Lignes Aériennes Canadien Pacifique Ltée C. Assoc. Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes

Lignes Aériennes Canadien Pacifique Ltée C. Assoc. Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-10-21
Recueil
[1993] 3 RCS 724
Numéro de dossier
21429
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21429
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Conseil canadien des relations du travail c. Québecair, [1993] 3 R.C.S. 724
Date: 1993-10-21
Le Conseil Canadien Des Relations Du Travail Appelant
c.
Québecair - Air Québec et Autres Intimées
et
L'association Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes et Autres, et CPAL-MEC
Mis En Cause
et
Le Procureur Général Du Canada Intervenant
et entre
Le Conseil Canadien Des Relations Du Travail Appelant
c.
Lignes Aériennes Canadien Pacifique Ltée et Autres Intimées
et
L'association Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes et Autres, et CPAL-MEC Mis En Cause
et
Le Procureur Général Du Canada Intervenant
et entre
Le Conseil Canadien Des Relations Du Travail Appelant c.
Nolisair International Inc. (Nationair) Intimée
et
L'association Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes et Autres, et CPAL-MEC Mis En Cause
et
Le Procureur Général Du Canada Intervenant
Répertorié: Lignes Aériennes Canadien Pacifique Ltée C. Assoc. Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes
N° Du Greffe: 21429.
1993: 2 mars; 1993: 21 octobre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Gonthier et Iacobucci.
EN APPEL DE LA COUR D'APPEL FÉDÉRALE
Relations de travail — Conseil canadien des relations du travail — Compétence — Le Conseil a ordonné à des employeurs de produire des documents au cours d'une enquête sur une demande de modification d'accréditation présentée par un syndicat — Le pouvoir du Conseil d'exiger la production de documents peut-il être exercé uniquement dans le cadre d'une audience formelle? — Norme de contrôle applicable à l'ordonnance du Conseil — Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1, art. 118a), 121.
À la suite de divers arrangements pris par les compagnies aériennes intimées, le syndicat des pilotes a saisi le Conseil canadien des relations du travail d'une requête visant à obtenir un jugement déclarant que les parties intimées constituaient maintenant un «employeur unique» ou que, subsidiairement, il y avait eu vente d'entreprise. Au cours de son enquête préparatoire à l'audience, le Conseil a demandé officieusement aux parties intimées de produire certains documents et renseignements. Devant le refus des parties intimées d'acquiescer à cette demande, le Conseil s'est fondé sur les al. 118a) et f) et sur l'art 121 du Code pour rendre une ordonnance les enjoignant de produire les documents et renseignements demandés. Les parties intimées ont alors déposé une demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour d'appel fédérale. La cour a accueilli la demande et annulé l'ordonnance du Conseil pour le motif que ni l'art. 118 ni l'art. 121 du Code n'habilitait le Conseil à exiger la production de documents et de témoignages écrits sous serment avant la tenue d'une audience devant lui et en dehors du cadre d'une telle audience.
Arrêt (le juge L'Heureux-Dubé est dissidente): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Gonthier et Iacobucci: En l'espèce, le litige porte sur la compétence du Conseil. II s'ensuit que la norme qui régit le contrôle judiciaire de l'ordonnance du Conseil est celle de la justesse ou de l'absence d'erreur.
L'étendue du pouvoir conféré par l'al. 118a) du Code ressort du sens clair du texte de cette disposition: le Conseil ne peut exercer son pouvoir d'exiger la production de documents que dans le cadre d'une audience formelle. Cette conclusion s'appuie sur la structure et la nature de l'al. 118a). En raison de la structure de cet alinéa, le pouvoir d'exiger la production de documents fait partie d'un processus complet auquel on ne peut recourir que dans le cadre d'une audience formelle à laquelle des témoins peuvent être assignés et où ils peuvent déposer sous serment. Le pouvoir est de nature coercitive et les restrictions que l'al. 118a) impose à son exercice doivent être respectées. Le pouvoir en cause est également de nature judiciaire. Tout élargissement de l'exercice de ce pouvoir à un contexte administratif constituerait une extension exceptionnelle de sa portée et devrait être exprimé en termes clairs. Enfin, compte tenu des fonctions administratives et judiciaires du Conseil, la restriction de l'exercice du pouvoir d'exiger la production de documents au cadre d'une audience formelle n'est pas incompatible avec le rôle et les objectifs du Conseil.
La portée de l'al. 118a) ne saurait être élargie par l'al. 118f). L'alinéa f) est de nature facultative et il n'habilite pas le Conseil à obliger une personne à produire des documents lorsque celle-ci refuse de le faire. De même, la mention du témoignage écrit, à l'al. 118a), n'en élargit pas la portée. Le témoignage écrit a constitué historiquement et constitue toujours, dans certains contextes, un moyen efficace et précis de présenter la preuve. La modernisation de la formulation de l'article, y compris la suppression des mots «devant eux» relativement à la comparution forcée de témoins, ne saurait justifier d'ignorer tous les autres aspects de la disposition qui indiquent qu'elle porte sur les pouvoirs du Conseil dans le cadre d'une audience. Ce n'est pas parce que le Conseil n'a pas d'obligation générale de tenir des audiences qu'il faut interpréter ses pouvoirs comme s'il n'avait jamais à en tenir.
L'article 121 du Code — une disposition d'application générale qui habilite le Conseil à rendre des ordonnances de se conformer aux dispositions de la partie V — ne comprend pas le pouvoir d'exiger la production de documents en dehors du cadre d'une audience formelle. Les dispositions d'application générale du Code ne sauraient être interprétées de manière à conférer au Conseil des pouvoirs plus étendus que ceux qui sont expressément prévus ailleurs. Étant donné que le pouvoir d'exiger la production de documents est expressément prévu à l'al. 118a), on ne saurait recourir à l'art. 121 pour contourner les restrictions spéciales que cette disposition impose au pouvoir en question.
Le juge L'Heureux-Dubé (dissidente): La norme de contrôle applicable à l'ordonnance du Conseil est la justesse. En effet, une analyse fonctionnelle des articles pertinents du Code démontre que le législateur n'avait pas l'intention de laisser au Conseil le pouvoir exclusif de se prononcer de manière définitive sur la question en litige. La compétence du Conseil porte principalement sur l'application de la partie V du Code et son rôle est particulièrement important dans les domaines de l'acquisition et de l'extinction des droits de négociation ainsi que de l'exercice des droits de grève et de lockout. Pour délivrer une ordonnance en vertu de l'al. 118a), le Conseil n'a pas à trancher une question au cœur de son domaine d'expertise. La détermination des modalités d'exercice du pouvoir conféré par cet alinéa n'est pas une question relative aux relations industrielles ou au droit du travail au sens strict et ne relève donc pas de la compétence stricto sensu du Conseil.
Le libellé de l'al. 118a) du Code est ambigu quant aux modalités d'exercice du pouvoir qu'il confère au Conseil. Vu cette ambiguïté, une analyse centrée sur une interprétation littérale et grammaticale de l'al. 118a) est inappropriée. II faut aller au-delà du texte de la disposition afin d'examiner son contexte. La qualification de judiciaire ou quasi judiciaire du pouvoir conféré par l'al. 118a) n'est pas déterminante en soi pour son interprétation car elle risque de masquer le cadre d'intervention du Conseil, qui se veut souple et efficace.
Le sens de la modification apportée lors de l'adoption de l'al. 118a)—la suppression des mots «devant eux»—compris dans son contexte, plus particulièrement le cadre procédural, amène à conclure que l'exercice du pouvoir d'ordonner le dépôt de témoignages écrits et de documents n'est assujetti à aucune obligation de tenir une audience viva voce. Premièrement, les garanties procédurales des parties intéressées ne sont pas compromises par l'absence d'une telle audience. La personne visée par l'ordonnance de production peut faire valoir utilement ses objections en les présentant par écrit et ce, de la même façon qu'elle peut le faire au sujet du fond de l'affaire principale. Elle peut également se prévaloir des mécanismes interne et externe de révision des décisions et ordonnances du Conseil prévus aux art. 119 et 122 du Code pour faire valoir son opposition. L'absence d'une audience formelle n'est pas incompatible dans le contexte de l'al. 118a) avec les principes de justice naturelle. Deuxièmement, le Conseil est maître de sa procédure et a la faculté de rendre ses décisions sur le fond d'une affaire en l'absence de toute audience formelle. II semblerait donc illogique que le législateur impose au Conseil l'obligation de tenir une audience viva voce et ce, dans le seul but d'obtenir les renseignements ou documents pertinents qu'une partie refuserait de lui fournir volontairement. Une telle interprétation consacrerait un droit absolu à une audience viva voce et ferait perdre au Conseil le contrôle et la maîtrise de sa procédure. En l'absence de termes clairs qui viennent écarter le principe de la compétence du Conseil sur la maîtrise de sa propre procédure, on ne saurait privilégier une interprétation qui aurait, à toutes fins pratiques, le même effet. Enfin, l'objectif primordial du Conseil n'est pas incompatible avec un pouvoir d'ordonner la production de documents et d'obliger des témoins à témoigner par écrit en dehors d'audiences viva voce. Au contraire, un tel pouvoir a pour effet d'accroître l'efficacité du Conseil.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêts appliqués: Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; distinction d'avec les arrêts: Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; arrêts mentionnés: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA-Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218; Tremblay c. Séguin, [1980] C.A. 15; Re Canadian Broadcasting Corp. and Canadian Union of Public Employees, Broadcast Division (1978), 18 L.A.C. (2d) 357.
Citée par le juge L'Heureux-Dubé (dissidente)
R. c. Amway Corp., [1989] 1 R.C.S. 21; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA-Canada, [1993] 2 R.C.S. 230; Durham Transport Inc. c. Fraternité internationale d'Amérique des camionneurs (1977), 21 N.R. 20; Arsenaux Canadiens Ltée c. Conseil canadien des relations du travail, [1979] 2 C.F. 393; Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394; Komo Construction Inc. c. Commission des relations de travail du Québec, [1968] R.C.S. 172; Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. A.C.P.L.A., [1988] 2 C.F. 493, autorisation de pourvoi refusée, [1988] 1 R.C.S. vii; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722.
Lois et règlements cités
Acte pour autoriser les Commissaires chargés de s'enquérir de certaines matières qui concernent les affaires publiques, à recevoir les témoignages sous serment, S. Prov. C. 1846, 9 Vict., ch. 38.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 11c) .
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 16a)
Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1, art. 160(5) [abr. 1972, ch. 18, art. 1].
Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1 [mod. 1972, ch. 18, art. 1], art. 61.5 [aj. 1977-78, ch. 27, art. 21; mod. 1980-81-82-83, ch. 47, art. 27; mod. 1984, ch. 39, art. 11], 117 [mod. 1977-78, ch. 27, s. 39; mod. 1980-81-82-83, ch. 47, art. 53 (ann. II, n° 14); mod. 1984, ch. 39, art. 25], 118 [mod. 1977-78, ch. 27, art. 40; mod. 1980-81-82-83, ch. 47, art. 53 (ann. II, n° 15)], 119, 121, 122 [abr. & rempl. 1977-78, ch. 27, art. 43], 123 [idem], 124 [mod. idem, art. 44; mod. 1984, ch. 39, art. 26], 125, 127 [mod. 1977-78, ch. 27, art. 46], 128 [idem, art. 47; mod. 1984, ch. 39, art. 27], 129, 133, 134, 137 à 140, 144, 157 [mod. 1977-78, ch. 27, art. 55], 175, 194 [abr. & rempl. 1977-78, ch. 27, art. 69].
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, art. 50(2) .
Loi modifiant le Code canadien du travail, S.C. 1972, ch. 18. Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e suppl.), art. 28(1).
Loi sur les enquêtes, S.R.C. 1952, ch. 154, art. 4.
Loi sur les enquêtes, S.R.C. 1970, ch. I-13, art. 4.
Règlement du Conseil canadien des relations du travail (1978), DORS/ 78-499, art. 19.
Doctrine citée
Adams, George W. Canadian Labour Law, 2nd ed. Aurora, Ont.: Canada Law Book, 1993 (loose-leaf).
Côté, Pierre-André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville: Yvon Blais, 1990.
Dorsey, James E. Canada Labour Relations Board: Federal Law and Practice. Toronto: Carswell, 1983.
Grand Robert de la langue française, 2e éd. Paris: Le Robert, 1986, «audience», «procédure».
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale (1989), 95 N.R. 255, 59 D.L.R. (4th) 384, qui a annulé une décision du Conseil canadien des relations du travail. Pourvoi rejeté, le juge L'Heureux-Dubé est dissidente.
Louis Crête et Johane Tremblay, pour l'appelant.
R. Luc Beaulieu et Manon Savard, en qualité d'amici curiae.
Jean-Marc Aubry, c.r., et René LeBlanc, pour l'intervenant.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Gonthier et Iacobucci rendu par
LE JUGE GONTHIER — La présente affaire soulève la question de savoir si l'appelant, le Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil»), peut obliger des parties, des intervenants ou des intéressés à produire des documents avant la tenue d'une audience formelle et en dehors du cadre d'une telle audience.
I — Les faits
Le 11 septembre 1986, la mise en cause, l'Association canadienne des pilotes de lignes aériennes (l'«Association»), a saisi le Conseil d'une requête fondée sur les art. 119, 133 et 144 du Code cana- dien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1. L'Association demandait au Conseil de répondre aux deux questions suivantes: les arrangements pris par les compagnies aériennes intimées avaient-ils fait en sorte que celles-ci pouvaient être considérées à juste titre comme un « employeur unique » au sens de l'art. 133 du Code ou, subsidiairement, avaient-ils eu pour effet de réaliser des ventes au sens de l'art. 144 du Code? La requête était accompagnée d'un certain nombre de documents à l'appui. De même, plusieurs demandes officieuses de documents ont été faites tant par le Conseil lui-même que par les parties aux procédures. Les questions de fond soulevées par la requête ne font pas l'objet du présent pourvoi. La question ici en litige découle du fait que le Conseil a cherché à agir officiellement à l'appui d'une demande de renseignements et de production de documents formulée par ses mandataires.
Préalablement aux audiences, le Conseil a avisé les parties qu'il procéderait à une enquête et il a indiqué aux parties intimées quels renseignements et documents il s'attendait à recevoir de leur part. Les employeurs intimés avaient informé le Conseil qu'à leur avis il n'avait pas le pouvoir d'exiger la production de documents, en motivant leur refus d'acquiescer à cette demande. Les renseignements et les documents demandés ont fait l'objet d'une confirmation par lettre datée du 18 juin 1987, transmise aux parties intimées par Serge Quesnel, agent de relations du travail et Gérard Legault, directeur des services opérationnels et greffier, tous deux au service du Conseil. II s'agissait en fait d'une demande officieuse de documents et de renseignements. Au début du mois de juillet, les parties intimées ont signifié au Conseil leur refus d'acquiescer à la demande et, le 13 juillet, le Conseil s'est fondé sur les art. 118 et 121 du Code et, plus particulièrement, sans restreindre la portée générale de l'application de l'art. 118, sur les al. 118a) et f), pour rendre une ordonnance enjoignant aux parties intimées de produire les documents en question au plus tard le 31 juillet 1987. Le Conseil a affirmé, dans le préambule de son ordonnance, qu'il considérait que les renseignements et les documents demandés étaient nécessaires à une investigation et à une étude complètes des ques- tions dont il était saisi, conformément aux responsabilités que lui conférait le Code. Dans une lettre en date du 15 juillet 1987, le Conseil a communiqué sa décision aux parties en expliquant ce qui suit:
[TRADUCTION] Le Conseil exerce son pouvoir d'exiger la production de documents dans le contexte de l'étape préparatoire à l'audience. Le Conseil agit dans le cadre de ses fonctions d'enquête et d'administration relatives à la collecte de renseignements sur les rapports existant entre les différents employeurs intimés et les requérants, en ce qui a trait à la révision des unités de négociation, à la vente d'entreprises et à l'existence d'un employeur unique.
À la suite du refus des parties intimées de se conformer à l'ordonnance du Conseil, la Cour d'appel fédérale a été saisie de l'affaire par voie de requête fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e suppl.).
II — La juridiction inférieure
En Cour d'appel fédérale, la demande de contrôle judiciaire a été accueillie à l'unanimité et l'ordonnance du Conseil, en date du 13 juillet 1987, a été annulée: (1989), 95 N.R. 255, 59 D.L.R. (4th) 384. Le juge Marceau a fait remarquer que les enquêtes entreprises par le Conseil étaient nécessaires pour lui permettre d'examiner la modification du certificat d'accréditation de l'Association et la portée des conventions collectives existantes. Bien que les parties aient soulevé trois arguments principaux, seul le premier a servi à décider de l'appel, soit la question de savoir si le Conseil avait le pouvoir d'exiger la production de documents et de témoignages écrits sous serment avant la tenue d'une audience devant le Conseil et en dehors du cadre d'une telle audience.
III — Les questions en litige
La Cour est maintenant saisie des deux questions suivantes:
1. Le Conseil peut-il, aux fins d'enquêter sur les questions soulevées par l'Association, invoquer l'al. 118a) du Code pour exiger la production de documents et de témoignages écrits en dehors du cadre d'une audition viva voce? 2. Subsidiairement, le Conseil a-t-il outrepassé sa compétence en fondant son ordonnance sur l'art. 121 du Code?
IV — Les dispositions législatives pertinentes
Le Code canadien du travail prévoit ce qui suit:
118. Le Conseil a, relativement à toute procédure engagée devant lui, pouvoir
a) de convoquer des témoins, d'en assurer la comparution, de les obliger à témoigner sous serment, oralement ou par écrit, et à produire les documents et pièces qu'il estime nécessaires à une investigation et étude complète de toute question relevant de sa compétence dont il est saisi en l'espèce;
b) de recevoir des serments et affirmations solennelles;
c) de recevoir et admettre les preuves et renseignements, fournis sous serment, sous forme d'affidavit ou autrement, qu'à sa discrétion il estime appropriés, qu'ils soient ou non admissibles devant une cour de justice;
d) d'examiner, conformément à ses règlements, la preuve qui lui est présentée au sujet de l'adhésion d'employés à un syndicat recherchant son accréditation;
e) d'examiner les statuts ou documents y afférents,
(i) d'un syndicat ou d'un conseil de syndicats recherchant son accréditation, ou
(ii) de tout syndicat faisant partie d'un conseil de syndicats qui recherche son accréditation;
f) de procéder à l'examen de dossiers ou registres et aux enquêtes qu'il juge nécessaires;
g) d'exiger d'un employeur qu'il affiche et tienne affiché aux endroits appropriés tout avis que le Conseil estime nécessaire pour porter à l'attention d'employés toute question relative à la procédure;
h) sous réserve des restrictions que le gouverneur en conseil peut imposer par règlement dans l'intérêt de la défense ou de la sécurité, de pénétrer dans tout local d'un employeur où des employés effectuent ou ont effectué un travail et d'inspecter et examiner les travaux, matières, outillages, appareils ou articles qui s'y trouvent et d'interroger toute personne sur toute question dont le Conseil est saisi en l'espèce;
i) d'ordonner, en tout temps avant que le Conseil n'ait rendu sa décision finale, (i) qu'un scrutin de représentation ou un scrutin de représentation supplémentaire soit tenu parmi les employés touchés par la procédure dans tous les cas où le Conseil estime qu'une telle mesure l'aiderait à décider toute question qui a été soulevée ou est susceptible de l'être au cours des procédures, qu'un tel scrutin de représentation soit ou non prévu ailleurs dans la présente Partie, et
(ii) que les bulletins de vote déposés au cours de tout scrutin de représentation tenu sur les ordres du Conseil conformément au sous-alinéa (i) ou à toute autre disposition de la présente Partie soient conservés dans des urnes de scrutin scellées et que le scrutin ne soit pas dépouillé, sauf conformément aux ordres du Conseil;
j) de pénétrer dans les locaux d'un employeur aux fins d'y tenir des scrutins de représentation durant les heures de travail;
k) d'autoriser toute personne à faire toute chose que le Conseil peut faire en vertu des alinéas b) à h) ou l'alinéa j) et à lui faire rapport;
l) d'ajourner ou de différer la procédure à l'occasion;
m) d'abréger ou d'étendre le délai pour engager la procédure ou pour accomplir un acte, déposer un document ou présenter une preuve dans le cadre de la procédure;
n) de modifier tout document déposé dans le cadre de la procédure ou d'en permettre la modification;
o) d'adjoindre une partie à la procédure à tout stade de celle-ci; et
p) de trancher à toutes fins afférentes à la présente Partie toute question qui peut se poser, à l'occasion de la procédure, notamment, et sans restreindre la portée générale de ce qui précède, la question de savoir
(i) si une personne est un employeur ou un employé,
(ii) si une personne participe à la direction ou exerce des fonctions confidentielles ayant trait aux relations industrielles,
(iii) si une personne est membre d'un syndicat,
(iv) si une organisation ou une association est une association patronale, un syndicat ou un conseil de syndicats,
(v) si un groupe d'employés est une unité habile à négocier collectivement, (vi) si une convention collective a été conclue,
(vii) si quelque personne ou association est partie à une convention collective ou est liée par cette dernière, et
(viii) si une convention collective est en application.
121. Le Conseil exerce les pouvoirs et fonctions que lui attribue la présente Partie ou qui peuvent être nécessaires à la réalisation des objets de la présente Partie, et notamment, sans restreindre la portée générale de ce qui précède, il rend des ordonnances comportant obligation de se conformer aux dispositions de la présente Partie, de tout règlement pris sous son régime ou de toute décision rendue dans une affaire dont il est saisi.
V — Analyse
L'analyse du pouvoir que confère au Conseil l'al. 118a) du Code passe d'abord par l'examen du texte de cette disposition. Comme le litige porte sur la compétence du Conseil, la norme qui régit le contrôle judiciaire de l'ordonnance du Conseil est celle de la justesse ou de l'absence d'erreur: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, et, plus récemment, Dayco (Canada) Ltd. c. TCA-Canada, [1993] 2 R.C.S. 230. Bien que l'al. 118a) soit constitué d'une longue phrase et renferme un certain nombre d'éléments, son sens est clair: le Conseil peut contraindre une personne qui refuse de fournir des réponses ou des renseignements, en l'assignant à comparaître et en l'obligeant à témoigner et à produire la preuve documentaire recherchée. Bien que ce soit là le sens naturel qui se dégage de la simple lecture de la disposition dans son ensemble, c'est également le sens qui s'impose lorsqu'on en examine la structure et la nature.
Le pouvoir dont l'art. 118 investit le Conseil se rapporte principalement aux pouvoirs et aux obligations du Conseil en matière de collecte d'éléments de preuve et, dans une certaine mesure, à d'autres questions comme celle de la gestion de la procédure des audiences et la détermination de certaines questions de fait.
Le pouvoir ici en cause est restreint par le texte de l'al. 118a), qui ne confère pas en soi le pouvoir d'exiger la production de documents; ce pouvoir n'est pas conféré de manière absolue. La disposition habilite plutôt le Conseil à exiger que certaines personnes comparaissent devant lui, témoignent oralement ou par écrit et produisent les documents ou autres pièces qu'il estime nécessaires dans les circonstances. Ces démarches ne sont pas décrites comme distinctes au gré du Conseil, mais font partie d'un seul et même processus enclenché par l'assignation des témoins et la comparution obligatoire de ces derniers; c'est relativement à ces personnes — les témoins assignés — que le pouvoir d'exiger la production de documents est conféré au Conseil. Ce pouvoir doit nécessairement être exercé à l'égard de personnes précises, étant donné qu'il se rattache à l'assignation et aux dépositions de témoins. La disposition exige également que ces personnes témoignent sous serment. La mention des personnes assignées pour témoigner sous serment, oralement ou par écrit, fait partie des restrictions imposées à l'exercice du pouvoir en cause.
Cette disposition habilitante se distingue de toutes les autres dispositions de l'art. 118, sauf une. Les alinéas b), c), d), e), f), g), h), et j) de cet article permettent au Conseil d'examiner toute une gamme de sources et de genres de renseignements. Ces dispositions ne font nullement état d'un pouvoir d'exiger la production des éléments de preuve qui y sont mentionnés. Toutes les sources de renseignements qui y sont mentionnées peuvent être examinées sur une base volontaire, en l’absence de toute contrainte. Cela explique sans doute pourquoi le Conseil a fondé son ordonnance non pas sur une seule disposition, mais à la fois sur les al. 118a) et 118f). L'alinéa f) autorise le Conseil à procéder à l'examen de dossiers ou registres et aux enquêtes qu'il juge nécessaires, mais il ne l'habilite pas à obliger une personne à produire des documents lorsque celle-ci refuse de le faire. La formulation de l'al. f) s'apparente à celle des alinéas précédents qui énumèrent les éléments de preuve et documents précis que le Conseil peut recevoir et examiner. Par exemple, l'al. d) renvoie à la «preuve qui lui est présentée». De pair avec les autres alinéas de l'art. 118, l'al.f) permet au Conseil d'examiner toute une gamme de sources aux fins de ses fonctions, mais il n'élargit pas la portée du pouvoir conféré à l'al. 118a). La structure de la disposition fait en sorte que le pouvoir de contrainte ne peut être exercé que dans le cadre d'une audience formelle.
Cette conclusion s'appuie également sur la nature de la disposition. Le pouvoir conféré à l'al. 118a) est un pouvoir de contrainte. Bien que les ordonnances du Conseil ne soient pas exécutoires en soi, elles peuvent être mises à exécution par dépôt au greffe de la Cour fédérale, à titre de jugements de cette cour conformément à l'art. 123 du Code, et être assorties des peines qui s'y rattachent dont celle d'emprisonnement. L'exercice de tels pouvoirs est normalement réservé aux cours de justice et ce n'est qu'exceptionnellement qu'un organisme comme le Conseil peut les exercer. Cela est important pour deux raisons. Premièrement, comme l'al. 118a) est une disposition exceptionnelle qui confère à un organisme un pouvoir important, une attention spéciale doit être accordée, pour ce seul motif, à toutes restrictions apportées à l'exercice de ce pouvoir par le texte de la disposition qui le confère. Le Conseil n'a pas de compétence inhérente, à la différence des cours supérieures qui tirent leurs pouvoirs de contrainte de leur compétence inhérente.
Deuxièmement, il exige de tenir compte de l'application spéciale du pouvoir que le Conseil cherche à faire confirmer. Le contexte dans lequel le pouvoir a apparemment été exercé est un contexte administratif. Le Conseil a considéré à juste titre que son objectif était de recueillir des renseignements sur les rapports existant entre les différents employeurs intimés et les requérants, en ce qui a trait à la révision des unités de négociation, à la vente d'entreprises et à l'existence d'un employeur unique. Le pouvoir a été exercé à l'appui d'une demande initiale qui avait été faite officieusement. La disposition ne mentionne pas l'exercice des pouvoirs d'exiger la production de documents dans le contexte des fonctions administratives du Conseil. Au contraire, chaque mention, dans la disposition, de l'exercice du pouvoir conféré a trait à son exercice dans un contexte non administratif, contrairement à ce qui se passe dans les autres dispositions de l'art. 118 relatives à la collecte de renseignements. Comme je l'ai mentionné précédemment, les personnes assujetties au pouvoir conféré sont appelées «témoins», leur comparution est assurée par voie d'assignation et elles doivent témoigner sous serment.
En fait, les actes autorisés à l'al. a) sont de nature judiciaire. Voir, à cet égard, l'arrêt Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218, à la p. 225. Dans cette affaire, le commissaire qui avait exigé la production de documents était investi de tous les pouvoirs d'une cour supérieure siégeant en terme. En rejetant l'argument selon lequel la jurisprudence relative à d'autres mesures prises par des commissions s'appliquait, la Cour a jugé nécessaire de qualifier correctement la nature de l'activité de la commission. Elle a conclu que:
… ce qui est actuellement en litige c'est la validité d'actes purement judiciaires: l'ordre donné à des témoins de témoigner et de produire des documents.
Dans Tremblay c. Séguin, [1980] C.A. 15, la Cour d'appel du Québec a examiné la question. On y reconnaît qu'il existe un lien important entre l'exécution par contrainte, la nature du pouvoir en cause et l'interprétation juste de ce pouvoir. Comme le juge L'Heureux-Dubé, maintenant juge de notre Cour, l'a affirmé dans ses motifs, à la p. 16:
Le juge de première instance, après examen des dispositions pertinentes de la Loi de police et de la Loi des commissions d'enquête dont les appelants tirent leurs pouvoirs, dit ceci:
Dans les circonstances les commissaires intimés et la Commission mis en cause avaient-ils le pouvoir d'assigner les requérants à comparaître et témoigner?
Le pouvoir de contrainte constitue une restriction importante aux principes de la liberté individuelle. Les textes octroyant ce pouvoir doivent être interprétés avec la plus grande réserve et les formalités prescrites doivent être considérées comme étant de droit strict.
Je suis d'accord.
La qualification du pouvoir en cause ne peut être faite sans tenir compte de la nature extraordinaire des peines susceptibles d'être infligées en cas de non-respect. Étant donné la nature judiciaire du pouvoir, tout élargissement de celui-ci à un contexte administratif constituerait une extension exceptionnelle de son application. On ne saurait considérer que le pouvoir conféré est aussi général en l'absence d'un texte clair en ce sens.
On a souligné qu'aucune disposition n'exige du Conseil qu'il tienne des audiences formelles et, pourtant, il ressort de l'interprétation donnée par la Cour d'appel que le pouvoir de contrainte dont l'al. 118a) investit le Conseil ne peut être exercé qu'une fois qu'il a décidé de tenir une audience. Je n'y vois rien de contradictoire. Ce n'est pas parce que le Conseil n'a pas d'obligation générale de tenir des audiences qu'il faut interpréter ses pouvoirs comme s'il n'avait jamais à en tenir.
L'alinéa 118k) confère au Conseil le pouvoir de déléguer certaines de ses fonctions, mais le pouvoir qu'il a d'exiger la production de documents n'est pas au nombre de celles-ci. Ce pouvoir échappe plutôt à toute délégation possible comme c'est le cas également des autres pouvoirs de contrainte dont le Conseil est investi, notamment celui d'ordonner la tenue d'un scrutin de représentation conformément à l'al. 118i). Cela fait ressortir le caractère distinct et limité de ce pouvoir.
On prétend que la mention du témoignage écrit, à l'al. 118a), en élargit la portée. Le juge Marceau de la Cour d'appel aborde cette question sous l'angle de l'historique de la disposition. La mention du témoignage écrit reflète le fait qu'avant la mise au point de moyens efficaces d'enregistrer les témoignages, le recours au témoignage écrit constituait un moyen efficace et précis de présenter la preuve. Même si son texte a été quelque peu modifié, ce dont fait état plus en détail le juge Marceau, la disposition rappelle le libellé de dispositions similaires datant du siècle dernier. II y a lieu de souligner que, hormis les circonstances exceptionnelles où, par exemple, une personne sourde et muette est appelée à témoigner, ou lorsque les renseignements en question se présentent sous forme de graphiques ou de diagrammes, le témoignage écrit peut néanmoins constituer simplement un moyen efficace de communiquer des renseigne- ments, auquel on a souvent recours, particulièrement dans le domaine des témoignages d'expert. Le fait que la disposition envisage le témoignage écrit n'oblige donc pas à conclure que le pouvoir d'exiger la production de documents peut être exercé en dehors du cadre d'une audience formelle. Bien qu'au fil des ans un certain nombre de modifications aient été apportées au texte de la disposition, y compris la suppression, à l'art. 118, des mots «devant eux» relativement à la comparution forcée de témoins, on ne saurait considérer que la modernisation de la formulation justifie d'ignorer tous les autres aspects de la disposition qui indiquent qu'elle porte effectivement sur les pouvoirs du Conseil dans le cadre d'une audience. Une modification aussi importante de la nature des pouvoirs conférés par cet article devrait être formulée de façon claire et explicite.
Soulignons que George W. Adams en est arrivé à la même conclusion au sujet de la portée de l'al. 118a), alors qu'il siégeait à titre d'arbitre dans Re Canadian Broadcasting Corp. and Canadian Union of Public Employees, Broadcast Division (1978), 18 L.A.C. (2d) 357, à la p. 362:
[TRADUCTION] … les termes «produire les documents et pièces» se rapportent aux pouvoirs du Conseil à l'égard des témoins qu'il a assignés à comparaître devant lui. […] Si le législateur avait voulu investir le Conseil d'un pouvoir «d'ordonner» la production de documents s'apparentant aux pouvoirs de nos tribunaux civils, la disposition en question [c.-à-d. en ce qui concerne le témoignage donné oralement ou par écrit, etc.] aurait expressément prescrit ce pouvoir et aurait fort probablement établi une procédure corrélative applicable à la présentation de requêtes préalables à l'audience, visant à contrôler un pouvoir aussi important.
Voir aussi Canadian Labour Law (2e éd. 1993), aux pp. 5-1 et suiv.
On a fait valoir que, puisque la loi habilitante ne décrit pas avec précision les pouvoirs du Conseil (ce avec quoi je ne suis pas d'accord), il ne serait pas déraisonnable et il serait même utile, compte tenu du texte de la loi habilitante, de reconnaître l'existence d'un pouvoir général d'exiger la production de documents. On a également soutenu qu'il est nécessaire et indispensable de reconnaître l'existence d'un tel pouvoir afin que les autres pouvoirs conférés puissent être exercés efficacement.
Le juge Marceau de la Cour d'appel a examiné la logique des divers arguments soulevés (à la p. 265 N.R.):
On a cherché à prétendre que le caractère limitatif du texte [al. 118a)] ne devrait pas être retenu. On a fait valoir d'abord que les rédacteurs du texte ne voulaient sans doute pas attribuer aux mots utilisés le sens limitatif qu'ils pourraient normalement avoir, car ils ont parlé de «témoignage écrit» et on ne témoigne pas par écrit au cours d'une audition. Puis, ayant pu de cette façon minimiser l'importance des mots utilisés, on a alors soutenu qu'une interprétation qui resterait limitative trahirait le contexte, en ce sens qu'elle ne concorderait pas avec le rôle attribué au Conseil et la façon dont il doit remplir sa mission. Je ne partage pas ces vues.
Bien qu'il faille comprendre ces propos dans le contexte de la conclusion du juge Marceau, que je partage, selon laquelle la portée de la disposition est claire à première vue, elles soulèvent deux questions qu'il y a lieu de signaler en l'espèce. II existe une règle fondamentale d'interprétation selon laquelle les dispositions d'application générale du Code ne peuvent être interprétées de manière à conférer au Conseil des pouvoirs plus étendus que ceux qui sont expressément prévus ailleurs. Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412, à la p. 432, le juge Beetz explique que la raison d'être de ce principe d'interprétation comporte deux volets: premièrement, la disposition générale ne saurait être interprétée de manière à rendre inutiles les autres dispositions qui énoncent le pouvoir du Conseil et, deuxièmement, les restrictions inhérentes des dispositions particulières qui précisent les pouvoirs du Conseil doivent être respectées afin de ne pas aller à l'encontre de la volonté du législateur. L'une des questions en litige dans cette affaire portait sur le lien qu'il convenait d'établir entre l'art. 121 du Code, une disposition d'application générale de portée plus large, et les attributions expresses de pouvoirs que l'on trouve ailleurs dans le Code. Le juge Beetz écrit, aux pp. 432 et 433: II est bien possible que l'art. 121 ne vise que les pouvoirs nécessaires à l'exécution des tâches que le Code attribue expressément au Conseil, comme l'écrit le juge Pratte. Je pense néanmoins que même s'il vise des pouvoirs autonomes ou principaux, comme celui de décréter le renvoi à l'arbitrage, et non seulement incidents ou accessoires, il ne peut s'agir de pouvoirs autonomes destinés à redresser des situations que le Code a prévues ailleurs, pour lesquelles il a prescrit des pouvoirs spécifiques, comme c'est le cas pour les grèves illégales. Ici, le législateur a non seulement précisé les pouvoirs principaux du Conseil à l'art. 182, mais également ses pouvoirs incidents à l'art. 183.1. Ces deux articles décrivent de façon exhaustive la compétence du Conseil en matière de grève illégale et en épuisent le contenu.
Je reviendrai sur ces propos du juge Beetz relativement aux arguments invoqués au sujet de l'art. 121 en l'espèce, mais il est clair que la seule présence de termes susceptibles d'avoir une portée générale ne doit pas justifier de passer outre aux dispositions restrictives qui décrivent expressément le pouvoir en cause.
Si on examine attentivement les objectifs et le rôle du Conseil, on ne peut non plus soutenir que les dispositions plus générales justifient une interprétation plus large du pouvoir d'exiger la production de documents. On a prétendu que l'aspect administratif du rôle du Conseil exigeait que ses pouvoirs soient interprétés de manière généreuse. Cet argument