Douglas c. Canada (Procureur général)

Douglas c. Canada (Procureur général)
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Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-03-28
Référence neutre
2014 CF 299
Numéro de dossier
T-1567-12
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20140328
Dossier :
T-1567-12
Référence : 2014 CF 299
Ottawa (Ontario), le 28 mars 2014
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
L’HONORABLE LORI DOUGLAS
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
LE CONSEIL CANADIEN DE LA MAGISTRATURE et L’AVOCAT INDÉPENDANT REPRÉSENTANT LE CONSEIL CANADIEN DE LA MAGISTRATURE et L’ASSOCIATION CANADIENNE DES JUGES DES COURS SUPÉRIEURES
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire fondée sur l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 (la Loi sur les Cours fédérales). Telle que présentée au départ, la demande visait à obtenir le contrôle d’une décision rendue le 27 juillet 2012 par un comité d’enquête du Conseil canadien de la magistrature (le Conseil) constitué pour faire enquête sur la conduite de l’honorable Lori Douglas, juge en chef adjointe de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba (la juge Douglas). L’avis de demande a par la suite été modifié afin de demander également le contrôle judiciaire de l’affirmation du Conseil selon laquelle il existait une relation avocat-client avec l’avocat indépendant désigné pour présenter le dossier au comité d’enquête parce que l’affirmation suscitait une crainte raisonnable de partialité institutionnelle.
[2] Le comité d’enquête a démissionné la semaine précédant l’audition de la présente demande. Les questions relatives au comité d’enquête son donc devenues théoriques. Les parties n’ont pas demandé à la Cour de se pencher sur ces questions, même si elles étaient devenues théoriques, en vertu de son pouvoir discrétionnaire selon les principes consacrés par l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342. Il reste à trancher la demande présentée par la demanderesse visant à obtenir un jugement déclaratoire relativement à l’affirmation du Conseil selon laquelle il existait une relation avocat-client avec l’avocat indépendant et une ordonnance interdisant au Conseil de poursuivre les procédures dans leur forme actuelle. Le Conseil a soulevé des questions préjudicielles se rapportant à la compétence de la Cour pour examiner la demande et, s’il est établi qu’elle a ce pouvoir, au caractère prématuré de la demande.
[3] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la Cour a compétence pour examiner la demande et que celle-ci n’est pas prématurée. Toutefois, la demande de contrôle judiciaire est rejetée parce que l’allégation de crainte raisonnable de partialité institutionnelle est, à mon avis, dénuée de fondement.
HISTORIQUE.. 3
LES QUESTIONS EN LITIGE.. 24
LES DISPOSITIONS JURIDIQUES APPLICABLES. 25
LA NORME DE CONTRÔLE APPLICABLE.. 25
ARGUMENTS ET ANALYSE.. 27
1) Le comité d’enquête et le Conseil, lorsqu’ils effectuent des enquêtes conformément à la Loi sur les juges, sont-ils assujettis au contrôle judiciaire à titre de tribunaux administratifs fédéraux?. 27
2) La demande de contrôle judiciaire est‑elle prématurée?. 51
3) L’affirmation du Conseil quant à l’existence d’une relation avocat-client avec l’avocat indépendant soulève-t-elle une crainte raisonnable de partialité institutionnelle?. 59
JUGEMENT. 82
ANNEXE.. 83
HISTORIQUE
Le cadre législatif régissant la révocation d’un juge
[4] Le paragraphe 99(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, réimprimée dans LRC 1985, Annexe II, no 5 (la Loi constitutionnelle de 1867), prévoit que les juges nommés par le gouvernement fédéral pourront être révoqués par le gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des Communes.
[5] En 1971, le législateur a créé le Conseil par des modifications à la Loi sur les juges, LRC 1985, c J-1 (la Loi sur les juges). Entre autres choses, les modifications ont habilité le Conseil à enquêter sur les plaintes déposées contre les juges nommés par le gouvernement fédéral. Avant les mesures législatives de 1971, le Sénat et la Chambre des Communes étaient directement chargés de s’occuper des audiences disciplinaires, mais nombre étaient ceux qui estimaient que ces organes parlementaires n’étaient pas en mesure de mener les enquêtes. Il était particulièrement difficile de s’assurer du respect du principe de l’équité procédurale. Comme il a été expliqué dans Cosgrove c Conseil canadien de la magistrature, 2007 CAF 103 (Cosgrove CAF), aux paras 44-45, 48, la création par la loi d’un organisme fédéral (le Conseil) visait à régler le problème :
44 La Loi constitutionnelle de 1867 ne prévoit aucune ligne directrice quant à la procédure à suivre, ou quant aux principes à appliquer, lorsque le Sénat et la Chambre des communes sont invités à examiner si la conduite d’un juge justifie sa destitution. Il est généralement admis que c’est au ministre qu’il revient de présenter la question au Sénat et à la Chambre des communes mais il semble que, dans les rares cas où la conduite d’un juge a été mise en cause, les détails de la procédure ont été conçus en fonction des nécessités du moment.
(ii) Le contexte historique de la partie II de la Loi sur les juges
45 L’absence de directives quant à la forme et quant au fond a créé de réelles difficultés à la fin des années 60 dans une affaire qui concernait le juge Léo Landreville : voir Landreville c. Canada, [1973] C.F. 1223 (la décision Landreville n° 1); Landreville c. Canada, [1977] 2 C.F. 726 (la décision Landreville n°2); Landreville c. Canada, [1981] 1 C.F. 15 (la décision Landreville n°3); Martin L. Friedland, A Place Apart: Judicial Independence and Accountability in Canada (Toronto : Conseil canadien de la magistrature, 1995), page 88; et William Kaplan, Bad Judgment: The Case of Mr. Justice Leo A. Landreville (Toronto : University of Toronto Press, 1996). Ce précédent a conduit le ministre, en 1971, à proposer l’adoption de ce qui est aujourd’hui la partie II de la Loi sur les juges.
[…]
48 La procédure suivie dans l’affaire Landreville pourrait faire l’objet de nombreuses critiques, mais il me semble que la racine du problème était l’absence d’une procédure équitable et détaillée applicable aux enquêtes sur les plaintes concernant la conduite des juges des juridictions supérieures. La solution retenue fut l’adoption, en 1971, de la partie II de la Loi sur les juges. Comme je l’ai dit plus haut, ces dispositions créaient le Conseil et habilitaient celui‑ci à mener des enquêtes sur la conduite des juges et à présenter ses recommandations au Parlement.
[6] Les modifications à la Loi sur les juges ont été adoptées au cours de l’année qui a suivi l’adoption de la Loi sur la Cour fédérale, LRC 1970, c 10 (2e suppl) (la Loi sur la Cour fédérale), maintenant la Loi sur les Cours fédérales. La Loi sur la Cour fédérale, entre autres choses, a transféré la responsabilité d’exercer le contrôle judiciaire des tribunaux administratifs fédéraux des cours supérieures provinciales à la Cour fédérale du Canada, comme elle s’appelait alors. La Loi sur la Cour fédérale et la Loi sur les juges, modifiée, sont toutes les deux entrées en vigueur le 1er août 1972. Trente ans plus tard, la Cour fédérale, comme entité distincte de la Cour d’appel fédérale, fut maintenue à titre de cour supérieure d’archives ayant compétence en matières civile et pénale par la Loi sur le Service administratif des tribunaux judiciaires, LC 2002, c 8.
[7] La mission du Conseil est énoncée au paragraphe 60(1) de la Loi sur les juges. Celle-ci consiste à améliorer le fonctionnement des juridictions supérieures, ainsi que la qualité de leurs services judiciaires, et de favoriser l’uniformité dans l’administration de la justice devant ces tribunaux. Le paragraphe 60(2) de la Loi sur les juges mentionne que, dans le cadre de sa mission, le Conseil a notamment le pouvoir de procéder aux enquêtes sur les plaintes ou les accusations relatives aux juges mentionnés à l’article 63 de la Loi sur les juges.
[8] L’article 63 de la Loi sur les juges prévoit deux circonstances dans lesquelles le Conseil peut faire enquête sur la conduite d’un juge nommé par le gouvernement fédéral. Premièrement, selon le paragraphe 63(1), le ministre de la Justice (le ministre) ou le procureur général d’une province peut ouvrir une enquête pour savoir si un juge d’une cour supérieure devrait être destitué pour les motifs énoncés aux alinéas 65(2)a) à 65(2)d). Ces motifs comprennent notamment, comme le prévoit l’alinéa 65(2)d), un juge qui s’est placé dans une situation d’incompatibilité, qu’elle lui soit imputable ou qu’elle soit imputable à toute autre cause. Deuxièmement, selon le paragraphe 63(2), le Conseil peut en outre enquêter sur toute plainte ou accusation relative à un juge d’une juridiction supérieure. L’enquête menée en vertu du paragraphe 63(2) ne se limite pas à la question de savoir si le juge doit être destitué. Toutefois, cette question peut être examinée s’il est conclu que, comme le permet le paragraphe 63(3) de la Loi sur les juges, un comité d’enquête devrait être constitué.
L’enquête menée par le Conseil et le processus d’enquête
[9] Selon le paragraphe 61(1) de la Loi sur les juges, le Conseil peut, par règlement administratif, régir la procédure relative aux enquêtes visées à l’article 63. C’est ce qu’il a fait en adoptant le Règlement administratif du Conseil canadien de la magistrature sur les enquêtes, DORS/2002-371 (le Règlement). Il s’agit d’un texte législatif et, par conséquent, il a force de loi.
[10] De plus, le Conseil a édicté des politiques et des procédures concernant la conduite des enquêtes. Il s’agit des Procédures relatives à l’examen des plaintes déposées au Conseil canadien de la magistrature au sujet de juges de nomination fédérale (les Procédures relatives aux plaintes), et des Politiques du Conseil à l’égard des enquêtes, qui comprennent la Politique sur les comités d’enquête, la Politique sur l’avocat indépendant et la Politique sur l’examen du rapport du comité d’enquête par le Conseil. Les procédures et les politiques ne sont pas des textes législatifs et, par conséquent, n’ont pas force obligatoire, mais on s’attend à ce qu’elles soient observées, sauf s’il existe une raison valable de déroger à celles-ci. Une dérogation injustifiable à une politique ou une procédure qui porte atteinte aux intérêts d’une partie pourrait équivaloir à une violation du principe juridique de l’équité : Black c Conseil consultatif de l’ordre du Canada, 2012 CF 1234, [2012] ACF no 1309; conf par 2013 CAF 267, [2013] ACF no 1284.
[11] Les dispositions pertinentes de la Loi sur les juges, le Règlement, les procédures et les politiques sont reproduites dans l’annexe des présents motifs du jugement.
[12] Ensemble, la Loi sur les juges, le Règlement, et les politiques et les procédures connexes établissent un processus d’enquête à plusieurs étapes pour les affaires déclenchées par une plainte concernant la conduite d’un juge. Ce processus comporte au moins cinq étapes d’examen distinctes.
[13] Premièrement, tel qu’indiqué à l’article 2.2 des Procédures relatives aux plaintes, le directeur exécutif du Conseil examine d’abord toutes les plaintes et décide si l’une ou l’autre plainte justifie l’ouverture d’un dossier. Si aucun dossier n’est ouvert, le plaignant en est avisé et l’affaire ne va pas plus loin. Cet examen préliminaire sert à éviter que le Conseil consacre du temps à des plaintes non justifiées.
[14] Deuxièmement, si un dossier est ouvert, le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges examine la plainte et peut fermer le dossier, demander des renseignements supplémentaires au plaignant, ou demander des commentaires au juge et à son juge en chef, comme le prévoient les articles 3 à 8 des Procédures relatives aux plaintes.
[15] Troisièmement, si le dossier n’est pas fermé par le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges, un comité d’examen officiel, constitué de trois à cinq juges d’une juridiction supérieure, examine la plainte et les observations écrites du juge en question et décide si la plainte peut être réglée à cette étape ou si elle est suffisamment grave pour justifier la révocation et devrait ainsi être déférée à un comité d’enquête, comme il est prévu à l’article 9 des Procédures relatives aux plaintes et à l’article 1.1 du Règlement. Le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges nomme les membres du comité d’examen conformément au paragraphe 1.1(2) du Règlement.
[16] Quatrièmement, si le comité d’examen estime que l’affaire est suffisamment grave pour être déférée, une audience en règle est tenue devant un comité d’enquête composé de deux ou trois membres du Conseil nommés par le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges et d’un ou deux membres du barreau d’une province nommés par le ministre, conformément aux paragraphes 2(1) et 2(1.1) du Règlement ainsi qu’au paragraphe 63(3) de la Loi sur les juges. Les membres du comité d’examen ne jouent plus aucun rôle dans la procédure concernant la plainte contre le juge. Selon le paragraphe 2(2) du Règlement, le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges désigne le président du comité d’enquête parmi les membres de celui-ci. Le paragraphe 63(4) de la Loi sur les juges énonce les pouvoirs du comité d’enquête. Le comité d’enquête entend la preuve concernant les plaintes ou les allégations et, selon l’article 8 du Règlement, il remet au Conseil un rapport dans lequel il consigne les résultats de l’enquête. Ce rapport comprend les conclusions de fait et les conclusions du comité quant à savoir si la révocation du juge devrait être recommandée.
[17] À la cinquième étape du processus, le Conseil examine la plainte ou les allégations et se prononce sur leur bien-fondé. Afin de s’acquitter de cette tâche, l’article 10.1 du Règlement prévoit qu’une formation du Conseil est constituée d’au moins 17 membres du Conseil qui n’ont pas participé au processus d’enquête. Il appartient au Conseil de déterminer si le juge en cause est inapte à remplir utilement ses fonctions.
[18] L’article 65 de la Loi sur les juges et les articles 10.1 et 13 du Règlement prévoient que, à l’issue de l’enquête, le Conseil présente au ministre un rapport sur ses conclusions et lui communique le dossier. Le Conseil peut, dans son rapport d’enquête, recommander la révocation du juge. Pour des motifs qui seront analysés plus loin, on peut estimer qu’il s’agit là de la sixième étape du processus, laquelle est distincte du reste du processus.
[19] Je souligne que la présidente du Conseil, la juge en chef du Canada, ne participe pas aux procédures de délibération dans les affaires de conduite des juges. Il en est ainsi parce que, vraisemblablement, toute décision rendue dans le cadre d’un contrôle judiciaire quant au processus peut au bout du compte faire l’objet d’un pourvoi à la Cour suprême du Canada.
Le rôle du Comité sur la conduite des juges
[20] Le Comité sur la conduite des juges est un comité constitué par le Conseil et il est défini à l’article 1 du Règlement. Le Comité sur la conduite des juges est composé de cinq membres du Conseil : un président et quatre vice-présidents.
[21] Selon le témoignage de Me Norman Sabourin, le directeur exécutif et l’avocat général principal du Conseil, le Comité sur la conduite des juges est chargé de s’occuper de toutes les affaires ayant trait à la conduite des juges qui sont portées à l’attention du Comité sur la conduite des juges, et de superviser le processus d’enquête conformément aux Procédures relatives aux plaintes. Lorsque le directeur exécutif du Conseil ouvre un dossier relativement à une plainte, le président ou un vice-président du Comité sur la conduite des juges examine l’affaire conformément à l’alinéa 3.4b) des Procédures relatives aux plaintes et peut renvoyer l’affaire à un comité d’examen.
[22] Selon l’article 9.2 des Procédures relatives aux plaintes, après avoir renvoyé un dossier à un comité d’examen, le président ou le vice-président ne peut participer à aucun autre examen du bien-fondé de la plainte par le Conseil. Selon le témoignage de Me Sabourin, le rôle du président ou du vice-président se limite ensuite à des tâches générales de supervision du processus d’enquête prévu dans les Procédures relatives aux plaintes et le Règlement; la désignation des membres du comité d’examen en vertu du paragraphe 1.1(1) du Règlement; au besoin, la nomination des membres du comité d’enquête conformément au paragraphe 2(1) du Règlement et du paragraphe 63(3) de la Loi sur les juges; une fois de plus, au besoin, la nomination d’un avocat indépendant pour présenter l’affaire au comité d’enquête. Selon le témoignage de Me Sabourin, le rôle du président ou du vice-président consiste notamment à informer l’avocat indépendant quant à sa mission, bien que ce rôle ne soit pas expressément énoncé dans le Règlement.
Le rôle de l’avocat indépendant
[23] Lorsqu’un comité d’enquête est constitué, l’avocat indépendant est nommé par le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges en conformité avec le paragraphe 3(1) du Règlement et de l’article 62 de la Loi sur les juges. Le paragraphe 3(1) du Règlement prévoit que l’avocat indépendant doit être « membre du barreau d’une province depuis au moins dix ans et dont la compétence et l’expérience sont reconnues au sein de la communauté juridique ».
[24] La Politique sur l’avocat indépendant mentionne que la « raison d’être » de la création du poste d’avocat indépendant est de lui permettre d’agir sans lien de dépendance avec le Conseil canadien de la magistrature et le comité d’enquête, ce qui permet à l’avocat indépendant de présenter et de tester les éléments de preuve avec vigueur, abstraction faite des vues préalables du comité d’enquête ou du Conseil.
[25] La Politique mentionne que le rôle de l’avocat indépendant est exceptionnel, car une fois qu’il est nommé, l’avocat indépendant « n’agit pas selon les directives d’un client quelconque », mais « en conformité avec le droit et d’après son avis professionnel de ce qu’exige l’intérêt public ». La Politique souligne que l’avocat indépendant « est impartial en ce sens qu’il ne représente aucun client ». Selon Me Sabourin, cette politique est censée se limiter à la présentation de l’affaire au comité d’enquête.
[26] L’avocat indépendant « présente l’affaire au comité d’enquête, notamment en présentant des observations sur les questions de procédure ou de droit qui sont soulevées lors de l’audience » et « agit avec impartialité et conformément à l’intérêt public » en conformité avec les paragraphes 3(2) et 3(3), respectivement, du Règlement. Dans la preuve qu’il a présentée, Me Sabourin a souligné que bien que l’avis de l’avocat indépendant quant à ce qu’exige l’intérêt public sera dûment pris en compte par le comité d’enquête et le Conseil, c’est à ces deux instances qu’il revient en fin de compte de déterminer ce qu’exige l’intérêt public.
[27] La Politique sur l’avocat indépendant prévoit également que l’avocat indépendant n’a aucun pouvoir de négocier le « règlement » des questions devant le comité d’enquête. Cet élément a été ajouté à la Politique à la suite d’une enquête antérieure dans le cadre de laquelle l’avocat indépendant a cherché à exercer ce rôle. Rien dans la Politique n’indique que l’avocat indépendant peut ou ne peut pas demander le contrôle judiciaire d’une décision du comité d’enquête. Selon Me Sabourin, une telle action déborde du cadre de la mission de l’avocat indépendant.
La relation entre le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges et l’avocat indépendant
[28] Selon Me Sabourin, l’avocat indépendant reçoit des directives quant à sa mission de la part du président ou du vice-président du Comité sur la conduite des juges qui l’a nommé. Ces directives, selon lui, ne sont pas spécifiques à la présentation de l’affaire. Elles ont plutôt trait à des questions que l’avocat indépendant peut avoir concernant son rôle ou la nature et la portée de sa mission. Me Sabourin prétend que c’est au président ou au vice-président du Comité sur la conduite des juges que revient cette tâche étant donné que l’avocat indépendant est tenu de présenter l’affaire de manière indépendante et impartiale au comité d’enquête et au Conseil et étant donné que, selon l’article 9.2 du Règlement, le président ou le vice‑président ne peut pas participer aux délibérations du comité d’enquête ou du Conseil sur le bien-fondé de l’affaire.
[29] Selon Me Sabourin, le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges n’agit pas dans son intérêt personnel en donnant des directives à l’avocat indépendant, mais plutôt dans l’intérêt du Conseil à titre d’institution.
[30] Me Sabourin a affirmé dans son témoignage que l’intérêt public comprend la tâche de voir à ce que le juge bénéficie d’un processus équitable, ainsi que de maintenir la confiance dans la magistrature à titre d’institution. Le président ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges donne des directives à l’avocat indépendant dans l’intérêt de cette optique d’intérêt public institutionnel.
Historique du processus d’enquête du Conseil
[31] Avant qu’elle soit nommée juge, la demanderesse, la juge Douglas, et son époux, monsieur Jack King, pratiquaient le droit chez Thompson, Dorfman, Sweatman LLP (TDS) à Winnipeg. Au cours d’activités sexuelles privées, licites et consensuelles, la demanderesse a autorisé M. King à prendre des photos pour son usage personnel. En 2002 et 2003, M. King a affiché certaines de ces photos sur Internet. En avril 2003, M. King a invité un client, monsieur Alexander Chapman, à aller voir des photos qu’il avait affichées en ligne, il a présenté M. Chapman à la demanderesse et a plus tard envoyé par courriel des photos de la demanderesse à M. Chapman.
[32] En juin 2003, M. Chapman a menacé M. King et TDS de poursuites judiciaires pour harcèlement sexuel. Aucune plainte n’a été déposée contre la demanderesse. En juillet 2003, M. King a réglé l’affaire par le versement d’une somme d’argent à M. Chapman. Selon les modalités du règlement, M. Chapman devait rendre ou supprimer de son ordinateur tout le matériel fourni par M. King, et signer une renonciation à toute réclamation ainsi qu’une clause de confidentialité.
[33] En mai 2005, la demanderesse a été nommée juge à la division de la famille de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba. En 2009, la demanderesse a été nommée juge en chef adjointe de la division de la famille.
[34] En août 2010, M. Chapman a déposé une plainte au Conseil dans laquelle il prétendait avoir été, en 2003, victime de harcèlement sexuel et de discrimination de la part de la demanderesse et de M. King (la plainte Chapman). Lorsque, en 2010, M. Chapman, a rendu publique la plainte qu’il avait déposée au Conseil, des photos de la demanderesse ont été affichées sur Internet.
L’examen initial effectué par le vice-président du Comité sur la conduite des juges
[35] Conformément aux Procédures relatives aux plaintes et au Règlement, et avec l’aide de Me Sabourin, l’honorable Neil Wittmann, juge en chef de la Cour du Banc de la reine de l’Alberta et un des vice-présidents du Comité sur la conduite des juges, a examiné la plainte initiale qui a été déposée contre la demanderesse. Le vice-président a conclu que la plainte Chapman devait faire l’objet d’un examen plus poussé et il l’a renvoyée à un comité d’examen composé de cinq juges qu’il a nommés au comité.
[36] À la suite de la plainte déposée par M. Chapman, le Conseil a reçu deux cédéroms contenant des vidéos et des photos qui ont été traités comme deuxième plainte par le directeur exécutif agissant selon les directives du vice-président
Le comité d’examen
[37] En juillet 2011, après avoir examiné la plainte Chapman et les renseignements additionnels recueillis par un avocat externe dont les services ont été retenus à titre d’arbitre des faits, le comité d’examen a conclu que la plainte Chapman était peut-être suffisamment grave pour justifier la révocation de la demanderesse. Il a conclu qu’un comité d’enquête devrait être constitué en vertu du paragraphe 63(3) de la Loi sur les juges et du paragraphe 1.1(3) du Règlement afin d’enquêter sur la conduite de la demanderesse. Le comité d’examen a renvoyé les deux questions suivantes au comité d’enquête afin que celui-ci les examine : si la possibilité par le public d’avoir accès aux photos a placé la demanderesse dans une situation incompatible avec l’exécution de ses fonctions; et d’établir si l’affaire King-Chapman avait fait l’objet d’une divulgation appropriée dans le cadre de la demande de nomination comme juge présentée par la demanderesse.
La nomination d’un avocat indépendant
[38] En août 2011, le juge en chef Wittmann, en vertu de l’article 62 de la Loi sur les juges et du paragraphe 3(1) du Règlement, a nommé Me Guy Pratte avocat indépendant du comité d’enquête. La nomination de Me Pratte, qui a eu lieu à la suite de conversations téléphoniques entre Me Sabourin et Me Pratte, a été confirmée par une lettre datée du 29 août 2011 de Me Sabourin.
Le déroulement de l’enquête
[39] Les membres du comité d’enquête ont été nommés à l’automne 2011 par le juge en chef Wittmann. Le comité d’enquête a nommé son propre avocat, Me George McIntosh, pour l’aider dans le déroulement de l’enquête. Selon la Politique sur les comités d’enquête, l’avocat du comité ne devait pas participer activement aux audiences. Selon la politique, son rôle consistait à aider le comité d’enquête à statuer sur l’affaire et à rédiger son rapport.
[40] Le comité a demandé et a reçu des observations de la part de l’avocat indépendant et de l’avocat de la juge Douglas quant à la manière de procéder avec la divulgation des allégations et quant au rôle joué par l’avocat indépendant dans le cadre du processus d’enquête. Le 15 mai 2012, le comité a rendu une décision détaillée énonçant son interprétation des dispositions pertinentes de la Loi sur les juges et du Règlement, des politiques et des procédures du Conseil. Le comité, dans sa décision du 15 mai 2012, a notamment souligné que le processus était de nature inquisitoire et que le comité était [traduction] « au bout du compte chargé de la cueillette et de la présentation des éléments de preuve à l’intention du Conseil et du public, tout en donnant aux parties intéressées la possibilité raisonnable de participer », contrairement à ce qui se passe dans une procédure contradictoire comme un litige civil.
[41] Dans la décision de mai 2012, le comité s’est dit d’avis que l’avocat indépendant [traduction] « n’agit pas à la manière d’un avocat qui reçoit des directives de la part d’un client » et que son rôle se limite à présenter la preuve contre la juge et à soumettre des observations connexes relativement au droit et à la procédure. Le comité a conclu qu’il avait l’entière responsabilité de son processus et du contrôle de ce processus sous réserve des lois, des politiques du Conseil et du principe de l’équité. En conséquence, le comité a conclu, après le début de l’audition de la preuve, qu’il serait plus opportun que son avocat, Me McIntosh, pose des questions complémentaires aux témoins plutôt que ce soit les membres du comité qui le fassent.
[42] Il y a eu controverse quant à la manière selon laquelle Me McIntosh a contre-interrogé M. King et l’associé directeur général de TDS à l’époque pertinente, M. Sinclair. Selon l’avocat indépendant et la demanderesse, le contre-interrogatoire était trop aggressif, débordait du cadre du rôle de l’avocat du comité et était potentiellement injuste envers la demanderesse.
[43] Le 26 juillet 2012, la demanderesse a présenté une requête en récusation du comité d’enquête. La demanderesse a prétendu que le fait que l’avocat du comité lui ait posé des questions et la manière selon laquelle il les avaient posées avait suscité une crainte raisonnable de partialité à son encontre. De plus, l’avocat indépendant s’est formellement opposé à ce que l’avocat du comité interroge les témoins parce que, notamment, cela contrevenait au Règlement et aux politiques du Conseil et que cela créait un risque qu’il y ait apparence de conflit. Le 27 juillet 2012, le comité d’enquête a rejeté la requête en récusation en formulant de vive voix des remarques préliminaires. Le comité d’enquête a motivé par écrit sa décision le 20 août 2012.
L’instance devant la Cour fédérale
[44] Le 20 août 2012, la demanderesse a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire de la décision du comité d’enquête rejetant sa requête en récusation. Ce même jour, l’avocat indépendant a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision du comité d’enquête qu’il était habilité à enjoindre à l’avocat du comité de contre-interroger les témoins.
[45] Le 26 août 2012, Me Pratte a remis sa démission à titre d’avocat indépendant au Conseil, à compter de ce jour. Cela faisait suite à un échange de correspondance entre Me Pratte et Me Sabourin.
[46] Le 27 août 2012, l’avocate de la demanderesse a communiqué par courriel avec Me Sabourin et Me Pratte, pour demander une copie de la lettre de démission et de toutes communications connexes. Elle soulignait qu’étant donné que la Politique sur l’avocat indépendant du Conseil mentionne que l’avocat indépendant n’a aucun client, la question du privilège ne devrait pas entrer en ligne de compte. Dans un deuxième courriel, daté du 27 août 2012, l’avocate de la demanderesse a à nouveau demandé qu’on lui remette la lettre de démission de Me Pratte ainsi que toutes communications connexes. Elle a également demandé que Me Sabourin dise qui lui donnait des directives afin qu’elle puisse communiquer directement avec cette personne au cas où Me Sabourin ne répondrait pas. Ce même jour, Me Sabourin a répondu en disant qu’il ne pouvait pas acquiescer à la demande, que l’affirmation selon laquelle les communications qu’il avait eues avec Me Pratte n’étaient pas visées par le privilège était erronée et que toute préoccupation quant au processus devrait être soulevée devant le comité d’enquête.
[47] Dans une lettre datée du 28 août 2012 adressée à Me Sabourin, l’avocate de la demanderesse a formellement demandé, conformément à l’article 317 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 (les Règles des Cours fédérales), la transmission de la lettre de démission de Me Pratte ainsi que de toutes communications connexes qui se trouvaient en possession du Conseil.
[48] Le 17 septembre 2012, Me Sabourin a répondu que toutes les communications dont la transmission était demandée avaient eu lieu entre lui-même, pour le compte du vice-président, et Me Pratte, et qu’étant donné qu’elles n’étaient pas en possession du tribunal, dont l’ordonnance faisait l’objet d’un contrôle judiciaire, et qu’elles n’avaient aucune pertinence relativement aux décisions du comité d’enquête, les articles 317 et 318 des Règles des Cours fédérales ne s’appliquaient pas. En outre, Me Sabourin a écrit que les communications étaient visées par le privilège avocat-client, comme l’a prétendu le vice-président du Comité sur la conduite des juges pour le compte du Conseil. En conséquence, Me Sabourin a refusé de divulguer les communications demandées.
[49] Le 27 septembre 2012, le juge en chef Wittman a désigné Me Suzanne Côté avocate indépendante au comité d’enquête, en remplacement de Me Pratte. Me Côté n’a rien fait afin d’appuyer la demande de contrôle judiciaire présentée par Me Pratte et, comme il n’était plus en mesure de la maintenir, la demande a en fin de compte été rejetée pour cause de retard.
[50] Le procureur général du Canada a été désigné comme défendeur dans les deux demandes de contrôle judiciaire. Le paragraphe 303(2) des Règles des Cours fédérales prévoit que le procureur général est désigné comme défendeur lorsque personne n’est directement touché par l’ordonnance sollicitée dans la demande ou ne doit être désigné comme défendeur. Par voie de requête déposée en vertu du paragraphe 303(3), le procureur général a demandé à ne plus agir comme défendeur dans chacune des demandes parce qu’il craignait que sa participation soit incompatible avec son rôle de ministre de la Justice si la révocation était recommandée à la suite de l’enquête Dans des motifs rendus le 30 avril 2013, la protonotaire Tabib a conclu que le rôle joué par le ministre de la Justice dans le processus disciplinaire relatif aux juges n’était pas incompatible avec son rôle de défendeur au titre du paragraphe 303(2) parce qu’il jouit d’un vaste pouvoir discrétionnaire pour déterminer comment il va participer à une instance de contrôle judiciaire. Il n’était pas tenu de s’opposer à la demande et pouvait limiter sa participation à la formulation d’observations afin d’aider la Cour : Douglas c Canada (Procureur général), 2013 CF 451.
[51] Dans la même décision, la requête de M. Chapman visant à être constitué défendeur nécessaire a été rejetée. M. Chapman avait déjà déposé une demande de contrôle judiciaire au sujet de la légalité de la démission de l’avocat indépendant et de la décision du Conseil de l’accepter. Il s’est par la suite désisté de cette demande.
[52] Le 21 mai 2013, la juge Douglas a déposé une requête en autorisation de modifier sa demande pour ajouter un nouveau motif, à savoir que la prétention du Conseil selon laquelle il existe une relation avocat-client entre l’avocat indépendant et le juge en chef Wittmann a suscité une crainte raisonnable de partialité institutionnelle. La requête a été accueillie le 29 mai 2013. L’avis de modification de la demande de la juge Douglas a été déposé le 10 juin 2013. Le Conseil a reçu, en septembre 2012, l’avis concernant l’intention de la demanderesse de présenter une telle requête.
[53] La requête en autorisation d’intervenir dans la présente instance déposée par le Conseil a été accueillie le 11 juin 2013. L’intervention a été limitée à la question de la nature et de la qualification de la relation entre l’avocat indépendant et le Conseil et/ou le vice-président du Comité sur la conduite des juges et sur la question de savoir si cette relation et/ou la prétention de l’existence d’une relation avocat-client entre eux suscite une crainte raisonnable de partialité institutionnelle défavorable à la demanderesse.
[54] La requête en autorisation d’intervenir déposée par le comité d’enquête et celle déposée par l’Association canadienne des juges des cours supérieures (l’ACJCS) ont été refusées. En ce qui concerne l’ACJCS, la protonotaire Tabib n’a pas été convaincue qu’elle pouvait apporter quelque chose de différent de ce qui avait déjà été avancé par la demanderesse. Elle a conclu que les observations du comité d’enquête pouvaient seulement toucher à l’intérêt public de permettre au comité de terminer son travail, un point de vue qui pouvait être avancé par le procureur général. En outre, le comité était le « tribunal » dont les décisions et le processus faisaient l’objet d’un contrôle. Son impartialité était directement en cause et son intervention pouvait être perçue comme étant une prise de position défavorable à la demanderesse.
[55] La nouvelle avocate indépendante, Me Côté, a demandé et a obtenu l’autorisation de n’intervenir que relativement à la nature du rôle de l’avocat indépendant et de sa relation avec l’avocat du comité, le Conseil et le vice-président du Comité sur la conduite des juges. L’appel qu’elle a interjeté à l’encontre de cette ordonnance a été rejeté.
[56] Le 12 juillet 2013, la juge Snider a accueilli la requête présentée par la demanderesse en vue de surseoir à l’instance devant le comité d’enquête en attendant que sa demande de contrôle soit tranchée. La juge Snider a fait remarquer que, bien qu’il puisse y avoir défense de prématurité :
[traduction]
[15] […] les politiques du Conseil contenaient des énoncés clairs concernant l’impartialité de l’avocat indépendant et le fait que ce dernier « ne représente aucun client ». Ces énoncés, après examen sommaire, peuvent aussi soulever de sérieuses questions en ce qui a trait au fait que le Conseil affirme qu’il existe un privilège avocat‑client.
[57] La demanderesse a présenté une requête en vue d’obtenir des directives, conformément à l’article 318 des Règles des Cours fédérales, par rapport à sa demande de transmission de la correspondance Sabourin-Pratte. Le 13 septembre 2013, la protonotaire Tabib a rejeté les objections soulevées par le Conseil relativement à cette requête en divulgation, parce qu’elles n’étaient pas suffisamment pertinentes. Elle a aussi conclu que l’affirmation du Conseil selon laquelle il existe une relation avocat‑client avec l’avocat indépendant constituait une décision au sens de l’article 317 des Règles, que les communications se rapportant à cette décision constituent le dossier de la décision et qu’elles sont par conséquent susceptibles de divulgation, sous réserve de la question du privilège. La protonotaire Tabib a de plus conclu que même si elle faisait fausse route, les communications étaient pertinentes quant aux questions soulevées par le contrôle judiciaire et que l’intérêt de la justice requerrait que les documents fassent partie du dossier de la Cour lorsque celle‑ci se pencherait sur le fond de la demande, mais qu’ils resteraient sous scellé et qu’ils seraient traités de manière confidentielle jusqu’à ce que la Cour en ordonne autrement. Le Conseil a présenté une requête en appel visant l’annulation de cette décision. Le 5 novembre 2013, le Conseil s’est désisté de son appel.
[58] Le 11 octobre 2013, la juge Douglas a déposé un nouvel avis de demande modifié, conformément à l’autorisation accordée par la protonotaire Tabib dans une ordonnance datée du 10 octobre 2013.
[59] À la suite de la démission du comité d’enquête le 20 novembre 2013, l’avocate indépendante a demandé l’autorisation d’intervenir, laquelle lui a été accordée, pour qu’elle puisse présenter des observations concernant la question du caractère prématuré de la mesure sollicitée par la demanderesse en lien avec son allégation de partialité institutionnelle. L’ACJCS a renouvelé sa requête en autorisation d’intervenir, compte tenu de la thèse adoptée par le Conseil dans son mémoire des arguments selon laquelle la Cour n’avait pas compétence pour instruire la demande. L’ACJCS a obtenu l’autorisation de présenter des observations écrites et des plaidoiries, mais uniquement sur cette question.
Les décisions faisant l’objet du contrôle judiciaire
[60] Comme il a été mentionné ci-dessus, les décisions rendues par le comité d’enquête ne sont plus en cause dans la présente instance. La protonotaire Tabib a conclu, dans le contexte d’une requête préliminaire, que l’affirmation selon laquelle il existe une relation avocat-client entre l’avocat indépendant et le Conseil constitue en soi une décision pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire. De plus, elle a conclu qu’il s’agit d’un élément pertinent quant à la question de la partialité institutionnelle. Le courriel daté du 28 août 2012 et la lettre datée du 17 septembre 2012, que Me Sabourin a envoyés à l’avocate de la demanderesse, démontrent que, selon lui, il existe une relation avocat-client.
[61] Selon Me Sabourin dans sa lettre datée du 17 septembre 2012, la nomination de Me Pratte faisait partie du rôle joué par le vice‑président dans le processus. Dans le cadre de ce rôle, le vice-président [traduction] « donnait des instructions [à Me Pratte] au sujet de son mandat ». À ce stade-là, Me Sabourin affirme qu’il a écrit [traduction] « qu’il n’existe pas de relation avocat-client entre le Conseil – par l’entremise du vice-président du Comité sur la conduite des juges – et l’avocat indépendant ». Le vice-président fait part de ses instructions à chaque avocat indépendant au sujet de leur mandat, mais il ne donne aucune instruction quant à l’affa