9255-2504 Québec Inc. c. Canada (Procureur général)

9255-2504 Québec Inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-12-19
Référence neutre
2023 CF 1719
Numéro de dossier
T-1573-22
Notes
Une correction fut apportée le 2 mai 2024.
Contenu de la décision
Date : 20240502
Dossier : T-1573-22
Référence : 2023 CF 1719
Ottawa (Ontario), le 2 mai 2024
En présence de l’honorable juge Régimbald
ENTRE :
9255-2504-QUÉBEC INC.
ET 142550 CANADA INC.
ET GRAND-BOISÉ DE LA PRAIRIE INC.
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
ET LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT
ET DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Contexte 3
II. Les faits 5
A. Le Décret 8
B. La RFGO 9
C. Les procédures antérieures et connexes 10
(1) Le Groupe Maison Candiac Inc. c Canada (Procureur général), 2018 CF 643 (rendue le 2 juin 2018) [GMC CF] 10
(2) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2020 CF 161 (rendue le 30 janvier 2020) [GB CF] 11
(3) Groupe Maison Candiac inc. c Canada (Procureur général), 2020 CAF 88 (rendue le 15 mai 2020) [GMC CAF] 12
(4) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2022 CAF 43 (rendue le 9 mars 2022) [GB CAF] 12
D. La demande d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) et les représentations des Demanderesses au Ministre 14
E. Les motifs de la décision du Ministre 17
III. Question en litige 19
IV. Analyse 20
A. Norme de contrôle de la décision raisonnable 20
B. Application de la norme de contrôle selon la norme de la décision raisonnable 26
(1) La Politique d’indemnisation est raisonnable et permet au Ministre de déterminer, au cas par cas, si une perte est « subie en raison des conséquences extraordinaires » d’un décret au sens du paragraphe 64(1) de la Loi 28
(2) Les lacunes des motifs du Ministre sur le plan de la justification 31
a) Omission de tenir compte des précédents applicables au sujet des objets de la Loi dans son ensemble 33
(i) Le contexte global de la Loi, ses objets et l’intention du législateur 35
(ii) Le décret d’urgence en vertu de la Loi 37
(iii) Le mécanisme d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi 39
b) Le Ministre a omis de motiver sa décision sur les arguments principaux et la preuve soumise par les Demanderesses 48
(i) Les motifs du Ministre sur l’usage historique et l’usage anticipé et potentiel du terrain ne sont ni transparents ni intelligibles 49
(ii) Les motifs du Ministre sur la proportion de la superficie du projet affecté par le Décret manquent de logique interne 53
(iii) Les motifs du Ministre sur le « risque commercial » et la connaissance de la présence de la RFGO sur le terrain ne répondent pas aux arguments des Demanderesses 58
c) Le Ministre a omis d’expliquer sa pondération des arguments sur d’autres critères pertinents inclus à la Politique d’indemnisation, comme sur la durée du Décret, l’usage possible pour une entité corporative, et les pertes encourues 66
(i) Autre « usage possible » pour une entité corporative 66
(ii) La durée du Décret 77
(iii) Les pertes réclamées 81
d) Le Ministre a omis de tenir compte des conséquences importantes pour les Demanderesses et pour les justiciables dans le futur 85
V. Remède approprié 90
VI. Les dépens 94
VII. Conclusion 94
I. Contexte [1] 9255-2504-Québec Inc., 142550 Canada Inc. et Grand-Boisé de la Prairie Inc. [les Demanderesses] sont des compagnies qui œuvrent dans le domaine du développement immobilier sur la Rive-Sud de Montréal, principalement sur le territoire de la ville de La Prairie [La Prairie].
[2] En mars 2010, les Demanderesses ont entrepris des discussions avec La Prairie visant un projet de développement d’un secteur de la ville, nommé Symbiocité, qui devait se réaliser en 6 phases échelonnées sur environ six ans.
[3] Les phases 1 à 4 du projet ont été complétées avec succès. Toutefois, le 17 juin 2016, le gouverneur en conseil [GEC] a adopté un décret d’urgence [Décret] en vertu de la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 [la Loi] afin de protéger l’habitat de la rainette faux-grillon de l’Ouest [RFGO], ce qui a mis fin au projet des Demanderesses, les empêchant de compléter les phases 5 et 6 du projet Symbiocité.
[4] Le paragraphe 64(1) de la Loi prévoit une indemnisation « juste et raisonnable » pour les personnes qui subissent des pertes en raison des « conséquences extraordinaires » suite à l’adoption d’un tel Décret. Les Demanderesses tentent donc depuis l’entrée en vigueur du Décret de se faire indemniser pour les pertes qu’elles ont subies en raison de l’arrêt complet du projet Symbiocité. Ces pertes sont estimées à plus de 22 millions de dollars.
[5] Le 29 juin 2022, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique [le Ministre] a rejeté la demande d’indemnisation des Demanderesses [Décision]. Dans sa Décision, le Ministre précise avoir considéré une politique d’indemnisation adoptée par son ministère [la Politique d’indemnisation], ainsi qu’un Rapport d’évaluation (incluant une Note de service) préparé par son ministère. Plus précisément, il explique que selon le dossier qui lui a été remis, les pertes des Demanderesses n’ont pas été subies en raison des « conséquences extraordinaires » de l’adoption du Décret, et donc qu’il n’y a pas lieu de verser une indemnité « juste et raisonnable » au sens du paragraphe 64(1) de la Loi.
[6] En contrôle judiciaire, les Demanderesses prétendent que la conclusion du Ministre que l’adoption du Décret n’a pas causé de « conséquences extraordinaires » et que leurs pertes ne peuvent être indemnisées est déraisonnable. Elles allèguent qu’il ne s’agit pas d’une issue acceptable ou justifiée, eu égard à la preuve et aux arguments qu’elles ont soumis, et que cette conclusion ne respecte ni la lettre ni l’esprit de la Loi.
[7] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire est accueillie. Les motifs du Ministre ne sont pas transparents et n’expliquent pas la pondération qu’il a faite de certains facteurs pertinents de sa Politique d’indemnisation. Dans ses motifs, le Ministre omet aussi de pondérer certains arguments principaux des Demanderesses et de considérer les conséquences importantes de l’interprétation du Ministre tant pour les Demanderesses que pour le public en général qui pourrait se retrouver dans une situation similaire dans le futur. Enfin, la décision du Ministre n’explique pas en quoi son interprétation du paragraphe 64(1) est compatible avec les objets de la Loi qui visent notamment à favoriser la préservation des espèces, tout en encourageant et en appuyant les Canadiens dans leurs efforts de conservation, incluant le partage des frais dans certains cas.
[8] Dans un dossier connexe, T-811-22 - Le groupe Maison Candiac Inc. c Procureur général du Canada [Groupe Maison Candiac], les mêmes questions se posent. Dans cet autre dossier, le Ministre a aussi rejeté une demande d’indemnisation, résultant des conséquences du même Décret, mais sur un autre projet dans la même région. Les deux dossiers, bien que distincts, furent entendus ensemble et les arguments des parties se recoupent grandement. Surtout, à l’audience, suite aux questions de la Cour portant sur toutes les questions communes aux deux dossiers et aux réponses des procureurs, il appert que les Demanderesses adoptent les arguments présentés par la Demanderesse dans le dossier Groupe Maison Candiac, et vice versa. Le Procureur général du Canada [PGC] a aussi plaidé les deux dossiers dans le cadre d’une seule plaidoirie où il a répondu à tous les arguments de part et d’autre puisque, hormis les questions de faits propres à chacun des dossiers, les questions de droit portant sur le contrôle judiciaire étaient les mêmes dans les deux dossiers. Les motifs des deux décisions sont donc similaires, à quelques distinctions près.
II. Les faits [9] Les Demanderesses sont des personnes morales qui œuvrent dans le domaine du développement immobilier. Elles sont propriétaires de terrains situés sur le territoire de la ville de La Prairie avec l’intention d’y développer un projet résidentiel. La Prairie était aussi propriétaire de terrains voisins de ceux des Demanderesses, qui pouvaient aussi faire l’objet d’un développement résidentiel.
[10] Avant de commencer la construction du projet, les Demanderesses savaient que les terres visées abritaient l’habitat d’une population de RFGO et que celle-ci avait été classée en 2001 comme « espèce faunique vulnérable » aux termes de la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, RLRQ, c E-12.01 du Québec [LEMV]. Toutefois, en 2008, La Prairie a obtenu un certificat d’autorisation conformément à l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ, c Q-2, du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs [ministère de l’Environnement du Québec], autorisant des activités de remblayage des zones humides où le projet Symbiocité des Demanderesses devait être construit. Certaines mesures de protection de l’habitat de la RFGO étaient exigées des Demanderesses en contrepartie, notamment la création d’un parc de conservation et d’étangs de reproduction, ce que les Demanderesses avaient accepté.
[11] Fortes des autorisations requises et obtenues du ministère de l’Environnement du Québec, en juillet 2012, les Demanderesses signent un protocole d’entente avec La Prairie afin de préparer l’ensemble du projet, incluant les travaux qui devaient être effectués pour protéger la RFGO. Ce protocole d’entente prévoit notamment l’échange de terrains entre les Demanderesses et La Prairie (Dossier des Demanderesses [DD], pièces P-2 Protocole d’entente 2012-02 et P-4 Certificats d’autorisation émis par le Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs).
[12] Aux termes du protocole d’entente, les Demanderesses ont cédé à La Prairie, pour une somme nominale de 1$, tous les terrains du développement requis à des fins de rues, de parcs, d’espaces verts, de voies multifonctionnelles, de voies cyclables, de sentiers, de zones tampons, de bassins de rétention, et toutes les servitudes requises au projet. Les Demanderesses ont aussi cédé à La Prairie des terrains requis pour la construction d’une école, d’un Centre de la petite enfance, et d’un aréna, le tout en échange de terrains dans la zone de développement appartenant à La Prairie.
[13] Toujours aux termes du protocole d’entente de 2012, les Demanderesses ont acquis de La Prairie la majeure partie des lots sur lesquels les phases 5 et 6 du projet Symbiocité devaient être construites, et qui sont affectés par le Décret, pour une somme de 4 284 845 $ (DD, pièce P-29 Communications écrites échangées avec ECCC et les avocats des demanderesses entre le 20 juin 2020 et le 4 juillet 2022 à la p 1749; voir 9255-2504 Québec Inc c Canada, 2020 CF 161 [GB CF] au para 17).
[14] En somme, bien que certains terrains furent acquis par les Demanderesses bien avant le protocole d’entente de 2012, la majorité des terrains affectés par le Décret et destinés aux phases 5 et 6 furent acquis en 2012, après que le ministère de l’Environnement du Québec eut approuvé le projet, incluant les mesures de protection pour la RFGO.
[15] Les Demanderesses font valoir que n’eût été du certificat d’autorisation obtenu du ministère de l’Environnement du Québec, elles n’auraient pas acquis les terrains additionnels se trouvant dans l’aire d’application du Décret appartenant à La Prairie afin de procéder au développement du projet Symbiocité. Selon elles, suite à l’obtention du certificat d’autorisation du ministère de l’Environnement du Québec, le projet était en tout point conforme et prévoyait la mise en place de zones de conservation pour la RFGO tel que précisé dans le certificat d’autorisation. Il n’y avait donc aucun risque à procéder au développement et à investir les sommes colossales nécessaires.
[16] C’est d’ailleurs ce que M. Quint, le dirigeant principal des Demanderesses, a témoigné devant la Cour fédérale dans l’instance GB CF. Il a précisé que du moment où il avait sur le plan environnemental « toutes les autorisations requises de la ville et de la province pour entreprendre le projet, celui-ci ne présentait plus de risque, du moins sur ce plan. » En effet, il explique que « pour un promoteur […], avoir un certificat en vertu de l’article 22 de la loi québécoise sur la qualité de l’environnement, c’est le feu vert pour avancer un projet ». Il a également soutenu devant la Cour fédérale que si la réalisation du projet présentait toujours un risque, il n’aurait pas investi 15 millions de dollars dans la construction des infrastructures, dont 2,5 millions furent consacrés au surdimensionnement des infrastructures des phases 1 à 4, lesquelles étaient nécessaires à la réalisation des phases 5 et 6 (GB CF au para 48).
A. Le Décret [17] Ayant terminé les quatre premières phases de leur projet, les Demanderesses s’apprêtaient à lancer les phases 5 et 6 lorsque, le 8 juillet 2016, le GEC a émis le Décret d’urgence visant la protection de l’habitat de la RFGO en vertu de l’article 80 de la Loi.
[18] Suite à l’adoption du Décret, les terrains alloués au développement des phases 5 et 6 du projet Symbiocité se sont retrouvés entièrement dans l’aire d’application du Décret. Puisque le Décret interdit notamment l’installation d’infrastructures, la modification de la végétation, l’altération des surfaces d’eau et le drainage des sols sur ces terrains, l’adoption du Décret a mis fin au projet (voir l’article 2(1) du Décret). En d’autres termes, la construction des phases 5 et 6 ne sera jamais entamée.
[19] Depuis l’adoption du Décret, les Demanderesses cherchent à se faire indemniser pour les pertes qu’elles ont subies puisqu’elles n’ont pas pu compléter leur projet. Elles invoquent le paragraphe 64(1) de la Loi qui confère au Ministre le pouvoir, en conformité avec les règlements adoptés à cette fin, de verser une indemnité « juste et raisonnable pour les pertes subies en raison des conséquences extraordinaires » de l’adoption d’un décret d’urgence en vertu de l’article 80 de la Loi.
B. La RFGO [20] Tel que le décrit le juge René Leblanc dans GB CF au paragraphe 9, la RFGO est un petit amphibien vivant en milieux humides qui, à l’âge adulte, ne mesure généralement pas plus de 2,5 centimètres et ne pèse généralement pas plus qu’un gramme. Sa vie durant, il se déplacera rarement à plus de 300 mètres de son lieu de reproduction. La menace qui pèse sur la RFGO est que son habitat se trouve dans des zones propices au développement résidentiel ou agricole, ce qui contribue à une forte diminution de sa population.
[21] Dès 2001, la RFGO a été classée « espèce faunique vulnérable » par le gouvernement du Québec, aux termes de la LEMV (9255-2504 Québec Inc. c Canada [GB CAF], 2022 CAF 43 au para 7; GB CF au para 15). Le 23 février 2010, la RFGO, population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien, est désignée par le gouvernement fédéral, par décret du GEC, « espèce menacée » au sens de la Loi (GB CF au para 12).
C. Les procédures antérieures et connexes [22] Le présent litige n’est pas unique. Comme mentionné plus haut, dans le dossier connexe Groupe Maison Candiac, un promoteur se retrouve dans une situation quasi identique et demande aussi une indemnisation en vertu de l’article 64 de la Loi. Les Demanderesses et la demanderesse dans le dossier connexe Groupe Maison Candiac n’en sont pas non plus à leurs premiers litiges devant cette Cour au sujet du Décret adopté par le Ministre le 8 juillet 2016. La présente décision s’inscrit donc dans une lignée d’autres décisions connexes.
(1) Le Groupe Maison Candiac Inc. c Canada (Procureur général), 2018 CF 643 (rendue le 22 juin 2018) [GMC CF] [23] Dans cette affaire, la demanderesse dans le dossier connexe Groupe Maison Candiac tentait de faire annuler le Décret d’urgence estimant qu’il était invalide soit parce qu’il avait été adopté en vertu d’une disposition habilitante - le sous-alinéa 80 (4)(c)(ii) de la Loi – qui excède la compétence du Parlement, soit parce qu’il constitue une forme d’expropriation sans indemnisation.
[24] La Cour fédérale a rejeté la demande de Groupe Maison Candiac. La Cour a statué que les principes d’expropriation déguisée ne s’appliquent pas en l’espèce puisque l’article 64 prévoit une possibilité d’indemnisation.
[25] La Cour a aussi statué que le Ministre peut indemniser la demanderesse malgré le fait que le GEC n’ait pas adopté un règlement sur la question, comme prévu dans le libellé de l’article 64 de la Loi puisque sinon, cela permettrait au titulaire du pouvoir règlementaire de stériliser la loi en s’abstenant d’exercer le pouvoir que lui confère la Loi. En d’autres mots, le Ministre conserve son pouvoir discrétionnaire nonobstant le fait que le GEC n’a pas adopté de règlement à cet effet.
(2) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2020 CF 161 (rendue le 30 janvier 2020) [GB CF] [26] Le 3 avril 2017, les Demanderesses (c’est-à-dire les mêmes qu’en l’espèce) ont institué une action en responsabilité civile contre Sa Majesté la Reine où elles cherchaient à être entièrement indemnisées pour tous les préjudices qui leur avaient été causés par l’adoption du Décret. Les Demanderesses prétendaient que l’omission d’adopter un mécanisme d’indemnisation en vertu de l’article 64 de la Loi constituait une faute au sens de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif (LRC (1985), c C-50) [LRCECA] et, subsidiairement, que la prise du Décret d’urgence sans indemnisation équivalait à une expropriation déguisée au sens de la common law et de l’article 952 du Code civil du Québec [CcQ].
[27] La Cour fédérale a rejeté l’action des Demanderesses. Elle a jugé que les conditions de la LRCECA n’avaient pas été remplies. Le fait que le GEC n’ait pas adopté de règlement ne faisait pas en sorte que la Couronne ou le Ministre avait commis une faute donnant lieu à l’octroi de dommages-intérêts.
[28] La Cour fédérale a également conclu que les principes d’expropriation déguisée ne s’appliquent pas puisque la Loi prévoit explicitement un régime d’indemnisation. En adoptant l’article 64 de la Loi, le Parlement a donc écarté le recours de droit commun en expropriation déguisée, émanant tant de la présomption interprétative issue de la common law que de l’article 952 du CcQ. L’indemnisation prévue à l’article 64 de la Loi ne doit donc pas nécessairement équivaloir au montant de la perte (GB CF aux para 226, 228).
(3) Groupe Maison Candiac inc. c Canada (Procureur général), 2020 CAF 88 (rendue le 15 mai 2020) [GMC CAF] [29] La Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel de Groupe Maison Candiac et a confirmé la décision de la Cour fédérale selon laquelle, malgré l’absence d’un règlement adopté en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi, le Ministre conserve un pouvoir discrétionnaire de verser une indemnité « juste et raisonnable » pour les pertes subies en raison des « conséquences extraordinaires » de l’adoption d’un décret d’urgence.
[30] Suite aux deux décisions dans GMC, la Ministre de l’époque s’est dite ravisée et prête à envisager d’indemniser la Demanderesse GMC (et par ricochet, les Demanderesses en l’espèce), pourvu qu’une demande lui soit présentée.
(4) 9255-2504 Québec Inc. c Canada, 2022 CAF 43 (rendue le 9 mars 2022) [GB CAF] [31] Les Demanderesses dans le dossier en l’instance ont porté appel de la décision de la Cour fédérale dans leur action en responsabilité civile. La Cour d’appel fédérale a rejeté leur appel et a confirmé la décision de la Cour fédérale, pour les motifs que les Demanderesses n’ont pas réussi à démontrer la faute d’un préposé de l’État et que la prise du décret d’urgence s’apparentait à une expropriation déguisée. Selon la Cour d’appel, les principes d’expropriation déguisée ne sont pas applicables puisque la décision a été prise aux termes d’une loi qui prévoit un régime d’indemnisation spécifiquement adapté aux objectifs poursuivis par la Loi. Cela a pour effet d’écarter le recours au droit commun en matière d’expropriation déguisée issu tant de la common law que de l’article 952 du CcQ (GB CAF au para 77).
[32] Toutefois, la Cour d’appel fédérale s’est prononcée au sujet du risque d’affaires qu’avaient pris les Demanderesses en achetant ces terrains. La Cour d’appel a conclu au paragraphe 35 que « le risque qui est à la source des dommages réclamés par les appelantes n’est pas la prise du décret d’urgence, mais plutôt le risque que ce décret soit pris sans possibilité d’indemnisation sur l’avis de la ministre. Ce risque était difficilement envisageable puisqu’il s’accorde si peu avec les notions canadiennes de traitement équitable, ou ‘fair dealing’ ».
[33] La Cour d’appel fédérale a précisé que si le droit permet à la Ministre de l’époque d’exercer sa discrétion pour indemniser les Demanderesses en l’absence d’un règlement, le défaut de le faire n’est pas nécessairement une faute qui engage la responsabilité civile extracontractuelle de l’état (GB CAF au para 69).
[34] Le 6 mai 2022, les Demanderesses ont déposé une demande d’autorisation pour faire appel de ce jugement à la Cour suprême du Canada [CSC], mais cette demande a été rejetée le 8 juin 2023 (9255-2504 Québec inc., et al. c Sa Majesté le Roi, 2023 CanLII 49306 (CSC)).
D. La demande d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) et les représentations des Demanderesses au Ministre [35] Le 19 juin 2020, les Demanderesses ont soumis au Ministre une demande d’indemnisation en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi (DD, pièce P-28 Lettre adressée au ministre de l’Environnement l’Honorable Jonathan Wilkinson en date du 19 juin 2020 à la p 1705). Elles ont demandé une indemnité de 22 292 473 $ pour les pertes liées au fait que le Décret a empêché la réalisation des phases 5 et 6 de leur projet immobilier (DD, pièce P-28 Lettre adressée au ministre de l’Environnement l’Honorable Jonathan Wilkinson en date du 19 juin 2020 aux pp 1705-1706).
[36] Afin de soutenir leur demande, les Demanderesses ont fourni au ministère de l’Environnement et du Changement climatique Canada [ECCC ou le ministère] des pièces justificatives (voir le Dossier des Défendeurs, vol. 1 à vol. 6, aux pp 1-4777). Parmi ces pertes, les Demanderesses ont identifié un montant de 18 150 000 $ pour la perte de la valeur des lots des phases 5 et 6; un montant de 2 095 395 $ en « coûts irrécupérables/actifs rendus improductifs » (montant qui incluait des sommes investies qui sont maintenant caduques, comme le surdimensionnement des infrastructures municipales et d’égout pluvial qui étaient nécessaires en raison des phases 5 et 6, mais qui constitue maintenant des dépenses perdues); et un montant de 3 330 555 $ pour « autres pertes » (incluant un remplacement d’une station de pompage et des profits non réalisés) en raison de l’adoption du Décret (voir DD, pièce P-29 Communications écrites échangées avec ECCC et les avocats des demanderesses entre le 20 juin 2020 et le 4 juillet 2022 à la p 1763).
[37] Suivant la présentation de cette demande, ECCC a échangé plusieurs correspondances avec les Demanderesses. Le 21 mai 2021, ECCC a transmis aux Demanderesses une liste de critères, qui est décrite comme étant une « Politique d’indemnisation » adoptée par le ministère, dont le Ministre pourrait tenir compte pour rendre sa décision. Dans sa totalité, la Politique d’indemnisation se lit comme suit :
Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de verser une indemnité en vertu de l’alinéa 64 (1) b) de la Loi sur les espèces en péril (LEP), le Ministre évaluera les principaux éléments de la disposition: si une personne est éligible; si une personne a subi des pertes en raison de conséquences extraordinaires de l’application d’un décret pris en vertu de l’article 80; et, dans l’affirmative, quelle serait une indemnité juste et raisonnable compte tenu des circonstances.
Dans l’exercice de sa discrétion, le Ministre peut notamment tenir compte des facteurs suivants:
Demandeur: Un demandeur est généralement un individu ou une personne morale propriétaire d’un terrain directement affecté par l’application d’un décret d’urgence pris en vertu de l’article 80 de la LEP.
Conséquences extraordinaires: L’évaluation des conséquences extraordinaires peut généralement tenir compte de la mesure dans laquelle un décret pris en vertu de l’article 80 restreint l’utilisation du terrain. Ceci peut notamment comprendre :
· Les changements à l’usage historique de la propriété;
· Les changements à l’usage actuel, anticipé et potentiel de la propriété;
· S’il existe d’autres usages possibles du terrain qui ne contreviendraient pas au décret d’urgence pris en vertu de l’article 80;
· La proportion du terrain ou de l’usage anticipé qui est affectée par le décret;
· L’impact sur la valeur du terrain;
· La durée de temps pendant laquelle l’usage est restreint par le décret d’urgence; et/ou
· S’il les restrictions réglementaires existantes limitaient déjà l’usage.
Indemnisation juste et raisonnable: Toute indemnisation fournie peut être inférieure aux pertes éligibles; ces pertes doivent être vérifiables et directement attribuables aux conséquences extraordinaires résultant de l’application d’un décret pris en vertu de l’article 80. Les pertes éligibles n’incluraient généralement pas les profits futurs et spéculatifs, mais pourraient inclure, et ne seraient pas limitées à :
· La perte de valeur de la propriété,
· Coûts irrécupérables / actifs improductifs; et/ou
· Coûts de conformité.
De plus, des considérations liées à l’environnement de risque commercial seraient généralement prises en compte afin de déterminer l’indemnisation fournie; ces considérations pourraient inclure, mais ne seraient pas limitées à:
· La connaissance de la présence d’espèces en péril et de leur habitat,
· Mesures d’atténuation entreprises et l’utilisation des autres recours disponibles, et/ou
· La nature exceptionnelle et temporaire d’un décret.
[Je souligne.]
(Dossier des Défendeurs, vol. 3, Pièce jointe 1 Rapport d’évaluation, annexe 38 à la p 1692.)
[38] Le 3 mars 2022, ECCC a transmis aux Demanderesses une ébauche du Rapport d’évaluation de leur demande [ébauche du Rapport] pour permettre aux Demanderesses d’y répondre. Le 13 mai 2022, les Demanderesses ont soumis au Ministre leurs commentaires en réponse à l’ébauche du Rapport préparé par ECCC (DD, pièce P-29 Communications écrites échangées avec ECCC et les avocats des demanderesses entre le 20 juin 2020 et le 4 juillet 2022 à la p 1775).
E. Les motifs de la décision du Ministre [39] Le 22 juin 2022, ECCC a transmis au Ministre une Note de service avec le Rapport d’évaluation final sur la demande d’indemnisation des Demanderesses. Cette Note de service incluait l’ensemble des communications entre les Demanderesses et le ministère, les recommandations et la pondération des facteurs présents à la Politique d’indemnisation par le ministère dans l’évaluation de la demande, et la conclusion du ministère qu’aucune indemnité ne devrait être versée [Note de service] (DD, pièce P-30, Note de service 22 juin 2022 aux pp 1790-1795). Pour sa part, le Rapport d’évaluation final [Rapport d’évaluation] sur lequel le Ministre a aussi fondé sa décision comprend une analyse détaillée de la demande d’indemnisation et des informations sur l’historique et l’étendue du projet immobilier des Demanderesses, ainsi que sur les buts et objets du Décret. Le Rapport d’évaluation n’inclut pas les conclusions du ministère sur sa pondération des facteurs de la Politique d’indemnisation. Ces conclusions se retrouvent par contre dans la Note de service. Le document et ses annexes comptent au total plus de 4700 pages.
[40] Le 29 juin 2022, le Ministre a rejeté la demande d’indemnisation des Demanderesses. En s’appuyant sur l’ensemble des informations et arguments soumis par les Demanderesses et en tenant compte du texte, de l’objet et de l’esprit de la Loi, le Ministre a conclu que les pertes des Demanderesses n’ont pas été subies en raison de conséquences pouvant être qualifiées d’« extraordinaires » au sens du paragraphe 64(1) de la Loi. Incidemment, aucune indemnité ne pouvait être offerte aux Demanderesses.
[41] Le Ministre explique qu’il a pris sa décision en se basant sur la Politique d’indemnisation et sur le Rapport d’évaluation préparé par ECCC. Plus précisément, il décrit que sa décision a été prise en fonction des trois éléments clés prévus au paragraphe 64(1) de la Loi, c’est-à-dire : (i) si les Demanderesses sont éligibles; (ii) si elles ont subi des pertes en raison des « conséquences extraordinaires » de l’application du Décret d’urgence; et, le cas échéant (iii) quelle indemnité serait considérée comme étant juste et raisonnable en vertu de l’objet et des principes de la Loi.
[42] Les motifs pertinents du Ministre se lisent comme suit :
L’évaluation de toute demande d’indemnisation doit être faite en tenant compte non seulement des éléments prévus à l’article 64 de la Loi sur les espèces en péril, mais également de l’objet et l’esprit de la loi. La diminution de la biodiversité est reconnue comme l’un des plus graves problèmes environnementaux actuels. Entrainée en grande partie par la perte d’habitat causée par l’activité humaine, elle présente un risque important pour la société. La Loi sur les espèces en péril est l’un des principaux outils dont dispose le gouvernement fédéral afin d’assurer la protection et le rétablissement des espèces en péril. La Loi reconnait non seulement l’importance des espèces sauvages pour le patrimoine national, mais aussi la responsabilité partagée des gouvernements et de la population canadienne à l’égard de la conservation de la faune. Ainsi, lorsqu’une espèce et son habitat ne sont pas adéquatement protégés et qu’aucune solution coopérative ne peut être trouvée, la Loi confère au gouvernement fédéral les pouvoirs nécessaires pour agir.
La Loi sur les espèces en péril prévoit diverses mesures de protection, y compris le décret d’urgence à l’article 80, afin de protéger une espèce lorsqu’elle est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement. C’est justement en réponse à des menaces imminentes au rétablissement de la rainette faux-grillon de l’Ouest causées par le développement résidentiel à La Prairie que le gouverneur en conseil a pris un décret d’urgence.
[…]
Ma décision concernant la demande d’indemnisation de vos clientes a donc été prise en fonction des trois éléments clés prévus au paragraphe 64(1) de la Loi sur les espèces en péril : vos clientes sont-elles éligibles, ont-elles subi des pertes en raison des conséquences extraordinaires de l’application du décret d’urgence et, le cas échéant, quelle serait une indemnité juste et raisonnable en vertu de l’objet et des principes de la Loi? En outre, dans le cadre de l’étude de la demande, j’ai aussi eu recours à la politique d’indemnisation en place. Je vous fais donc part de ma décision ainsi que des motifs qui la sous-tendent.
[…]
Selon l’ensemble des informations fournies, le décret n’a ni changé l’usage historique du terrain ni l’usage au moment de son application de façon significative.
Je remarque tout d’abord que le terrain qui était prévu servir à la construction des phases 5 et 6 du projet Symbiocité comprenait plusieurs milieux humides dont certains abritaient des rainettes-faux grillons de l’Ouest. La présence de la rainette faux-grillon de l’Ouest dans ce secteur était connue depuis au moins 2002 à la suite de la publication d’un premier plan de conservation pour l’espèce élaboré par la Société de la faune et des parcs du Québec. De plus, même si les informations disponibles révèlent que le terrain qui devait servir à la construction des phases 5 et 6 aurait depuis longtemps été identifié comme un terrain propice au développement, celui-ci n’a jamais été développé. Au moment de l’entrée en vigueur du décret, la construction n’avait pour ainsi dire pas encore débuté. Par conséquent, seul l’usage potentiel, dont celui anticipé par vos clientes, a été affecté par le décret d’urgence.
Par ailleurs, bien que le décret ait empêché le développement des phases 5 et 6, vos clientes ont tout de même pu réaliser la majeure partie de leur projet. Le décret s’applique à environ 17 p. 100 de la superficie totale du projet ou 28 p. 100 de la superficie développable et réduit de 11 p. 100 le nombre d’unités d’habitation pouvant être construites. Parmi les 1,562 unités qui étaient prévues être construites au moment de l’entrée en vigueur du décret, 184 n’auront pu être réalisées.
Pour les motifs susmentionnés, je suis d’avis que les pertes de vos clientes n’ont pas été subies en raison de conséquences pouvant être considérées comme extraordinaires.
[…]
[Je souligne.]
(DD, pièce P-1 Décision du Ministre 29 juin 2022 aux pp 49-52.)
III. Question en litige [43] La présente affaire soulève une seule question : est-ce que la Décision du Ministre est raisonnable?
IV. Analyse A. Norme de contrôle de la décision raisonnable [44] Les parties s’entendent que l’interprétation d’une loi par un décideur administratif est évaluée selon la norme de contrôle de la raisonnabilité (Mason c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21 [Mason]; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 115 [Vavilov];
[45] Suivant cette norme, l’arrêt Mason, s’appuyant sur l’arrêt Vavilov, nous enseigne que la cour de révision doit d’abord s’intéresser aux motifs du décideur administratif afin d’évaluer la justification de sa décision. Par ailleurs, la CSC réitère la nécessité de « développer et de renforcer une culture de la justification » (Mason aux para 8, 58-60, 63; Vavilov aux para 14, 81, 84, 86).
[46] Dans l’arrêt Mason, la CSC nous indique comment une cour de révision doit procéder au contrôle judiciaire d’une décision. Ainsi, une décision peut être déraisonnable si la cour de révision identifie une lacune fondamentale, soit en raison du manque de logique interne du raisonnement, soit en raison du manque de justification compte tenu des contraintes factuelles et juridiques ayant une incidence sur la décision (Mason au para 64).
[47] La CSC identifie une série de contraintes factuelles et juridiques que le décideur doit examiner et justifier, selon le contexte applicable, afin que sa décision soit suffisamment justifiée au sens de l’arrêt Vavilov. Le fardeau de justification est variable, mais le décideur doit se montrer « conscient » des éléments essentiels, « sensible à la question qui lui [est] soumise » et « s’attaquer de façon significative aux questions clés ou aux arguments principaux formulés par les parties » (Mason aux para 69, 74; Vavilov aux para 120, 128). Le décideur se doit de considérer les arguments principaux et la preuve des parties et motiver sa décision quant à l’impact de ces arguments sur sa décision (Mason aux para 73-74; Vavilov aux para 126-128).
[48] Notamment, le décideur doit s’assurer de considérer les principes d’interprétation législatifs, les règles législatives, de common law ou de droit international applicables, la preuve et les arguments principaux des parties, les pratiques et décisions antérieures du tribunal administratif, et les conséquences potentielles et possiblement sévères de la décision sur la partie visée ou sur une vaste catégorie de personnes, ainsi que les enjeux globaux. L’omission de bien considérer un de ces éléments, ou de ne pas suffisamment motiver sa décision, peut constituer une lacune grave qui amène une cour de révision à « perdre confiance » en la décision du décideur (Mason aux para 64, 66-76).
[49] Lorsque le décideur expose ses motifs, il ne suffit pas que la décision soit justifiable, mais qu’elle soit justifiée au moyen de motifs qui établissent la transparence et l’intelligibilité du processus décisionnel (Mason aux para 59-60; Vavilov aux para 81, 84, 86). La Cour doit déterminer si, en examinant le raisonnement suivi et le résultat obtenu, la décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et peut être justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti (Mason aux para 8, 58-61; Vavilov, aux para 12, 15, 24, 85-86). La décision ne sera pas raisonnable si elle manque de logique interne ou que la cour de révision n’est pas en mesure de suivre le raisonnement du décideur sans se buter sur « une faille décisive dans la logique globale » (Mason au para 65, citant Vavilov aux para 102-103).
[50] Par contre, la cour de révision ne doit pas établir son propre critère (« yardstick ») pour ensuite jauger ce qu’a fait le décideur (Mason au para 62; Vavilov au para 83). Néanmoins, l’évaluation de la Cour est sensible et respectueuse, mais elle n’est pas une formalité : le contrôle judiciaire demeure un exercice rigoureux (Mason aux para 8, 63; Vavilov au para 12).
[51] Par conséquent, lors d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision doit évaluer les motifs de la décision « de façon globale et contextuelle » en fonction de l’historique de l’instance, de la preuve soumise et des arguments principaux des parties (Mason au para 61; Vavilov aux para 91, 94, 97). Le rôle de la Cour n’est pas de soupeser de nouveau les éléments de preuve qui ont été présentés au ministère, ni de mettre en doute l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, ni de faire sa propre interprétation de la loi. Il incombe au décideur de remplir ces rôles. Tant que l’interprétation faite de la loi par le décideur est raisonnable, et que les motifs de sa décision sont justifiables, précis et intelligibles, la cour doit faire preuve de retenue (Vavilov, aux para 75, 83, 85-86, 115-124).
[52] Quelle que soit l’approche adoptée par le décideur, la tâche de la cour de révision est de veiller à ce que l’interprétation de la disposition législative soit conforme au « principe moderne » d’interprétation des lois qui est axée sur le contexte global de la Loi, suivant le sens ordinaire et grammatical des mots choisis par le législateur, et qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, son objet, le contexte, et l’intention du législateur (Mason aux para 67, 69-70, 83; Vavilov aux para 110, 115-124; Société canadienne des postes c Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67 au para 42; Alexion Pharmaceuticals Inc c Canada (Attorney General), 2021 CAF 157 aux para 20, 36 [Alexion]; Le-Vel Brands, LLC c Canada (Procureur général), 2023 CAF 66 au para 16; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27 au para 21; Bell ExpressVu Limited Partnership c Rex, 2002 CSC 42 au para 26; Elmer Driedger, Construction of Statutes, 2e éd, Toronto, Butterworths, 1983 à la p 87). De même, une interprétation qui comporte une « analyse axée sur les résultats » et qui est faite de manière expéditive ou non authentique est déraisonnable (Alexion au para 37, citant Vavilov aux para 120-121; Entertainment Software Association c Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2020 CAF 100 au para 42 [Entertainment Software CAF]).
[53] En l’espèce, il revient au Ministre, et non à la Cour fédérale, d’interpréter l’étendue de l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 64(1) de la Loi (Safe Food Matters Inc c Canada (Procureur général), 2022 CAF 19 au para 37). Le Ministre n’est pas tenu d’imiter la façon dont les tribunaux le font – la norme de perfection ne s’applique pas. Le Ministre n’a pas non plus à exprimer des motifs sur tous les arguments, dispositions législatives, ou détails soulevés par les parties (Mason aux para 61, 69-70; Vavilov aux para 119 et 120). La longueur des motifs eux-mêmes n’est pas non plus un indicateur déterminant du caractère raisonnable de la décision (Vavilov aux para 92, 292-293; Catalyst Paper Corp. c North Cowichan (District), 2012 CSC 2 aux para 16-19; Patel c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2020 CF 77 au para 17).
[54] Par contre, plus la décision a des répercussions sévères sur les droits et les intérêts d’une partie, plus les motifs doivent refléter ces enjeux, être suffisants po