Wier c. Canada (Santé)

Wier c. Canada (Santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-11-21
Référence neutre
2011 CF 1322
Numéro de dossier
T-1604-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20111121
Dossier : T‑1604‑09
Référence : 2011 CF 1322
Ottawa (Ontario), le 21 novembre 2011
En présence de monsieur le juge Kelen
ENTRE :
JOSETTE WIER
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA SANTÉ
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision du 24 août 2009 par laquelle le ministre de la Santé (le ministre) a refusé de procéder à l’« examen spécial » des risques sanitaires ou environnementaux associés à certains produits antiparasitaires, aux termes de l’article 17 de la Loi sur les produits antiparasitaires, L.C. 2002, ch. 28 (la Loi).
[2] En vertu de la Loi, toute personne peut faire une demande d’« examen spécial » des risques sanitaires ou environnementaux associés à un pesticide homologué, examen auquel le ministre « procède », sauf s’il existe une certitude raisonnable qu’aucun dommage ne découlera de l’exposition au pesticide en question.
[3] La demanderesse, Josette Wier, n’a pas déposé d’affidavit ou assisté aux audiences. En réponse à une question de la Cour concernant son identité, son avocat a précisé que Josette Wier était une [traduction] « chercheuse spécialisée en environnement » à Smithers (C.‑B.) (une ville située dans le centre‑nord de la Colombie‑Britannique). Elle était médecin en France, mais n’est pas autorisée à pratiquer la médecine au Canada.
LES FAITS La demande de la demanderesse fondée sur l’article 17 [4] Dans une lettre de 29 pages datée du 5 mai 2009 et accompagnée d’un cartable regroupant des études scientifiques et médicales, la demanderesse (par l’entremise de son avocat) a demandé au ministre de procéder à l’examen spécial du pesticide homologué glyphosate qui contient des amines de suif polyéthoxylées (POEA) (le pesticide). Son avocat a informé la Cour que le pesticide est pulvérisé par voie aérienne sur des forêts près du lieu de résidence de la demanderesse, et qu’elle s’inquiète des risques que présente le produit pour l’environnement et la santé.
[5] Le glyphosate est un herbicide homologué en vertu de la Loi pour de nombreuses utilisations dans de nombreux types de lieux, notamment en forêt pour tuer la végétation concurrente qui étoufferait les arbres de reboisement, dans des champs sur des cultures de plantes alimentaires ou de plantes à fibre, dans des jardins (fleurs et autres plantes ornementales) et sur des pelouses. Il s’agit d’un des pesticides les plus populaires sur le marché. Homologué pour la première fois en 1976, le pesticide est commercialisé sous le nom de « Roundup ». En 2009, 192 produits à base de glyphosate étaient homologués pour diverses utilisations au Canada.
[6] Les POEA sont des produits de formulation ajoutés aux pesticides à base de glyphosate pour leur permettre de s’étendre uniformément à la surface cireuse des feuilles. En septembre 2009, 137 herbicides à base de glyphosate contenant des POEA étaient homologués au Canada, dont les deux plus courants sont le « Vision » (produit de Monsanto utilisé par l’industrie forestière) et le « Vantage » (produit de DowAgro également utilisé en foresterie).
La demande fondée sur le paragraphe 17(1) [7] La demanderesse a fait des demandes distinctes en vertu de trois paragraphes de l’article 17 de la Loi. Dans sa demande concernant le paragraphe 17(1), elle soutient que de nouvelles données importantes offrent des motifs raisonnables de croire que les herbicides à base de glyphosate contenant des POEA présentent des risques inacceptables pour la santé ou l’environnement. Elle relève en particulier les éléments de preuve suivants qui, selon elle, justifient que le ministre procède à l’examen spécial en vertu du paragraphe 17(1) de la Loi :
a) trois études (datées de 2009, de 2007 et de 2005) ont montré que des concentrations de glyphosate bien inférieures à celles utilisées en agriculture présentent des risques pour les cellules embryonnaires et placentaires humaines : N. Benachour et G.E. Seralini, 2009, « Glyphosate Formulations induce Apoptosis and Necrosis in Human Umbilical, Embryonic and Placental Cells », Chem. Res. Toxicol 22 : 97‑105; Benachour et al., juillet 2007, « Time and dose‑dependent effects of Roundup on human embryonic and placental cells », Arch. Environ. Contam. Toxicol. 53(1) : 126‑33; Richard et al., 2005, « Differential Effects of Glyphosate and Roundup on Human Placental Cells and Aromatase », Environ. Health Perspect. 113 : 716‑720;
b) la demanderesse a également cité deux études (datées de 2001 et de 2003) qui, selon elle, corroborent l’observation que l’exposition des humains et des animaux au glyphosate accroissent les risques de fausse couche;
c) deux études de cas (datées de 2001 et de 2002) sur des hommes qui avaient des lymphomes non hodgkinien ont relié cette maladie à leur exposition à des pesticides : Hardell et al., mai 2002, « Exposure to pesticides as a risk factor for Non‑Hodgkin’s Lymphoma and hairy cell leukemia : pooled analysis for two Swedish case‑control studies », Leuk. Lymphoma 43(5) : 1043‑9; Roos et al., septembre 2003, « Integrative assessment of multiple pesticides as risk factors for Non‑Hodgkin’s Lymphoma among men », Occup. Environ. Med 60(9) : E11;
d) une étude de 2008 commandée par le ministère de l’Environnement de la Colombie‑Britannique concluait que les POEA ont des effets toxiques sur les amphibiens (comme les grenouilles), que des « lacunes dans les connaissances » empêchent toute « évaluation efficace et réaliste » des impacts du glyphosate sur les amphibiens et qu’aucune évaluation de l’efficacité du recours à des agents de surface moins toxiques que les POEA n’a été faite : B.C. Ministry of the Environment, 2008, « Literature review of impacts of glyphosate herbicide on amphibians : What risks can the silvicultural use of this herbicide pose for amphibians in B.C.? » (« la synthèse documentaire de la C.‑B. »);
e) la demanderesse soutient que les amphibiens sont des espèces indicatrices sensibles et elle cite deux études de 1999, deux études de 2001 et deux études de 2002 pour appuyer l’hypothèse voulant que les pesticides et l’agent de surface POEA en particulier ont contribué aux déclins des populations d’amphibiens;
f) une étude publiée le 15 février 2005 a montré que des pesticides à base de glyphosate nuisent au processus d’éclosion des embryons d’oursins : Marc, J., et al., « A glyphosate‑based pesticide impinges on transcription », Toxicol. Appl. Pharmacol. 203(1) : 1‑8.
[8] La demanderesse a précisé que les éléments de preuve provenant des études étaient « nouveaux » car postérieurs à l’homologation des herbicides « Vision » et « Vantage ». Elle ajoute que les risques sanitaires ou environnementaux révélés dans les études précitées étaient inconnus ou n’ont pas été examinés lorsque ces produits ont été homologués pour utilisation au Canada.
[9] La demanderesse a déclaré que les éléments de preuve issus des études étaient « importants », parce qu’ils reposaient sur des données scientifiques, publiées et révisées par les pairs attestant que les pesticides comportaient des risques pour la santé humaine et l’environnement au Canada, qui n’ont pas été examinés au moment de l’homologation.
[10] Dans sa demande, la demanderesse a soutenu que les éléments de preuve mettent en doute la validité scientifique des évaluations qui ont mené à l’homologation des herbicides à base de glyphosate contenant du POEA.
[11] Au cours de l’audience devant la Cour, l’avocat de la demanderesse a concédé que les éléments de preuve ne démontrent pas que le pesticide présente un risque pour la santé humaine ou animale. L’avocat de la demanderesse a donc retiré cette partie de la demande, ainsi que onze des douze études présentées à l’appui. Le seul élément de preuve documentaire sur lequel s’est appuyée la demanderesse durant l’audience était le document « d » susmentionné, soit la synthèse documentaire de la C. ‑B. sur l’impact de l’utilisation sylvicole du pesticide sur les amphibiens. Par conséquent, la portée de la demande initiale au titre du paragraphe 17(1) a été substantiellement réduite.
La demande fondée sur le paragraphe 17(2) [12] Dans sa demande d’examen spécial, la demanderesse a soutenu qu’il y avait lieu d’effectuer un examen spécial en vertu du paragraphe 17(2) de la Loi, lequel oblige le ministre à procéder à l’examen spécial d’un produit antiparasitaire homologué si un pays membre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) interdit toute utilisation du principe actif du produit.
[13] La demanderesse a indiqué que l’Australie, pays membre de l’OCDE, avait interdit l’utilisation d’herbicides à base de glyphosate contenant des agents de surface POEA dans les milieux aquatiques en raison de leur toxicité inacceptable pour les amphibiens. Elle a présenté à l’appui un document australien intitulé « Special Review of Glyphosate » daté de juin 1996 (NRA Special Review Series 96.1).
[14] À l’audience, l’avocat de la demanderesse a retiré cette demande fondée sur le paragraphe 17(2) car sa cliente avait mal jaugé à l’origine la situation qui existe en Australie.
La demande fondée sur le paragraphe 17(3) [15] Enfin, la demanderesse a soutenu qu’il y avait lieu d’effectuer un examen spécial en vertu du paragraphe 17(3) de la Loi, lequel oblige le ministre à procéder à un examen spécial lorsqu’un ministère ou organisme public fédéral ou provincial lui fournit des renseignements qui lui donnent des motifs raisonnables de croire que le produit présente des risques sanitaires ou environnementaux inacceptables. La demanderesse a cité la synthèse documentaire de la C.‑B. pour appuyer cette demande en indiquant que le ministre n’avait pas tenu compte du sommaire des impacts du glyphosate sur les amphibiens contenu dans la synthèse. La Cour fait remarquer que la province de la C.‑B. a sa propre législation qui lui permet d’interdire des pesticides, mais qu’elle n’a pas interdit le pesticide en cause.
[16] À l’audience, l’avocat de la demanderesse a également retiré la demande fondée sur le paragraphe 17(3).
Le principe de précaution [17] Dans sa demande, la demanderesse s’est référée au « principe de précaution », que la Cour suprême du Canada a ainsi défini au paragraphe 31 de l’arrêt 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, en citant le paragraphe 7 de la Déclaration ministérielle de Bergen sur le développement durable (1990) :
Un développement durable implique des politiques fondées sur le principe de précaution. Les mesures adoptées doivent anticiper, prévenir et combattre les causes de la détérioration de l’environnement. Lorsque des dommages graves ou irréversibles risquent d’être infligés, l’absence d’une totale certitude scientifique ne devrait pas servir de prétexte pour ajourner l’adoption de mesures destinées à prévenir la détérioration de l’environnement.
[18] Le principe de précaution a depuis été enchâssé dans le paragraphe 20(2) de la Loi, qui prévoit :
En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard la prise de mesures rentables visant à prévenir toute conséquence néfaste pour la santé ou la dégradation de l’environnement.
[19] La demanderesse a soutenu que la protection de l’environnement constitue une valeur fondamentale de la société canadienne et que le principe de précaution oblige le ministre à examiner les « nouvelles données » concernant la toxicité du pesticide pour les amphibiens dans les milieux humides éphémères.
[20] La demanderesse a soutenu que les études incluses dans sa demande démontrent que la réglementation actuelle régissant les herbicides à base de glyphosate contenant des POEA n’est pas fondée sur le principe de précaution. Elle a affirmé qu’il y a des motifs raisonnables de croire que les risques sanitaires ou environnementaux liés aux herbicides à base de glyphosate contenant des POEA sont inacceptables.
La synthèse documentaire de la C.‑B. [21] La synthèse documentaire de la C.‑B. sur les impacts de l’utilisation sylvicole du pesticide sur les amphibiens constitue le seul élément de preuve sur lequel s’est appuyée la demanderesse durant l’audience. Il s’agit d’un rapport daté de juin 2008 du ministère de l’Environnement de la Colombie‑Britannique qui fait la synthèse de plus de 100 études scientifiques. Son auteur conclut que le pesticide en cause a un effet toxique sur les amphibiens. Les restrictions imposées sur l’utilisation sylvicole du pesticide comprennent l’interdiction de son utilisation dans une zone tampon qui protège les milieux sensibles autour des plans d’eau. Or, dans le résumé du rapport, l’auteur écrit ce qui suit :
[traduction] En C.‑B., ces exigences, qui visent à protéger les organismes aquatiques contre les impacts des herbicides à base de glyphosate, s’appliquent aux terres humides et cours d’eau de taille grande ou moyenne. La plupart des plans d’eau et de nombreuses zones riveraines sont ainsi protégés, mais le glyphosate peut être pulvérisé sur des ruisseaux asséchés et sur certains types d’étangs temporaires isolés qui constituent des milieux fréquemment utilisés par les amphibiens.
À la page 10 du rapport, l’auteur affirme que l’application du pesticide sur des terres humides pourrait éliminer certains aliments dont se nourrissent les têtards. Dans le sommaire à la page 31 du rapport, l’auteur conclut que le pesticide a un effet néfaste sur les têtards et les embryons tardifs d’anoures. Dans la section sur les lacunes dans les connaissances, à la page 32 du rapport, l’auteur écrit ce qui suit :
[traduction] Il existe suffisamment d’études pour donner à penser que l’utilisation d’herbicides à base de glyphosate peut présenter un risque pour les amphibiens et qu’elle doit être réévaluée […] Toutefois, très peu de recherches ont été effectuées pour évaluer l’impact sur les amphibiens de l’utilisation sylvicole d’herbicides à base de glyphosate en C.‑B.
Et plus loin, à la page 33 :
[traduction] Il est essentiel de mener d’autres recherches pour déterminer l’impact de l’utilisation du glyphosate sur les populations d’amphibiens qui utilisent ces milieux [c.‑à‑d. les terres humides éphémères].
Analyse des risques effectuée par l’Agence réglementaire en réponse à la demande de la demanderesse [22] Le ministre a délégué l’évaluation des demandes d’examen spécial à l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire de Santé Canada (l’Agence réglementaire), composée d’experts de Santé Canada chargés d’appliquer la Loi et ses règlements. L’Agence réglementaire a mis au point un processus d’examen et de réponse aux demandes d’examen spécial. Il se divise essentiellement en trois étapes :
a) évaluation des risques par des équipes de scientifiques;
b) examen par le « Comité des opérations scientifiques » de l’Agence réglementaire;
c) examen et décision finale par le « Comité de gestion scientifique » de l’Agence réglementaire.
Première étape de l’analyse de la demande par l’Agence réglementaire [23] Après avoir reçu la demande d’examen spécial de la demanderesse, l’Agence réglementaire a chargé trois équipes de scientifiques de l’examiner :
a) la Direction de l’évaluation environnementale;
b) la Direction de l’évaluation sanitaire;
c) la Section de l’évaluation des propriétés chimiques de la Direction de la conformité, des services de laboratoire et des opérations régionales.
[24] Les scientifiques devaient répondre aux quatre questions suivantes :
1. Les données fournies constituent‑elles des motifs raisonnables de croire que les risques environnementaux/sanitaires que présentent les produits sont inacceptables (justifiant un examen spécial en vertu du paragraphe 17(1) de la LPA) ou peuvent‑ils être gérés par une réévaluation normale?
2. Les données fournies sont‑elles crédibles (scientifiquement valides)?
3. S’agit‑il de nouvelles études ou avaient‑elles déjà été examinées par l’ARLA?
4. Les risques semblent‑ils être liés au glyphosate seulement, à la POEA seulement ou à la combinaison des deux?
[24] Chacun des trois groupes a formulé ses conclusions dans des notes de service séparées. Aucun d’entre eux n’a conclu que le risque posé par les produits sous examen justifiait de procéder à un examen spécial.
[25] La Direction de l’évaluation environnementale a examiné les deux documents concernant la toxicité du glyphosate pour les amphibiens (le rapport australien et la synthèse documentaire de la C.‑B.). Elle a présenté ses conclusions dans une note de service datée du 10 juillet 2009 et intitulée « EAD’s evaluation of the application for a special review of glyphosate herbicides containing polyethoxylated tallow amines (POEA) », dans lequel elle répond comme suit aux questions 1 et 3 :
[traduction]
Question 1 : Les données fournies constituent‑elles des motifs raisonnables de croire que les risques environnementaux que présentent les produits sont inacceptables (justifiant un examen spécial en vertu du paragraphe 17(1) de la LPA) ou peuvent‑ils être gérés par une réévaluation normale?
· Les études citées dans les deux documents de synthèse indiquent que les préparations à base de glyphosate sont toxiques pour les amphibiens et d’autres organismes aquatiques. L’ARLA était au courant de ces données.
· Toutefois, il y a une controverse quant aux effets des applications de préparations à base de glyphosate sur les amphibiens dans les terres humides éphémères.
· L’absence d’étude de terrain empêche toute évaluation efficace et réaliste du risque que présente l’utilisation de préparations à base de glyphosate pour les amphibiens.
· Afin de lever cette incertitude, une étude de deux ans est menée (demandes d’autorisation de recherche 2009‑0879 et 2009‑0593) pour combler les lacunes suivantes dans les connaissances :
o données sur les concentrations de glyphosate dans les petites terres humides après utilisation du pesticide en milieu forestier ou agricole;
o effets des préparations à base de glyphosate sur les amphibiens dans de petites terres humides représentatives de celles présentes en milieu agricole ou forestier.
· Le glyphosate devrait être réévalué au début du prochain cycle de réévaluation. L’ARLA tiendra alors compte des résultats de cette étude de deux ans.
[…]
Question 3 : S’agit‑il de nouvelles études ou avaient‑elles déjà été examinées par l’ARLA?
· L’ARLA était au courant des données présentées dans les deux documents de synthèse.
· La synthèse documentaire du ministère de l’Environnement de la Colombie‑Britannique cite des études publiées de 1974 à 2006 sur les effets de préparations à base de glyphosate sur les amphibiens. L’ARLA a commenté cette synthèse documentaire avant sa publication en 2008, notamment dans une conférence téléphonique. L’ARLA n’a cependant pas directement examiné la plupart des études citées dans le document.
· Le rapport australien (1996) cite des études publiées de 1974 à 1995 sur la toxicité du glyphosate ou d’agents de surface sur diverses espèces d’organismes aquatiques. En 1991, l’ARLA s’est appuyée sur plusieurs de ces études pour évaluer l’utilisation prérécolte du glyphosate.
(Les caractères gras figurent dans le document original.)
[26] La note de service de la Direction de l’évaluation environnementale n’offre pas de conclusion explicite concernant l’acceptabilité du risque que présentent les produits à base de glyphosate. En réponse à la question 1, la Direction de l’évaluation environnementale a indiqué que les études confirment que les préparations à base de glyphosate sont toxiques pour les amphibiens et d’autres organismes aquatiques, mais qu’il y a de l’incertitude concernant leurs effets en conditions réelles plutôt qu’en conditions expérimentales.
[27] Le déposant du défendeur dans la présente demande de contrôle judiciaire, Peter Delorme (Ph. D.), est le directeur de l’Évaluation des produits au sein de la Direction de l’évaluation environnementale de l’ARLA. Il a affirmé que la note de service, qui était destinée à une circulation interne à l’ARLA pour les discussions préalables à la prise de la décision, concluait en fait que les risques n’étaient pas inacceptables. D’abord, comme l’indiquait la note de service, la Direction de l’évaluation environnementale avait conclu que les risques avaient déjà été abordés. En particulier, l’étude R91‑01 susmentionnée était un document de discussion rédigé par l’ARLA en 1991. Selon ce document, les produits à base de glyphosate contenant des POEA sont toxiques pour les organismes aquatiques, mais il proposait des mesures pour atténuer les risques. La note de service indiquait aussi que Santé Canada avait participé à des discussions concernant la synthèse documentaire de la C.‑B. avant sa publication, et que le ministère avait consulté bon nombre des études examinées dans la synthèse australienne.
[28] Deuxièmement, M. Delorme s’est dit d’avis que la note de service démontrait que la Direction n’avait pas jugé le risque inacceptable, en raison de la nature des évaluations.
[29] Dans son affidavit, M. Delorme a déclaré que de récentes études de terrain effectuées par le Service canadien des forêts (Ressources naturelles Canada) montraient que le pesticide en cause n’a pas d’effets néfastes importants sur les amphibiens dans les conditions réelles d’utilisation (voir paragraphe 67 de l’affidavit). Il a ajouté qu’il y aura d’autres études de terrain concernant les effets environnementaux du pesticide sur les amphibiens, dont les résultats devraient être disponibles d’ici un an ou deux. Au moment de son contre‑interrogatoire, les résultats préliminaires de ces études étaient connus. Toutefois, ces données n’étaient pas disponibles au moment où la décision contestée a été prise, et la demanderesse s’est opposée à leur dépôt en preuve. La Cour n’a donc pas tenu compte de ces nouvelles données dont ne disposait pas le décideur.
Deuxième étape de l’analyse de la demande par l’Agence réglementaire [30] Le « Comité des opérations scientifiques » a entamé la deuxième étape de l’examen de la demande de la demanderesse. Il est composé de cadres supérieurs issus de chaque direction. Le Comité des opérations scientifiques reçoit une note de breffage préparée par le personnel scientifique de Santé Canada et distribuée avant la rencontre. Le personnel scientifique y a également participé pour répondre aux questions techniques susceptibles d’être soulevées.
[31] Une note de breffage du Comité des opérations scientifiques datée du 15 juillet 2009 indiquait ce qui suit sous la rubrique « Environmental Risk Assessment » :
[traduction]
E. ÉVALUATION DU RISQUE ENVIRONNEMENTAL (d’après les deux publications fournies)
· La toxicité des préparations à base de glyphosate pour les organismes aquatiques, y compris les amphibiens, est reconnue. La plupart des études toxicologiques indiquent que cette toxicité est surtout attribuable à l’agent de surface POEA.
· Il y a une controverse concernant les effets des préparations à base de glyphosate sur les amphibiens dans les petites terres humides éphémères. Cette incertitude empêche actuellement toute évaluation efficace et réaliste du risque que présente l’utilisation de ces produits pour les amphibiens.
· Une étude de deux ans est en cours pour combler les lacunes suivantes dans les connaissances :
a. données de terrain sur les concentrations de glyphosate dans les petites terres humides après utilisation du pesticide en milieu forestier ou agricole;
b. effets des préparations à base de glyphosate sur les amphibiens dans de petites terres humides représentatives de celles présentes en milieu agricole ou forestier.
(Les caractères gras figurent dans le document original.)
Troisième étape de l’analyse de la demande par l’Agence réglementaire [32] Après sa réunion, le Comité des opérations scientifiques formule des recommandations qu’il adresse ensuite au « Comité de gestion scientifique », présidé par le chef de l’homologation et composé de l’ensemble des directeurs généraux de l’Agence réglementaire de Santé Canada. Les recommandations du Comité des opérations scientifiques lui sont transmises dans une note de breffage qui, à l’instar de celle qui a été préparée à son intention, est rédigée par le personnel scientifique.
[33] Dans ce cas, la note de breffage du Comité de gestion scientifique datée du 30 juillet 2009 recommandait de ne pas procéder à l’examen spécial, mais d’élargir la portée de la réévaluation prévue du glyphosate pour y inclure l’évaluation des risques liés aux combinaisons POEA et glyphosate :
[traduction]
B. Considérations
· Il existe des incertitudes concernant les effets des préparations à base de glyphosate sur les amphibiens dans les petites terres humides éphémères. En 2009, un groupe de chercheurs universitaires ont entrepris, en collaboration avec des chercheurs d’Environnement Canada, une étude de terrain qui pourrait lever ces incertitudes. Les résultats finaux de l’étude ne seront disponibles qu’en 2011 ou plus tard […]
C. Recommandations
· Le Comité des opérations scientifiques a recommandé de procéder à la réévaluation prévue du glyphosate en y incluant l’évaluation des risques liés aux combinaisons POEA et glyphosate plutôt que de déclencher l’examen spécial (option 1 de la note de breffage du Comité des opérations scientifiques)
(Les caractères gras figurent dans le document original.)
[34] Le Comité de gestion scientifique peut, dans les cas appropriés, recommander d’autres investigations. En l’espèce, le Comité a décidé qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un examen spécial, mais que l’évaluation des risques associés aux POEA serait comprise dans la réévaluation prévue. Sa décision, datée du 30 juillet 2009, est reprise dans le procès‑verbal de la réunion comme suit :
[traduction] Le Comité de gestion scientifique convient de ne pas procéder à l’examen spécial et d’inclure l’évaluation liée aux combinaisons POEA et glyphosate dans la réévaluation prévue du glyphosate.
Une ébauche de lettre de l’Agence réglementaire en réponse à la demande d’examen spécial de la demanderesse [35] Les éléments de preuve présentés à la Cour montrent qu’une ébauche de lettre a été rédigée en réponse à la demande de la demanderesse. À l’origine, la lettre contenait deux paragraphes qui ont été supprimés par la suite. Le premier de ces paragraphes reconnaissait la controverse quant aux effets du pesticide sur les amphibiens dans les petites terres humides éphémères. Voici le libellé de ces deux paragraphes dans l’ébauche de la lettre :
[traduction] Il y a une controverse quant aux effets des préparations à base de glyphosate sur les amphibiens dans les petites terres humides éphémères après application de ces préparations.
Cette incertitude empêche actuellement toute évaluation efficace et réaliste du risque que présente l’utilisation des préparations à base de glyphosate pour les amphibiens.
[36] Les deux paragraphes ont été supprimés par M. Delorme. Les raisons de cette suppression sont apparentes dans le commentaire exprimé par un autre membre de la Direction de l’évaluation environnementale, Janine Glacier, concernant l’ébauche de lettre :
[traduction] Les études de terrain effectuées par le Service canadien de la faune dans des conditions opérationnelles (réalistes) offrent les meilleures données pour aborder la préoccupation concernant les amphibiens. Je ne crois pas que l’incertitude « empêche toute évaluation efficace et réaliste ». Au contraire, il existe beaucoup de données qui permettent une évaluation efficace et réaliste.
La décision sous examen [37] Dans une lettre datée du 24 août 2009, l’Agence réglementaire rejetait la demande d’examen spécial de la demanderesse. Elle expliquait le processus d’évaluation auquel ces demandes sont soumises – à savoir qu’une équipe de scientifiques se prononcent sur l’opportunité d’un examen spécial suivant leur appréciation de la valeur des éléments de preuve scientifiques présentés dans la demande, puis établissent si ces éléments modifient l’évaluation des risques déjà effectuée ou les mesures d’atténuation du risque, ou si d’autres mécanismes, tels que la réévaluation, sont mieux adaptés pour répondre aux risques identifiés.
[38] La lettre énumérait les éléments de preuve soumis par la demanderesse : six documents se rapportant aux risques sanitaires, deux documents ayant trait aux risques environnementaux, deux décisions judiciaires, une annexe du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, et un article de presse portant sur les résultats d’une étude mentionnée dans les documents précités.
[39] Au sujet des préoccupations pour la santé, l’ARLA déclare que la conclusion générale à tirer des éléments de preuve présentés est que les produits à base de glyphosate contenant des POEA sont plus toxiques que ceux n’en contenant pas. Dans la lettre, l’ARLA relève que toutes les études présentées par la demanderesse étaient des essais in vitro sur des cultures cellulaires. Or, ailleurs dans la lettre, l’ARLA affirme qu’elle considérait que les études in vivo, réalisées dans des conditions plus réalistes, indiquent mieux les risques :
[traduction] Bien que l’évaluation globale d’un produit tienne compte des données d’études in vitro, les études in vivo d’exposition par diverses voies (orale, cutanée ou respiratoire) sont plus représentatives du risque. Les évaluations de l’ARLA, comme celles effectuées sur les produits à base de glyphosate contenant des POEA s’appuient principalement sur des études in vivo.
[40] Plus loin dans la lettre, l’ARLA affirme que les données présentées dans l’étude intitulée « An exploratory analysis of the effect of pesticide exposure on the risk of spontaneous abortion in an Ontario farm population » n’étaient pas convaincantes, en raison de la nature même de l’étude, qui comprenait des données d’exposition autodéclarées non validées et qui ne tenait pas compte de facteurs confondants potentiellement importants, comme l’âge maternel.
[41] Comme mentionné plus haut, la demanderesse ne conteste pas cette appréciation du risque sanitaire devant la Cour.
[42] Quant aux risques environnementaux dont s’inquiète la demanderesse, l’ARLA a reconnu le danger pour les organismes aquatiques :
[traduction] Pour répondre aux préoccupations environnementales (documents 1 et 8), l’ARLA reconnaît que les préparations à base de glyphosate sont toxiques pour les organismes aquatiques et que cette toxicité est au moins partiellement attribuable à l’agent de surface POEA.
[43] L’ARLA a cependant déclaré qu’aucune utilisation homologuée du glyphosate n’en autorise l’application directe aux eaux de surface. Plus loin, l’agence conclut que les mesures existantes protègent efficacement les amphibiens :
[traduction] D’après les données de toxicité actuellement disponibles, les mesures d’atténuation inscrites sur les étiquettes pour limiter la dérive des produits appliqués sur des cultures vers des écosystèmes aquatiques devraient protéger les amphibiens dans les petites terres humides éphémères. Les étiquettes pour les utilisations en foresterie exigent des zones tampons de taille suffisante pour la protection des espèces aquatiques.
Les études présentées ne comportent pas suffisamment de nouvelles données montrant des risques inacceptables pour justifier l’examen spécial des effets environnementaux. La prochaine réévaluation du glyphosate tiendra compte des amphibiens et de l’agent de surface POEA.
[44] L’ARLA a conclu que la demanderesse n’avait pas présenté suffisamment de nouvelles données montrant des risques inacceptables pour les amphibiens pour justifier un examen spécial. Si la lettre de l’ARLA mentionne les mesures d’atténuation existantes pour les utilisations du pesticide en foresterie, elle n’a pas abordé la préoccupation soulevée dans la synthèse documentaire de la C.‑B. concernant le risque pour les amphibiens dans les terres humides éphémères lorsque le produit est pulvérisé par voie aérienne dans des zones de coupes à blanc, qui ne sont pas visées par les mesures d’atténuation existantes.
[45] L’ARLA a affirmé que la prochaine réévaluation du glyphosate tiendrait compte des amphibiens et de l’agent de surface POEA.
[46] Quant à la demande faite en vertu du paragraphe 17(2) de la Loi, l’ARLA a constaté que l’Australie n’interdit pas toutes les utilisations du glyphosate, mais qu’elle restreint l’application directe du pesticide sur les eaux de surface. L’ARLA a répété que l’application directe à une eau de surface n’est pas autorisée au Canada. Quant aux arguments de la demanderesse relativement au paragraphe 17(3), l’ARLA a affirmé que la synthèse documentaire publiée par le gouvernement de la C.‑B. ne justifie pas un examen spécial, et ce, pour les mêmes raisons que celles invoquées concernant le paragraphe 17(1). La demanderesse n’a pas contesté pas ces deux aspects de la décision.
[47] Quant au principe de précaution, l’Agence réglementaire a affirmé qu’il éclairait l’ensemble du processus d’homologation des produits sous le régime de la Loi :
[traduction] L’ARLA vous assure que la démarche que la LPA lui impose pour ses activités de réglementation est intrinsèquement précautionneuse. C’est le cas pour l’homologation de tous les produits, y compris les herbicides à base de glyphosate contenant des POEA. La Loi impose à l’industrie l’obligation de réaliser de nombreux essais scientifiques qui permettent à l’ARLA de faire une évaluation exhaustive d’un pesticide et d’en déterminer l’acceptabilité. Les évaluateurs de l’ARLA font des hypothèses prudentes pour évaluer les risques sanitaires et environnementaux et pour prescrire des mesures de protection comme conditions de l’homologation. Ainsi, l’ARLA n’homologue l’utilisation ou la vente d’un pesticide au Canada que si le processus rigoureux d’évaluation scientifique indique avec une certitude raisonnable que l’utilisation du produit selon les instructions sur l’étiquette ne nuira pas à la santé humaine, aux générations futures ou à l’environnement.
La norme très stricte de « risque acceptable » imposée par la Loi dans le cadre d’un système réglementaire d’approbation préalable à la mise en marché est conçue pour que les produits antiparasitaires ne soient associés à aucune menace de dommage du type de celles qu’évoque la Déclaration de Rio. Cependant, l’article 20 de la Loi prévoit que cette approche préventive particulière peut s’appliquer de manière provisoire, dans le cadre d’une réévaluation ou d’un examen spécial, si leur opportunité est établie en attendant la fin du processus. Une fois la réévaluation ou l’examen spécial complété, l’homologation sera modifiée ou révoquée, selon le cas, conformément au paragraphe 21(2), s’il est établi que le produit ne satisfait plus à la norme de risque et de valeur acceptables.
[48] L’ARLA a jugé que les mesures d’atténuation des risques existantes pour les pesticides en cause sont adéquates jusqu’à ce qu’on envisage la réévaluation des produits contenant du glyphosate. L’ARLA a estimé que les données présentées par la demanderesse ne constituaient pas des motifs raisonnables de considérer les risques sanitaires ou environnementaux comme inacceptables.
[49] L’ARLA a informé la demanderesse qu’elle prévoyait réévaluer le glyphosate dans un avenir rapproché, de concert avec l’Environmental Protection Agency des États‑Unis. L’agence américaine a publié son plan de travail initial pour ce projet le 22 juillet 2009 en reconnaissant qu’elle y collaborerait avec l’ARLA. L’ARLA a informé la demanderesse que le processus de réévaluation comprendrait une demande de données publique et qu’elle pourrait alors présenter de nouveau ses données.
[50] La décision mentionnait plusieurs fois la réévaluation prévue à l’article 16, donnant ainsi à penser qu’un examen spécial en vertu de l’article 17 n’était pas nécessaire. La décision contient ce qui suit :
[traduction] À la page 1 : « Si les préoccupations concernant les risques sont reconnues, l’ARLA se demande également si d’autres mécanismes, comme la réévaluation, conviendraient davantage qu’un examen spécial pour les dissiper. »
À la page 2 : « Les études présentées ne comportent pas suffisamment de nouvelles données montrant des risques inacceptables pour justifier l’examen spécial des effets environnementaux. La prochaine réévaluation du glyphosate tiendra compte des amphibiens et de l’agent de surface POEA. »
À la page 4 : « L’ARLA a déterminé que les mesures d’atténuation des risques actuellement en place pour le glyphosate (y compris l’interdiction d’appliquer directement le produit sur des eaux de surface et des mesures visant à réduire au minimum l’exposition d’organismes non visés à la dérive de pulvérisation du produit) sont adéquates jusqu’à ce qu’on réévalue les produits contenant du glyphosate. »
À la page 4 : « Après avoir évalué votre demande, l’ARLA a déterminé que les données que vous avez présentées ne satisfont pas aux critères justifiant un examen spécial. Toutefois, l’ARLA abordera les préoccupations concernant les possibles risques environnementaux associés aux POEA dans le cadre de la réévaluation de tous les produits à base de glyphosate. Cette réévaluation élargie nécessitera peut‑être plus de travail, mais elle permettra de plus complètement aborder toutes les préoccupations. »
À la page 4 : « L’ARLA prévoit annoncer officiellement la réévaluation du glyphosate durant l’année en cours, et cette réévaluation portera une attention particulière aux produits à base de glyphosate contenant des POEA. »
À la page 4 : « Une demande publique de données concernant certains aspects constituera une des premières étapes de la réévaluation. Nous apprécions l’intérêt que vous portez à la réglementation des pesticides et vous encourageons à présenter tout autre renseignement sur le glyphosate à ce moment‑là. »
LÉGISLATION [51] Les objectifs du ministre en ce qui a trait à l’application de la Loi sur les produits antiparasitaires, L.C. 2002, ch. 28, sont énoncés à l’article 4 :
4.(1) Pour l’application de la présente loi, le ministre a comme objectif premier de prévenir les risques inacceptables pour les personnes et l’environnement que présente l’utilisation des produits antiparasitaires.
(2) À cet égard, le ministre doit :
a) promouvoir le développement durable, soit un développement qui permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs;
b) tenter de réduire au minimum les risques sanitaires et environnementaux que présentent les produits antiparasitaires et d’encourager le développement et la mise en œuvre de stratégies de lutte antiparasitaire durables et innovatrices — en facilitant l’accès à des produits antiparasitaires à risque réduit — et d’autres mesures indiquées;
c) sensibiliser le public aux produits antiparasitaires en l’informant, en favorisant son accès aux renseignements pertinents et en encourageant sa participation au processus de prise de décision;
d) veiller à ce que seuls les produits antiparasitaires dont la valeur a été déterminée comme acceptable soient approuvés pour utilisation au Canada.
4.1 Il est entendu que la protection et la considération que la présente loi accorde aux enfants s’étendent aux générations futures.
4.(1) In the administration of this Act, the Minister’s primary objective is to prevent unacceptable risks to people and the environment from the use of pest control products.
(2) Consistent with, and in furtherance of, the primary objective, the Minister shall
(a) support sustainable development designed to enable the needs of the present to be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs;
(b) seek to minimize health and environmental risks posed by pest control products and encourage the dev