère un droit d’appel devant la Cour fédérale. L’article 270 prévoit que l’appelant a le droit de se faire entendre sur toute question de droit ou de fait. Il s’agit d’une disposition d’appel de nature générale, et elle témoigne de l’intention du législateur qu’une décision prise en vertu de la loi peut être soumise à une surveillance judiciaire. Cela milite contre toute déférence.
[18] Pour ce qui est de l’expertise du décideur, l’article 243 de la LCPE oblige le ministre à dresser une « liste de réviseurs » à partir de laquelle un réviseur doit être nommé à titre de réviseur-chef : paragraphe 244(1). Le réviseur-chef exerce des fonctions administratives, affecte des réviseurs à des audiences et, dans certains cas (comme celui-ci), tient lui-même des audiences en matière de révision : paragraphe 244(2). En l’absence du réviseur-chef, n’importe quel réviseur peut agir : paragraphe 244(3). Les réviseurs sont nommés pour un mandat de trois ans, et celui-ci est renouvelable : article 245, paragraphes (1) et (2). Les personnes nommées doivent être compétentes dans le domaine de l’environnement canadien, dans celui de la salubrité de l’environnement et dans celui de la santé humaine, dans celui du droit administratif ou dans celui des connaissances écologiques autochtones traditionnelles : article 247, non souligné dans l’original). Les nominations ne sont pas faites à temps plein car « il est interdit » aux réviseurs d’occuper un emploi incompatible avec les fonctions qui leur sont confiées en vertu de la LCPE : article 248.
[19] Les articles 260 et 261 de la LCPE confèrent au réviseur le pouvoir exécutoire de citer des personnes à comparaître devant lui et de leur ordonner de déposer des documents. L’article 263 permet au réviseur de confirmer ou d’annuler un OEPE, de modifier ou de suspendre une condition ou d’en ajouter ou d’en supprimer une, ainsi que de proroger la durée de l’OEPE pendant un maximum de 180 jours. Il est interdit d’exercer ces pouvoirs si cela devait occasionner la dégradation de la qualité de l’environnement, un préjudice ou des dommages à des biens, des végétaux ou des animaux, ou un danger pour la santé ou la sécurité de quiconque : article 265. Une décision doit être rendue dans les cinq jours suivant la révision (de l’OEPE) et des motifs écrits doivent être rendus dans les dix jours suivants : article 266. Cependant, un réviseur (à quelque moment que ce soit avant le dépôt d’un avis d’appel), après avoir donné un avis raisonnable et une occasion raisonnable de présenter des observations orales, peut modifier une décision.
[20] Une demande de révision ne suspend pas l’application d’un OEPE, mais un réviseur peut, sur demande, suspendre cette application (le cas échéant) et imposer des conditions raisonnables qui sont compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique : article 258.
[21] Les dispositions susmentionnées ont une incidence sur la description de l’expertise du réviseur-chef. La loi requiert un certain degré de compétence, mais elle n’exige aucune expertise. En l’espèce, la réviseure-chef était tenue d’interpréter le Règlement sur le stockage, de même que les dispositions de la LTMD et du RTMD. Même si le Règlement sur le stockage a été édicté en vertu de la loi habilitante ou « constitutive » de la réviseure-chef, cette dernière n’était pas appelée à interpréter uniquement la loi habilitante. Il fallait plutôt interpréter la loi constitutive, ses dispositions réglementaires ainsi que d’autres lois et règlements interdépendants. Il est à noter que 46 règlements connexes ont été adoptés en vertu de la seule LCPE.
[22] Rien n’indique que la réviseure-chef a acquis une expertise analogue à celle de tribunaux institutionnels (comme dans le domaine du travail) pour lesquels il existe de la jurisprudence. Rien n’indique non plus que la réviseure-chef est expressément compétente dans les domaines des matières dangereuses, du transport ou du stockage des matières dangereuses, ou des normes industrielles qui s’appliquent dans ces domaines. Une compétence générale dans le domaine de l’environnement n’est pas assimilable à une expertise. En fait, vu le nombre des règlements connexes, il est difficile d’imaginer qu’un réviseur-chef puisse acquérir une expertise précise dans tous les domaines. Ce facteur ne milite pas en faveur de la déférence.
[23] La LCPE a pour objet de réglementer le comportement d’entités afin de promouvoir la sécurité publique, de protéger l’environnement et de contribuer au développement durable au moyen de la prévention de la pollution. À cette fin, l’article 235 de cette loi permet à un agent de l’autorité de délivrer un OEPE s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction à une disposition quelconque de la LCPE ou de ses règlements a été commise. L’infraction alléguée dont il est question en l’espèce a trait aux exigences en matière de rapports et d’enregistrement que comporte le Règlement sur le stockage. Ces dispositions réglementent le stockage de quantités précises de matériels contenant des BPC qui « ne sont pas utilisés quotidiennement ».
[24] La LTMD vise à accroître la sécurité publique dans le transport des matières dangereuses et régit le transport des matières contenant des BPC. Cette loi et les règlements qui y sont associés comportent des définitions de divers mots et expressions clés tels que « manutention », « en transport » et « offre de transport » (ou « demande de transport »). Les lois (LCPE et LTMD) agissent de pair afin de garantir que l’on suit la chaîne de possession des matières contenant des BPC durant toute leur existence. Comme les lois visent la protection du public, leur objet peut donc suggérer une certaine déférence : Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, au paragraphe 31.
[25] La question semble être de la nature d’une question mixte de fait et de droit car elle met en cause l’application d’une disposition législative à une situation de fait particulière. Si tel est le cas, il est possible qu’il faille faire preuve de déférence. Plus précisément, il se peut que l’arrêt Dunsmuir établisse que la norme de contrôle appropriée est la décision raisonnable. À mon avis, toutefois, la question soumise à la réviseure-chef est une pure question de droit. Le contexte factuel n’est pas contesté, et ne l’a jamais été. La tâche de la réviseure-chef consiste strictement à interpréter la loi. Par ailleurs, dans le contexte, il s’agit d’une question de droit général qui revêt une importance capitale pour le bon fonctionnement du régime dans son ensemble et qui se situe en dehors du cadre de la « compétence » de la réviseure-chef. S’il s’agit d’une question mixte, la question de droit est facilement isolée. Ce facteur appelle peu de déférence.
[26] Je conclus, après avoir pondéré les facteurs, que la norme de contrôle applicable est la décision correcte. Je signale que la jurisprudence, dans le contexte du droit de l’environnement, met en évidence un résultat semblable. Dans la décision West Vancouver (District) c. British Columbia (Ministry of Transportation), [2005] A.C.F. no 727, le juge Lemieux a examiné une décision prise par des « autorités responsables » fédérales en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Les « autorités responsables » avaient décidé qu’un projet routier ne causerait pas d’effet environnemental négatif important, et ce, sans consulter le public, un processus qui, d’après la demanderesse, était obligatoire au titre de la Loi. Le juge Lemieux a fait sien le raisonnement du juge Rothstein, qui, à l’époque, siégeait à la Cour d’appel fédérale, dans l’arrêt Friends of the West Country Association c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [2000] 2 C.F. 263 (C.A.). Au paragraphe 10 de sa décision, le juge Rothstein a déclaré que la norme de contrôle était celle de la décision correcte. En outre, et une fois de plus relativement à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, la Cour d’appel fédérale a conclu dans l’arrêt Inter-Church Uranium Committee Educational Co-operative c. Canada (Commission de contrôle de l’énergie atomique), 2004 CAF 218, que la norme de contrôle applicable était la décision correcte au sujet d’une question d’interprétation de la Loi.
[27] Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême a fait remarquer que la question en litige était une pure question de droit. La Cour a examiné si la norme de la décision correcte s’appliquerait, malgré la présence d’un régime administratif (analogue au contexte du travail) et d’une clause privative. La norme de contrôle applicable, a-t-elle conclu, était la décision raisonnable. En l’espèce, nous avons affaire à une question de droit sans clause privative. Il n’est pas question ici d’un contrôle judiciaire. La loi confère un large droit d’appel. Le décideur n’est pas un tribunal de type institutionnel. Bien que la réviseure-chef doive avoir une certaine compétence, il n’est ni exigé ni indiqué qu’elle doive posséder une expertise particulière. À mon avis, ces facteurs distinguent la présente affaire de Dunsmuir. En outre, les facteurs susmentionnés évoquent la norme de contrôle de la décision correcte. Cependant, si je me trompe à cet égard, je tiendrai aussi compte de la norme de la décision raisonnable.
Les faits non contestés
[28] CESL recycle des matières contaminées. Ces matières arrivent à ses installations en des tailles différentes, de très petite à très grosse (comme des transformateurs). Les matières contiennent des BPC en des quantités diverses. CESL traite de grandes quantités de matières contenant des BPC.
[29] Après avoir reçu les matières contenant des BPC, CESL les trie, les nettoie, procède aux activités de traitement nécessaires (suivant les matières en question) et les emballe en vue de leur transport au site d’élimination. Avant d’être triées et nettoyées, il est possible que les matières restent sur place un certain temps. Ce temps dépend en grande partie de la disponibilité du personnel et des charges de travail. Après avoir effectué les opérations de nettoyage et de tri, CESL dépose les matières contenant des BPC dans des conteneurs, où elles restent jusqu’à ce qu’elles soient expédiées au site d’élimination en vue de leur destruction.
[30] Les matières contenant des BPC qui se trouvent dans les conteneurs demeurent sur place jusqu’à ce que CESL en accumule une quantité suffisante pour les expédier. Même si le temps requis pour accumuler une telle charge varie, il est en moyenne de quatre à six semaines.
[31] S’il faut accumuler une charge suffisante de matières contenant des BPC en vue de leur expédition, c’est parce qu’il n’est pas économique d’expédier plusieurs petites cargaisons. Par conséquent, la dotation en personnel et la charge de travail ont une incidence sur le temps nécessaire pour accumuler suffisamment de matières pour représenter une charge. D’autres facteurs ont une incidence sur le temps pendant lequel les matières contenant des BPC restent sur place, dont la disponibilité du site d’élimination (son horaire) et, de temps à autre, le fait d’attendre les résultats d’analyses de laboratoire.
[32] En résumé, les matières contenant des BPC sont conservées dans les installations de CESL, en moyenne, pendant une période de quatre à six semaines. Toutefois, suivant les circonstances, la période varie de quelques jours à un délai nettement plus long.
La décision
[33] Par une décision datée du 23 mai 2007, la réviseure-chef a décidé que les activités de CESL concernant les matières contenant des BPC ne tombaient pas sous le coup du Règlement sur le stockage. Il y avait donc lieu d’annuler l’OEPE. La décision était fondée sur les principales constatations qui suivent :
• Les BPC qui se trouvent dans les installations de CESL sont soit en attente d’être séparés des matières recyclables, soit séparés, soit regroupés en une cargaison d’une taille appropriée, qui sera expédiée à un site de destruction, quand l’horaire de ce dernier permettra de recevoir la cargaison en question. Il n’y a aucune intention de stocker ces matières en tant que telles, sauf pour les regrouper en une cargaison appropriée;
• Ni le concept de « stockage » au sens du Règlement ni la « manutention au cours du transport » au sens de la LTMD n’englobent clairement l’ensemble des activités de CESL;
• Lorsque les matières contenant des BPC sont regroupées en prévision de leur expédition – cette partie de l’opération peut effectivement être considérée comme un travail d’emballage et de manutention au cours du transport et être visée par la LTMD (et exemptée de l’application du Règlement);
• Cependant, le mot « manutention » ne peut pas être étiré au point d’englober l’intervention des opérations de séparation physique et chimique que l’on fait subir aux matières contenant des BPC une fois qu’elles arrivent aux installations de CESL. La plupart des matières contenant des BPC que reçoit CESL sont soumises à ces opérations, lesquelles interrompent l’expédition de manière importante (le fait que CESL crée de nouveaux documents d’expédition n’est pas déterminant, mais cela concorde avec la conclusion selon laquelle l’expédition est interrompue);
• Il est possible de considérer que, lors de ces opérations de séparation, les matières contenant des BPC sont « utilisées », ce qui écarte ainsi l’application du Règlement sur le stockage car ce dernier ne s’applique qu’aux BPC non utilisés. Même si les matières contenant des BPC ne sont pas affectées à leur utilisation industrielle originale, elles sont activement soumises à une opération physique ou chimique de séparation;
• CESL ne stocke pas de matières contenant des BPC dans le sens où elle les mettrait en entreposage pendant un temps considérable; le but visé, pour ce qui est des matières contenant des BPC qui se trouvent sur place, est soit de les traiter, soit de les expédier en vue de leur destruction. Tout retard subi sur le plan de l’expédition est purement accessoire à cette opération générale.
C’est cette décision-là que le ministre porte en appel.
Les dispositions législatives
[34] Les dispositions législatives applicables sont jointes ci-après, en tant qu’annexe « A ». Par souci de commodité, le texte du paragraphe 3(4) du Règlement sur le stockage, la définition du mot « manutention » qui figure à l’article 2 de la LTMD, de même que les définitions des expressions « en transport » et « demande de transport » qui figurent à l’article 1.4 du RTMD, sont reproduits ci-dessous.
Règlement sur le stockage des matériels contenant des BPC,
DORS/92-507
3. (4) Le présent règlement ne s’applique pas à la manutention, à l’offre de transport ou au transport de matériels contenant des BPC régis par la Loi sur le transport des marchandises dangereuses.
Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses
L.C. 1992, ch. 34
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[…]
« manutention » Toute opération de chargement, de déchargement, d’emballage ou de déballage de marchandises dangereuses effectuée en vue de leur transport, au cours de celui-ci ou par après. Les opérations d’entreposage effectuées au cours du transport sont incluses dans la présente définition.
[…]
Règlement sur le transport des marchandises dangereuses,
DORS/2001-286
1.4 Définitions
[…]
« en transport » Qualifie des marchandises dangereuses dont une personne a la possession en vue de leur transport ou de leur entreposage pendant leur transport.
« demande de transport » En ce qui concerne des marchandises dangereuses qui ne sont pas en transport, le fait de choisir un transporteur ou d’en permettre le choix dans le but de les transporter, le fait de les préparer ou d’en permettre la préparation pour qu’un transporteur en prenne possession aux fins du transport ou le fait de permettre à un transporteur d’en prendre possession aux fins du transport.
[…]
Storage of PCB Material Regulations,
SOR/92-507
3. (4) These Regulations do not apply in respect of the handling, offering for transport or transporting of PCB material governed by the Transportation of Dangerous Goods Act.
Transportation of Dangerous Goods Act, 1992
S.C. 1992, c. 34
2. In this Act,
…
“handling” means loading, unloading, packing or unpacking dangerous goods in a means of containment for the purposes of, in the course of or following transportation and includes storing them in the course of transportation;
…
Transportation of Dangerous Goods Regulations,
SOR/2001-286
…
1.4 Definitions
…
“in transport” means that a person has possession of dangerous goods for the purposes of transportation or for the purposes of storing them in the course of transportation.
“offer for transport” means, for dangerous goods not in transport, to select or allow the selection of a carrier to transport the dangerous goods, to prepare or allow the preparation of the dangerous goods so that a carrier can take possession of them for transport or to allow a carrier to take possession of the dangerous goods for transport.
…
La question en litige
[35] La seule question en litige consiste à savoir si la réviseure-chef a interprété correctement les dispositions législatives.
Survol des arguments invoqués
[36] Le ministre affirme que le Règlement sur le stockage a pour objet de réaliser un contrôle adéquat et un stockage sécuritaire des matières contenant des BPC, une substance dangereuse. L’intention est de prévenir Environnement Canada [traduction] « du moment et de l’endroit où sont situés des BPC » afin de permettre à ce ministère de [traduction] « surveiller, suivre et contrôler » l’emplacement de la substance. Tant le Règlement sur le stockage que la LTMD traitent du suivi de la chaine de possession des matières contenant des BPC pendant leur existence.
[37] Les préoccupations exprimées par le ministre concernent le temps qui s’écoule entre [traduction] « l’arrivée » des matières contenant des BPC chez CESL et leur [traduction] « sortie », c’est-à-dire le temps durant lequel les matières contenant des BPC, selon le ministre, sont [traduction] « stockées » sur place. Pendant ce temps, les matières contenant des BPC ne sont pas « utilisées quotidiennement ». Le Règlement sur le stockage devrait donc s’appliquer.
[38] Par ailleurs, le ministre soutient que, même si le Règlement sur le stockage exempte la manutention, la demande de transport ou le transport des matières contenant des BPC qui sont régies par la LTMD, ce ne sont pas toutes les activités de CESL qui bénéficient de l’exemption. La réviseure-chef a commis une erreur en concluant que les activités de CESL étaient assimilables à une opération d’emballage et de manutention de matières contenant des BPC au cours du transport, au sens de la LTMD. Elle a commis également une erreur en concluant que le « stockage » comporte un élément d’intention.
[39] CESL soutient que si la LTMD s’applique, le Règlement sur le stockage, lui, ne s’applique pas. La LTMD vise une industrie qui a pour objet d’éliminer des matières dangereuses, plus précisément les matières contenant des BPC. La réalisation de l’objectif visé commence chez le consignataire et prend fin au site d’élimination. L’installation de CESL n’est pas la destination des matières contenant des BPC. Il s’agit plutôt d’un point d’arrêt au cours de leur voyage. Le pouvoir d’édicter des règlements en vertu du paragraphe 34(2) de la LCPE est restreint. Il n’existe pas de pouvoir de réglementer un aspect de la substance qui est réglementé par une autre loi ou en vertu d’une autre loi.
[40] CESL soutient que les matières contenant des BPC qui sont situées dans ses installations ne sont pas « stockées »; elles sont en cours de transport. CESL n’est pas une installation de stockage commerciale, pas plus qu’elle ne facture des frais à une entité quelconque pour stocker des matières contenant des BPC sur son site. Même s’il peut s’écouler plusieurs semaines ou plusieurs mois pendant lesquels les matières contenant des BPC se trouvent chez CESL (un certain nombre de facteurs contribuent au délai), son intention n’est pas de stocker des matières contenant des BPC, mais de les transporter jusqu’à leur destination finale en vue de leur destruction. Telle est la nature de son entreprise.
[41] S’appuyant sur le paragraphe 3(4) du Règlement sur le stockage, CESL soutient que ses activités sont exemptées, car cette disposition indique que le règlement ne s’applique pas à la manutention, à l’offre de transport ou au transport des matériels contenant des BPC qui sont régis par la LTMD. Toutes les activités de CESL qui se rapportent aux matériels contenant des BPC tombent sous le coup d’une certaine combinaison de ces trois catégories. CESL soutient qu’elle a toujours exercé ses activités en vertu de la LTMD et des règlements qui y sont associés, ainsi qu’en conformité avec cette loi et ces règlements.
Analyse
[42] En bref, la réviseure-chef a décidé que CESL ne stocke pas de matières contenant des BPC au sens où elle les met en entreposage. Son intention est de les traiter et de les expédier en vue de leur destruction. Lors des opérations de séparation, les matières peuvent être considérées « utilisées ». La phase qui suit la transformation peut être considérée comme une opération d’emballage et de manutention au cours du transport. Un retard sur le plan de l’expédition est purement accessoire à l’opération générale.
[43] À mon avis, l’interprétation que fait la réviseure-chef des dispositions législatives est inexacte. En outre, cette interprétation se situe en dehors des « issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » : Dunsmuir, au paragraphe 47.
[44] La Cour suprême du Canada a exposé à maintes reprises l’approche qu’il convient de suivre à l’égard de l’interprétation législative. Dans l’arrêt R. c. Jarvis, [2002] 3 R.C.S. 757, au paragraphe 77, la Cour statue qu’« il faut déterminer l’intention du législateur et, à cette fin, lire les termes de la loi dans leur contexte, en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit et l’objet de la loi ». Le principe déclaré est étayé par des renvois précis : la Loi d’interprétation, L.R.C., ch. I-23; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re.), [1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688; E.A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la page 87. L’approche a été confirmée de nouveau dans l’arrêt Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 2 R.C.S. 539. Cette recherche d’intention du législateur constitue un exercice de vérification, en conformité avec le principe susmentionné, de ce que le législateur a voulu accomplir.
[45] J’ai déclaré plus tôt, au paragraphe 22 des présents motifs, que la LCPE est une loi de nature réglementaire. Elle a pour objet d’accroître la sécurité publique, de réglementer le comportement des entités afin de protéger l’environnement et de contribuer au développement durable au moyen de la prévention de la pollution. Le Règlement sur le stockage a été édicté à la suite de l’éclatement d’un incendie dans un entrepôt de stockage à Saint-Basile-le-Grand (Québec) où, à l’insu d’Environnement Canada, des matières contenant des BPC étaient stockées depuis de nombreuses années. L’objet du règlement est de contrôler toute concentration ou quantité élevée de matériels contenant des BPC qui sont stockés à n’importe quel endroit donné. Le Règlement sur le stockage comporte des exigences précises à l’intention des personnes qui possèdent ou gèrent un bien dans lequel sont situés des matériels contenant des BPC, particulièrement en ce qui concerne les mesures de stockage sécuritaires, la protection contre les incendies et les mesures d’urgence. L’article 2 indique qu’un « dépôt de BPC » désigne un endroit visé à l’article 4 qui sert au stockage des matériels contenant des BPC. Selon l’article 3, le règlement s’applique à certaines quantités de liquides, de solides, de substances ou d’équipement contenant des BPC qui ne sont pas utilisés quotidiennement. Les exigences impératives en matière de stockage, de rapports et d’enregistrement sont énoncées aux articles 4, 9 et 13 ainsi qu’à l’alinéa 16b), relativement aux quantités de matériels contenant des BPC qui sont assujetties au Règlement sur le stockage.
[46] L’article 4 exige que « [t]oute personne qui est le propriétaire de matériels contenant des BPC ou qui en possède ou en contrôle ou toute personne qui est le propriétaire ou le gestionnaire d’un bien dans ou sur lequel se trouvent des matériels contenant des BPC […] doit stocker ces matériels » d’une manière précise. L’article 9 explicite les exigences en matière de stockage auxquelles « le propriétaire ou le gestionnaire du dépôt de BPC » doit se conformer, suivant le type de matériels contenant des BPC en question. Aux termes de l’article 13, le propriétaire ou le gestionnaire du dépôt de BPC tient, en ce qui concerne les matériels contenant des BPC qui sont reçus au dépôt et retirés de ce dernier, un registre qu’il tient à la disposition de l’agent de l’autorité pour examen. Le propriétaire ou le gestionnaire d’un dépôt de BPC doit présenter au ministre une copie de cette information, conformément à l’alinéa 16b).
[47] La LTMD a pour objet d’accroître la sécurité publique en matière de transport des marchandises dangereuses. Cette loi réglemente la façon dont les matières dangereuses sont importées, transportées et étiquetées (tant pour le transport qu’au cours de ce dernier). Elle prévoit la désignation d’inspecteurs en vue de favoriser l’observation de la loi. Elle comporte une annexe où les matières dangereuses sont divisées en neuf classes. La LTMD est relativement succincte; elle compte environ 22 pages. Le RTMD (le règlement afférent à la LTMD) est complexe et long, et il s’étend sur quelque 722 pages. Il vise à englober toutes les situations possibles qui se rapportent au transport, tous modes confondus, de millions de composés chimiques.
[48] En tout, l’application de la LTMD ne se limite pas aux matières dangereuses dites « en transport ». Elle s’applique aussi à ces matières juste avant et après leur transport, ainsi qu’aux activités de stockage nécessaires pour les transporter.
[49] La réviseure-chef a reconnu avec raison que la LCPE, la LTMD et leurs règlements connexes respectifs visent à protéger le bien-être du public et qu’il convient de les interpréter de manière large et libérale. En outre, elle a noté que ces textes de loi sont conçus pour fonctionner en harmonie les uns avec les autres.
[50] Il n’est pas contesté que, lorsque des matières contenant des BPC sont en route vers l’installation de CESL ou qu’elles sont en route depuis cette installation, vers le site d’élimination, ces matières sont transportées ou « en transport » et donc régies par la LTMD. C’est la période intermédiaire, entre l’arrivée et le départ (l’entrée et la sortie) des matières contenant des BPC, qui pose problème. Plus précisément, la question qui se pose est la suivante : la façon dont CESL trait