Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2002-01-11
Référence neutre
2002 CSC 3
Recueil
[2002] 1 RCS 84
Numéro de dossier
27107
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27107
Contenu de la décision
Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, 2002 CSC 3
Huor Chieu Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Intimé
et
Conseil canadien des églises et
Commission de l’immigration et du statut de réfugié Intervenants
Répertorié : Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
Référence neutre : 2002 CSC 3.
No du greffe : 27107.
2000 : 10 octobre; 2002 : 11 janvier.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Section d’appel de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié — Norme de contrôle applicable à une décision de la section d’appel de l’immigration sur l’appel d’un résident permanent contre une mesure de renvoi.
Immigration — Mesures de renvoi — Appels de résidents permanents — Portée du pouvoir discrétionnaire de la section d’appel de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié en vertu de l’art. 70(1)b) de la Loi sur l’immigration — La section d’appel est-elle autorisée à considérer les difficultés possibles à l’étranger dans l’appel d’un résident permanent contre une mesure de renvoi? — Interprétation de l’expression « eu égard aux circonstances particulières de l'espèce » à l’art. 70(1)b) — Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, art. 70(1)b).
L’appelant, né au Cambodge en 1966, part au Vietnam avec sa famille en 1975 pour échapper à la guerre civile cambodgienne. Il épouse une citoyenne vietnamienne en 1988, et ils ont un fils la même année. En 1991, la sœur de l’appelant parraine la famille, dont l’appelant, en vue de son admission au Canada. Dans sa demande de résidence permanente au Canada, l’appelant fait une fausse déclaration quant à son état civil, disant qu’il est célibataire sans enfant à charge, afin de pouvoir être parrainé à titre d’enfant à charge accompagnant son père. L’appelant obtient le droit d’établissement au Canada en 1993 avec ses parents et ses frères, et devient résident permanent. Par la suite, il fait une demande de parrainage de sa femme et de son enfant. L’agent d’immigration fait un rapport en vertu de l’al. 27(1)e) de la Loi sur l’immigration indiquant que l’appelant est devenu résident permanent par suite d’une fausse indication sur un fait important et, après enquête, un arbitre ordonne le renvoi de l’appelant en vertu du par. 32(2) de la Loi. Son appel à la section d’appel de l’immigration (« S.A.I. ») de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada en vertu de l’al. 70(1)b) de la Loi est rejeté, et cette décision est confirmée par la Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale, qui concluent l’une et l’autre que la S.A.I. a eu raison de refuser de considérer les difficultés possibles à l’étranger dans l’examen de la mesure de renvoi.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La norme applicable au contrôle de la décision de la S.A.I. est celle de la décision correcte. Premièrement, le pourvoi vise une question grave de portée générale certifiée en vertu du par. 83(1) de la Loi qui a généralement valeur de précédent. Deuxièmement, il s’agit d’une question de compétence, un domaine du droit où les tribunaux judiciaires montrent peu de déférence car, en règle générale, les organismes administratifs doivent déterminer correctement la portée de leur mandat délégué. Troisièmement, la S.A.I. n’est pas protégée par une clause privative rigoureuse. Enfin, les appels en vertu de l’al. 70(1)b) n’exigent pas de la S.A.I. la pondération polycentrique d’intérêts opposés, mais la résolution d’un litige concernant les droits d’individus face à l’État.
L’issue du pourvoi dépend de l’interprétation de l’expression « eu égard aux circonstances particulières de l’espèce » à l’al. 70(1)b) de la Loi sur l’immigration. La méthode moderne d’interprétation des lois mène à la conclusion que la S.A.I. est autorisée à tenir compte des difficultés possibles à l’étranger en vertu de l’al. 70(1)b) pour déterminer s’il y a lieu d’annuler ou de suspendre une mesure de renvoi contre un résident permanent, pourvu que le pays de destination probable soit établi. Il s’agit d’un cas où l’interprétation ordinaire de la loi concorde avec l’intention du législateur et avec l’économie et l’objet de la Loi.
Le sens ordinaire et grammatical des termes « aux circonstances particulières de l’espèce » (« all the circumstances of the case » dans la version anglaise) milite en faveur d’une interprétation large de l’al. 70(1)b). Ces mots ne fournissent pas de lignes directrices précises sur la manière d’exercer ce pouvoir discrétionnaire et n’assignent pas de limite à sa portée. Le mot « all » veut dire qu’il faut examiner le plus grand nombre possible de facteurs intervenant dans la décision de renvoyer un résident permanent du Canada. Il est évident que l’un de ces facteurs est la situation dans laquelle il se trouverait après son renvoi. Le mot « all » indique aussi que les possibilités réalistes sont tout aussi pertinentes que les certitudes dans cette décision discrétionnaire. Cela indique que la S.A.I. devrait pouvoir tenir compte de la situation du pays de destination probable même si, au moment de l’audition de l’appel interjeté en vertu de l’al. 70(1)b), on ne sait pas avec une certitude absolue quel sera finalement le pays de destination.
De plus, l’historique législatif de la disposition montre que notre Cour approuve depuis longtemps l’interprétation large de l’al. 70(1)b). La S.A.I. a elle-même longtemps considéré que les difficultés à l’étranger sont un facteur à considérer dans les appels interjetés en vertu de cet alinéa. L’économie de la Loi milite en faveur d’autoriser la S.A.I., un tribunal spécialisé muni d’importantes protections procédurales, à tenir compte des facteurs relatifs aux difficultés à l’étranger dans l’application de l’al. 70(1)b) lorsqu’un pays de destination probable a été établi. L’interprétation cohérente de la Loi indique que la S.A.I. devrait examiner toutes les considérations pertinentes chaque fois que cela est possible. C’est seulement lorsque la S.A.I. ne peut pas examiner les difficultés possibles à l’étranger qu’il y a lieu de recourir à d’autres dispositions de la Loi. Ces autres dispositions ne sont pas aussi fortes qu’une audience devant la S.A.I. Le contrôle judiciaire de la décision concernant le pays de destination prise en vertu de l’art. 52 ne comporte que des motifs de révision limités et la demande faite au ministre en vertu du par. 114(2) est essentiellement un plaidoyer auprès de l’exécutif en vue d’obtenir un traitement spécial qui n’est même pas explicitement envisagé par la Loi. En outre, la Loi ne prévoit aucun sursis automatique de la mesure de renvoi lorsque ces recours sont exercés comme elle le fait pour les appels interjetés auprès de la S.A.I.
À l’audition de l’appel en vertu de l’al. 70(1)b), il incombe au résident permanent frappé de renvoi d’établir, selon la prépondérance des probabilités, le pays de destination probable. Le ministre peut présenter des observations dans les cas de désaccord avec les arguments d’un individu sur le pays de destination probable. Ceci n’est le cas normalement que lorsque ce pays est autre que le pays dont l’intéressé est le ressortissant. Permettre à la S.A.I. de tenir compte des difficultés à l’étranger n’empiète pas sur le pouvoir du ministre en vertu de l’art. 52 de choisir le pays de destination parce que ce pouvoir discrétionnaire peut être exercé à tout moment. Le pouvoir du ministre de choisir le pays de destination devient inopérant lorsque la mesure de renvoi est annulée ou suspendue car il n’y a plus personne à renvoyer.
Enfin, l’objet de la Loi et l’intention du législateur appuient aussi une interprétation large de l’al. 70(1)b). Sa formulation non limitative indique que le législateur voulait que la S.A.I. ait un vaste pouvoir discrétionnaire d’autoriser des résidents permanents faisant face au renvoi de demeurer au Canada s’il était équitable de le faire. L’objet de l’al. 70(1)b) est de donner à la S.A.I. le pouvoir discrétionnaire de déterminer si un résident permanent doit être renvoyé du Canada. Il serait incompatible avec ces objectifs pour un tribunal judiciaire de restreindre le pouvoir discrétionnaire conféré à la S.A.I. par l’al. 70(1)b) et de laisser l’examen des difficultés à l’étranger au ministre seulement, dans le cadre de l’art. 52 ou du par. 114(2). La S.A.I. est dotée de tous les outils voulus pour respecter les exigences de la justice naturelle et de la Charte, ce qui n’est pas nécessairement le cas pour les décisions en vertu de l’art. 52 et du par. 114(2). Face à une loi pouvant s’interpréter de deux façons possibles, l’une conforme aux principes de la justice naturelle et l’autre non, il faut retenir l’interprétation qui assure mieux le respect des exigences de la justice naturelle.
Les facteurs énoncés dans Ribic demeurent les facteurs à considérer par la S.A.I. dans un appel en vertu de l’al. 70(1)b). La S.A.I. doit donc examiner toutes les circonstances y compris les difficultés possibles à l’étranger en vertu de cet alinéa lorsque le pays de destination probable a été établi par la personne frappée de renvoi. Ni Markl ni Hoang n’établissent une interdiction générale à la S.A.I. d’examiner les difficultés possibles à l’étranger. Cet examen ne prolongera pas les audiences devant la S.A.I. qui est conçue et équipée pour le faire. La S.A.I. ne crée pas un système parallèle de détermination du statut de réfugié lorsqu’elle permet à des résidents permanents de demeurer au Canada en raison de craintes relatives aux difficultés à l’étranger parce que son vaste pouvoir discrétionnaire et les facteurs soupesés par la S.A.I. sont très différents de ceux que la Section du statut de réfugié examine pour déterminer si un individu est un réfugié au sens de la Convention. Il n’est pas nécessaire d’avoir une uniformité absolue dans la manière dont la Loi traite les réfugiés au sens de la Convention et les résidents permanents non réfugiés.
En l’espèce le pays de destination probable n’a pas été établi devant la S.A.I. et l’affaire doit donc lui être renvoyée pour nouvelle audition. Si l’appelant établit le pays de destination probable, la S.A.I. peut examiner les difficultés auxquelles l’appelant pourrait faire face dans ce pays, en vertu de l’al. 70(1)b).
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Krishnapillai c. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1997] I.A.D.D. no 636 (QL); arrêts approuvés : Ribic c. Canada (Minister of Employment and Immigration), [1985] I.A.B.D. no 4 (QL); Canepa c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 3 C.F. 270; arrêts rejetés : Hoang c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] A.C.F. no 1096 (QL), conf. [1987] I.A.B.D. no 6 (QL); Le Tassi c. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1996] I.A.D.D. no 993 (QL); distinction avec l’arrêt : Markl c. Minister of Employment and Immigration, C.A.I., no V81-6127, 27 mai 1985; arrêts mentionnés : Al Sagban c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 133, 2002 CSC 4, inf. [1998] 1 C.F. 501; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; Grillas c. Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1972] R.C.S. 577; Moore c. Minister of Employment and Immigration, C.A.I., no 78-3016, 6 décembre 1978; Arduengo c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1997] 3 C.F. 468; Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; Kindler c. Canada (Ministre de la Justice), [1991] 2 R.C.S. 779; Dehghani c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 1 R.C.S. 1053; Prata c. Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1976] 1 R.C.S. 376; Ministre de l’Emploi et de l’Immigration c. Jiminez-Perez, [1984] 2 R.C.S. 565; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Alliance des professeurs catholiques de Montréal c. Quebec Labour Relations Board, [1953] 2 R.C.S. 140; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Grewal c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1989] D.S.A.I. no 22 (QL); Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 6(2) , 7 , 12 .
Convention relative au statut des réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6, art. 33.
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 [mod. 1992, ch. 49], art. 6(2) , 24(1) b), 27(1)d), e), 32(2), 44(1), 48, 49, 52 [mod. ch. 30 (3e suppl.), art. 7 ], 53, 69.2, 69.4, 70(1) [mod. ch. 28 (4e suppl), art. 18; mod. 1995, ch. 15, art. 13], (3)b), (5), 71, 73(1), 74, 81, 82, 82.1, 83(1), 114(2).
Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52, art. 72.
Loi sur la Commission d’appel de l’immigration, S.C. 1966-67, ch. 90, art. 11, 15, 21.
Protocole relatif au Statut des Réfugiés, 606 R.T.N.U. 267.
Doctrine citée
Canada. Citoyenneté et Immigration Canada. De solides assises pour le 21e siècle : Nouvelles orientations pour la politique et la législation relatives aux immigrants et aux réfugiés. Ottawa : Citoyenneté et Immigration Canada, 1998.
Canada. Commission de l’immigration et du statut de réfugié, Services juridiques. Appels relatifs à une mesure de renvoi, 31 juillet 1999.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1999] 1 C.F. 605, 169 D.L.R. (4th) 173, 234 N.R. 112, 46 Imm. L.R. (2d) 163, [1998] A.C.F. no 1776 (QL), qui confirmait une décision de la Section de première instance (1996), 125 F.T.R. 76, [1996] A.C.F. no 1680 (QL), confirmant une décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (Section d’appel), [1995] I.A.D.D. no 1055 (QL), rejetant l’appel de l’appelant contre une ordonnance de renvoi. Pourvoi accueilli.
David Matas, pour l’appelant.
Judith Bowers, c.r., pour l’intimé.
Lorne Waldman et Carol Simone Dahan, pour l’intervenant le Conseil canadien des églises.
Brian A. Crane, c.r., et Krista Daley, pour l’intervenante la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci —
I. Introduction
1 La question fondamentale en l’espèce est de savoir si on peut tenir compte du facteur des difficultés possibles à l’étranger pour déterminer s’il faut confirmer une mesure de renvoi du Canada. Il s’agit plus particulièrement de l’interprétation de l’expression « eu égard aux circonstances particulières de l’espèce » à l’al. 70(1)b) de la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 (la « Loi »). Ces mots définissent en partie ce qu’on en est venu à qualifier de compétence « discrétionnaire » ou en « equity » de la Section d’appel de l’immigration (« S.A.I. ») de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (« C.I.S.R. »).
2 La question est de savoir si cette compétence permet à la S.A.I. d’examiner les difficultés auxquelles un résident permanent pourrait faire face à l’étranger s’il était renvoyé du Canada ou si seuls les facteurs intérieurs peuvent être pris en considération. L’appelant Huor Chieu plaide la première interprétation, soutenant qu’une décision de renvoyer ou non un individu doit dépendre de l’endroit où il sera renvoyé. L’intimé, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration favorise la deuxième interprétation, soutenant que l’endroit où un individu est renvoyé n’est décidé qu’après que la S.A.I. confirme le renvoi, de sorte qu’il est prématuré pour la S.A.I. de tenir compte de facteurs à l’étranger pour décider d’annuler ou de suspendre ou non une mesure de renvoi. Le ministre a eu gain de cause devant les juridictions inférieures.
3 Dans l’affaire connexe Al Sagban c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 133, 2002 CSC 4 (jugement rendu simultanément), Ahmad Abdulaal Al Sagban présente des arguments semblables à ceux de l’appelant sur la façon d’interpréter l’al. 70(1)b). Les affaires Chieu et Al Sagban ont été entendues conjointement devant notre Cour. Les présents motifs renvoient à des faits et procédures de l’affaire Al Sagban.
4 Je conclus qu’il faut faire droit aux arguments de l’appelant et que la S.A.I. peut examiner les difficultés possibles à l’étranger pour décider s’il y a lieu d’annuler ou de suspendre une mesure de renvoi en vertu de l’al. 70(1)b).
II. Les dispositions législatives
5 Trois dispositions législatives sont au cœur du pourvoi — le par. 70(1), l’art. 52 et le par. 114(2) de la Loi, reproduits ci‑après. Plusieurs autres dispositions sont pertinentes pour les faits particuliers de l’espèce et l’économie générale de la Loi. Elles sont citées dans les motifs là où elles sont pertinentes. Le paragraphe 70(1) établit la compétence de la S.A.I. relativement aux appels interjetés par les résidents permanents contre les mesures de renvoi (bien que les notes marginales ne fassent pas partie du texte de la Loi, je les inclus pour faciliter la compréhension) :
70. (1) [Appel des résidents permanents et des titulaires de permis de retour] Sous réserve des paragraphes (4) et (5), les résidents permanents et les titulaires de permis de retour en cours de validité et conformes aux règlements peuvent faire appel devant la section d’appel d’une mesure de renvoi ou de renvoi conditionnel en invoquant les moyens suivants :
a) question de droit, de fait ou mixte;
b) le fait que, eu égard aux circonstances particulières de l’espèce, ils ne devraient pas être renvoyés du Canada.
6 L’article 52 régit la détermination du pays de destination :
52. (1) [Départ avant exécution forcée] Sauf instruction contraire du ministre, quiconque est frappé d’une mesure d’exclusion ou d’une mesure d’expulsion peut être autorisé à quitter le Canada avant l’exécution forcée de celle‑ci et à choisir son pays de destination.
(2) [Pays de destination] Dans tous les autres cas, l’individu est, sous réserve du paragraphe (3), renvoyé :
a) soit dans le pays d’où il est arrivé;
b) soit dans le pays où il avait sa résidence permanente avant de venir au Canada;
c) soit dans le pays dont il est le ressortissant;
d) soit dans son pays natal.
(3) [Idem] Si aucun de ces pays ne veut le recevoir, l’individu peut, avec l’agrément du ministre, choisir comme pays de destination tout autre pays disposé à le recevoir dans un délai raisonnable. Ce choix appartient également au ministre.
(4) [Idem] Par dérogation aux paragraphes (1) et (2), l’individu faisant l’objet d’une mesure de renvoi et appartenant à la catégorie non admissible visée à l’alinéa 19(1)j) est renvoyé dans un pays choisi par le ministre et disposé à le recevoir.
7 Le paragraphe 114(2) confère un pouvoir discrétionnaire au ministre :
114. . . .
(2) [Règlements] Le gouverneur en conseil peut, par règlement, autoriser le ministre à accorder, pour des raisons d’ordre humanitaire, une dispense d’application d’un règlement pris aux termes du paragraphe (1) ou à faciliter l’admission de toute autre manière.
III. Les faits
8 L’appelant est né au Cambodge le 2 décembre 1966. En 1975, lui et sa famille fuient au Vietnam pour échapper à la guerre civile cambodgienne. La famille Chieu réside au Vietnam en vertu d’une série de permis de résident temporaire jusqu’en 1993. Le 12 février 1988, l’appelant épouse une citoyenne vietnamienne. Ils ont un fils le 20 novembre 1988.
9 En 1989, la sœur de l’appelant vient au Canada, parrainée par son fiancé canadien. En 1991, elle parraine à son tour sa famille, dont l’appelant, en vue de son admission au Canada. L’appelant fait une demande de résidence permanente au Canada auprès de l’ambassade canadienne à Bangkok (Thaïlande), le 17 mars 1992. Dans la demande, il fait une fausse déclaration quant à son état civil, disant qu’il est célibataire sans enfant à charge. Il fait cela afin de pouvoir être parrainé à titre d’enfant à charge accompagnant son père, comme personne appartenant à la catégorie de la famille. Une demande antérieure, dans laquelle il avait correctement indiqué son état matrimonial, avait été refusée. La fausse déclaration n’est pas découverte à l’époque et l’appelant obtient le droit d’établissement au Canada le 21 octobre 1993, ainsi que ses parents et ses frères. Il devient alors résident permanent au Canada.
10 Le 29 mars 1994, l’appelant se rend aux bureaux d’Immigration Canada à Winnipeg et fait une demande de parrainage de son épouse et de son enfant en vue de leur admission au Canada. En raison de cette divulgation, un agent d’immigration fait un rapport défavorable indiquant que l’appelant est devenu résident permanent du Canada en raison d’une fausse indication sur un fait important, en application de l’al. 27(1)e) de la Loi :
27. (1) [Rapports défavorables : résidents permanents] L’agent d’immigration ou l’agent de la paix doit faire part au sous‑ministre, dans un rapport écrit et circonstancié, de renseignements concernant un résident permanent et indiquant que celui-ci, selon le cas :
. . .
e) a obtenu le droit d’établissement soit sur la foi d’un passeport, visa — ou autre document relatif à son admission — faux ou obtenu irrégulièrement, soit par des moyens frauduleux ou irréguliers ou encore par suite d’une fausse indication sur un fait important, même si ces moyens ou déclarations sont le fait d’un tiers;
Le directeur de l’immigration pour la région des Prairies et des Territoires du Nord‑Ouest ordonne une enquête.
11 À l’enquête du 29 juin 1994, l’appelant admet avoir fait une fausse déclaration importante sur sa demande de statut de résident permanent. Il dit aussi qu’il ne demandera pas le statut de réfugié. L’arbitre ordonne son renvoi en vertu du par. 32(2) de la Loi au motif que l’appelant est une personne visée par l’al. 27(1)e) de la Loi. Le paragraphe 32(2) prévoit :
32. . . .
(2) [Résidents permanents] S’il conclut que l’intéressé est un résident permanent se trouvant dans l’une des situations visées au paragraphe 27(1), l’arbitre, sous réserve des paragraphes (2.1) et 32.1(2), prend une mesure d’expulsion contre lui.
L’appelant fait appel de l’ordonnance à la S.A.I., en invoquant non pas les moyens prévus à l’al. 70(1)a) — puisqu’il admet que la mesure de renvoi est justifiée en droit — mais en invoquant le pouvoir discrétionnaire conféré par l’al. 70(1)b). Le 30 octobre 1995, la S.A.I. rejette l’appel, décision qui est confirmée par la Section de première instance de la Cour fédérale le 18 décembre 1996 et par la Cour d’appel fédérale le 3 décembre 1998. L’autorisation de pourvoi à notre Cour est accordée le 14 octobre 1999.
IV. Historique des procédures
A. Section d’appel de l’immigration, [1995] I.A.D.D. no 1055 (QL)
12 Le commissaire Wiebe souligne que, dans un appel en vertu de l’al. 70(1)b), il incombe à l’appelant d’établir que, eu égard aux circonstances particulières de l’espèce, il ne devrait pas être renvoyé du Canada. Elle conclut que l’appelant Chieu ne s’est pas acquitté de cette charge. Elle conclut qu’il n’y a [traduction] « aucune preuve d’oppression ni même de difficultés importantes » auxquelles ferait face l’appelant au Vietnam. Elle fait également de brefs commentaires sur l’absence de lien de l’appelant avec le Cambodge. Elle accorde cependant un poids [traduction] « minime » à la preuve relative aux difficultés à l’étranger car elle estime, suivant Hoang c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] A.C.F. no 1096 (QL) (C.A.), qu’[traduction] « il est prématuré pour la Section d’appel de tenir compte de la situation du pays d’origine puisqu’il appartient au ministre de l’Immigration de décider vers quel pays la personne sera expulsée ». Les considérations internes pertinentes ne militant pas en faveur d’autoriser l’appelant à demeurer au Canada, l’appel est rejeté.
B. Section de première instance de la Cour fédérale, [1996] A.C.F. no 1680 (QL)
13 L’appelant obtient de la Section de première instance de la Cour fédérale l’autorisation d’instituer une demande de contrôle judiciaire de la décision de la S.A.I. en vertu de l’art. 82.1 de la Loi. Devant la cour, l’appelant allègue que la S.A.I. a eu tort de ne pas avoir considéré pleinement les difficultés auxquelles il pourrait faire face au Cambodge puisqu’il s’agit du seul pays légalement tenu de l’accepter suivant son renvoi du Canada. L’appelant soutient aussi que l’affaire Hoang porte sur le renvoi d’un réfugié et ne s’applique donc pas au renvoi de résidents permanents qui ne sont pas des réfugiés au sens de la Convention. Le juge Muldoon rejette les deux arguments. Il conclut que Hoang s’applique aux appels interjetés en vertu de l’al. 70(1)b) par des résidents permanents qui ne sont pas des réfugiés car « aucune décision n’a encore été prise [en vertu de l’art. 52] quant au pays vers lequel le requérant serait expulsé », de sorte qu’« une évaluation par le tribunal de la situation du pays aurait été prématurée » (par. 8 et 10). Le juge Muldoon conclut donc que la S.A.I. a eu raison de refuser de tenir compte de la situation au Vietnam et au Cambodge.
14 Par conséquent, le juge Muldoon rejette la demande de contrôle judiciaire. Au cas où il commettrait une erreur en appliquant l’arrêt Hoang à une affaire ne concernant pas un réfugié, il certifie (au par. 16) une question grave de portée générale, pour permettre un appel à la Cour d’appel fédérale en vertu du par. 83(1) de la Loi :
Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’avoir « égard aux circonstances particulières de l’espèce », sous le régime de l’alinéa 70(1)b) de la Loi sur l’immigration, la section d’appel de la CISR peut‑elle examiner le pays (et sa situation) auquel l’appelant qui n’est pas un réfugié serait, selon la prépondérance des probabilités, renvoyé lorsqu’il s’agit de déterminer s’« il ne devrait pas être renvoyé du Canada », conformément à l’arrêt rendu par le juge MacGuigan dans l’affaire de réfugiés Hoang c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1990), 120 N.R. 193, à la page 195; 13 Imm. L.R. (2d) 35 (C.A.F.), cité dans les présents motifs?
C. Cour d’appel fédérale, [1999] 1 C.F. 605
15 La Cour d’appel fédérale répond à la question certifiée par la négative. Le juge Linden, au nom de la cour, est d’accord avec le juge Muldoon que l’arrêt Hoang s’applique aux résidents permanents qui ne sont pas des réfugiés au sens de la Convention, et ce, pour des raisons de cohérence. Il estime que la confusion sur cette question découle de la décision Ribic c. Canada (Minister of Employment and Immigration), [1985] I.A.B.D. no 4 (QL), dans laquelle la Commission d’appel de l’immigration (« C.A.I. »), indique que [traduction] « l’importance des difficultés qu’éprouverait l’appelant en rentrant dans son pays de nationalité » est un des facteurs pertinents dont la C.A.I. doit tenir compte dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. La C.A.I., le prédécesseur de la S.A.I., avait un pouvoir discrétionnaire semblable en vertu de ce qui était alors l’al. 72(1)b) de la Loi.
16 Le juge Linden renverse la décision Ribic à cet égard et dit au par. 15 :
Ne laissons persister aucune confusion à ce sujet — la Cour confirme qu’elle est d’accord avec l’arrêt Hoang et son application aux affaires concernant les non‑réfugiés comme en l’espèce. La Commission ne peut pas, dans l’exercice de sa juridiction d’équité conformément à l’alinéa 70(1)b), considérer, comme une circonstance, la situation des pays où des personnes pourraient être expulsées. De plus, les éléments de preuve relatifs à ces pays ne sont pas pertinents et, par conséquent, ils ne sont pas admissibles. Selon l’alinéa 70(1)b), la Commission a seulement le pouvoir de décider si une personne devrait être renvoyée du Canada. La Commission n’a pas à prendre en considération le bien‑fondé ou non de quelque destination éventuelle.
Le juge Linden fonde sa conclusion sur plusieurs facteurs : la jurisprudence; l’économie générale de la Loi; le libellé de l’al. 70(1)b) interprété dans un contexte global; la nécessité d’éviter les audiences prolongées devant la S.A.I.; le fait que la S.A.I. n’est ni conçue ni équipée pour traiter ces questions; que lui permettre de le faire créerait un système parallèle de détermination du statut de réfugié; et que la Cour fédérale peut faire face à toute augmentation du nombre de demandes de contrôle judiciaire que pourrait causer l’interdiction faite à la S.A.I. d’examiner les difficultés possibles à l’étranger.
17 Après cette conclusion, le juge Linden analyse quatre recours possibles autres qu’un appel à la S.A.I., par lesquels l’individu frappé de renvoi peut faire valoir la question des difficultés à l’étranger : (1) le départ volontaire vers un pays sûr en vertu de l’art. 52 de la Loi; (2) la demande au ministre, en vertu du par. 114(2) de la Loi, d’examiner la situation du pays vers lequel la personne est sur le point d’être renvoyée; (3) la demande de contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre en vertu du par. 52(2) relativement au pays de destination; (4) la contestation judiciaire de la décision du ministre, en vertu de la Charte ou de moyens de droit international si le renvoi est susceptible de mettre en péril la vie ou la sécurité de la personne. Le juge Linden rejette donc l’appel. Il conclut que la mention par la S.A.I. des liens de l’appelant avec le Vietnam avait peu d’importance car « c’était une brève mention et sans conséquence pour arriver à [sa décision] en l’espèce » (par. 26).
V. Question en litige
18 Le pourvoi pose la question suivante : les mots « eu égard aux circonstances particulières de l’espèce » à l’al. 70(1)b) de la Loi sur l’immigration permettent-ils à la S.A.I. de tenir compte des difficultés possibles à l’étranger lorsqu’elle examine une mesure de renvoi prise contre un résident permanent?
VI. Analyse
19 Je suis d’avis que la Cour peut statuer sur le pourvoi en appliquant les principes de droit administratif et d’interprétation des lois, comme elle l’a fait dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 11. Il n’y a pas lieu de traiter directement de la portée et de la teneur des art. 7 et 12 de la Charte canadienne des droits et libertés .
A. La norme de contrôle
20 Le contrôle judiciaire de toute décision administrative doit commencer par la détermination de la norme de contrôle appropriée. Même si les décisions antérieures en l’espèce ne le mentionnent pas expressément, elles semblent appliquer la norme de la décision correcte à la décision de la S.A.I. Est-ce la norme appropriée? La réponse est fournie en grande partie dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, où la Cour examine pour la première fois la norme de contrôle applicable aux décisions de la C.I.S.R. : pour les questions de droit de portée générale, la norme appropriée est celle de la décision correcte. L’arrêt Pushpanathan avait trait à la Section du statut de réfugié (« S.S.R. ») de la C.I.S.R., et non pas à la S.A.I., mais de nombreux facteurs pertinents sont semblables.
21 La méthode « pragmatique et fonctionnelle » est utilisée pour déterminer la norme de contrôle appropriée dans une affaire donnée : voir U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, p. 1088-1090; Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, p. 592; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 28-53; Pushpanathan, précité, par. 27; et Baker, précité, par. 52. Cette méthode tient compte de facteurs comme l’expertise du tribunal, la nature de la décision rendue, la formulation de la disposition et les dispositions législatives environnantes ainsi que l’intention du législateur. Elle reconnaît que les normes de contrôle sont considérées avec raison comme une gamme allant du caractère manifestement déraisonnable à l’échelon de la plus grande retenue, passant par le caractère raisonnable simpliciter, jusqu’à la décision correcte à l’extrémité la plus exigeante : voir Pezim, p. 589-590; Southam, par. 54-56; Pushpanathan, par. 27; et Baker, par. 55.
22 La norme de contrôle appropriée en l’espèce doit donc être déterminée par l’examen des facteurs pertinents. Premièrement, la nature de la question faisant l’objet du contrôle milite en faveur de la norme de la décision correcte. Comme dans Pushpanathan et Baker, précités, ce pourvoi concerne une question grave de portée générale certifiée en vertu du par. 83(1) de la Loi. La compétence de la S.A.I. et les mécanismes d’appel de ses décisions sont établis par les dispositions suivantes de la Loi :
69.4 . . .
(2) [Compétence exclusive] La section d’appel a compétence exclusive, dans le cas des appels visés aux articles 70, 71 et 77, pour entendre et juger sur des questions de droit et de fait — y compris en matière de compétence — relatives à la prise d’une mesure de renvoi ou au rejet d’une demande de droit d’établissement présentée par un parent.
82.1 (1) [Instances devant la Cour fédérale] La présentation d’une demande de contrôle judiciaire aux termes de la Loi sur la Cour fédérale ne peut, pour ce qui est des décisions ou ordonnances rendues, des mesures prises ou de toute question soulevée dans le cadre de la présente loi ou de ses textes d’application — règlements ou règles — se faire qu’avec l’autorisation d’un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale.
83. (1) [Appel du jugement de la Section de première instance à la Cour d’appel fédérale] Le jugement de la Section de première instance de la Cour fédérale rendu sur une demande de contrôle judiciaire relative à une décision ou ordonnance rendue, une mesure prise ou toute question soulevée dans le cadre de la présente loi ou de ses textes d’application — règlements ou règles — ne peut être porté en appel devant la Cour d’appel fédérale que si la Section de première instance certifie dans son jugement que l’affaire soulève une question grave de portée générale et énonce celle‑ci.
23 La résolution d’une question certifiée a généralement une grande valeur de précédent. Le régime législatif reconnaît ce fait en prévoyant que les questions de portée générale, c.‑à‑d. celles qui s’appliqueront à de nombreuses affaires ultérieures, peuvent être soumises à la Cour d’appel fédérale et, après autorisation, à notre Cour. La Loi exprime donc la volonté spécifique que les questions de portée générale soient résolues de façon appropriée. C’est pour cette raison que le juge Bastarache conclut dans Pushpanathan, précité, que « le par. 83(1) serait incohérent si la norme de contrôle était autre chose que celle de la décision correcte » (par. 43). Toutefois, dans Baker, précité, une décision rendue par le ministre en vertu du par. 114(2) de la Loi est examinée par le juge L’Heureux-Dubé selon la norme intermédiaire du caractère raisonnable simpliciter, bien qu’une question ait été certifiée. À mon avis, l’existence du par. 83(1) n’est pas déterminante, à elle seule, quant à la norme de contrôle. Comme notre Cour le dit dans Southam, précité, par. 36-37, la valeur de précédent d’une affaire ne constitue que l’un des facteurs pertinents pour la détermination de la norme de contrôle appropriée. Même si la présence d’une question de « portée générale » milite en faveur de la norme de la décision correcte, il faut examiner d’autres facteurs pertinents dans le cadre de la méthode pragmatique et fonctionnelle. D’ailleurs, le juge Bastarache dans Pushpanathan et le juge L’Heureux-Dubé dans Baker examinent ensuite des facteurs supplémentaires.
24 En l’espèce, les facteurs supplémentaires favorisent aussi la norme de la décision correcte. La S.A.I. n’a aucune expertise particulière dans le domaine du droit faisant l’objet du contrôle judiciaire. Dans Pushpanathan, le contrôle visait une question de droits de la personne, un domaine de droit qui habituellement ne bénéficie pas du principe de déférence; en l’espèce, il s’agit d’une question de compétence, un domaine exigeant également peu de déférence. En règle générale, les organismes administratifs doivent déterminer correctement la portée de leur mandat délégué puisqu’ils sont entièrement créés par la loi. Comme le juge Bastarache le dit dans Pushpanathan, « il convient toujours, et il est utile, de parler des “questions de compétence” que le tribunal doit trancher correctement pour ne pas outrepasser sa compétence » (par. 28). Même si la S.A.I. a une expertise considérable dans la détermination de l’importance à accorder aux facteurs dont elle tient compte lorsqu’elle exerce le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’al. 70(1)b) de la Loi, la portée de ce pouvoir discrétionnaire est une question de droit qui doit en fin de compte être contrôlée par les tribunaux. Le caractère juridique de la question est particulièrement évident dans des affaires comme l’espèce où le ministre soutient que la S.A.I. a usurpé sa compétence. Le facteur de l’expertise favorisait la thèse contraire dans Baker parce que le ministre « a une certaine expertise par rapport aux tribunaux en matière d’immigration, surtout en ce qui concerne les dispenses d’application des exigences habituelles » (par. 59). Le contrôle dans Baker ne visait pas une question de compétence comme en l’espèce, de sorte qu’une norme de plus grande déférence se justifiait.
25 En outre, le législateur n’a pas édicté de clause privative rigoureuse relativement aux décisions de la S.A.I. (par. 69.4(2)). Le juge Bastarache, traitant d’une clause privative rédigée de façon semblable à l’égard de la S.S.R. (par. 67(1)), dit au par. 49 de Pushpanathan