Public School Boards' Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général)

Public School Boards' Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-10-06
Référence neutre
2000 CSC 45
Recueil
[2000] 2 RCS 409
Numéro de dossier
26701
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26701
Contenu de la décision
Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), [2000] 2 R.C.S. 409
Public School Boards’ Association of Alberta,
Board of Trustees of the Edmonton School District
No. 7 et Cathryn Staring Parrish Appelants
c.
Le procureur général de l’Alberta,
le gouvernement de l’Alberta et le ministre de l’Éducation Intimés
et entre
Public School Boards’ Association of Alberta
et
Board of Trustees of Calgary Board of Education
No. 19 et Margaret Ward Lounds Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta
et le ministre de l’Éducation Intimés
et
Alberta Catholic School Trustees’ Association,
Board of Trustees of Lethbridge Roman Catholic
Separate School District No. 9 et Dwayne Berlando Intimés
et
Alberta School Boards’ Association (Demanderesse)
et
Le procureur général de l’Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan,
Ontario Public School Boards’ Association,
l’Association des enseignants catholiques de langue anglaise de l’Ontario,
Saskatchewan School Trustees Association,
l’Association des commissaires d’écoles de la Colombie-Britannique,
Ontario Catholic School Trustees’ Association,
Catholic Section de la Saskatchewan School
Trustees Association, St. Paul’s Roman Catholic
Separate School Division No. 20,
Boards of Education de la Regina School Division No. 4,
Saskatchewan Rivers School Division No. 119,
Swift Current School Division No. 94,
Weyburn School Division No. 97,
Yorkton School Division No. 93,
Estevan School Division No. 95,
Melfort School Division No. 100,
Moose Jaw School Division No. 1,
Battlefords School Division No. 118,
et Saskatoon School Division No. 13 Intervenants
Répertorié: Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général)
Référence neutre: 2000 CSC 45.
No du greffe: 26701.
2000: 21, 22 mars; 2000: 6 octobre.
Présents: Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Éducation — Financement — Conseils scolaires — Autonomie raisonnable — Loi provinciale créant un nouveau régime de financement des écoles en Alberta — Les conseils des écoles séparées sont autorisés à se retirer du régime et à continuer à faire appel directement aux contribuables, mais les conseils des écoles publiques ne jouissent pas d’un tel droit — Les conseils scolaires possèdent‑ils des droits constitutionnels à une autonomie raisonnable? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 93 — Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3, art. 17 — School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1.
Droit constitutionnel — Éducation — Financement — Conseils scolaires — Discrimination — Loi provinciale créant un nouveau régime de financement des écoles en Alberta — Les conseils des écoles séparées sont autorisés à se retirer du régime et à continuer à faire appel directement aux contribuables, mais les conseils des écoles publiques ne jouissent pas d’un tel droit — Le fait d’autoriser uniquement les conseils des écoles séparées à se retirer du régime est‑il discriminatoire au sens de l’art. 17(2) de la Loi sur l’Alberta? — Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3, art. 17 — School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1, art. 157.1, 158 — Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5, art. 13.
Droit constitutionnel — Éducation — Financement — Conseils scolaires — Égalité intégrale — Loi provinciale créant un nouveau régime de financement des écoles en Alberta — Les conseils des écoles séparées sont autorisés à se retirer du régime et à continuer à faire appel directement aux contribuables, mais les conseils des écoles publiques ne jouissent pas d’un tel droit — L’article 17(1) de la Loi sur l’Alberta importe‑t‑il un principe d’égalité intégrale? — Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3, art. 17 — School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1, art. 157.1(8), 158 — Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5, art. 13.
La School Amendment Act, 1994 et la Government Organization Act, avec le Framework for Funding School Boards in the 1995‑96 School Year («document-cadre»), ont introduit un nouveau régime de financement des écoles. Le gouvernement de l’Alberta a choisi de mettre en commun les sources de revenus dans un fonds central et de distribuer les fonds aux conseils scolaires selon un taux par élève fixé par la province, multiplié par le nombre d’élèves inscrits dans chaque conseil scolaire. À part une exception, les conseils des écoles publiques ne sont désormais plus autorisés à conserver les sommes prélevées par voie d’imposition directe. En raison de leur statut constitutionnel, les conseils des écoles séparées sont autorisés à se retirer du fonds, et certains l’ont fait, et à continuer de prélever des taxes directement auprès des contribuables. Les conseils des écoles séparées, cependant, ne peuvent prélever un taux inférieur ou supérieur au taux qu’ils auraient reçu du fonds. En cas de déficit, le fonds verse un montant aux conseils qui ont opté pour le retrait, et ces derniers sont tenus de remettre au fonds tout montant excédant la somme qu’ils auraient reçue s’ils avaient participé au fonds. Tous les conseils reçoivent également des subventions de la province, prévues dans le document‑cadre selon trois catégories: l’enseignement, le soutien et le capital. Chaque école reçoit un montant fixe par élève pour l’enseignement de base. Il est prévu des crédits supplémentaires pour compenser l’effet des facteurs propres à l’école. Plusieurs associations de conseils scolaires et d’autres intervenants contestent la constitutionnalité du régime, soutenant que les conseils scolaires ont un droit constitutionnel à une autonomie raisonnable, que le nouveau régime est discriminatoire à l’égard des conseils des écoles publiques et qu’il enfreint le principe constitutionnel d’une égalité intégrale qui garantit des droits équivalents aux conseils des écoles publiques et à ceux des écoles séparées. Le juge de première instance a rejeté l’argument de l’autonomie raisonnable et l’argument de discrimination, mais a accepté l’argument sur l’égalité intégrale, concluant que le régime est inconstitutionnel dans la mesure où il ne permet pas aux conseils des écoles publiques de se retirer du régime de financement. La Cour d’appel a confirmé la décision du juge de première instance sur la question de l’autonomie raisonnable et celle de la discrimination, mais a conclu que le par. 17(1) n’importait pas un principe d’égalité intégrale et que le nouveau régime était constitutionnel.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté. Le nouveau régime de financement des écoles est constitutionnel.
Les conseils scolaires ne jouissent pas d’une autonomie raisonnable. Les conseils scolaires sont une forme d’institution municipale et sont des délégataires de pouvoirs de la province en vertu du par. 92(8) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les institutions municipales n’ont pas de statut constitutionnel indépendant. Les conseils scolaires sont soumis aux réformes législatives même s’ils sont des moyens exceptionnels par lesquels se concrétisent les droits de nature confessionnelle. L’article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère aux provinces pleine compétence en matière d’éducation. La prétention à une sphère institutionnelle d’autonomie raisonnable est incompatible avec ce pouvoir absolu et y porterait atteinte. L’article 17 de la Loi sur l’Alberta ne change en rien ce point de vue. L’Alberta est autorisée à restructurer les établissements d’enseignement situés à l’intérieur de ses frontières, à la seule condition de respecter les droits conférés par les effets conjugués des art. 93 et 17 . En outre, aucune convention constitutionnelle ne démontre que les conseils scolaires jouissent d’une autonomie raisonnable. La preuve historique montre l’existence d’une grande centralisation du contrôle quand l’Alberta est entrée dans la Confédération, et le fait que les provinces aient reçu pleine compétence en matière d’éducation donne à penser que les rédacteurs de la Constitution ne se sentaient pas obligés par convention de restreindre les provinces aux structures et modèles du passé. Les réformes législatives depuis l’entrée de l’Alberta dans la Confédération réfutent l’idée de modèles scolaires obligatoires. Le nouveau régime n’enfreint donc pas une convention ou un principe constitutionnel en matière d’autonomie raisonnable.
Ni la loi modifiée ni les conditions ou restrictions au financement établies en vertu de cette loi ne contreviennent au par. 17(2) de la Loi sur l’Alberta en traitant de façon discriminatoire les conseils des écoles publiques dans l’affectation ou la distribution de deniers pour financer les écoles. Le paragraphe 17(2) vise à garantir la proportionnalité dans l’égalité des chances en matière d’éducation aux tenants des écoles séparées et à ceux des écoles publiques en imposant une norme d’équité pour la répartition des crédits du gouvernement. Cette norme d’équité ne garantit pas l’égalité absolue ou formaliste, elle n’interdit pas toutes les distinctions en matière de financement et elle traite d’équité globale dans la répartition des fonds plutôt que de distinctions dans la répartition des droits. Il n’est donc pas nécessaire de déterminer l’étendue des droits dont jouissent les écoles séparées en vertu du par. 17(1) de la Loi sur l’Alberta pour décider si le régime de financement est conforme à la norme d’équité établie par le par. 17(2). De même, le droit exclusif des conseils des écoles séparées de se retirer n’est pas source de discrimination au sens du par. 17(2). La loi modifiée est équitable. Le régime vise à assurer une répartition égale des fonds en fonction du nombre d’élèves inscrits et corrige les inégalités de financement qui existent dans la province. Enfin, pour les motifs exposés par la majorité en cour d’appel, le pouvoir discrétionnaire conféré au lieutenant‑gouverneur en conseil en vertu du par. 13(2) de la Government Organization Act ne contrevient pas au par. 17(2).
En dernier lieu, le par. 17(1) de la Loi sur l’Alberta n’importe pas un principe d’égalité intégrale. La loi applicable avant l’entrée de l’Alberta dans la Confédération n’assimilait pas les droits des écoles publiques à ceux des écoles séparées. Le paragraphe 17(1) est essentiellement une mesure législative visant la protection des écoles séparées qui ne consent aux écoles publiques qu’une protection limitée et non équivalente. Le paragraphe 17(1) fige dans le temps les droits et privilèges des écoles séparées, de même que les droits des écoles publiques et des écoles séparées en matière d’enseignement confessionnel, tels qu’ils existaient en 1905. Sous réserve de la constitutionnalisation des droits qui existaient alors et de l’effet continu du par. 17(2) de la Loi sur l’Alberta, il était loisible aux écoles séparées et aux écoles publiques d’évoluer de façon indépendante après 1905 sous la compétence absolue de la province. En outre, l’incapacité des conseils des écoles publiques de se retirer du fonds ne contrevient pas aux droits en matière d’enseignement confessionnel consentis aux écoles publiques en vertu du par. 17(1). Rien ne prouve que l’incapacité des conseils des écoles publiques de se retirer a un effet préjudiciable sur ces droits.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Godbout c. Longueil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Renvoi relatif à la Loi sur l’instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511; Alder c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Regina Public School District c. Gratton Separate School District (1915), 50 R.C.S. 589; Calgary Board of Education c. Attorney General for Alberta, [1980] 1 W.W.R. 347, conf. par [1981] 4 W.W.R. 187, autorisation de pourvoi refusée, [1981] 1 R.C.S. vi; Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929; Reference Re s. 17 of the Alberta Act, [1927] R.C.S. 364; Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) , 7 .
Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5, art. 13(2).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(8) , 93 .
Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3 [reproduite dans L.R.C. (1985), app. II, no 20], art. 17(1), (2).
Magna Carta (1215).
School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1 [mod. 1994, ch. 29; mod. 1994, ch. G‑8.5], art. 15c.1), 25(1)e), f), 28(6), 32, 94(1), (4), 94.1, 155(6), 157.1(1), (2), (8), 158(1), (2), (4), (8), 159.1(1), (2), (3), (4), (7), 167(2), (3.1), 181.1, 187, 192, 237.
School Amendment Act, 1994, S.A. 1994, ch. 29.
School Assessment Ordinance, O.N.W.T. 1901, ch. 30.
School Ordinance, O.N.W.T. 1901, ch. 29, art. 45, 137‑139.
Doctrine citée
Funding for School Authorities in the 1995‑1996 School Year: A Manual for School Jurisdictions, Private Schools and Private ECS Operators. Alberta: Alberta Education, 1995.
Lupul, Manoly R. The Roman Catholic Church and the North‑West School Question: a study in church‑state relations in western Canada, 1875‑1905. Toronto: University of Toronto Press, 1974.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (1998), 60 Alta. L.R. (3d) 62, 216 A.R. 201, 175 W.A.C. 201, 158 D.L.R. (4th) 267, [1998] A.J. No. 317 (QL), qui a accueilli l’appel et rejeté l’appel incident contre un jugement du juge Smith (1995), 198 A.R. 204, [1995] A.J. No. 1317 (QL), qui avait déclaré inconstitutionnelle la loi contestée. Pourvoi rejeté.
Dale Gibson, Ritu Khullar et Rangi J. Jeerakathil, pour les appelants Public School Boards’ Association of Alberta, Board of Trustees of the Edmonton School District No. 7 et Cathryn Staring Parrish.
Eric P. Groody et David H. de Vlieger, pour les appelants Board of Trustees of Calgary Board of Education No. 19 et Margaret Ward Lounds.
Robert C. Maybank, Margaret Unsworth et Roderick Wiltshire, pour les intimés le procureur général de l’Alberta, le gouvernement de l’Alberta, Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le ministre de l’Éducation.
Kevin P. Feehan et James E. Redmond, c.r., pour les intimés Alberta Catholic School Trustees’ Association, Board of Trustees of Lethbridge Roman Catholic Separate School District No. 9 et Dwayne Berlando.
Robert E. Charney et Janet E. Minor, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Gabriel Bourgeois, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Argumentation écrite seulement par Eugene B. Szach et Darrin R. Davis, pour le procureur général du Manitoba.
Argumentation écrite seulement par George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Thomson Irvine, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Michael A. Hines, pour l’intervenante Ontario Public School Boards’ Association.
Paul J. J. Cavalluzzo et Fay C. Faraday, pour l’intervenante l’Association des enseignants catholiques de langue anglaise de l’Ontario.
LaVonne R. Beriault, pour l’intervenante Saskatchewan School Trustees Association.
Judith Anderson et Katherine Arnold, pour l’intervenante l’Association des commissaires d’écoles de la Colombie-Britannique
Peter D. Lauwers, pour l’intervenante Ontario Catholic School Trustees’ Association.
John R. Beckman, c.r., et L. J. Dick Batten, pour les intervenantes Catholic Section de la Saskatchewan School Trustees Association et St. Paul’s Roman Catholic Separate School Division No. 20.
Robert G. Richards, c.r., et Debra G. Burnett, pour les intervenants Boards of Education de la Regina School Division No. 4 et autres.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Major — Les appelants contestent la validité de diverses dispositions de la School Amendment Act, 1994, S.A. 1994, ch. 29, et de la Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5. Ces lois, avec le Framework for Funding School Boards in the 1995‑96 School Year («document-cadre»), centralisent le contrôle et le financement des écoles primaires et secondaires en Alberta. Ce régime crée l’Alberta School Foundation Fund («Fonds»), impose aux conseils scolaires des restrictions aux dépenses et augmente le pouvoir de contrôle du ministre sur les cadres supérieurs des conseils scolaires.
2 En d’autres termes, il s’agit de mesures de compression budgétaire visant à diminuer le financement global des écoles et à s’attaquer au problème de l’inégalité de la répartition des ressources scolaires. Pour ce faire, le gouvernement de l’Alberta a choisi de mettre en commun les sources de revenus et de répartir les fonds en fonction du nombre d’élèves inscrits dans chaque conseil scolaire. Le niveau de financement par élève serait déterminé par la province, de sorte que celle‑ci puisse à la fois contrôler le financement total et allouer les fonds de manière équitable. Les conseils des écoles séparées conservaient le droit de se retirer du régime et de continuer à faire appel directement à leurs commettants pour se financer. C’est précisément l’incapacité des conseils des écoles publiques de se retirer, eux aussi, du régime qui est au coeur du présent pourvoi.
I. Les faits
3 Au temps de la Confédération, les catholiques romains de l’Ontario et les protestants du Québec se sont vu accorder des garanties constitutionnelles touchant leur capacité de dispenser un enseignement confessionnel. Garantis à l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , ces principes ont été repris à l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3, au moment de la création de l’Alberta. À l’heure actuelle, les écoles «séparées» protestantes et catholiques romaines coexistent en Alberta avec les écoles publiques. En règle générale, les écoles publiques n’ont aucune appartenance confessionnelle, mais certaines situations démographiques ont donné lieu à la création d’au moins une école publique catholique romaine en Alberta. En outre, il existe des écoles privées, généralement confessionnelles, dont la gestion est indépendante mais qui sont soumises au programme d’enseignement public et bénéficient d’une aide provinciale.
4 Avant l’adoption des modifications en cause, les écoles primaires et secondaires en Alberta étaient financées par le gouvernement provincial et par les conseils locaux. Les fonds fournis par la province provenaient de subventions et de taxes foncières. Les conseils locaux prélevaient également des taxes, en plus de celles perçues par la province. Les proportions de financement local et de financement provincial ont varié au cours des années.
5 Pour limiter le pouvoir de taxation des conseils locaux, la province a établi un plafond pour les taxes scolaires locales qui ne pouvait être dépassé que par plébiscite. Au milieu des années 70, l’exigence de recourir au plébiscite a été remplacée par celle moindre de l’adoption de règlements et, en conséquence ou par pure coïncidence, les taxes locales ont considérablement augmenté. En raison des écarts entre les assiettes fiscales locales, les dépenses admises par élève et les taux d’imposition au sein de la province variaient énormément. Les paiements de péréquation effectués par la province ont remédié en partie à ces disparités.
6 Pour résoudre le problème de la disparité des niveaux de financement local, l’Assemblée législative de l’Alberta a adopté la loi contestée en l’espèce, qui établit le Fonds. Le Fonds place toutes les taxes locales sous le contrôle de la province. À l’exception d’un pouvoir limité de taxation assujetti à plébiscite, les conseils des écoles publiques ne sont désormais plus autorisés à conserver les sommes prélevées par voie d’imposition directe. Celles-ci sont affectées au Fonds pour être ensuite distribuées aux conseils scolaires selon un taux par élève fixé par la province, multiplié par le nombre d’élèves inscrits dans chaque conseil scolaire.
7 En raison de leur statut constitutionnel, les conseils des écoles séparées sont autorisés à se retirer du Fonds, et certains l’ont fait, et à continuer de prélever des taxes directement auprès des contribuables. Quoi qu’il en soit, ils ne peuvent prélever, par élève, un taux inférieur ou supérieur au taux fixé par la province. En conséquence, en cas de déficit, le Fonds verse un montant complémentaire. À l’inverse, en application du par. 159.1(4) de la School Act, S.A. 1988, ch. S-3.1, les conseils qui ont opté pour le retrait sont tenus de remettre au Fonds tout montant excédant le budget par élève alloué par la province (disposition de récupération).
8 À la suite des modifications survenues en 1994, les conseils des écoles publiques et ceux des écoles séparées ont continué à recevoir des subventions de la province en plus de bénéficier, selon le cas, du Fonds ou des sommes prélevées directement. Au cours de la période visée, les niveaux de subvention étaient déterminés selon le document-cadre.
9 Le document-cadre prévoit la répartition des fonds entre les conseils scolaires selon trois catégories: l’enseignement, le soutien et le capital. Chaque école reçoit un montant fixe par élève pour l’enseignement de base. Il est prévu des crédits supplémentaires pour compenser l’effet des facteurs propres à l’école, comme l’obligation d’assurer le transport scolaire ou le nombre d’élèves aux besoins spéciaux qui sont inscrits. On calcule ensuite le montant de la subvention provinciale accordée à un conseil scolaire en soustrayant le montant des taxes foncières auquel le conseil a droit (que ces sommes proviennent du Fonds, de l’imposition directe ou d’une combinaison des deux) du montant total du financement prévu dans le document-cadre.
10 Le document-cadre impose également au conseil scolaire des restrictions à l’utilisation des fonds en prescrivant leur répartition budgétaire entre les catégories d’enseignement, de soutien et de capital. Le transfert des fonds entre ces catégories est soit interdit, soit limité à un pourcentage précis.
11 Le gouvernement de l’Alberta maintient que les restrictions aux dépenses prévues dans le document-cadre s’appliquent également aux conseils ayant exercé leur droit de retrait. Il affirme en outre que le défaut de s’y conformer entraînerait des pénalités sur les subventions futures alors que le document-cadre reste muet sur ces questions.
II. Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes
12 Loi constitutionnelle de 1867
93. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement décréter des lois relatives à l’éducation, sujettes et conformes aux dispositions suivantes:—
(1) Rien dans ces lois ne devra préjudicier à aucun droit ou privilège conféré, lors de l’union, par la loi à aucune classe particulière de personnes dans la province, relativement aux écoles séparées (denominational)...
Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3 (reproduite dans L.R.C. (1985), app. II, no 20)
17. L’article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 s’applique à la dite province sauf substitution de l’alinéa suivant à l’alinéa 1 du dit article 93 :
«(1) Rien dans ces lois ne préjudiciera à aucun droit ou privilège dont jouit aucune classe de personnes en matière d’écoles séparées à la date de la présente loi aux termes des chapitres 29 et 30 des ordonnances des territoires du Nord‑Ouest rendues en l’année 1901, ou au sujet de l’instruction religieuse dans toute école publique ou séparée ainsi que prévu dans les dites ordonnances.»
(2) Dans la répartition par la législature ou la distribution par le gouvernement de la province, de tous deniers destinés au soutien des écoles organisées et conduites en conformité du dit chapitre 29 ou de toute loi le modifiant ou le remplaçant, il n’y aura aucune inégalité ou différence de traitement au détriment des écoles d’aucune classe visée au dit chapitre 29.
School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1 (au 25 mai 1994)
[traduction]
157.1(1) Sous réserve de l’adoption d’une résolution du conseil en vertu du paragraphe (2), la présente section s’applique à tous les conseils.
(2) Le conseil d’un district d’écoles séparées ou d’une division composée uniquement de districts d’écoles séparées peut certifier au ministre au moyen d’une résolution, sous le sceau du district ou de la division, que la présente section ne lui est pas applicable.
. . .
(8) Le conseil d’un district ou d’une division visés par la présente section ne prélève des taxes municipales aux termes de la section 3 qu’en conformité avec la section 7 , qui prévoit le prélèvement d’une taxe scolaire spéciale ou le prélèvement additionnel d’impôt.
158(1) Le lieutenant-gouverneur en conseil établit annuellement un ou plusieurs taux calculés au millième.
. . .
(2) Chaque municipalité verse annuellement à l’Alberta School Foundation Fund un montant équivalant à celui calculé selon les taux visés au paragraphe (1), conformément à l’ordonnance les établissant par suite de la cotisation de péréquation municipale que prévoit pour l’année l’Alberta Assessment Equalization Board, aux termes du paragraphe 21(7) de la Municipalities Assessment and Equalization Act.
. . .
(4) Chaque municipalité verse à l’Alberta School Foundation Fund le montant calculé selon les taux du millième visés au paragraphe (1).
. . .
(8) S’il est déterminé en appel aux termes de la Municipalities Assessment and Equalization Act qu’une municipalité a versé à l’Alberta School Foundation Fund un paiement en trop, le ministre peut ordonner à celui-ci de remettre à la municipalité le trop-payé.
159.1(1) Sous réserve des règlements pris en vertu du paragraphe (7), le ministre verse à tous les conseils des paiements prélevés sur l’Alberta School Foundation Fund, qu’ils aient en vigueur ou non une résolution portant que la présente section ne leur est pas applicable.
(2) Pour l’application du présent article, dans le cas d’un conseil, «montant par élève» s’entend du montant obtenu lorsqu’on divise le montant total du paiement versé au conseil par prélèvement sur l’Alberta School Foundation Fund et du montant provenant du prélèvement d’impôt foncier aux termes de l’article 150, à l’exception du prélèvement d’une taxe scolaire spéciale et du prélèvement additionnel d’impôt prévus à la section 7 , par le nombre d’élèves admissibles inscrits aux écoles gérées par le conseil.
(3) Le ministre calcule le montant à verser aux conseils par prélèvement sur l’Alberta School Foundation Fund, de manière que chaque conseil reçoive, pour l’année scolaire, un montant fixe par élève.
(4) Sous réserve des droits accordés dans la Constitution du Canada aux électeurs des écoles séparées, si un district ou une division d’écoles séparées non visés par la section 4 reçoit des municipalités imposées par le conseil un montant par élève pour l’année scolaire qui est supérieur à celui dont se sert le ministre pour calculer les paiements versés par prélèvement sur l’Alberta School Foundation Fund aux termes du paragraphe (3), le conseil de ce district ou de cette division remet à l’Alberta School Foundation Fund la différence.
. . .
(7) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut par règlement, en vertu de la présente loi, établir les paiements à verser aux conseils par prélèvement sur l’Alberta School Foundation Fund aux fins de l’enseignement.
Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5
[traduction]
13. . . .
(2) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut par règlement applicable au ministre
. . .
d) préciser les personnes, les organisations ou les catégories de
personnes ou d’organisations admissibles aux subventions;
e) préciser les conditions d’admissibilité à une subvention;
f) habiliter le ministre, dans des circonstances particulières, à dispenser le requérant des exigences des alinéas d) ou e). . .
III. Les décisions antérieures
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta (1995), 198 A.R. 204
13 Invoquant trois moyens, l’Alberta School Boards’ Association («ASBA»), la Public School Boards’ Association of Alberta («PSBAA») et d’autres intervenants contestent la constitutionnalité des modifications de la loi et des restrictions imposées aux dépenses par le document-cadre. En premier lieu, ils affirment que les conseils scolaires se sont vu accorder une sphère d’autonomie raisonnable en vertu de l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta, de l’al. 2b) et de l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés , ou encore en vertu d’une convention. En second lieu, ils plaident que le fait d’autoriser uniquement les conseils des écoles séparées à se retirer du Fonds viole le par. 17(2) , qui interdit les pratiques discriminatoires En troisième lieu, ils soutiennent que la différence de traitement entre les conseils scolaires des écoles séparées et ceux des écoles publiques par suite des modifications contrevient au principe d’une «égalité intégrale» qui est implicite au par. 17(1) .
14 L’Alberta Catholic School Trustees’ Association et d’autres intervenants se sont joints à l’instance pour veiller à ce que les droits accordés aux écoles séparées par le par. 17(1) ne soient ni touchés ni abrogés dans la résolution du litige relatif à l’égalité intégrale ou à la discrimination.
15 Le juge de première instance a rejeté l’argument de l’autonomie raisonnable. Il a également conclu que les modifications des lois et les restrictions imposées aux dépenses par le document-cadre n’étaient pas discriminatoires à l’égard des écoles publiques au sens du par. 17(2).
16 Le juge de première instance a statué que la loi contestée enfreignait le principe de l’égalité intégrale implicite au par. 17(1) et conclu à l’inconstitutionnalité des modifications parce qu’elles ne permettaient qu’aux conseils des écoles séparées de se retirer du Fonds. Il n’a pas abordé la question des droits des écoles séparées.
17 Le juge Smith a déclaré inconstitutionnelle la loi contestée, mais a suspendu l’effet de la déclaration d’inconstitutionnalité jusqu’au 15 juin 1996. En février 1996, une ordonnance a sursis au jugement jusqu’à ce que l’appel soit tranché. L’ordonnance prévoyait un sursis additionnel de six mois au cas où le gouvernement serait débouté en appel.
B. Cour d’appel de l’Alberta (1998), 60 Alta L.R. (3d) 62
18 La PSBAA, l’ASBA et le gouvernement ont interjeté appel sur les questions de l’autonomie raisonnable, de la discrimination et de l’égalité intégrale. L’appel a été accueilli en partie.
19 En outre, le gouvernement a déposé deux demandes pour présenter de nouveaux éléments de preuve. La première concernait deux documents, Funding for School Authorities in the 1995‑96 School Year et un extrait de Funding for School Authorities in the 1996‑97 School Year. Ces documents visaient à contredire l’argument de discrimination fondé sur le par. 17(2) en démontrant que le document-cadre s’appliquait de la même façon aux conseils des écoles publiques et aux conseils des écoles séparées, retirés du régime ou non, et que le défaut de s’y conformer entraînerait des pénalités sur les subventions futures.
20 La seconde demande porte sur trois graphiques représentant, pour les années scolaires antérieures et postérieures à l’adoption des modifications contestées, le nombre d’inscriptions, les inégalités fiscales et les coûts administratifs des conseils des écoles séparées. Cet élément de preuve vise à démontrer que le régime du Fonds ne porte pas préjudice aux droits des écoles séparées.
a) Décision majoritaire du juge Russell (avec l’appui du juge Picard)
21 Examinant les nouveaux éléments de preuve, le juge Russell a accepté les documents faisant l’objet de la première demande parce qu’ils pouvaient être déterminants quant à la question de la discrimination soulevée en vertu du par. 17(2). Cependant, elle a refusé les documents visés par la seconde demande, n’étant pas convaincue qu’ils permettraient réellement de régler une question quelconque.
22 Le juge Russell a rejeté l’argument selon lequel les conseils scolaires possèdent un droit constitutionnel à une autonomie raisonnable. Elle a refusé d’examiner si l’al. 2b) et l’art. 7 de la Charte étayaient l’argument de l’autonomie raisonnable. Elle a également refusé de reconnaître un droit quelconque à l’autonomie raisonnable qui serait fondé sur une convention constitutionnelle.
23 Les juges majoritaires ont conclu que la mention «discrimination», au par. 17(2), importait une norme d’équité. Le fait de n’accorder qu’aux conseils des écoles séparées le droit de se retirer du Fonds ou de conférer au ministre de l’Éducation un pouvoir discrétionnaire en vertu du par. 13(2) de la Government Organization Act n’ont pas enfreint cette norme.
24 Le juge Russell a conclu que le par. 17(1) ne comportait pas le principe de l’égalité intégrale. En conséquence, l’incapacité des conseils des écoles publiques de se retirer du Fonds ne va pas à l’encontre du par. 17(1).
25 Le juge Russell a rejeté l’appel interjeté par l’ASBA et la PSBAA et accueilli l’appel incident du gouvernement contre la conclusion du juge de première instance relative à l’égalité intégrale.
b) Le juge Berger (souscrivant au résultat)
26 Le juge Berger a, pour l’essentiel, souscrit aux motifs de la majorité sur les questions de l’autonomie raisonnable et de l’égalité intégrale.
27 Pour déterminer si les dispositions contestées étaient discriminatoires à l’égard des écoles publiques aux termes du par. 17(2), le juge Berger a examiné l’étendue des droits conférés aux écoles séparées en vertu du par. 17(1). Il a jugé que la disposition de récupération et les restrictions imposées aux dépenses par le document-cadre violaient les droits des écoles séparées prévus au par. 17(1) et qu’elles ne leur étaient pas applicables. Néanmoins, les conseils des écoles séparées qui ont exercé leur droit de retrait et qui n’auraient pas recueilli, par perception directe, le montant provincial moyen par élève auraient droit à des crédits complémentaires prélevés sur le Fonds.
28 Comme les juges majoritaires, le juge Berger a conclu que le par. 17(2) importait une norme d’équité. Du fait qu’il établissait un montant de subvention de base par élève, le régime contesté n’est pas discriminatoire envers les écoles publiques.
29 En conséquence, sous réserve de ses conclusions relativement aux écoles séparées, le juge Berger est aussi d’avis de rejeter l’appel interjeté par les conseils des écoles publiques et d’accueillir l’appel incident.
IV. Les questions en litige
30 Le 24 juin 1999, le juge en chef Lamer a énoncé les questions constitutionnelles suivantes:
1. Les dispositions 15c.1), 25(1)e) et f), 28(6), 32, 94(1) et (4), 94.1, 155(6), 157.1, 167(2) et (3.1), 181.1, 187, 192 et 237 de la School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1, et ses modifications sont‑elles inconstitutionnelles dans la mesure où elles violent le principe de l’autonomie raisonnable des institutions municipales, dont les conseils scolaires, qui peut figurer dans la Constitution du Canada, y compris le préambule ou encore le par. 92(8) ou l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , dans l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta ou dans une convention constitutionnelle?
2. a) Les articles 157.1 ou 158 de la School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1 (modifiée par la School Amendment Act, 1994, S.A. 1994, ch. 29), ou encore l’art. 13 de la Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5, et l’imposition de conditions ou de restrictions au financement établi en vertu de cette loi, dans la mesure où ils prévoient le «retrait» des conseils des écoles séparées mais non celui des conseils des écoles publiques de l’Alberta School Foundation Fund, contreviennent‑ils au par. 17(2) de la Loi sur l’Alberta, qui modifie l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , en traitant de façon discriminatoire les écoles publiques dans l’affectation par la législature ou la distribution par le gouvernement de l’Alberta de deniers pour financer les écoles? Dans l’affirmative, à quels égards?
b) Les dispositions 157.1(8) ou 158 de la School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1 (modifiée par la School Amendment Act, 1994, S.A. 1994, ch. 29), ou encore l’art. 13 de la Government Organization Act, S.A. 1994, ch. G‑8.5, et l’imposition de conditions ou de restrictions au financement établi en vertu de cette loi, dans la mesure où ils prévoient le «retrait» des conseils des écoles séparées mais non celui des conseils des écoles publiques de l’Alberta School Foundation Fund, contreviennent‑ils à l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta, qui modifie l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , en violant une garantie implicite d’égalité des écoles séparées et des écoles publiques contenue au par. 17(1) ? Dans l’affirmative, à quels égards?
V. Analyse
A. Première question constitutionnelle
Les dispositions 15c.1), 25(1)e) et f), 28(6), 32, 94(1) et (4), 94.1, 155(6), 157.1, 167(2) et (3.1), 181.1, 187, 192 et 237 de la School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1, et ses modifications sont‑elles inconstitutionnelles dans la mesure où elles violent le principe de l’autonomie raisonnable des institutions municipales, dont les conseils scolaires, qui peut figurer dans la Constitution du Canada, y compris le préambule ou encore le par. 92(8) ou l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , dans l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta ou dans une convention constitutionnelle?
31 Selon les appelants, les conseils scolaires peuvent revendiquer une sphère d’autonomie raisonnable en vertu des normes juridiques implicites découlant du par. 92(8) et de l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta. Subsidiairement, ils soutiennent que ce droit existe en vertu d’une convention constitutionnelle. On décrit les conseils scolaires comme étant des institutions municipales fondées sur des principes démocratiques. Un tel fondement, selon eux, devrait, dans une certaine mesure, protéger les conseils scolaires contre une ingérence législative sans entrave du gouvernement provincial. Les appelants ont cité des documents historiques pour étayer l’affirmation que les établissements d’enseignement des Territoires du Nord‑Ouest jouissaient d’une grande autonomie avant que le droit à l’enseignement confessionnel ne soit constitutionnalisé dans la Loi sur l’Alberta.
32 Avant de me pencher sur ces arguments, je note qu’on a fait valoir devant la Cour d’appel que les dispositions contestées enfreignent l’al. 2b) et l’art. 7 de la Charte . Comme je partage essentiellement l’avis de la Cour d’appel sur cette question, je ne traiterai pas de la Charte comme fondement de l’argument de l’autonomie raisonnable.
33 La prétention des appelants selon laquelle le par. 92(8) et l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 et l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta sont le fondement juridique de l’autonomie raisonnable doit être rejetée. Je partage le point de vue de la PSBAA que les conseils scolaires sont une forme d’institution municipale. Cependant, les institutions municipales se présentent sous différentes formes et ne sont pas identiques. Même si leurs attributs et leur contexte historique diffèrent, ell