Canada (Ministre de l'Environnement) c. Bennett Environmental Inc.

Canada (Ministre de l'Environnement) c. Bennett Environmental Inc.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-07-19
Référence neutre
2005 CAF 261
Numéro de dossier
A-509-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20050719
Dossier : A-509-04
Référence : 2005 CAF 261
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
LE MINISTRE DE L=ENVIRONNEMENT ET
L=AGENCE CANADIENNE D=ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
appelants
et
BENNETT ENVIRONMENTAL INC.
intimée
et
LA PREMIÈRE NATION D=EEL RIVER BAR,
LA PREMIÈRE NATION PABINEAU, LES MICMACS DE GESGAPEGIAG,
LE GOUVERNEMENT MICMAC DE LISTUGUJ ET
LE COMITÉ DE CITOYENS DE BELLEDUNE
intervenants
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 2 juin 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 19 juillet 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE SHARLOW
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
Date : 20050719
Dossier : A-509-04
Référence : 2005 CAF 261
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
LE MINISTRE DE L=ENVIRONNEMENT ET
L=AGENCE CANADIENNE D=ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
appelants
et
BENNETT ENVIRONMENTAL INC.
intimée
et
LA PREMIÈRE NATION D'EEL RIVER BAR,
LA PREMIÈRE NATION PABINEAU, LES MICMACS DE GESGAPEGIAG,
LE GOUVERNEMENT MICMAC DE LISTUGUJ ET
LE COMITÉ DE CITOYENS DE BELLEDUNE
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE SHARLOW
[1] Le 14 juin 2004, un communiqué de presse publié par l=Agence canadienne d=évaluation environnementale mentionnait que, ce même jour, le ministre de l=Environnement avait annoncé * le renvoi du projet d=oxydeur thermique à haute température de Bennett, situé à Belledune, au Nouveau-Brunswick, à une commission d=examen +. Il n=existe apparemment aucun autre document concernant la décision du ministre. Selon le communiqué, la décision était fondée sur les articles 46 et 48 de la Loi canadienne sur l=évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (la LCÉE).
[2] Le 13 juillet 2004, Bennett a déposé une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale dans laquelle la société sollicitait notamment une ordonnance annulant le renvoi. La Cour fédérale a entendu la demande de façon accélérée le 13 août 2004 et elle l=a accueillie : voir Bennett Environmental Inc. c. Canada (Ministre de l=Environnement) (2004), 18 Admin. L.R. (4th) 108, 10 C.E.L.R. (3d) 315 (C.F.).
[3] En l=espèce, la Cour est saisie de l=appel interjeté par le ministre et par l=Agence canadienne d=évaluation environnementale (collectivement la Couronne) à l=encontre de l=ordonnance du juge.
[4] Les motifs en l=espèce sont présentés sous les rubriques suivantes :
Paragraphe
Les faits
Oxydeur thermique à haute température (OTHT) 5
Emplacement de l=OTHT de Belledune 6
Utilisation prévue de l=OTHT de Belledune 8
Approbation des autorités provinciales en matière environnementale 10
Condition 9 B Évaluation des risques pour la santé humaine 15
Agrément de construction B le 9 septembre 2003 25
Ébauche de l=agrément d=exploitation B le 18 février 2004 27
Les pétitions B octobre 2003 31
Examen de Santé Canada B janvier et février 2004 36
Examen des pétitions sur les effets transfrontaliers effectué par Environnement Canada B le 21 avril 2004 40
Autres lettres de Santé Canada à l=Agence B les 3 et 17 mai 2004 41
Analyse des effets transfrontaliers effectuée par l=Agence B le 17 mai 2004 43
Communiqué de presse B le 21 mai 2004 47
Réponse de Bennett au communiqué de presse 49
Décision du ministre B le 14 juin 2004 50
Contestation de la décision du ministre 51
Appel interjeté par le ministre et par l=Agence 54
Situation actuelle de l=OTHT de Belledune 55
Questions en litige 58
Norme de contrôle 60
Droit applicable 63
L=installation de Belledune était-elle un * projet + lorsqu=elle a été
renvoyée à une commission? 74
Deuxième motif d=appel : l=ordonnance de prohibition rendue contre l=Agence 90
Caractère raisonnable de la décision du ministre 95
Observations générales concernant le caractère équitable du processus suivi
par le ministre 102
Conclusion 105
Les faits
Oxydeur thermique à haute température
[5] Un oxydeur thermique à haute température (OTHT) expose des matières contaminées à une température élevée dans le but d=extraire, d=enlever et de détruire les polluants. Les polluants qui sont des composés organiques sont détruits à haute température dans une chambre de combustion secondaire. Les gaz éjectés sont soumis à un processus d=épuration et de filtrage afin d=éliminer ou d=atténuer d=autres polluants. Ce qui en résulte est rejeté dans l=atmosphère.
Emplacement de l=OTHT de Belledune
[6] L=OTHT de Belledune est situé sur un terrain d=environ 20 acres, dans un parc industriel à proximité de la zone portuaire de Belledune, au Nouveau-Brunswick. Depuis plusieurs années, l=industrie lourde occupe la région et on y trouve notamment une fonderie de plomb-zinc, ainsi qu=une centrale électrique alimentée au charbon. La partie active de l=installation occupe environ dix acres. Le reste du terrain sert de zone tampon.
[7] La baie des Chaleurs est située à quelque 1,3 kilomètre de l=OTHT de Belledune. La frontière entre le Québec et le Nouveau-Brunswick est située à environ 23 kilomètres. Les trois réserves amérindiennes les plus près sont la réserve de Gesgapegiag (à 32 kilomètres), la réserve d=Eel River Bar (à 41 kilomètres) et la réserve de Pabineau (à 44 kilomètres).
Utilisation prévue de l=OTHT de Belledune
[8] L=utilisation prévue par Bennett à ce moment B et toutes les approbations obtenues par Bennett des fonctionnaires provinciaux du Nouveau-Brunswick vont dans ce sens B est d=utiliser l=OTHT de Belledune pour traiter jusqu=à 100 000 tonnes par année de sols et d=autres matériaux solides contaminés par la créosote et les hydrocarbures non chlorés, provenant principalement de projets d=assainissement de sites urbains contaminés en Amérique du Nord. Bennett n=a pas l=intention d=utiliser l=installation de Belledune pour traiter des matières contenant des produits chlorés ou des BPC.
[9] L=OTHT de Belledune est conçu spécifiquement pour l=utilisation proposée. Il n=est pas clair si l=OTHT de Belledune pourrait, un jour, avoir une autre vocation que celle qui est prévue. Toutefois, je tiens pour acquis qu=aucune modification de l=utilisation de l=OTHT de Belledune ne serait possible sans l=approbation des autorités provinciales. (D=ailleurs, il y a une condition à cet égard dans l=ébauche de l=agrément d=exploitation mentionnée plus loin.)
Approbation des autorités provinciales en matière environnementale
[10] Avant d=entreprendre la construction de l=OTHT de Belledune, Bennett a dû obtenir l=approbation visée par le Règlement sur les études d=impact sur l=environnement (87-83) pris en application de la Loi sur l=assainissement de l=environnement, L.R.N.-B. 1973, ch. C-6. Le processus d=obtention de l=approbation a débuté en août 2002.
[11] Le projet de Bennett relativement à l=OTHT de Belledune a été soumis à un comité d=examen technique composé de représentants de quelques ministères du gouvernement du Nouveau-Brunswick et des ministères fédéraux de l=Environnement et des Pêches et Océans. Le dossier n=explique pas les raisons pour lesquelles le comité d=examen technique provincial comprenait des fonctionnaires fédéraux en matière d=environnement. J=estime que leur présence avait pour objet louable de favoriser la communication de renseignements et le partage d=expertise entre les fonctionnaires fédéraux et provinciaux en matière d=environnement.
[12] Le comité d=examen technique a soulevé un certain nombre de questions, qui ont reçu des réponses apparemment satisfaisantes. Le 17 janvier 2003, le ministre de l=Environnement et des Gouvernements locaux du Nouveau-Brunswick a délivré un * certificat de décision + qui autorisait Bennett à aller de l=avant, sous réserve de vingt-quatre conditions.
[13] Aux fins du présent appel, voici les principales conditions imposées à Bennett dans le certificat de décision :
(1) L=ouvrage devait être entrepris dans les trois ans suivant la date de la décision, sauf si le ministre de l=Environnement et des Gouvernements locaux prolongeait le délai (condition 2).
(2) Bennett était autorisée à importer uniquement du créosote et des sols contaminés aux hydrocarbures non chlorés (condition 3).
(3) Toute proposition concernant l=utilisation de matières traitées dans un produit de sols recommercialisable à valeur ajoutée exigerait une autorisation distincte (condition 8).
(4) Bennett devait effectuer * une évaluation des risques pour la santé humaine (ÉRSH), comprenant une modélisation des retombées atmosphériques pour déterminer la portée, la nature et les effets de toute retombée, y compris les autres impacts possibles, attribuables à l=exploitation de l=installation +. L=évaluation devait être effectuée et soumise aux fonctionnaires provinciaux de la santé pour approbation avant la délivrance de l=agrément de construction et de l=agrément d=exploitation (condition 9).
(5) Bennett devait tenir une réunion publique d=information à Belledune dans les 30 jours (condition 10).
(6) Le 1er mars 2003 au plus tard, Bennett devait mettre sur pied un comité de liaison environnementale communautaire relativement à la construction et à l=exploitation de l=installation (condition 11).
(7) Bennett devait installer un système de suivi en continu des émissions pour déterminer le taux de rejet, notamment d=anhydride sulfureux, d=oxydes d=azote, de monoxyde de carbone, de chlorure d=hydrogène et de composés organiques volatils, ainsi que le débit gazeux (condition 12).
(8) Avant la délivrance de l=agrément d=exploitation, Bennett devait installer de l=équipement de contrôle de la pollution afin que le taux des émissions provenant de l=installation ne dépasse pas les limites établies pour 2006 par le CCME à l=égard des standards pancanadiens pour les déchets dangereux (condition 13).
(9) Avant la délivrance de l=agrément de construction et de l=agrément d=exploitation, Bennett devait préparer et présenter pour approbation un programme de surveillance du sel in-situ, ainsi qu=un programme de surveillance des eaux souterraines (conditions 14 et 15).
(10) Bennett devait préparer un plan de protection de l=environnement dans lequel figureraient les mesures d=atténuation qui seraient mises en place pendant la construction, l=exploitation et l=entretien de l=installation (condition 19).
(11) Après l=approbation des conditions 8, 9, 13, 14, 15 et 19, Bennett devait obtenir un * agrément de construction + ainsi qu=un * agrément d=exploitation +, en conformité avec le Règlement sur la qualité de l=eau (82-126) (pris en application de la Loi sur l=assainissement de l=environnement) et le Règlement sur la qualité de l=air (97-133) (pris en application de la Loi sur l=assainissement de l=air, L.N.-B. 1997, ch. C-5.2) (condition 20).
[14] Il n=est pas allégué que Bennett a manqué à une quelconque condition prévue dans le certificat de décision.
Condition 9 BÉvaluation des risques pour la santé humaine
[15] À l=égard de la condition 9 du certificat de décision (évaluation des risques pour la santé humaine ou ÉRSH), la preuve produite par Bennett décrivait en détail les moyens mis en place pour remplir cette condition. Les renseignements pertinents se trouvent dans l=affidavit du 12 juillet 2004 de Denis L. Marquis, ingénieur principal spécialisé en pollution atmosphérique chez Jacques Whitford Limited, dont les services ont été retenus par Bennett pour l=aider à obtenir les approbations environnementales relativement à l=OTHT de Belledune. M. Marquis a subi un contre-interrogatoire sur un certain nombre de questions, mais le contre-interrogatoire a très peu porté sur la méthode de l=ÉRSH et sur ses résultats.
[16] L=ÉRSH s=est déroulée selon un protocole reconnu. Il s=agit de prédire les effets potentiels sur l=environnement, compte tenu de la conception de l=installation, ainsi que de l=exploitation d=installations similaires, afin de déterminer les concentrations au sol des polluants auxquelles la population pourrait être exposée, une fois l=installation en état de fonctionnement. L=évaluation a été effectuée à l=aide d=un modèle de dispersion et d=un modèle de dépôt. Le modèle de dispersion permet de prévoir les concentrations au sol des émissions probables rejetées dans l=atmosphère par l=installation de Belledune, ce qui permet d=obtenir des renseignements sur ce que la population est susceptible de respirer. Le modèle de dépôt prédit l=accumulation à long terme des polluants dans la région entourant l=installation auxquels la population serait exposée, par exemple, par un contact direct avec les sols, par suite de la remise en suspension des poussières, par l=infiltration dans l=eau de surface et par l=accumulation de polluants dans les plantes et les animaux consommés.
[17] Les taux de dispersion et de dépôt obtenus ont ensuite été utilisés dans un modèle d=ÉRSH, en conjonction avec de l=information sur la toxicité des produits chimiques en cause et sur l=étendue de l=exposition à ces produits par divers vecteurs d=exposition. Les expositions prévues ont été comparées à des normes ou lignes directrices publiées sur la santé et l=environnement pour évaluer le niveau de risque pour la santé humaine que présente l=exploitation de l=installation.
[18] Les modèles de dispersion et de dépôt appliqués à l=OTHT de Belledune devaient en permettre de prédire les concentrations maximales au sol des polluants provenant de l=installation dans l=air ambiant, dans un rayon de dix kilomètres, ainsi que le taux de dépôt de ces polluants. Le modèle était fondé sur la théorie selon laquelle le taux des concentrations au sol et des dépôts augmente au fur et à mesure que l=on s=éloigne de la source des polluants, qu=il atteint un niveau maximal à un certain point, puis qu=il diminue au fur et à mesure que l=on s=éloigne de la source.
[19] Puisque ces calculs dépendent des conditions météorologiques, notamment la force et la direction du vent, le modèle utilise des données météorologiques obtenues pendant cinq ans et qui sont censées représenter la région. On a ainsi obtenu divers taux maximaux des concentrations au sol et des dépôts sur une période de cinq ans, qui ont été comparés à des normes reconnues applicables à la qualité de l=air.
[20] Le taux maximal prévu pour les concentrations au sol et les dépôts dans un rayon de dix kilomètres a été choisi comme valeur qui serait utilisée par le modèle d=ÉRSH pour le calcul des risques pour la santé. L=étude a établi le * point de contact maximal + (PCM) de chaque polluant au sol, et les valeurs maximales obtenues ont été utilisées lors du calcul des risques pour la santé humaine.
[21] Le PCM a été établi par le modèle comme étant situé à environ 200 mètres au sud des limites du terrain de l=installation proposée de Belledune. L=évaluation des risques pour la santé humaine à l=endroit où l=on trouve les taux les plus élevés des concentrations et des dépôts permettrait d=établir les risques maximaux pour la santé auxquels une personne serait exposée. Par définition, les taux des concentrations au sol et des dépôts et les risques pour la santé humaine seraient, dans toute autre région, moins élevés qu=au PCM.
[22] D=autres hypothèses ont été formulées dans le modèle d=ÉRSH dans le but de surestimer les risques réels pour la santé des individus. Par exemple, on a imaginé une résidence comportant un jardin potager située au PCM, à 200 mètres de l=installation (l=endroit a présentement un zonage industriel et comporte une forêt). Il a été tenu pour acquis que les habitants seraient exposés à ces niveaux de concentration et de dépôt au sol de façon continue toute leur vie, soit pendant 70 ans, que les seuls légumes potagers que ces personnes consommeraient proviendraient de ce jardin et qu=elles puiseraient leur eau potable dans le bassin de Belledune (en fait, aucun résident de Belledune ne s=approvisionne en eau potable dans ce bassin).
[23] L=ÉRSH a permis de conclure que l=OTHT de Belledune n=augmenterait pas de façon importante le niveau actuel de polluants dans la région de Belledune et que, dans l=ensemble, les concentrations maximales au sol prédites par le modèle étaient inférieures à 5-25 % des normes relatives à la qualité de l=air, au Nouveau-Brunswick, pour tous les polluants. Les concentrations au sol à quelque distance que ce soit en dehors des niveaux maximaux observés au PCM seraient inférieures au PCM, que ce soit à 10 ou à 100 kilomètres de l=installation.
[24] L=ÉRSH a permis de conclure, compte tenu de l=évaluation des risques potentiels pour la santé humaine au PCM, que l=on s=attendait à ce que l=exploitation de l=OTHT de Belledune n=ait aucun effet aigu ou chronique sur la santé humaine. Le modèle utilisé dans l=étude est précis, à toutes fins utiles, à 50 kilomètres de la source. Toutefois, la résolution et la précision du modèle diminuent à environ 20 kilomètres, hors desquels il y a une augmentation du niveau d=imprécision du modèle. Il existe des modèles plus rigoureux quant à la dispersion et aux dépôts pour des études qui portent sur de plus grandes distances, mais Bennett était d=avis qu=il n=était pas nécessaire d=appliquer ces modèles, compte tenu du niveau peu élevé des concentrations selon l=étude effectivement menée par Bennett. Apparemment, les autorités provinciales partageaient l=opinion de Bennett puisque, tel que susmentionné, elles ont accepté l=ÉRSH de Bennett comme respectant la condition 9 du certificat de décision.
Agrément de construction Ble 9 septembre 2003
[25] Bennett devait obtenir, outre le certificat de décision, un agrément de construction en vertu du Règlement sur la qualité de l=eau et du Règlement sur la qualité de l=air du Nouveau-Brunswick. L=agrément de construction a été délivré le 9 septembre 2003. La construction de l=OTHT de Belledune a débuté vers le 15 septembre 2003. Aux fins du présent appel, les dispositions les plus pertinentes de l=agrément de construction sont les suivantes :
La construction d=un oxydeur thermique à haute température à Belledune, au Nouveau-Brunswick est, par les présentes, approuvée conformément aux modalités et conditions énoncées ci-dessous.
[...]
7. La délivrance du présent agrément n=exempte pas le titulaire de l=agrément de l=obligation de respecter les autres lois ou règlements provinciaux ou fédéraux ainsi que les autres arrêtés municipaux qui s=appliquent.
[...]
9. Sous réserve de la Condition 16 énoncée ci-dessous, le présent agrément de construction autorise uniquement l=exploitation de l=installation aux fins d=une mise en service et d=un essai de rendement. Le titulaire de l=agrément doit obtenir un agrément d=exploitation avant l=exploitation commerciale complète de l=installation qui abrite l=OTHT.
[...]
16. Avant de mettre en service l=installation de l=OTHT, le titulaire de l=agrément doit soumettre à l=examen et à l=approbation du directeur un plan de mise en service. Le plan doit comprendre, au moins, un calendrier de mise en service détaillé ainsi que la quantité et les caractéristiques des sols contaminés devant être traités pendant la mise en service.
[...]
25. Le titulaire de l=agrément doit concevoir et construire l=installation qui abrite l=oxydeur thermique à haute température en la dotant d=une capacité suffisante pour limiter les émissions évacuées par la cheminée du procédé de traitement thermique aux concentrations suivantes, exprimées aux conditions normales de 25 EC et de 101,3 kPa et corrigées à 11 % d=oxygène :
Limites de concentration pour : Cheminée du procédé de traitement thermique
Paramètre et unité
Maximum
Monoxyde de carbone/mg/m3
57
Chlorure d=hydrogène/mg/m3
27
Anhydride sulfureux/mg/m3
56
Particules totales en suspension/mg/m3
17
Cadmium/Fg/m3
14
Mercure/Fg/m3
50
Plomb/Fg/m3
142
Oxydes d=azote/mg/m3
207
Total d=hydrocarbures (comme le méthane)/mg/m3
7
Furanes ou dioxydes totales/ng I-TEQ/m3
0,08
[...]
27. Avant la délivrance d=un agrément d=exploitation, le titulaire de l=agrément doit s=assurer que des essais de rendement sont effectués à la cheminée du procédé de traitement thermique et à la cheminée du système de ventilation, pour tous les paramètres énoncés à la condition 25, en conformité avec les articles 16, 17 et 18 du Règlement sur la qualité de l=air de la Loi sur l=assainissement de l=air, et à l=aide d=une méthode habituellement acceptée et publiée par Environnement Canada ou la United States Environmental Protection Agency. De plus, ce genre d=essai doit être conforme au Code de pratique du ministère pour les essais à la source. Un plan d=essai préliminaire des méthodes devant être utilisées doit être soumis à l=examen et à l=approbation du ministère, au moins, deux semaines avant l=essai de rendement.
[...]
30. Avant la délivrance d=un agrément d=exploitation, le titulaire de l=agrément doit s=assurer que la cheminée du procédé de traitement thermique est munie d=un système de mesure en continu des émissions (MCE) pour déterminer les taux de rejet d=anhydride sulfureux (SO2), d=oxydes d=azote (NOx), de monoxyde de carbone (CO), de dioxyde de carbone (CO2), de chlorure d=hydrogène (HCl), du total d=hydrocarbures (THC), d=oxygène (O2), d=humidité (H2O), ainsi que la température, et le débit gazeux. Le titulaire de l=agrément doit s=assurer que des Vérifications d=essai d=exactitude relative
(VEER) du système de MCE sont effectuées pour tous les paramètres susmentionnés.
31. Avant la délivrance d=un agrément d=exploitation, le titulaire de l=agrément doit s=assurer que la cheminée du système de ventilation est équipée d=un appareil de mesure en continu pour déterminer le taux de rejet des hydrocarbures non méthaniques (HNM). Le titulaire de l=agrément doit s=assurer que le système de MCE est soumis à des Vérifications d=essai d=exactitude relative pour tous les paramètres indiqués ci-dessus.
[...]
34. Le titulaire de l=agrément doit soumettre à l=examen du directeur un rapport contenant les résultats de l=essai de rendement comme il est exigé à la condition 27, dans les 90 jours suivant la fin de l=essai. Le rapport doit, au moins, fournir les données d=émissions exactes de tous les paramètres énoncés à la condition 25. Les résultats d=émissions relatifs à la cheminée du procédé de traitement thermique peuvent être exprimés aux conditions normales de 25 EC et de 101,3 kPa et corrigé à 11 % d=oxygène. Les résultats d=émissions relatifs à la cheminée de ventilation doivent être exprimés aux conditions normales de 25 EC et de 101,3 kPa.
[...]
37. Le titulaire de l=agrément doit présenter au directeur un rapport d=attestation du système de mesure des émissions en continu comme il est exigé aux conditions 30 et 31 du présent agrément. Le rapport doit être soumis, dans les 90 jours suivant la fin des Vérifications d=essai d=exactitude relative effectuées sur le terrain, par courrier électronique, par télécopieur ou par la poste, pourvu que le responsable désigné par le titulaire de l=agrément signe le document.
38. D=ici le 1er novembre 2003, le titulaire de l=agrément doit soumettre à l=examen et à l=approbation du directeur, un plan pour l=installation de l=exploitation de deux stations de surveillance de l=air ambiant ayant la capacité de déceler les particules fines d=un diamètre inférieur ou égal à 10 microns (PM10) et à 2,5 microns (PM2,5).
[26] L=agrément de construction exige également qu=il y ait un programme détaillé de surveillance des sols et un programme détaillé de surveillance des eaux souterraines, et il contient des exigences quant à la production de rapports.
Ébauche de l=agrément d=exploitation Ble 18 février 2004
[27] Après la délivrance de l=agrément de construction, Bennett devait obtenir un agrément d=exploitation en vertu du Règlement sur la qualité de l=air et du Règlement sur la qualité de l=eau. Le processus d=obtention de l=agrément d=exploitation exigeait, outre le respect des conditions de l=agrément de construction, un processus d=examen public de 180 jours. Le processus d=examen public a débuté le 27 novembre 2003 et il a pris fin le 19 avril 2004. Une ébauche de l=agrément d=exploitation a été mise à la disposition du public le 18 février 2004.
[28] L=ébauche de l=agrément d=exploitation indique que l=agrément serait valide du 1er juillet 2004 au 30 juin 2009. L=ébauche établit en détail les conditions et les normes relatives au transport des matières contaminées par camion, par chemin de fer ou par bateau, à l=entreposage et au stockage des matières, à l=analyse des matières contaminées avant leur traitement, aux limites des émissions, au contrôle des gaz de procédé, aux assurances et à la protection financière, aux essais et à la surveillance, ainsi que celles relatives aux rapports mensuels et annuels. En outre, l=ébauche établit des périodes de préavis relativement au renouvellement de l=agrément d=exploitation, à l=approbation de toute modification de l=exploitation ou à la fermeture envisagée de l=installation.
[29] Les conditions établies dans l=ébauche de l=agrément d=exploitation reflètent en grande partie les conditions dont était assorti l=agrément de construction. Par exemple, les limites des émissions prévues dans l=ébauche de l=agrément d=exploitation sont les mêmes que celles qui sont établies dans l=agrément de construction.
[30] Lors de la publication de l=ébauche de l=agrément d=exploitation, le ministre n=avait pas réagi publiquement aux pétitions d=octobre 2003 mentionnées plus loin.
Les pétitions B octobre 2003
[31] À la fin du mois d=octobre 2003, le ministre a reçu deux lettres dans lesquelles on demandait son intervention relativement à l=OTHT de Belledune.
[32] La première lettre, datée du 21 octobre 2003, provient de plusieurs individus et groupes du Nouveau-Brunswick et du Québec, notamment d=Environnement Vie Péninsule Acadienne, du Ralliement gaspésien et madelinot, du Committee for Anglophone Social Action (Gaspe Peninsula), du Groupe de médecins et dentistes de la Gaspésie, de la Table des préfets de la Gaspésie et de la Table agroalimentaire de la Gaspésie. Elle mentionne un certain nombre d=études effectuées entre 1984 et 2001 qui révèlent l=existence d=importants problèmes environnementaux dans la région de Belledune et, après avoir mentionné le paragraphe 46(1) de la LCÉE, la lettre énonce ce qui suit :
14. On s=attend à ce que l=incinérateur de déchets toxiques proposé à Belledune décharge 85 tonnes métriques de polluants dans l=atmosphère comprenant 6 tonnes métriques de composés organiques semi-volatiles et 6 tonnes métriques d=hydrocarbures (évaluation de qualité de l=air de Bennett Environmental Inc. pour le projet de Belledune).
15. L=évaluation environnementale pour l=incinérateur de déchets toxiques à Belledune n=a pas considéré l=impact cumulatif du dégagement atmosphérique dans l=environnement aérien ou dans l=environnement marin de la Baie des Chaleurs, qui inclut le Québec.
16. De notre avis, le projet * peut causer des effets environnementaux négatifs importants dans une autre province +, soit le Québec, aussi bien que le Nouveau-Brunswick.
En conséquence, nous vous demandons, à titre de ministre de l=environnement, d=intervenir en demandant l=arrêt immédiat des travaux de construction de l=incinérateur de déchets toxiques à Belledune et de référer le projet à un médiateur ou à une commission indépendante.
[33] La deuxième lettre, datée du 31 octobre 2003, provient des chefs élus des Micmacs de Gesgapegiag, de la Première nation Pabineau, du Gouvernement micmac de Listuguj et de la Première nation d=Eel River Bar. Elle soulève plusieurs préoccupations concernant les répercussions possibles sur l=environnement de l=OTHT de Belledune. La lettre dit en partie :
[traduction]
La promotion du projet nous préoccupe également. Les autorités gouvernementales n=ont pas exercé pleinement les prérogatives qui leur ont été accordées par leurs gouvernements respectifs dans le but premier de protéger la santé de leurs électeurs, l=environnement et les personnes qui dépendent de l=environnement pour en tirer leur subsistance. Nous nous inquiétons vivement de la contamination locale immédiate, ainsi que la pollution provenant des retombées de dioxine et de furane.
[...]
Nous exigeons donc, Monsieur le Ministre, que vous utilisiez les outils que le gouvernement du Canada met à votre disposition afin de ne pas qu=insister que nos droits soient protégés et respectés. Prenez les moyens qui s=imposent pour assurer notre sécurité et pour protéger non seulement notre santé, mais également celle de nos terres ancestrales et de tout ce que le Créateur y a mis pour notre subsistance. Nous exigeons que vous commenciez à vous acquitter de vos obligations fiduciaires en intervenant immédiatement en imposant un moratoire immédiatement.
[34] Le ministre a décidé que les lettres étaient des pétitions exigeant le renvoi à une commission, en conformité avec les paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE. Comme nous l=expliquons en détail plus loin, ces dispositions autorisent le ministre, dans certaines circonstances, à renvoyer l=évaluation d=un projet à une commission fédérale d=évaluation environnementale, même si le projet n=est pas assujetti par ailleurs à un quelconque contrôle réglementaire fédéral.
[35] En octobre 2003, Bennett a été avisée que le ministre avait reçu les pétitions et que l=Agence allait effectuer un examen afin de déterminer s=il y avait lieu de renvoyer l=évaluation à une commission. Lorsque le ministre a pris la décision visée par le présent appel, Bennett n=avait pas obtenu une copie des pétitions.
Examen de Santé Canada Bjanvier et février 2004
[36] Lorsque le ministre a reçu les pétitions, en octobre 2003, l=Agence a commencé à rédiger
un rapport dans le but de conseiller le ministre concernant sa réponse. Il n=est pas certain que le dossier décrive tout le travail qui a été effectué. Toutefois, il est clair que l=Agence a consulté Santé Canada pour obtenir des renseignements et des conseils sur les questions de santé soulevées dans les pétitions, ainsi que sur l=ÉRSH de Bennett relativement à la condition 9 du certificat de décision.
[37] Le 20 janvier 2004, les fonctionnaires de l=Agence et de Santé Canada ont tenu une conférence téléphonique. Santé Canada a ensuite fait parvenir une lettre à l=Agence établissant un certain nombre de questions préliminaires à poser à Bennett. Aucune question précise n=a été posée concernant les effets possibles sur la santé de l=OTHT de Belledune dans les régions à l=extérieur du Québec ni dans l=une ou l=autre des réserves amérindiennes mentionnées dans la pétition des chefs. Toutefois, la lettre de Santé Canada présente les observations suivantes concernant les effets transfrontaliers (les documents du gouvernement versés au dossier utilisent le terme * transfrontalier + pour décrire toutes les régions mentionnées dans les pétitions, y compris la baie des Chaleurs, les communautés québécoises les plus près de Belledune et toutes les réserves indiennes mentionnées dans la pétition du 30 octobre 2003) :
Veuillez noter que SC [Santé Canada] ne sait pas encore vraiment si le projet aura ou non des incidences transfrontalières. SC n=effectue pas elle-même les évaluations des risques. Le Ministère se limite plutôt à revoir celles qui sont soumises par les promoteurs. Dans le cas présent, ni SC ni le promoteur n=a été mis au courant de l=existence possible d=incidences transfrontalières. Comme le promoteur n=en a pas été informé, l=évaluation des incidences sur la santé qu=il présente n=en traite pas. La question des incidences transfrontalières possibles (ou de l=absence de celles-ci) du projet n=est pas abordée dans les documents soumis par le promoteur et celles-ci ne peuvent donc pas être évaluées dans leur pleine mesure à ce stade-ci. Le promoteur doit évaluer les incidences transfrontalières possibles et soumettre son rapport à SC pour examen et commentaires.
[38] Le 4 février 2004, Bennett a répondu longuement et en détail aux questions soulevées par Santé Canada. Les réponses citent abondamment l=ÉRSH qui avait été effectuée conformément à la condition 9 du certificat de décision. Étant donné qu=aucune question n=avait porté sur les effets transfrontaliers, Bennett n=a pas soulevé ce sujet.
[39] Avant de recevoir la lettre de Bennett du 4 février 2004, Santé Canada a fait parvenir à l=Agence une lettre, datée du 2 février 2004, qui énonçait en partie ce qui suit :
Santé Canada a besoin d=un complément d=information pour formuler un avis technique à l=Agence concernant la possibilité que ce projet entraîne des effets importants sur la santé des collectivités transfrontalières qui peuvent être affectées par le projet. En ce qui concerne l=exposition, les effets transfrontaliers toucheraient les habitants des réserves indiennes adjacentes ainsi que ceux des villages et villes situés dans la portion Sud du Québec (Gaspésie). [La lettre énumère ensuite 6 réserves amérindiennes au Nouveau-Brunswick et au Québec (notamment Pabineau, Eel River Bar, Gesgapegiag et Listuguj) et 9 autres collectivités au Québec, toutes situées à une distance de 32 à 96 kilomètres de Belledune.]
Compte tenu de la nature de l=étude, Santé Canada demande à Environnement Canada et/ou au promoteur de fournir de l=information sur les incidences environnementales qu=aurait le projet là où sont situées les localités transfrontalières énumérées ci-dessus. Quelle sera la concentration des contaminants dans le sol, dans l=air et dans les aliments, et notamment les incidences cumulatives, de la province de Québec et des terres des Premières Nations? Quel est le taux de dépôt des particules atmosphériques prévu pour les collectivités transfrontalières? Quelles seront les concentrations estimatives de métaux dans les matières particulaires? Quel est le taux d=accumulation prévu dans le sol des métaux pendant la durée de vie de l=installation? Quelles sont les répercussions sur la nourriture traditionnelle, les jardins, etc.? Santé Canada aimerait également obtenir un complément d=information d=Environnement Canada concernant l=incidence des accidents et défaillances possibles sur les collectivités transfrontalières.
Examen des pétitions sur les effets transfrontaliers effectué par Environnement Canada Ble 21 avril 2004
[40] Certains experts d=Environnement Canada ont préparé un rapport long et détaillé pour l=Agence. Ce rapport était daté du 21 avril 2004 et portait sur les questions qui, selon Environnement Canada, avaient été soulevées dans les pétitions. La conclusion du rapport se trouve à la page 26 et est rédigée comme suit :
En ce qui concerne les pétitions sur les effets hors frontières, EC est
d=avis que la concentration des contaminants transportés serait si faible qu=aux termes du mandat d=EC, il est peu probable que l=OTHT soit responsable d=effets négatifs importants sur l=environnement, que ce soit en territoire domanial (réserves de Premières Nations, Baie des Chaleurs) ou dans la province de Québec. Néanmoins, EC a souligné des problèmes qui doivent
être résolus dans les dispositions de gestion des installations, et en informera directement le ministère de l=Environnement du Nouveau-Brunswick ainsi que les Gouvernements locaux du Nouveau-Brunswick.
Autres lettres de Santé Canada à l=Agence Bles 3 et 17 mai 2004
[41] Dans une lettre datée du 3 mai 2004, Santé Canada a de nouveau conseillé l=Agence. Santé Canada avait alors reçu la réponse de Bennett du 4 février 2004. En outre, Santé Canada avait pris connaissance du rapport du 21 avril 2004 d=Environnement Canada et d=une lettre provenant du ministère des Pêches et des Océans qui énonçait ce qui suit : * le projet n=entraînera vraisemblablement pas une augmentation considérable et tangible de contamination des ressources et des habitats marins de la baie des Chaleurs, ou n=aura pas d=effets toxiques sur les populations de poissons et d=invertébrés qui font partie de l=écosystème ou qui vivent en aval du golfe du Saint-Laurent +. Dans sa lettre du 3 mai 2004, Santé Canada tirait la conclusion suivante :
En tenant compte des données et des renseignements fournis par l=Agence, le promoteur, EC, et MPO à Santé Canada, il semblerait que la concentration de contaminants dans les zones transfrontalières n=est pas suffisante pour entraîner des effets négatifs importants sur la santé humaine et l=environnement. Cependant, Santé Canada a conclu que les données qu=elle a reçues afin de fournir des commentaires sur cette question sont trop limitées pour déclarer de façon absolue qu=il n=existe pas de risques pour la santé des communautés transfrontalières.
[42] Le 17 mai 2004, Santé Canada a fait parvenir, pour une raison qui demeure nébuleuse, une autre lettre à l=Agence. La lettre énonçait en partie ce qui suit :
Je crois comprendre que le gouvernement du Nouveau-Brunswick a décidé de
surveiller l=émission de substances polluantes, et que si l=autorité provinciale concluait à des effets inacceptables sur la santé humaine, elle serait prête à modifier les termes du permis d=exploitation ou à le révoquer.
Santé Canada se réjouit d=offrir au gouvernement du Nouveau-Brunswick son
expertise en matière d=effets sur la santé humaine.
Analyse des effets transfrontaliers effectuée par l=Agence Ble 17 mai 2004
[43] L=Agence a complété ses enquêtes et a préparé un rapport daté du 17 mai 2004. Le rapport comporte plusieurs annexes, notamment le rapport du 21 avril 2004 d=Environnement Canada, les lettres de Santé Canada susmentionnées, ainsi que la réponse de Bennett à Santé Canada datée du 4 février 2004.
[44] Le corps du rapport résume les conclusions de l=équipe de l=enquête composée d=experts de Pêches et Océans Canada, d=Environnement Canada, de Santé Canada, des Affaires indiennes et du Nord canadien et de l=Agence. Dans le corps du rapport, on trouve la conclusion de chaque ministère, notamment la conclusion tirée par Santé Canada décrite dans la lettre du 3 mai 2004 (citée plus haut).
[45] La conclusion de l=équipe de l=Agence se trouve à la page 12 du rapport et elle est rédigée comme suit :
L=équipe chargée de l=étude est d=avis que, d=après l=information technique disponible et les conditions d=exploitation proposées par la province du Nouveau-Brunswick, aucune raison ne permet de conclure que le projet pourrait causer d=importants effets négatifs transfrontaliers sur l=environnement.
[46] Bennett aurait obtenu une copie du rapport de l=Agence du 17 mai 2004, ainsi que les annexes. La date à laquelle Bennett a obtenu le rapport n=est pas précisée. Quoi qu=il en soit, lors de la réception du rapport, Bennett a tenu pour acquis, compte tenu de la conclusion énoncée, que le ministre ne renverrait pas l=évaluation de l=OTHT de Belledune à une commission.
Communiqué de presse Ble 21 mai 2004
[47] Le 21 mai 2004, l=Agence a publié un communiqué de presse selon lequel le ministre avait annoncé qu=il donnait avis, à Bennett, aux gouvernements du Nouveau-Brunswick et du Québec, ainsi qu=aux pétitionnaires, de son intention de renvoyer le projet d=OTHT de Belledune à une commission, en conformité avec les paragraphes 46(1) et 48(1) de la LCÉE. Selon le communiqué de presse, la décision était fondée sur les motifs suivants :
Bien que l=avis des spécialistes fédéraux est que le projet n=est pas susceptible de causer d=importants effets négatifs transfrontaliers sur l=environnement, le ministre a déterminé qu=une évaluation est nécessaire puisque Santé Canada est d=avis que les données sont trop limitées pour déclarer de façon absolue qu=il n=existe pas de risques pour la santé humaine des communautés transfrontalières.
[48] Dans une lettre datée du 25 mai 2004, l=Agence a transmis un exemplaire du communiqué de presse du 21 mai 2004 à Bennett, qui a alors pris connaissance de la lettre de Santé Canada, datée du 2 février 2004, décrivant les questions sur lesquelles Santé Canada voulait plus d=information.
Réponse de Bennett au communiqué de presse
[49] Le 2 juin 2004, Ben