Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans)

Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-01-21
Référence neutre
2010 CSC 2
Recueil
[2010] 1 RCS 6
Numéro de dossier
32797
Juges
Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit de l’environnement
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32797
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6
Date : 20100121
Dossier : 32797
Entre :
Mines Alerte Canada
Appelante
et
Ministre des Pêches et Océans, ministre des Ressources
naturelles et procureur général du Canada
Intimés
Et entre :
Mines Alerte Canada
Appelante
et
Red Chris Development Company Ltd. et
BCMetals Corporation
Intimées
‑ et ‑
Mining Association of British Columbia, Association for
Mineral Exploration British Columbia, Association canadienne
du droit de l’environnement, West Coast Environmental Law
Association, Sierra Club du Canada, Centre québécois du
droit de l’environnement, Les Amis de la Terre Canada et
Interamerican Association for Environmental Defense
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 53)
Le juge Rothstein (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron et Cromwell)
______________________________
Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6
Mines Alerte Canada Appelante
c.
Ministre des Pêches et des Océans, ministre des Ressources
naturelles et procureur général du Canada Intimés
‑ et ‑
Mines Alerte Canada Appelante
c.
Red Chris Development Company Ltd. et BCMetals
Corporation Intimées
et
Mining Association of British Columbia, Association for
Mineral Exploration British Columbia, Association canadienne
du droit de l’environnement, West Coast Environmental Law
Association, Sierra Club du Canada, Centre québécois du
droit de l’environnement, Les Amis de la Terre Canada et
Interamerican Association for Environmental Defense Intervenants
Répertorié : Mines Alerte Canada c. Canada (Pêches et Océans)
2010 CSC 2
No du greffe : 32797.
2009 : 16 octobre; 2010 : 21 janvier.
Présents : Les juges Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit de l’environnement — Processus fédéral d’évaluation environnementale — Étude approfondie — Portée du projet — Projet tel que proposé par une société minière nécessitant une étude environnementale approfondie — Décision de l’autorité responsable d’exclure certains aspects de la portée du projet — Étude approfondie plus nécessaire et évaluation par examen préalable — L’évaluation environnementale aurait‑elle dû s’effectuer sous forme d’examen préalable ou sous forme d’étude approfondie? — La voie à suivre pour l’évaluation environnementale fédérale est‑elle déterminée en fonction du projet tel qu’il est proposé par le promoteur ou en fonction de la décision que prend l’autorité responsable en vertu de son pouvoir discrétionnaire de définir la portée du projet? — Sens du mot « projet » — Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, art. 15 , 21 .
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Réparation — Processus fédéral d’évaluation environnementale — Projet tel que proposé par une société minière nécessitant une étude environnementale approfondie — Décision de l’autorité responsable d’exclure certains aspects de la portée du projet — Étude approfondie plus nécessaire et évaluation par examen préalable — Demande de contrôle judiciaire déposée par une partie représentant l’intérêt public — Décisions de fond prises par l’autorité responsable incontestée — Demande de contrôle judiciaire présentée à titre de cause type à l’égard des obligations incombant au gouvernement fédéral selon l’art. 21 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale — Cour fédérale infirmant la décision de procéder par examen préalable, annulant la décision de délivrer les permis et d’octroyer les approbations ou autorisations pour la mise en œuvre du projet et interdisant la délivrance de ces permis et l’octroi de ces approbations ou autorisations jusqu’à la réalisation d’une étude approfondie — La Cour fédérale a‑t‑elle accordé une réparation plus large que nécessaire? — Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 18.1(3) .
Pour établir une exploitation d’extraction minière à ciel ouvert et une usine de concentration en vue de la production de cuivre et d’or en Colombie‑Britannique, une société minière a soumis une description de projet au BC Environmental Assessment Office (le « Bureau »). On a demandé au public de faire part de ses observations; par la suite, le Bureau a conclu que le projet n’était pas susceptible d’avoir des effets négatifs importants sur le plan environnemental, patrimonial, social, économique ou sanitaire et a délivré le certificat d’évaluation environnementale provinciale. La société minière a aussi présenté au ministère fédéral des Pêches et des Océans des demandes concernant la construction de bassins servant au dépôt de résidus miniers. Au départ, le ministère a conclu qu’une étude approfondie devait être menée parce que le projet était visé par le Règlement sur la liste d’étude approfondie (« LEA »), pris sous le régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (« LCEE »). Par la suite, il a défini la portée du projet de manière à exclure la mine et l’usine de concentration et, de ce fait, a conclu qu’une étude approfondie n’était plus nécessaire et que l’évaluation se ferait plutôt par examen préalable. On n’a pas sollicité d’autres observations du public; l’examen préalable reposait plutôt sur des renseignements recueillis dans le cadre du processus fédéral‑provincial d’évaluation environnementale coopérative. Le rapport d’examen préalable fédéral a conclu que le projet n’était pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants, et l’autorité responsable a décidé d’autoriser la mise en œuvre du projet. Mines Alerte a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision d’effectuer un examen préalable au lieu d’une étude approfondie. La Cour fédérale a accueilli la demande, concluant que l’autorité responsable avait manqué à l’obligation imposée par la LCEE en limitant la portée de l’évaluation environnementale aux aspects du projet qui nécessitaient seulement un examen préalable. La cour a annulé la décision de délivrer les permis et d’accorder les approbations ou autorisations, et a interdit à l’autorité responsable de prendre toute autre mesure jusqu’à ce qu’elle ait tenu une consultation publique et effectué une étude approfondie conformément à l’art. 21 de la LCEE . La Cour d’appel fédérale a infirmé la décision.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La LCEE et son règlement exigent que la voie à suivre en matière d’évaluation environnementale soit déterminée selon le projet tel qu’il est proposé; en général, il n’appartient pas à l’autorité responsable de modifier ce niveau d’évaluation. L’interprétation selon laquelle le mot « projet » à l’art. 21 de la LCEE signifie « projet tel qu’il est proposé » par le promoteur, et non « projet dont la portée a été définie » par l’autorité responsable, est compatible avec la définition législative de ce terme à l’art. 2 de la LCEE , le texte du règlement pertinent et l’intention du législateur qui se dégage des fonctions respectives de l’autorité responsable et du ministre lors des évaluations environnementales effectuées en application de la LCEE . Si le projet tel qu’il est proposé est visé dans la LEA, comme c’est le cas en l’espèce, les exigences de l’art. 21 doivent être respectées.
Déterminer la voie à suivre et définir la portée constituent deux étapes distinctes dans le processus prévu par la LCEE . Certes, l’autorité responsable n’a pas le pouvoir discrétionnaire de déterminer la voie à suivre pour l’évaluation. Cependant, une fois cette voie déterminée, elle a le pouvoir discrétionnaire de définir la portée du projet pour l’évaluation en vertu du par. 15(1) de la LCEE . Si le projet est renvoyé à la médiation ou à l’examen par une commission conformément à l’al. 21.1(1) b), le ministre en détermine la portée après consultation de l’autorité responsable conformément au par. 15(1) . La portée présumée du projet à évaluer est la portée du projet tel qu’il est proposé par le promoteur, mais, comme exception à cette thèse générale, l’autorité responsable ou le ministre peut l’élargir dans les circonstances prévues aux par. 15(2) et (3) . L’autorité responsable ou le ministre ne peut réduire la portée du projet au point que celle‑ci devient plus restreinte que la portée proposée par le promoteur. Dans le cas d’un projet à l’égard duquel une étude approfondie doit être effectuée, l’autorité responsable peut et doit minimiser le double emploi en recourant aux mécanismes de coordination prévus par la LCEE . En particulier, les gouvernements fédéral et provincial peuvent adopter des modalités acceptables pour les deux parties pour coordonner les évaluations environnementales.
En l’espèce, le projet tel qu’il est proposé par le promoteur aurait dû faire l’objet d’une évaluation environnementale fédérale. Comme il est visé dans la LEA, les exigences de l’art. 21 s’appliquent. L’autorité responsable est libre d’utiliser tous les mécanismes de coordination fédéraux‑provinciaux dont elle dispose, mais elle doit respecter les dispositions de la LCEE concernant les études approfondies. En effectuant un examen préalable, l’autorité responsable a outrepassé les pouvoirs qui lui sont reconnus par la loi.
Lorsqu’il a exercé son pouvoir discrétionnaire en matière de réparation, le juge de première instance n’a pas tenu compte de plusieurs éléments pertinents et importants et a accordé une réparation plus large que nécessaire. Mines Alerte n’a aucun intérêt propriétal ou pécuniaire dans l’issue de l’instance et n’a pas participé à l’évaluation environnementale réalisée par l’autorité provinciale. Elle n’a produit aucun élément de preuve établissant son insatisfaction à l’égard des évaluations environnementales effectuées par le Bureau ou l’autorité responsable, et personne d’autre n’a présenté la preuve de son insatisfaction à l’égard du processus d’évaluation. Mines Alerte a déposé cette demande de contrôle judiciaire à titre de cause type à l’égard des obligations qui incombent au gouvernement fédéral selon l’art. 21 . Elle a pris la décision stratégique de ne pas contester la décision de fond concernant la détermination de la portée du projet. Compte tenu de tous les éléments pertinents, la réparation appropriée est d’accueillir la demande de contrôle judiciaire et de déclarer que l’autorité responsable a fait erreur en ne procédant pas à une étude approfondie. Il n’y a pas lieu d’accorder d’autre réparation. L’intérêt central de Mines Alerte, en tant que partie représentant l’intérêt public, est la question de droit à laquelle répondra le jugement déclaratoire. Rien ne justifie que l’on exige du promoteur du projet qu’il recommence le processus d’évaluation environnementale alors que les décisions de fond prises par l’autorité responsable n’ont fait l’objet d’aucune contestation.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Friends of the West Country Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [2000] 2 C.F. 263; Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2006 CAF 31, [2006] 3 R.C.F. 610, conf. 2004 CF 1265, [2004] A.C.F. no 1518 (QL); Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62, [2002] 3 R.C.S. 269; Thomson c. Canada (Sous‑ministre de l’Agriculture), [1992] 1 R.C.S. 385; R. c. Campbell, [1999] 1 R.C.S. 565; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152; Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339.
Lois et règlements cités
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 , préambule, art. 1 à 60 , 2 « projet », « autorité responsable », 5(1)d), (2), 7(1), 12(4), 15, 16, 18, 21, 21.1, 22, 23, 24, 37, 58(1)c), d), i), (1.1), 71, 72, 74, 76, 77.
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, art. 15(2) .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 18.1(3) .
Loi sur les explosifs, L.R.C. 1985, ch. E‑17 .
Règlement de 2007 sur la liste d’exclusion, DORS/2007‑108, art. 2, ann. 1, art. 1.
Règlement sur la coordination par les autorités fédérales des procédures et des exigences en matière d’évaluation environnementale, DORS/97‑181.
Règlement sur la liste d’étude approfondie, DORS/94‑638, préambule, art. 3, ann., art. 16.
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, DORS/94‑636.
Doctrine citée
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of Christine E. Deacon. Judicial Review of Administrative Action in Canada. Toronto : Canvasback, 1998 (loose‑leaf updated September 2009).
Hobby, Beverly, et al. Canadian Environmental Assessment Act : An Annotated Guide. Aurora, Ont. : Canada Law Book, 1997 (loose-leaf updated 2008, release 9).
Multidictionnaire de la langue française, 5e éd. Montréal : Québec Amérique, 2009, « projet ».
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
Wade, Sir William, and Christopher Forsyth. Administrative Law, 10th ed. by Christopher Forsyth. Oxford : Oxford University Press, 2009.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Desjardins, Sexton et Evans), 2008 CAF 209, [2009] 2 R.C.F. 21, 379 N.R. 133, 36 C.E.L.R. (3d) 159, [2008] A.C.F. no 945 (QL), 2008 CarswellNat 3030, qui a infirmé une décision du juge Martineau, 2007 CF 955, [2008] 3 R.C.F. 84, 33 C.E.L.R. (3d) 1, 318 F.T.R. 160, [2007] A.C.F. no 1249 (QL), 2007 CarswellNat 4635. Pourvoi accueilli.
Gregory J. McDade, c.r., et Lara Tessaro, pour l’appelante.
Kirk Lambrecht, c.r., et Michele E. Annich, pour les intimés le ministre des Pêches et des Océans, le ministre des Ressources naturelles et le procureur général du Canada.
Brad Armstrong, c.r., Diana Valiela et Heather M. Cane, pour les intimées Red Chris Development Company Ltd. et BCMetals Corporation.
Gary A. Letcher et Laura M. Gill, pour les intervenantes Mining Association of British Columbia et Association for Mineral Exploration British Columbia.
Richard D. Lindgren et Kaitlyn Mitchell, pour les intervenants l’Association canadienne du droit de l’environnement, West Coast Environmental Law Association, le Sierra Club du Canada, le Centre québécois du droit de l’environnement, Les Amis de la Terre Canada et Interamerican Association for Environmental Defense.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Rothstein —
1. Introduction
[1] La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (« LCEE » ou « Loi »), constitue un ensemble détaillé de procédures auxquelles les autorités fédérales doivent se conformer avant que des projets susceptibles d’entraîner des effets environnementaux négatifs puissent être mis en œuvre. La Loi et ses règlements d’application prévoient différents niveaux d’évaluation environnementale, selon la nature du projet visé. En pratique, le niveau d’évaluation environnementale requis détermine la voie à suivre : examen préalable, étude approfondie, médiation ou examen par une commission.
[2] Il s’agit de décider en l’espèce si la voie à suivre en matière d’évaluation environnementale est déterminée en fonction du projet tel qu’il est proposé par le promoteur ou en fonction de la décision que prend une autorité fédérale en vertu de son pouvoir discrétionnaire de définir la portée du projet. À mon avis, la Loi et ses règlements exigent que la voie à suivre soit déterminée selon le projet tel qu’il est proposé; en général, il n’appartient pas à une autorité fédérale de modifier ce niveau d’évaluation.
2. Les faits
[3] Red Chris Development Company Ltd. et BCMetals Corporation (« Red Chris ») souhaitent établir une exploitation d’extraction minière à ciel ouvert et une usine de concentration en vue de la production de cuivre et d’or dans le nord‑ouest de la Colombie‑Britannique. L’appelante (Mines Alerte) est une société à but non lucratif qui s’intéresse aux effets de l’exploitation minière sur les plans environnemental, social, économique, sanitaire et culturel, en particulier à ses effets sur les peuples autochtones.
A. Processus provincial d’évaluation
[4] Le 27 octobre 2003, Red Chris a soumis une description de projet au British Columbia Environmental Assessment Office (« BCEAO »). Le BCEAO a ensuite délivré une ordonnance déclarant qu’il faudrait obtenir un certificat d’évaluation environnementale avant la mise en œuvre du projet. L’évaluation environnementale effectuée en Colombie‑Britannique s’est bien déroulée. Red Chris a établi un cadre de référence couvrant tous les aspects du projet et l’a mis à la disposition d’un groupe de travail pour que ses membres (notamment des organismes provinciaux et fédéraux ainsi que des groupes des Premières nations) puissent présenter leurs observations. Red Chris a également tenu des consultations publiques sous forme de séances portes ouvertes au sujet du projet. Après que Red Chris a présenté sa demande, le BCEAO l’a mise en ligne pour obtenir des commentaires du public. Des membres du public ont fait plusieurs observations en réponse à la demande du promoteur. Le 22 juillet 2005, le BCEAO a rendu public son rapport d’évaluation environnementale, concluant que le projet [traduction] « n’était pas susceptible d’avoir des effets négatifs importants sur le plan environnemental, patrimonial, social, économique ou sanitaire ». Le 24 août 2005, la province a délivré le certificat d’évaluation environnementale.
B. Processus fédéral d’évaluation
[5] Le 3 mai 2004, ou vers cette date, Red Chris a déclenché le processus fédéral d’évaluation environnementale dans le cadre de l’al. 5(1)d) et du par. 5(2) de la LCEE lorsqu’elle a présenté au ministère des Pêches et des Océans (« MPO ») des demandes concernant la construction de bassins servant au dépôt de résidus miniers (un espace dans une petite vallée destiné au stockage permanent des effluents des mines). Le MPO a conclu qu’une évaluation environnementale fédérale devait être menée. Le 21 mai 2004, ou vers cette date, un « Avis de lancement d’une évaluation environnementale » a été affiché sur le site Web du Registre canadien d’évaluation environnementale, annonçant que le MPO, à titre d’« autorité responsable » (« AR »), procéderait à une étude approfondie et décrivant ainsi le projet :
MINE À CIEL OUVERT ET INSTALLATIONS CONNEXES, DONT UNE ZONE DE DÉPÔTS DE RÉSIDUS MINIERS, DES ROUTES D’ACCÈS, UNE PRISE D’EAU, DES LIGNES DE TRANSMISSION ET DES BÂTIMENTS SECONDAIRES (NOTAMMENT POUR L’ENTRETIEN ET LES CAMPS) La portée du projet sera ajoutée lors de sa disponibilité.
Dans une lettre destinée à d’autres ministères fédéraux, le MPO a indiqué que le projet devait faire l’objet d’une étude approfondie, car la capacité de production de minerai proposée était suffisamment élevée pour être visée par le Règlement sur la liste d’étude approfondie, DORS/94‑638 (la « LEA »), pris sous le régime de la LCEE .
[6] Le 2 juin 2004, Ressources naturelles Canada (« RNC ») a répondu à la lettre du MPO pour l’informer qu’il était également une AR parce que Red Chris devait obtenir une autorisation conformément à la Loi sur les explosifs, L.R.C. 1985, ch. E‑17 . Le MPO et RNC se préparaient à effectuer une étude approfondie jusqu’au 9 décembre 2004, date à laquelle le MPO a écrit à l’Agence canadienne d’évaluation environnementale pour l’aviser que, selon son évaluation, la portée du projet n’englobait ni la mine ni l’usine de concentration. Le MPO a ensuite finalisé la portée du projet en incluant uniquement le dépôt de résidus miniers, le système de dérivation d’eau et ses installations auxiliaires ainsi que l’installation de fabrication ou de stockage d’explosifs. Il a donc conclu que, comme la mine et l’usine de concentration ne faisaient plus partie du projet dont la portée a été définie pour l’évaluation environnementale, une étude approfondie n’était plus nécessaire et l’évaluation se ferait plutôt par un examen préalable. Le 14 décembre 2004, l’avis de lancement mis en ligne a été rétroactivement modifié de manière à indiquer que le projet ferait l’objet d’un examen préalable plutôt que d’une étude approfondie.
[7] Le 19 avril 2006, ou vers cette date, le rapport d’examen préalable fédéral a été publié. Il indiquait qu’il était [traduction] « fondé sur des renseignements recueillis dans le cadre du processus fédéral‑provincial d’EE [évaluation environnementale] coopérative ». Les AR n’ont pas sollicité d’autres observations du public, s’appuyant plutôt sur l’évaluation environnementale du BCEAO ainsi que sur l’avis public et les réponses s’y rapportant. Le rapport a conclu que le projet n’est pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Le 2 mai 2006, les AR ont décidé d’autoriser la mise en œuvre du projet. Quelques jours après cette décision, le rapport d’examen préalable a été affiché sur le site Web du Registre canadien d’évaluation environnementale.
C. Demande de contrôle judiciaire
[8] Le 9 juin 2006, Mines Alerte Canada a déposé devant la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire de la décision d’effectuer un examen préalable au lieu d’une étude approfondie. Elle invoquait un manquement à l’obligation imposée par la LCEE d’effectuer une étude approfondie et de consulter le public au sujet de la portée de l’évaluation.
3. Historique judiciaire
A. Cour fédérale, 2007 CF 955, [2008] 3 R.C.F. 84
[9] Le juge Martineau a accueilli la demande de contrôle judiciaire. Il a conclu que le MPO avait eu raison de décider initialement que le projet devait faire l’objet d’une étude approfondie. Il a estimé que le texte de l’art. 21 de la LCEE , selon sa version modifiée de 2003, faisait en sorte que la consultation publique était obligatoire pour les études approfondies et que le MPO et RNC avaient manqué à l’obligation que leur impose la LCEE en limitant la portée de l’évaluation environnementale aux seuls aspects du projet relevant de la compétence fédérale.
[10] Le juge Martineau a annulé la décision du MPO de délivrer les permis et d’accorder les autorisations à Red Chris et a interdit au MPO et à RNC de prendre toute autre mesure à l’égard de la mise en œuvre du projet jusqu’à ce qu’ils aient tenu une consultation publique conformément à l’art. 21 , qu’ils aient effectué une étude approfondie et qu’ils se soient conformés à toute autre condition préalable.
B. Cour d’appel fédérale, 2008 CAF 209, [2009] 2 R.C.F. 21
[11] La juge Desjardins, qui a rédigé la décision unanime de la Cour d’appel fédérale, a accueilli l’appel. La Cour d’appel a conclu que le « projet » dans le cadre de l’évaluation environnementale fédérale s’entend du « projet dont la portée a été définie » par une AR fédérale. Par conséquent, une étude approfondie et une consultation publique ne sont obligatoires que si le projet dont la portée a été définie par l’AR est visé dans la LEA. La juge Desjardins s’est appuyée sur les décisions antérieures de la Cour d’appel fédérale dans Friends of the West Country Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [2000] 2 C.F. 263 (« Sunpine »), et Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2006 CAF 31, [2006] 3 R.C.F. 610 (« TrueNorth »), ainsi que sur la conclusion de la cour que la mention de « projet » à l’al. 5(1)d) et au par. 15(3) de la Loi s’entend du « projet dont la portée a été définie ». Malgré une modification récemment apportée à l’art. 21 , la juge Desjardins a conclu que l’arrêt TrueNorth était toujours applicable, car la partie introductive du par. 21(1) était demeurée inchangée. La Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel, annulé l’ordonnance du juge Martineau et rejeté la demande de contrôle judiciaire.
4. Question en litige
[12] Il s’agit en l’espèce de décider si le MPO et RNC, à titre d’AR prévues par la LCEE , ont le pouvoir discrétionnaire en vertu de la LCEE de déterminer si l’évaluation environnementale doit s’effectuer sous forme d’examen préalable ou d’étude approfondie.
5. Analyse
[13] Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont jointes à l’annexe.
A. Procédures prévues par la LCEE
[14] La LCEE est, comme l’indique son titre officiel, une « [l]oi de mise en œuvre du processus fédéral d’évaluation environnementale ». Elle prévoit un mécanisme permettant de prendre en compte des facteurs environnementaux dans la planification et la prise de décisions (préambule de la LCEE ; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, p. 71). En termes très généraux, la Loi prévoit cinq procédures ou voies possibles dans le cadre de l’évaluation environnementale, selon la nature du projet, c’est‑à‑dire l’ouvrage ou l’activité concrète à examiner. Elles varient selon le niveau d’évaluation :
1. Aucune évaluation
2. Examen préalable
3. Étude approfondie
4. Médiation
5. Examen par une commission
(1) Aucune évaluation
[15] Le paragraphe 7(1) dispose que les projets visés par le Règlement de 2007 sur la liste d’exclusion, DORS/2007‑108, ou mis en œuvre en réaction à une situation d’urgence n’ont pas à faire l’objet d’une évaluation. On considère que les projets sur cette liste ont des effets environnementaux négligeables. Il s’agit, par exemple, de projets d’entretien ou de réparation d’un ouvrage (pourvu qu’ils soient réalisés dans des lieux autres que des parcs nationaux, des réserves, des lieux historiques nationaux ou des canaux historiques) (Règlement de 2007 sur la liste d’exclusion, ann. 1, art. 1).
(2) Examen préalable
[16] C’est le plus bas niveau d’évaluation environnementale. Les projets non visés dans la liste d’exclusion ou dans la liste d’étude approfondie (dont il sera question plus loin) doivent faire l’objet d’un examen préalable en application de l’art. 18 de la Loi . Il s’agit de projets dont on considère que la réalisation peut entraîner des effets environnementaux négatifs, qui ne sont toutefois pas jugés suffisamment graves pour justifier les évaluations plus poussées examinées ci‑dessous.
(3) Étude approfondie, médiation et examen par une commission
[17] Enfin, l’étude approfondie, la médiation et l’examen par une commission découlent du fait que le projet proposé est visé dans la LEA. En effet, en vertu du par. 21.1(1) de la Loi , dans le cas où un projet est visé dans la LEA, le ministre de l’Environnement a trois options. Il peut renvoyer le projet à une AR (généralement un ministère ou organisme fédéral) pour qu’elle effectue une étude approfondie, le renvoyer à la médiation si toutes les parties intéressées y consentent, ou le renvoyer à l’examen par une commission. Les projets dans la LEA sont ceux que l’on considère comme susceptibles d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants (préambule de la LEA). Une mine ou usine dont la capacité proposée excède le seuil prévu est visée dans la LEA (LEA, ann., art. 16).
[18] Voici certaines des exigences plus importantes relatives aux projets visés dans la LEA qui ne s’appliquent pas aux projets nécessitant seulement un examen préalable :
(1) Consultation publique obligatoire au début et tout au long du processus d’évaluation environnementale (art. 21 ‑23).
(2) Programme d’aide financière gouvernementale pour faciliter la participation du public au processus d’évaluation environnementale (par. 58(1.1)).
(3) Le ministre doit décider si l’évaluation environnementale doit être renvoyée à une AR pour qu’elle procède à l’étude approfondie, ou bien à la médiation ou à l’examen par une commission (art. 21.1).
(4) Le ministre, et non une AR, doit décider si le projet entraînera des effets environnementaux négatifs importants (art. 23).
(5) Évaluation des raisons d’être du projet et examen des solutions de rechange et de leurs effets environnementaux (par. 16(2)).
(6) Nécessité d’un programme de suivi (par. 16(2)).
(7) Capacité des ressources renouvelables touchées par le projet de répondre aux besoins du présent et à ceux des générations futures (par. 16(2)).
D’une façon générale, par rapport aux projets nécessitant seulement l’examen préalable, ceux figurant dans la LEA doivent faire l’objet d’une évaluation plus approfondie, d’un contrôle ministériel et de consultations publiques.
B. Interprétation de l’art. 21
[19] La disposition litigieuse en l’espèce est l’art. 21 de la LCEE . Cette disposition établit l’ensemble des procédures que les AR doivent respecter lorsque le projet visé figure dans la LEA. Voici le texte de la partie pertinente de l’article :
21. (1) Dans le cas où le projet est visé dans la liste d’étude approfondie, l’autorité responsable veille à la tenue d’une consultation publique sur les propositions relatives à la portée du projet en matière d’évaluation environnementale, aux éléments à prendre en compte dans le cadre de l’évaluation et à la portée de ces éléments ainsi que sur la question de savoir si l’étude approfondie permet l’examen des questions soulevées par le projet.
[20] La décision de la Cour d’appel fédérale et les positions du gouvernement et de Red Chris quant à l’interprétation qu’il convient de donner à l’art. 21 sont largement fondées sur leur interprétation de l’application du par. 15(1) de la LCEE . Ils soutiennent que le par. 15(1) , qui accorde le pouvoir discrétionnaire de « détermine[r] la portée » du projet (c.‑à‑d. de définir les aspects du projet à inclure dans l’évaluation environnementale fédérale), comprend celui de décider de la voie à suivre pour le projet (c.‑à‑d. de déterminer le niveau d’évaluation). Autrement dit, selon eux, décider de la voie à suivre pour l’évaluation et déterminer la portée du projet constituent la même étape dans le processus d’évaluation. La disposition concernant la définition de la portée du projet, soit le par. 15(1) , prévoit :
15. (1) L’autorité responsable ou, dans le cas où le projet est renvoyé à la médiation ou à l’examen par une commission, le ministre, après consultation de l’autorité responsable, détermine la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation environnementale doit être effectuée.
[21] Selon Red Chris et le gouvernement, le par. 15(1) est une disposition « d’application générale » et il confère à l’AR le pouvoir discrétionnaire de déterminer la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation environnementale doit être effectuée. Par conséquent, même si le projet tel qu’il est proposé par le promoteur (une mine et une usine en l’espèce) figure dans la LEA, il est loisible à l’AR d’en restreindre la portée pour l’évaluation environnementale fédérale. De ce fait, le projet dont la portée a été ainsi définie par l’AR n’est pas visé dans la LEA et, par conséquent, doit faire l’objet non pas d’une étude approfondie mais seulement d’un examen préalable. Cette thèse appuie donc l’approche adoptée en l’espèce par le MPO et RNC, qui ont déterminé que la portée du projet englobait le dépôt de résidus miniers, le système de dérivation d’eau et l’installation de fabrication ou de stockage d’explosifs, dont aucun ne figure dans la LEA.
[22] De plus, ils soulignent que les art. 18 à 20 (examen préalable) et les art. 21 à 24 (étude approfondie) suivent l’art. 15 . Le paragraphe 18(1) commence par « [d]ans le cas où le projet n’est pas visé dans la liste d’étude approfondie ». Le paragraphe 21(1) commence par « [d]ans le cas où le projet est visé dans la liste d’étude approfondie ». Selon Red Chris et le gouvernement, ces dispositions sur « l’examen préalable » et « l’étude approfondie » viennent directement après les dispositions « d’application générale » dont fait partie le par. 15(1) . Par conséquent, le « projet » dont il est question aux art. 18 et 21 est assujetti au pouvoir discrétionnaire de déterminer la portée qui est prévu au par. 15(1) . En d’autres termes, le par. 15(1) confère aux AR le pouvoir discrétionnaire de déterminer la portée d’un projet et de déterminer la voie à suivre pour l’évaluation. (Voir mémoire de Red Chris, par. 71-73.)
[23] Red Chris et le gouvernement soutiennent également que leur interprétation fournit aux AR la flexibilité nécessaire pour étudier les circonstances particulières de chaque projet. Cette flexibilité permet d’examiner le lien entre l’évaluation et l’autorité fédérale, le domaine d’expertise de l’AR, le processus provincial d’évaluation et la coordination entre la province et les autorités fédérales, ainsi que d’éliminer le double emploi (mémoire de Red Chris, par. 97, et mémoire du gouvernement, par. 77). Ils affirment que l’interprétation de l’appelante, selon laquelle « projet » s’entend du « projet tel qu’il est proposé par le promoteur », conduit à un processus d’évaluation environnementale rigide, inflexible et arbitraire (mémoire de Red Chris, par. 85).
[24] Il existe peut‑être une raison justifiant l’interprétation proposée par Red Chris et le gouvernement. Il n’est pas déraisonnable de penser que les projets soumis à une évaluation environnementale tant par les autorités fédérales que provinciales ne devraient pas faire l’objet de deux évaluations environnementales, qui feraient double emploi. On pourrait minimiser celui‑ci en restreignant la portée du projet pour l’évaluation environnementale fédérale par rapport au projet tel qu’il est proposé par le promoteur et en se concentrant sur les questions relevant de la compétence fédérale et sur les autorisations demandées par les promoteurs du projet au gouvernement fédéral.
[25] Toutefois, le par. 12(4) de la LCEE prévoit que, dans de tels cas, une AR fédérale peut coopérer avec la province pour l’évaluation environnementale. Des dispositions détaillées relatives à la coordination sont prévues dans le Règlement sur la coordination par les autorités fédérales des procédures et des exigences en matière d’évaluation environnementale, DORS/97‑181, l’Entente de collaboration entre le Canada et la Colombie‑Britannique en matière d’évaluation environnementale (2004), ainsi que dans les ententes d’harmonisation similaires entre le gouvernement fédéral et les provinces dans tout le pays. Ainsi, les arguments de principe de Red Chris et du gouvernement au sujet du double emploi et de la coordination ont été reconnus dans la LCEE et dans ses règlements.
[26] Red Chris et le gouvernement se fondent en grande partie sur deux arrêts antérieurs de la Cour d’appel fédérale, soit TrueNorth et Sunpine. En rendant sa décision dans la présente affaire, la Cour d’appel fédérale s’est également appuyée sur ces arrêts. Toutefois, j’estime que l’approche adoptée par la Cour d’appel fédérale et celle préconisée par Red Chris et le gouvernement ne peuvent être retenues. En cas d’incompatibilité entre les arrêts invoqués et l’analyse qui suit, les présents motifs font autorité.
[27] La Cour doit interpréter la Loi d’après son texte et son contexte. Une lecture attentive des dispositions pertinentes de la LCEE nous amène à conclure qu’il ne relève pas du pouvoir discrétionnaire de l’AR d’effectuer seulement un examen préalable lorsque le projet proposé figure dans la LEA.
[28] L’interprétation législative doit commencer par l’examen de l’art. 2 de la LCEE , qui est l’article définitoire. Dans la version anglaise de la Loi , « project » s’entend, relativement à un ouvrage, de « any proposed construction, operation, modification, decommissioning, abandonment or other undertaking in relation to that physical work ». Dans la version française de la Loi , « projet » est ainsi défini : « Réalisation — y compris l’exploitation, la modification, la désaffectation ou la fermeture — d’un ouvrage ou proposition d’exercice d’une activité concrète, non liée à un ouvrage, désignée par règlement ou faisant partie d’une catégorie d’activités concrètes désignée par règlement aux termes de l’alinéa 59b) ». La définition anglaise de « project » emploie expressément le mot « proposed » et signifie donc « projet tel qu’il est proposé par le promoteur”. Bien que « proposed » ne soit pas explicitement rendu en français, cette notion est implicite dans le mot « projet » : « Idée d’une chose que l’on se propose d’exécuter. [. . .] Le projet se définit par un caractère d’antériorité à la réalisation, contrairement au terme anglais qui recouvre les deux acceptions » (Multidictionnaire de la langue française (5e éd. 2009), p. 1313). Quoi qu’il en soit, même si le mot « projet » de la version française avait un champ sémantique plus large que son équivalent anglais, le sens commun aux deux versions favorise le sens le plus restreint (voir Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62, [2002] 3 R.C.S. 269, par. 56, le juge LeBel). Par conséquent, le point de départ de cette analyse est que, selon la définition législative de « projet », il s’agit du « projet tel qu’il est proposé ».
[29] Il est fort possible que cette définition ne s’applique pas à tous les emplois du mot « projet » dans la Loi , surtout que dans la LCEE le mot « projet » est employé plus de 300 fois. Toutefois, pour déroger à cette définition, le législateur doit avoir expressément indiqué son intention d’employer ce terme dans un sens différent ou cette intention doit ressortir implicitement du contexte (Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, par. 15(2) ; Thomson c. Canada (Sous‑ministre de l’Agriculture), [1992] 1 R.C.S. 385, p. 400; R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes (5e éd. 2008), p. 215). Rien aux art. 18 ou 21 ne permet de penser que le « projet », tel qu’il est défini, n’est pas applicable ou qu’il est remplacé par le projet dont la portée a été définie ou déterminée par l’AR conformément à l’art. 15 .
[30] La LEA elle‑même appuie la thèse que « projet » à l’art. 21 n’a pas le sens de « projet dont la portée a été définie » par l’AR. La version anglaise de la LEA décrit les projets comme étant des propositions. Par exemple, l’art. 16 de l’annexe :
16. Projet de construction, de désaffectation ou de fermeture :
a) d’une mine métallifère, autre qu’une mine d’or, d’une capacité de production de minerai de 3 000 t/d ou plus;
Version anglaise :
16. The proposed construction, decommissioning or abandonment of
(a) a metal mine, other than a gold mine, with an ore production capacity of 3 000 t/d or more;
L’emploi de « proposed » dans la version anglaise de la LEA permet de penser qu’il faut interpréter les premiers mots du texte de l’art. 21 comme signifiant « [d]ans le cas où le projet [tel qu’il est proposé] est visé dans la liste d’étude approfondie » et non « [d]ans le cas où le projet [dont la portée a été définie par l’AR] est visé dans la liste d’étude approfondie ». Encore une fois, même si la version française du règlement ne mentionne pas expressément « proposé », comme nous l’avons déjà indiqué, la notion de proposition est implicite dans la définition de « projet ». Quoi qu’il en soit, il est certain que rien dans le mot « projet » ne permet de penser qu’il signifie « projet dont la portée a été définie ».
[31] Il serait déplacé de s’appuyer uniquement sur les règlements pour interpréter une disposition de la loi habilitante, mais le texte du règlement en l’espèce est conforme à l’interprétation dégagée de la Loi elle‑même. De plus, la LEA est étroitement liée à la LCEE . La LEA est l’un des [traduction] « [q]uatre règlements [. . .] nécessaires à l’application de la Loi » (B.