Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada

Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-03-21
Recueil
[1991] 1 RCS 614
Numéro de dossier
21393
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21393
Contenu de la décision
Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614
Alliance de la Fonction publique du Canada Appelante
c.
Sa Majesté la Reine représentée par
le procureur général du Canada Intimée
et
Econosult Inc. Mise en cause
Répertorié: Canada (procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada
No du greffe: 21393.
1990: 22 mai; 1991: 21 mars.
Présents: Le juge en chef Lamer* et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel fédérale
Relations de travail ‑‑ Fonction publique ‑‑ Emploi ‑‑ Enseignants travaillant dans un pénitencier aux termes d'un contrat avec une société privée ‑‑ Les enseignants fournis par la société privée accomplissaient le même travail que les enseignants au service du Solliciteur général ‑‑ La Commission des relations de travail dans la Fonction publique a conclu que les enseignants étaient des employés du gouvernement pour les fins de la négociation collective ‑‑ La Commission a‑t‑elle compétence pour déterminer qui est employé de la fonction publique? ‑‑ Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35, art. 2, 33, 98.
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Erreur juridictionnelle ‑‑ Norme de contrôle.
Quand le Solliciteur général a mis sur pied des programmes de formation pour les détenus des pénitenciers fédéraux, les enseignants engagés faisaient partie de son personnel, étaient classés comme fonctionnaires et faisaient partie d'une unité de négociation connue sous le nom de groupe de l'enseignement. Plus tard, le Solliciteur général a décidé de privatiser les programmes de formation. En conséquence, le gouvernement a conclu un contrat avec Seradep Inc. qui devait embaucher des enseignants afin de fournir la formation à l'un de ses établissements. Les tâches de ces enseignants étaient précisément définies par le gouvernement. Ils étaient soumis au contrôle d'un surveillant employé de Seradep Inc., mais c'est un fonctionnaire du Service correctionnel qui surveillait la qualité de l'enseignement. Quand le contrat de Seradep Inc. a pris fin, un contrat semblable est intervenu avec Econosult Inc. Les deux contrats comportaient une clause qui prévoyait expressément que les enseignants n'étaient pas engagés à titre d'employés de Sa Majesté. Pendant que le contrat avec Seradep Inc. était encore en vigueur, l'appelante a présenté à la Commission des relations de travail dans la Fonction publique une demande visant à obtenir d'abord une déclaration que tous les enseignants qui travaillaient au pénitencier, y compris ceux que fournissait Seradep Inc., étaient des employés du gouvernement et que ces enseignants étaient membres du groupe de l'enseignement dont l'appelante était l'agent négociateur accrédité. La demande était fondée sur les art. 33 et 98 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. La Commission a adopté le point de vue qu'en matière de relations de travail, il faut s'attacher au "contenu" plutôt qu'à la "forme" de la relation. Elle a conclu qu'il existait une véritable relation employeur‑employé entre le Solliciteur général et les enseignants fournis par Econosult Inc. malgré l'existence d'un contrat; elle a donc accordé la déclaration demandée. La Cour d'appel fédérale a annulé la décision de la Commission. La Cour, à la majorité, a conclu que la Commission n'était pas compétente pour décider qui était un employé de la Fonction publique. Plus exactement, l'autorité de la Commission ne s'appliquait qu'aux fonctionnaires reconnus comme tels par une loi autre que sa loi habilitante et par un organisme autre qu'elle-même.
Arrêt (le juge Cory est dissident): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et McLachlin: La norme de contrôle dépend de la question de savoir si le Parlement avait l'intention de laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail et, en particulier, le mot "employés" qu'il comporte, ou s'il s'agit d'une disposition limitative de compétence. Dans la seconde hypothèse, l'interprétation donnée par la Commission est susceptible de contrôle judiciaire si elle est erronée. Toutefois, si le législateur a voulu laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 et, plus précisément, le sens du mot "employés", alors la décision de cette dernière n'est pas susceptible de contrôle judiciaire à moins que l'interprétation donnée à ces dispositions ne soit manifestement déraisonnable et que la Commission n'ait, par le fait même, excédé sa compétence. Pour déterminer s'il y a eu une simple erreur d'interprétation d'une disposition qui confère ou limite la compétence, tout comme pour déterminer s'il y a eu excès de compétence en raison d'une erreur manifestement déraisonnable, il faut avoir recours à une méthode pragmatique et fonctionnelle.
La façon pragmatique et fonctionnelle d'interpréter ces dispositions mène à la conclusion que le Parlement n'a pas eu l'intention d'attribuer à la Commission la compétence sur les relations de travail des employés qui ne sont pas membres de la Fonction publique.
Premièrement, en vertu de l'art. 33, le rôle de la Commission consiste à déterminer si les employés qui répondent à la définition de la Loi appartiennent à une unité de négociation. En définissant expressément le mot "employé" à l'art. 2, le Parlement a clairement manifesté son intention de limiter la compétence de la Commission aux personnes qui sont employées dans la Fonction publique et qui ne sont pas assujetties au Code canadien du travail .
Deuxièmement, la création d'une catégorie de fonctionnaires de fait est incompatible avec l'objet des dispositions législatives. La Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et la Loi sur la gestion des finances publiques , considérées avec le Code canadien du travail , révèlent une intention de créer deux régimes séparés et distincts de relations de travail pour deux catégories d'employés fédéraux. Dans cette construction juridique, il n'y a pas de place pour un fonctionnaire sans poste créé par le Conseil du Trésor et sans nomination faite par la Commission de la Fonction publique. De plus, la raison d'être de la Commission dans ce régime de relations de travail est le règlement des conflits de travail entre le gouvernement fédéral et ses employés. Ceux qui peuvent soumettre des litiges à la Commission sont des employés, des organisations d'employés et des employeurs au sens des dispositions législatives qui restreignent manifestement ces litiges à la Fonction publique. Il ne servirait à rien d'étendre la compétence de la Commission à des employés qui ne font pas partie de la Fonction publique et qui peuvent invoquer d'autres dispositions législatives, fédérales ou provinciales, en matière de relations de travail.
Troisièmement, en fournissant une définition claire des employés et de l'employeur qui sont assujettis à la compétence de la Commission, le Parlement a clairement manifesté son intention de ne pas s'en remettre à l'expertise générale de la Commission dans le domaine des relations ouvrières pour étendre la portée de cette définition.
La conclusion que le Parlement n'a pas attribué à la Commission la compétence sur les relations de travail des employés qui n'appartiennent pas à la Fonction publique ne s'écarte pas des décisions antérieures de notre Cour. Aucun arrêt n'affirme que la Commission a la compétence de décider que des personnes engagées en vertu d'un contrat privé relèvent de la définition d'"employé" au sens de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, même si elles n'ont pas été nommées fonctionnaires conformément aux exigences légales établies.
Le juge Cory (dissident): L'application de l'analyse fonctionnelle et pragmatique énoncée dans l'arrêt Bibeault établit clairement que la Commission, en vertu de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, avait le pouvoir de décider si les enseignants d'Econosult Inc. faisaient partie de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement.
Comme son art. 98 l'indique, la Loi a pour objet de fournir le moyen de résoudre avec célérité les différends qui surviennent entre le gouvernement fédéral et ses employés. Bien que l'art. 33 exige de la Commission qu'elle détermine quels sont les membres d'une unité de négociation, il n'était pas nécessaire, en l'espèce, que la Commission, en exerçant le rôle qui lui était attribué en vertu de cet article, détermine si un employé était membre de la Fonction publique, c'est‑à‑dire un employé au sens de l'art. 2. Une personne peut bien être membre d'une unité de négociation à des fins de négociation collective et ne pas être un fonctionnaire qui a droit à tous les avantages spéciaux et les émoluments qui découlent de l'appartenance à la Fonction publique. En l'espèce, pour décider si les enseignants qui exécutaient le même travail dans le même établissement devaient faire partie de la même unité de négociation, la Commission a exercé une fonction qui, logiquement, est au c{oe}ur de la compétence spécialisée que la Loi lui a conférée. Selon les termes de l'art. 98, il incombait à la Commission de rendre une décision sur cette question.
De plus, il ressort que la Commission a pour raison d'être de résoudre les différends ouvriers‑patronaux qui peuvent survenir entre le gouvernement fédéral et ses employés et que la Commission a agi dans le cadre de son domaine d'expertise et a exercé son mandat lorsqu'elle a conclu que les enseignants d'Econosult Inc. étaient membres de l'unité de négociation. La Commission a obtenu des pouvoirs étendus et ses décisions, qui sont protégées par une clause privative, font appel à des connaissances et des compétences spécialisées en matière de relations de travail entre le gouvernement et ses employés. La question de savoir si une personne peut être un employé, aux fins de la négociation collective, sans passer par les formalités établies par la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique constitue une question de fond que la Commission était tenue d'examiner pour réaliser l'objectif de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique et remplir son rôle.
La décision de la Commission n'était pas manifestement déraisonnable. Il n'est pas nécessaire qu'une personne soit nommée par la Commission de la Fonction publique conformément à l'art. 8 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique pour être qualifiée d'employé du gouvernement fédéral et appartenir à une unité de négociation en vertu de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. Ce n'est pas la forme de l'entente, ni l'intention exprimée par le gouvernement qui est déterminante de la question, c'est plutôt le contenu de la relation qui doit régir la décision. En l'espèce, il était évident que, outre les nominations faites en vertu de l'art. 8 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique , les fonctionnaires du gouvernement peuvent en fait créer un poste. Après avoir attentivement examiné la situation des contractuels, la Commission a déterminé qu'ils étaient des employés du gouvernement fédéral aux fins de la négociation collective. La décision de la Commission était compatible avec les faits présentés, la jurisprudence et les dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique et paraissait raisonnable.
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêt appliqué: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; arrêts mentionnés: Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346; Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503; CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983; Service Employees International Union, Local 204 v. Kennedy Lodge Inc., [1984] O.L.R.B. Rep. July 931; Brantwood Manor Nursing Homes Ltd. (1986), 12 C.L.R.B.R. (N.S.) 332; Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489; Société canadienne des postes c. S.P.C., [1989] 1 C.F. 176.
Citée par le juge Cory (dissident)
Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346; Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503; Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147; Re Racal Communications Ltd., [1981] A.C. 374; O'Reilly v. Mackman, [1983] 2 A.C. 237; Gray v. Powell, 314 U.S. 402 (1941); National Labor Relations Board v. Hearst Publications, Inc., 322 U.S. 111 (1944); Udall v. Tallman, 380 U.S. 1 (1965); Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Blanco c. Commission des loyers, [1980] 2 R.C.S. 827; Volvo Canada Ltd. c. T.U.A., local 720, [1980] 1 R.C.S. 178; Douglas Aircraft Co. of Canada c. McConnell, [1980] 1 R.C.S. 245; Alberta Union of Provincial Employees, section 63 c. Conseil d'administration de Olds College, [1982] 1 R.C.S. 923; CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983; Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations de travail, [1984] 2 R.C.S. 412; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489.
Lois et règlements cités
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 5 , 6 , 16 .
Code du travail, L.R.Q. 1977, ch. C‑27, art. 39 [mod. 1983, ch. 22, art. 21].
Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212, art. 34(1) [mod. 1987, ch. 24, art. 24].
Labour Relations Code, S.A. 1988, ch. L‑1.2, art. 11(3).
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), ch. 10, art. 28.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F‑11, art. 11(2) [mod. ch. 9 (1er supp.), art. 22(2) ], (3).
Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32, art. 2 "employé", "fonction publique", 8, 22 à 27.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, art. 106(2).
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35, art. 2 "employé", "employeur", "fonction publique", 3, 7, 33, 57, 98 [mod. 1974‑75‑76, ch. 67, art. 27].
Loi sur les relations du travail, L.R.M. 1987, ch. L10, art. 142(5).
Trade Union Act, R.S.N.S. 1989, ch. 475, art. 19(1).
Doctrine citée
Craig, Paul P. Administrative Law, 2nd ed. London: Sweet & Maxwell, 1989.
Schwartz, Bernard et H. W. R. Wade. Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States. Oxford: Clarendon Press, 1972.
Wade, Sir William. Administrative Law, 6th ed. Oxford: Clarendon Press, 1988.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 633, qui a accueilli la demande, présentée par l'intimée en vertu de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , de révision et d'annulation d'une décision de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique (1988), 13 Décisions de la C.R.T.F.P. 6. Pourvoi rejeté, le juge Cory étant dissident.
Dianne Nicholas, pour l'appelante.
Raymond Piché et Gaspard Côté, pour l'intimée.
//Le juge Sopinka//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier et McLachlin rendu par
Le juge Sopinka ‑‑ Le présent pourvoi soulève la question de savoir si la Commission des relations de travail dans la Fonction publique (la "Commission") avait compétence pour statuer que des enseignants qui travaillaient au pénitencier de Cowansville, conformément à un contrat du gouvernement conclu avec la mise en cause Econosult Inc. ("Econosult") étaient des employés de la Fonction publique au sens de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑35 ("Loi sur les relations de travail"). J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Cory et, en toute déférence, je ne puis partager la conclusion qu'il a tirée.
1. Les faits et les procédures
En 1971, le solliciteur général du Canada a mis sur pied des programmes de formation pour les détenus des pénitenciers fédéraux. Les services d'enseignement devaient être fournis par des employés du gouvernement. En 1984, le Solliciteur général a décidé de privatiser les programmes de formation en faisant appel à des agences du secteur privé pour fournir les services pédagogiques requis. Plusieurs motifs étaient à l'origine de cette décision. En plus d'assurer la haute qualité des programmes en exigeant que la formation des détenus soit réalisée par des enseignants de commissions scolaires, de collèges et d'universités accrédités, on espérait que la privatisation procurerait certains avantages comme la diminution des coûts, l'efficacité et la souplesse dans le choix des cours offerts aux détenus.
En conséquence, en mai 1985, Approvisionnements et Services Canada a conclu avec Seradep Inc. ("Seradep") un contrat en vue d'obtenir les services d'enseignants qui seraient chargés de la formation au pénitencier de Cowansville au Québec. Le gouvernement définissait précisément les tâches que devaient remplir les employés de Seradep, mais ceux‑ci étaient néanmoins soumis au contrôle d'un surveillant au service de Seradep. Un membre du Service correctionnel devait vérifier la qualité de l'enseignement.
Lorsque le contrat de Seradep a pris fin en juillet 1987, un contrat semblable est intervenu avec Econosult. Les deux contrats comportaient une clause qui prévoyait expressément que les enseignants n'étaient pas engagés à titre d'employés de Sa Majesté:
Les présentes constituent un contrat souscrit en vue de la prestation d'un service et l'entrepreneur n'est engagé que pour fournir un service. Ni l'entrepreneur ni son personnel n'est engagé à titre d'employé, de fonctionnaire ou de mandataire de Sa Majesté. C'est d'autre part à l'entrepreneur seul qu'incombe la charge d'effectuer tous paiements ou retenues au titre de l'assurance‑chômage, de l'assurance contre les accidents du travail ou de l'impôt sur le revenu et autres retenues tombant dans cette même catégorie. [Je souligne.]
Pendant que le premier contrat avec Seradep était encore en vigueur, l'appelante, l'Alliance de la Fonction publique du Canada ("A.F.P.C.") a présenté à la Commission une demande visant, premièrement, à obtenir une déclaration que tous les enseignants au pénitencier de Cowansville, y compris ceux fournis par Seradep, étaient des employés du gouvernement fédéral et, deuxièmement, que ces enseignants étaient membres du groupe de l'enseignement dont l'A.F.P.C. était l'agent négociateur accrédité. Plus précisément, on demandait que la Commission:
a)déclare que tous les employés enseignants à l'Institution de Cowansville sont les employés de l'employeur-intimée (Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le Conseil du Trésor) y compris ceux prodiguant leurs services par le truchement de Seradep Inc.;
b)déclare que tous les employés enseignant à l'Institution de Cowansville sont membres de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement (ED);
c)déclare que l'Alliance de la Fonction publique du Canada est l'agent négociateur accrédité de tous les employés enseignant à l'Institution de Cowansville;
d)déclare que l'employeur-intimée doit se conformer à l'article 10 de la Convention collective, portant sur la retenue syndicale . . .
La décision de la Commission
La Commission a reconnu au départ que si elle devait se limiter à ce qu'elle considère comme une question de pure "forme", il n'y aurait aucun doute que les enseignants en cause étaient des employés d'Econosult. De plus, personne n'a contesté qu'il y avait des différences entre le processus d'embauche et les conditions de travail des employés d'Econosult et ceux des employés du gouvernement. Premièrement, un surveillant employé par Econosult était chargé de surveiller les services fournis par les employés de celle‑ci alors que les employés du gouvernement étaient sous la surveillance d'un membre du Service correctionnel. Deuxièmement, seuls les employés du gouvernement avaient prêté un serment d'office en tant que fonctionnaires. Troisièmement, les conditions de travail des employés du gouvernement devaient être négociées collectivement, conformément à la Loi sur les relations de travail, alors que pour les enseignants du secteur privé les conditions de travail étaient établies par des négociations individuelles avec Econosult. Enfin, le contrat conclu entre le gouvernement et Econosult mentionnait expressément que celle‑ci était chargée d'embaucher les enseignants, alors que les employés du gouvernement étaient embauchés selon la procédure prescrite dans la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, ch. P‑32 ("Loi sur l'emploi").
Malgré ces différences importantes, la Commission a conclu que le gouvernement du Canada était le véritable employeur desdits enseignants. On n'a pas contesté qu'à titre d'employés du gouvernement du Canada, les enseignants étaient membres de l'unité de négociation (groupe de l'enseignement). La Commission a adopté le point de vue qu'en matière de relations de travail, il faut s'attacher au "contenu" plutôt qu'à la "forme" de la relation. La Commission a été d'avis que la preuve révélait qu'Econosult jouait un rôle plutôt "marginal" dans la vie active des enseignants.
La Commission a rendu la décision qu'on lui avait demandé de rendre dans les termes suivants:
Eu égard à toutes les conclusions qui précèdent, ma décision est la suivante:
a) je déclare que les enseignants qui travaillent à l'établissement Cowansville du Service correctionnel du Canada comme "contractuels" au service d'Econosult Inc., y compris Madame Lise Côté, le superviseur pédagogique, font partie de l'unité de négociation du groupe de l'enseignement, pour laquelle la requérante est l'agent négociateur en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique;
b) je déclare que les mêmes personnes faisaient partie de cette unité de négociation au mois de février 1987;
c) je déclare que le Conseil du Trésor est obligé de se conformer à l'article 10 de la convention cadre, relative à la retenue syndicale, à l'égard de ces employés, et ceci à partir du mois de février 1987;
d) j'ordonne au Conseil du Trésor de payer à la requérante un montant égal au montant que celle‑ci aurait touché si le Conseil du Trésor s'était conformé à l'article 10 de ladite convention entre le 1er février et le 30 septembre 1987; et
e) je demeurerai saisi du renvoi en vertu de l'article 98 aux fins de régler des problèmes éventuels au sujet du calcul du montant dû à la requérante.
La Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 633
Le juge Marceau, qui a rédigé les motifs de la majorité, fait trois observations qui l'amènent à conclure que la Commission a excédé sa compétence en l'espèce. D'abord, les fonctionnaires sont soumis à un régime distinct de relations de travail et doivent être distingués des employés du secteur privé ou semi‑privé. Par exemple, l'art. 6 du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2 , dit expressément que la partie I, qui vise les "Relations du travail", ne s'applique pas aux fonctionnaires. Le juge Marceau fait remarquer que le régime de relations de travail dans la Fonction publique est défini par trois lois qu'il faut interpréter comme un tout: la Loi sur l'emploi, la Loi sur les relations de travail et la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), ch. F‑11 (auparavant la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, ch. F‑10). Ensuite, le juge Marceau établit une distinction entre l'espèce et les affaires où le litige porte sur la question de savoir si une personne est un entrepreneur indépendant ou un employé. Il n'est pas contesté ici que les enseignants fournis par Econosult étaient des employés et non des entrepreneurs indépendants. Le seul point en litige était de savoir s'ils étaient des employés du gouvernement ou des employés d'Econosult. Enfin, le juge Marceau souligne que, dans le cas des employés du secteur privé ou semi‑privé, il est permis de conclure à l'existence d'un lien juridique à partir d'une situation de fait et qu'aucune formalité particulière n'est requise pour donner naissance à la relation employeur‑employé. Par contre, il n'est pas possible de conclure à l'existence du statut de fonctionnaire à partir d'une simple situation de fait, car l'emploi dans la Fonction publique est assujetti à un ensemble complet de règles qu'il faut observer de façon stricte. Par exemple, la Loi sur les relations de travail définit précisément quand un poste est considéré comme faisant partie de la "Fonction publique". La Loi sur la gestion des finances publiques confère au Conseil du Trésor le pouvoir exclusif d'approuver la création de nouveaux postes et de déterminer leur classification ainsi que leur répartition entre les différents organes de l'administration publique. En vertu de la Loi sur l'emploi, la Commission de la Fonction publique a le pouvoir exclusif de nommer des personnes à la Fonction publique en vertu du régime du mérite.
Ces observations amènent le juge Marceau à conclure que la Commission n'avait pas compétence pour décider qui est membre de la Fonction publique. Il conclut que la compétence de la Commission s'étend exclusivement aux fonctionnaires reconnus comme tels en vertu d'une loi autre que sa loi habilitante et nommés par un organisme autre qu'elle‑même. La majorité a donc renvoyé l'affaire à la Commission pour qu'elle statue sur la demande en tenant compte du fait que les enseignants engagés par Econosult ne sont pas des employés au sens de la Loi sur les relations de travail.
Le juge Hugessen a été dissident. Il a estimé que la Commission avait compétence pour se prononcer sur la question qui lui était soumise pour les motifs énoncés dans l'arrêt Syndicat Général du Cinéma et de la Télévision (S.G.C.T.) c. La Reine, [1978] 1 C.F. 346. Le juge Hugessen a aussi estimé que l'arrêt de notre Cour Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503, établit qu'il faut décider ce qui constitue la création d'un poste et la nomination à un poste en procédant à une évaluation des faits de chaque cas et non seulement en considérant l'intention de l'employeur.
2. Les dispositions législatives pertinentes
La demande de l'A.F.P.C. est fondée sur les art. 33 et 98 de la Loi sur les relations de travail:
33. Lorsque, à un moment quelconque après que la Commission a décidé qu'un groupe d'employés constitue une unité habile à négocier collectivement, se pose la question de savoir si un employé ou une classe d'employés en fait ou n'en fait pas partie ou fait partie d'une autre unité, la Commission doit, sur demande de l'employeur ou de toute association d'employés concernée, trancher la question.
98. (1) Lorsque l'employeur et un agent négociateur ont signé une convention collective ou sont liés par une décision arbitrale et
a) que l'employeur ou l'agent négociateur cherche à faire exécuter une obligation qu'on prétend découler de la convention collective ou de la décision arbitrale, et
b) que l'obligation, s'il en est, n'est pas une obligation dont l'exécution peut faire l'objet d'un grief d'un employé de l'unité de négociation visée par la convention collective ou la décision arbitrale,
l'employeur ou l'agent négociateur peut, de la manière prescrite, renvoyer l'affaire à la Commission qui doit l'entendre et décider si l'obligation alléguée existe et, dans l'affirmative, s'il y a eu inobservation ou inexécution.
(2) La Commission doit entendre et trancher l'affaire qui lui est ainsi renvoyée en conformité du paragraphe (1) comme s'il s'agissait d'un grief, et le paragraphe 95(2) ainsi que les articles 96 et 97 s'appliquent à son audition et à la décision à rendre en l'espèce.
Les mots "employé" et "employeur" sont ainsi définis dans la Loi sur les relations de travail:
2. (1) Dans la présente loi
. . .
"employé" désigne une personne employée dans la Fonction publique, sauf [les exceptions ne s'appliquent pas] . . .
. . .
"employeur" désigne Sa Majesté du chef du Canada représentée,
a) dans le cas de tout élément de la fonction publique du Canada que spécifie la Partie I de l'annexe I, par le conseil du Trésor, et
b) dans le cas de tout élément de la fonction publique du Canada que spécifie la Partie II de l'annexe I, par l'employeur distinct qui est en cause;
. . .
"Fonction publique" désigne l'ensemble des postes qui sont compris dans un ministère, département ou autre élément de la fonction publique du Canada que spécifie à l'occasion l'annexe I, ou qui en relèvent;
7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'employeur de déterminer comment doit être organisée la Fonction publique, d'attribuer des fonctions aux postes et de classer ces derniers.
La Loi sur l'emploi prévoit:
2. (1) Dans la présente loi
. . .
"employé" désigne une personne employée dans une partie de la Fonction publique relativement à laquelle la Commission possède de façon exclusive le droit et l'autorité de faire des nominations;
"Fonction publique" a le même sens que dans la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique;
8. Sous réserve de la présente loi, la Commission possède de façon exclusive le droit et l'autorité de nommer à des postes de la Fonction publique des personnes qui sont déjà membres de la Fonction publique ou qui n'en font pas partie, dont aucune autre loi du Parlement n'autorise ou ne prévoit la nomination.
Loi sur la gestion des finances publiques
11. . . .
(2) Sous réserve des seules dispositions de tout texte législatif concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur distinct, le Conseil du Trésor peut, dans l'exercice de ses attributions en matière de gestion du personnel, notamment de relations entre employeur et employés dans la fonction publique:
a) déterminer les effectifs nécessaires à la fonction publique et assurer leur répartition et leur bonne utilisation;
b) déterminer les besoins de formation et de perfectionnement du personnel de la fonction publique et fixer les conditions de mise en {oe}uvre de cette formation et de ce perfectionnement;
c) assurer la classification des postes et des employés au sein de la fonction publique;
d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont droit les personnes employées dans la fonction publique, leurs horaires et leurs congés, ainsi que les questions connexes;
e) prévoir les primes susceptibles d'être accordées aux personnes employées dans la fonction publique pour les résultats exceptionnels ou autres réalisations méritoires auxquels elles sont parvenues dans le cadre de leurs fonctions, pour des inventions ou pour des idées pratiques d'amélioration;
f) établir des normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions pécuniaires et autres, y compris la suspension et le congédiement, susceptibles d'être appliquées pour manquement à la discipline ou pour inconduite et indiquer dans quelles circonstances, de quelle manière, par qui et en vertu de quels pouvoirs ces sanctions peuvent être appliquées, modifiées ou annulées, en tout ou en partie;
g) [abrogé ch. 9 (1er suppl.), par. 22(2)];
h) déterminer et réglementer les indemnités susceptibles d'être versées aux personnes employées dans la fonction publique soit pour des frais de déplacement ou autres, soit pour des dépenses ou en raison de circonstances liées à leur emploi;
i) réglementer les autres questions, notamment les conditions de travail non prévues de façon expresse par le présent paragraphe, dans la mesure où il l'estime nécessaire à la bonne gestion du personnel de la fonction publique.
3. Compétence de la Commission
a) Norme de contrôle judiciaire
Dans l'ensemble, je suis d'accord avec les principes énoncés par le juge Cory quant à la norme de contrôle judiciaire. Dans le présent pourvoi, il faut déterminer si, en concluant qu'elle pouvait entendre la demande présentée par l'appelante, la Commission interprétait une disposition législative qui confère ou limite sa compétence. Essentiellement, il faut décider si le Parlement avait l'intention de laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail et, en particulier, le mot "employés" qu'il comporte, ou s'il s'agit d'une disposition limitative de compétence. Dans la seconde hypothèse, l'interprétation donnée par la Commission est susceptible de contrôle judiciaire si elle est erronée. Toutefois, si le législateur a voulu laisser à la Commission le soin d'interpréter l'art. 33 et, plus précisément, le sens du mot "employés", alors la décision de cette dernière n'est pas susceptible de contrôle judiciaire à moins que l'interprétation donnée à ces dispositions ne soit manifestement déraisonnable et que la Commission n'ait, par le fait même, excédé sa compétence.
Le juge Beetz a fait un exposé succinct de ce domaine complexe du droit dans l'arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, quand il dit (à la p. 1086):
On peut je pense résumer en deux propositions les circonstances dans lesquelles un tribunal administratif excède sa compétence à cause d'une erreur:
1.Si la question de droit en cause relève de la compétence du tribunal, le tribunal n'excède sa compétence que s'il erre d'une façon manifestement déraisonnable. Le tribunal qui est compétent pour trancher une question peut, ce faisant, commettre des erreurs sans donner ouverture à la révision judiciaire.
2.Si, par contre, la question en cause porte sur une disposition législative qui limite les pouvoirs du tribunal, une simple erreur fait perdre compétence et donne ouverture à la révision judiciaire.
Dans l'arrêt récent de notre Cour CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983, le juge La Forest dit (à la p. 1003):
Lorsque, comme en l'espèce, un tribunal administratif est protégé par une clause privative, notre Cour a déclaré qu'elle n'examinera la décision du tribunal que si celui‑ci a commis une erreur en interprétant les dispositions attributives de compétence ou s'il a excédé sa compétence en commettant une erreur de droit manifestement déraisonnable dans l'exercice de sa fonction; voir Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227.
Bien que les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé aient été dissidentes, elles ont toutes les deux accepté la justification du contrôle judiciaire adoptée par le juge La Forest. Par exemple, le juge L'Heureux‑Dubé fait observer (à la p. 1033):
Je conviens avec mon collègue le juge La Forest que les cours de justice doivent s'en remettre au jugement des tribunaux administratifs dans les matières qui relèvent directement de leur champ de spécialisation. Il est maintenant bien établi qu'un tribunal administratif n'excède sa compétence à cause d'une erreur que 1) s'il erre d'une façon manifestement déraisonnable à l'égard d'une question qui relève de sa compétence, ou 2) s'il commet une simple erreur à l'égard d'une disposition législative qui limite ses pouvoirs (voir U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1086).
Dans le même sens, voir le juge Wilson, à la p. 1020.
Pour déterminer s'il y a eu une simple erreur d'interprétation d'une disposition qui confère ou limite la compétence, tout comme pour déterminer s'il y a eu excès de compétence en raison d'une erreur manifestement déraisonnable, il faut avoir recours à une méthode pragmatique et fonctionnelle. C'est ce qui ressort de l'énoncé suivant du juge Beetz tiré de l'arrêt Bibeault (aux pp. 1088 et 1089):
À cette étape, la Cour examine non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres et la nature du problème soumis au tribunal. L'analyse pragmatique ou fonctionnelle, à cette première étape, convient tout aussi bien pour le cas où l'on allègue une erreur dans l'interprétation d'une disposition qui circonscrit la compétence du tribunal administratif: dans le cas où l'on allègue une erreur manifestement déraisonnable sur une question qui relève de la compétence du tribunal comme dans le cas où l'on allègue une simple erreur sur une disposition qui circonscrit cette compétence, la première étape consiste à déterminer la compétence du tribunal. [Je souligne.]
Le juge Cory conclut que l'interprétation de l'art. 33 de la Loi sur les relations de travail relève de la compétence de la Commission. Puisqu'à son avis la décision de la Commission n'est pas manifestement déraisonnable, il conclut que rien ne justifie le contrôle judiciaire.
Ayant adopté une approche pragmatique et fonctionnelle pour interpréter ces dispositions, j'arrive à la conclusion que le Parlement n'a pas eu l'intention d'attribuer à la Commission la compétence sur les relations de travail des employés qui ne sont pas membres de la Fonction publique. La Commission s'est attribué, par une erreur de droit, une compétence qu'on ne voulait pas qu'elle ait. En conséquence, sa décision peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire.
b) Application de la norme
(i) Formulation de la disposition
À mon avis, la formulation de l'art. 33 lui‑même, conjuguée à la définition du mot "employé" qu'on trouve à l'art. 2, est pratiquement déterminante en l'espèce. L'article 33 vise à habiliter la Commission à décider si un employé ou une catégorie d'employés appartient à l'unité de négociation. S'il n'y avait pas de définition du mot "employé", on pourrait soutenir que la Commission peut décider si quelqu'un est un employé en vertu des critères généralement utilisés dans les affaires de relations de travail. Ces critères servent ordinairement à déterminer si une personne est un employé ou un entrepreneur indépendant. La définition expresse du mot "employé" montre cependant que le Parlement a clairement eu l'intention de déterminer lui‑même la catégorie d'employés sur lesquels la Commission aurait compétence. Cette catégorie se limite aux personnes employées dans la Fonction publique et qui ne sont pas assujetties au Code canadien du travail . D'après le texte même de l'art. 33, le rôle de la Commission consiste non pas à déterminer qui est employé, mais plutôt à déterminer si les employés qui répondent à cette définition appartiennent à une unité particulière de négociation.
Il n'y a, ni dans l'art. 33, ni même dans la Loi, aucune disposition qui confère à la Commission compétence exclusive pour déterminer, en fonction de sa propre expertise, qui est un employé. Pareilles dispositions se retrouvent souvent dans les lois du travail quand on veut que la Commission ait le dernier mot quant à savoir si les personnes au service d'un même employeur sont des employés ou si elles sont des entrepreneurs indépendants. Le paragraphe 106(2) de la Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228, en est un exemple. Ce pouvoir exclusif de décider qui est un employé a été exercé pour empêcher un employeur de donner du travail à contrat en violation de la convention collective. Cette compétence s'exerce ordinai