Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général)

Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-03-27
Référence neutre
2015 CSC 14
Recueil
[2015] 1 RCS 693
Numéro de dossier
35448
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35448
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, [2015] 1 R.C.S. 693
Date : 20150327
Dossier : 35448
Entre :
Procureur général du Québec
Appelant
et
Procureur général du Canada,
Commissaire aux armes à feu et
Directeur de l’enregistrement
Intimés
- et -
Contrôleur des armes à feu,
Coalition pour le contrôle des armes et
Association canadienne pour les armes à feu
Intervenants
Traduction française officielle : Motifs des juges Cromwell et Karakatsanis
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 46)
Motifs conjoints dissidents :
(par. 47 à 203)
Les juges Cromwell et Karakatsanis (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein et Moldaver)
Les juges LeBel, Wagner et Gascon (avec l’accord de la juge Abella)
Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, [2015] 1 R.C.S. 693
Procureur général du Québec Appelant
c.
Procureur général du Canada,
Commissaire aux armes à feu et
Directeur de l’enregistrement Intimés
et
Contrôleur des armes à feu,
Coalition pour le contrôle des armes et
Association canadienne pour les armes à feu Intervenants
Répertorié : Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général)
2015 CSC 14
No du greffe : 35448.
2014 : 8 octobre; 2015 : 27 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Droit criminel — Classification sur le plan constitutionnel d’une loi d’abrogation — Armes à feu — Loi fédérale qui abolit le registre des armes d’épaule contient également une disposition prévoyant la destruction des données sur l’enregistrement de ces armes — Contestation par le Québec de la constitutionnalité de la disposition relative à la destruction et demande du Québec que le gouvernement fédéral lui transmette les données relatives à la province — Le principe du fédéralisme coopératif empêche-t-il le Parlement de légiférer pour détruire les données? — La disposition relative à la destruction outrepasse-t-elle la compétence du Parlement en matière de droit criminel? — Le Québec a-t-il le droit de recevoir du gouvernement fédéral les données sur l’enregistrement des armes d’épaule? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) — Loi sur l’abolition du registre des armes d’épaule, L.C. 2012, c. 6, art. 29 .
Adoptée en 1995, la Loi sur les armes à feu a créé un régime complet obligeant tous les détenteurs d’armes à feu, dont ceux qui possèdent une arme d’épaule, à obtenir un permis et à enregistrer leurs armes. Elle a aussi érigé en infraction criminelle la possession d’une arme à feu non enregistrée. La Loi sur les armes à feu prévoyait la création de deux types de registre : le Registre canadien des armes à feu (« RCAF »), qui est tenu par le directeur de l’enregistrement des armes à feu et contient des fichiers relatifs aux certificats d’enregistrement des armes prohibées, armes à autorisation restreinte et armes d’épaule acquises, transférées ou détenues au Canada, ainsi qu’un registre tenu par le contrôleur des armes à feu (« Contrôleur ») nommé pour chaque province et territoire. Ce registre contient des fichiers sur les permis et autorisations d’arme à feu délivrés ou révoqués. Le directeur de l’enregistrement et les contrôleurs pouvaient accéder à tous les fichiers grâce à une seule base de données électronique, mais le pouvoir légal des contrôleurs ne leur permettait que d’ajouter et de modifier les données dans leur registre de permis respectif.
En 2012, le Parlement a adopté la Loi sur l’abolition du registre des armes d’épaule (« LARA »), qui supprimait l’obligation d’enregistrer les armes d’épaule et décriminalisait la possession d’une arme d’épaule non enregistrée. L’article 29 de la LARA exige la destruction de tous les fichiers relatifs à l’enregistrement des armes d’épaule qui se trouvent dans les registres. Le Québec a réagi en faisant part de son intention de créer son propre registre des armes d’épaule et en demandant aux autorités fédérales les données du RCAF qui ont un lien avec le Québec. Le Canada a refusé et affirmé clairement qu’il entendait détruire de façon permanente toutes les données relatives à l’enregistrement des armes d’épaule. Face à ce refus, le Québec a demandé un jugement déclaratoire portant que l’art. 29 de la LARA est ultra vires et que le Québec a le droit d’obtenir les données.
La Cour supérieure du Québec a déclaré l’art. 29 de la LARA inconstitutionnel dans le cas des données liées au Québec et a ordonné au Canada de transférer ces données à la province. La Cour d’appel du Québec a infirmé cette décision.
Arrêt (les juges LeBel, Abella, Wagner et Gascon sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté. L’article 29 de la LARA est constitutionnel et le Québec n’a pas droit aux données.
La juge en chef McLachlin et les juges Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis : La décision de démanteler le registre des armes d’épaule et de détruire les données qu’il contient est un choix de politique générale que le Parlement avait le droit de faire en vertu de la Constitution. Le principe du fédéralisme coopératif ne restreint pas la compétence législative fédérale en l’espèce, le Québec n’a pas droit aux données et l’art. 29 de la LARA est un exercice licite de la compétence législative en matière de droit criminel conférée au Parlement par la Constitution.
La thèse du Québec selon laquelle le fédéralisme coopératif empêche le Canada et les provinces d’agir ou de légiférer de manière à nuire à la collaboration entre les deux ordres de gouvernement est dépourvue de fondement en droit constitutionnel canadien et contraire à la jurisprudence applicable de notre Cour. Le principe du fédéralisme coopératif n’empêche pas le Parlement d’exercer une compétence législative qu’il possède par ailleurs. La primauté de notre Constitution écrite demeure l’un des préceptes fondamentaux de notre régime constitutionnel, et cela est tout particulièrement vrai dans le cas du partage des compétences. Ni la jurisprudence de notre Cour ni le texte de la Loi constitutionnelle de 1867 ne fondent l’emploi du principe du fédéralisme coopératif pour restreindre la portée de la compétence législative ou imposer l’obligation positive de faciliter la coopération lorsque le partage constitutionnel des pouvoirs autorise une intervention unilatérale. En décider autrement minerait la souveraineté parlementaire et créerait un flou juridique chaque fois qu’un ordre de gouvernement adopte une loi qui a une certaine incidence sur les objectifs de politique générale de l’autre.
Bien que le Québec prétende avoir le droit de recevoir les données sur l’enregistrement des armes d’épaule, que le Parlement soit ou non habilité par la Constitution à légiférer relativement au sort des données, il n’a pas établi de fondement juridique à ce droit. Rappelons que le principe du fédéralisme coopératif ne limite pas la portée des pouvoirs législatifs dévolus par la Constitution. De plus, si l’on retenait la thèse du Québec, laquelle prend sa source dans le fait qu’il s’attend à bénéficier d’un accès continu aux données, cela aurait pour effet de contourner ou d’infirmer concrètement le rejet, par notre Cour, de la théorie de l’« expectative légitime ». Le fait que les provinces comptent sur l’existence des données ne saurait limiter la capacité du Parlement de détruire un registre qui découle exclusivement de son chef de compétence concernant le droit criminel. Enfin, même si les données accessibles par l’entremise du RCAF étaient le fruit d’un effort de coopération, tout effort de la part du Québec était limité de par la loi aux données sur les permis conservées dans le registre des permis de la Contrôleure.
Notre Cour a déjà été appelée, dans le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783, à déterminer le caractère véritable du régime mis en place par cette loi. Dans cet arrêt, la Cour a conclu que la « matière » des dispositions relatives à l’enregistrement et à la conservation des données était la sécurité publique et que ces dispositions devraient être considérées comme ayant trait au droit criminel. Une loi abrogeant ce régime ainsi qu’une disposition indiquant ce qu’il adviendra des données recueillies en application du régime maintenant abrogé doivent être qualifiées de la même façon. L’article 29 concerne essentiellement la sécurité publique, tout comme le régime d’enregistrement des armes d’épaule abrogé par les autres dispositions de la LARA . Cette disposition ne limite pas le pouvoir législatif du Québec de créer un registre provincial des armes d’épaule; elle ne fait qu’empêcher le Québec d’utiliser les données obtenues par le biais du registre fédéral des armes d’épaule pour constituer un registre provincial. Le fait que l’art. 29 a pour effet concret qu’il est plus difficile sur le plan financier pour le Québec de créer son propre régime de contrôle des armes à feu ne dénote pas un objet « déguisé » du point de vue du partage des compétences et n’a pas d’incidence sur le caractère véritable de l’art. 29 .
Il n’y a pas de distinction importante en droit entre l’abrogation d’une disposition pénale et le fait d’indiquer ce qu’il adviendra des données recueillies en application de cette disposition si les données ont été recueillies exclusivement par l’exercice de la compétence en droit criminel. Le pouvoir d’abroger une disposition de droit criminel doit logiquement être assez large pour habiliter le Parlement à détruire les données recueillies pour l’application de cette disposition. Par conséquent, l’art. 29 de la LARA devrait être considéré comme ayant trait au droit criminel. Il ressortit donc à la compétence législative du Parlement.
Les juges LeBel, Abella, Wagner et Gascon (dissidents) : L’article 29 de la LARA est inconstitutionnel et doit être déclaré invalide. La LARA est le moyen législatif qu’a choisi le Parlement pour mettre fin à son rôle dans le contrôle des armes d’épaule, mais l’art. 29 a une portée plus large que cet objectif, puisqu’il ordonne la destruction des données en cause sans possibilité de transfert préalable aux partenaires provinciaux, ce qui les empêche de s’en servir dans l’exercice de leurs compétences. Par contre, il n’y pas de fondement juridique à la demande du Québec de transfert forcé des données. La détermination des modalités d’un tel transfert relève des gouvernements concernés, non des tribunaux.
Lorsque la constitutionnalité d’une disposition législative est contestée sur la base du partage des compétences, les tribunaux ont recours à la doctrine dite du caractère véritable. Cette démarche implique nécessairement l’examen de la portée de l’empiétement de la disposition contestée sur les pouvoirs de l’autre ordre de gouvernement. Lorsque, en raison de son caractère véritable, une disposition insérée dans une loi par ailleurs valide déborde sur un champ de compétence d’un autre ordre de gouvernement, l’analyse porte alors sur le caractère accessoire de ce débordement. Le degré d’intégration d’une disposition requis pour qu’un débordement conserve un caractère accessoire varie en fonction de la gravité du débordement ou de son étendue. Si la disposition contestée ne déborde que de façon négligeable ou restreinte sur les compétences de l’autre ordre de gouvernement, un rapport fonctionnel entre cette disposition et le régime législatif peut suffire. Si, au contraire, la disposition déborde de façon considérable sur les compétences de l’autre ordre de gouvernement, un critère de nécessité plus strict s’applique.
Les principes non écrits qui sous-tendent notre Constitution écrite, tel le principe du fédéralisme, imprègnent l’analyse et l’interprétation du partage des compétences. La vision moderne du fédéralisme favorise une conception souple du partage des compétences, et admet un important chevauchement des compétences fédérales et provinciales, permettant aux deux ordres de gouvernement de légiférer relativement à des objectifs légitimes dans les matières où il y a chevauchement. Cette conception facilite la coopération intergouvernementale. Le concept du fédéralisme coopératif se veut l’adaptation du principe du fédéralisme à cette réalité moderne, et ce, tant par le droit que les acteurs politiques, et reflète les réalités d’une société de plus en plus complexe, qui fait appel à des régimes fédéraux et provinciaux coordonnés. D’un point de vue juridique, c’est par les chevauchements de compétences qu’il accepte en vertu de l’application de la doctrine du caractère véritable et de celle des pouvoirs accessoires que le fédéralisme coopératif sait répondre à ces besoins.
En l’espèce, le juge de première instance a conclu avec raison à l’existence d’un partenariat fédéral-provincial en matière de contrôle des armes à feu. Ce partenariat s’inscrit dans cet esprit de fédéralisme coopératif. Il a permis au gouvernement fédéral et aux provinces de mieux accomplir ensemble, plutôt qu’individuellement, tant des objectifs fédéraux (en droit criminel) que des objectifs provinciaux (en sécurité publique et administration de la justice). Face au contexte inusité qu’est le démantèlement de ce partenariat, il faut faire appel aux principes non écrits de la Constitution pour guider l’analyse, afin de s’assurer que le principe du fédéralisme — et son expression moderne le fédéralisme coopératif — ne soit pas mis en péril. Le Parlement ou une législature provinciale ne peut légiférer pour mettre fin à un tel partenariat sans tenir compte des conséquences raisonnablement prévisibles d’une telle décision sur les compétences de son partenaire. En examinant la constitutionnalité d’une loi ou d’une disposition législative qui vise à démanteler ce partenariat, les tribunaux doivent être sensibles à ses répercussions sur l’exercice par le partenaire de ses compétences, et ce, encore plus quand le partenaire mettant fin au partenariat agit dans le but de provoquer ces répercussions.
La méthode d’analyse adoptée par la Cour d’appel en l’espèce s’écarte de celle que doivent suivre les tribunaux. Certes, le Parlement peut abroger ou modifier une loi qu’il a validement édictée en vertu d’un chef de compétence relevant de lui. Les tribunaux doivent toutefois examiner la disposition ou la loi contestée afin de déterminer si, eu égard à son caractère véritable, celle-ci ne fait effectivement qu’abroger ou modifier une loi validement édictée au préalable. Il n’est pas suffisant de dire que la mesure législative est une simple loi abrogative.
Le texte de l’art. 29 de la LARA ne présente pas de difficulté d’interprétation particulière. D’un point de vue structurel, l’art. 29 est une composante distincte des autres articles de la LARA , car il s’agit d’une disposition transitoire. D’un point de vue pratique et juridique, l’effet premier de l’art. 29 est d’effacer à jamais les données contenues dans le RCAF. La destruction des données par le gouvernement fédéral sans qu’elles aient d’abord été transmises à ses partenaires, dont le Québec, entraîne d’importantes conséquences qui sont pertinentes pour l’analyse de la constitutionnalité de l’art. 29 . La preuve extrinsèque révèle que l’art. 29 a été adopté précisément dans le but d’empêcher l’utilisation des données par les provinces. C’est donc avec raison que le juge de première instance a conclu que l’intention du Parlement était de nuire aux provinces en détruisant les données. Vu son objet et ses effets, l’art. 29 a donc une portée plus large que la simple destruction des données : il entraîne des conséquences néfastes pour les partenaires du gouvernement fédéral. L’article 29 ne tend pas à l’abrogation d’une partie de la Loi sur les armes à feu ; l’abolition par le gouvernement fédéral de l’obligation d’enregistrer les armes d’épaule et la destruction des données sont deux objectifs distincts.
Comme la destruction des données s’effectue sans possibilité de transfert préalable de données aux partenaires, et donc sans tenir compte des conséquences de cette mesure sur l’exercice par ceux-ci de leurs compétences, son objet véritable consiste à mettre fin à toute utilisation des renseignements concernant les armes d’épaule pour toutes fins provinciales. En conséquence, le caractère véritable de l’art. 29 se rattache à la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils.
Pour décider si l’art. 29 de la LARA est constitutionnel en vertu de la doctrine des pouvoirs accessoires, il faut évaluer la gravité, ou l’étendue, de son débordement sur les compétences provinciales, en gardant à l’esprit que le pouvoir des provinces de légiférer en matière de propriété et de droits civils constitue un chef de compétence sur lequel on ne peut déborder à la légère. La gravité du débordement de l’art. 29 doit être analysée en fonction du contexte factuel et juridique particulier de l’affaire, ce qui inclut le partenariat existant entre le gouvernement fédéral et le Québec. En l’espèce, de par sa nature et ses effets, l’art. 29 engendre un débordement substantiel sur les compétences provinciales. Pour que son débordement soit jugé accessoire à la LARA , l’art. 29 doit donc entretenir un degré élevé d’intégration à celle-ci, soit respecter le critère de la nécessité ou « partie intégrante ». La destruction des données visées par l’art. 29 ne peut être considérée comme nécessaire à l’abolition de l’obligation d’enregistrer les armes d’épaule, car ces deux objectifs sont distincts. L’article 29 ne peut non plus être rattaché à la LARA selon un critère de rationalité; il est difficile de concilier la manière dont la destruction des données est prévue avec le souhait que pourraient manifester des provinces de maintenir un registre dans le cadre de leurs compétences. De plus, le législateur fédéral a déclaré son intention de nuire à l’autre ordre de gouvernement.
Comme, en raison de son caractère véritable, l’art. 29 de la LARA ne relève pas de la compétence fédérale en matière de droit criminel et il n’est pas accessoire à la LARA , sa validité constitutionnelle n’a pas été établie. On ne saurait valider une mesure législative (1) qui ne relève pas de la compétence fédérale en matière de droit criminel et (2) qui contrecarre, par le débordement substantiel qu’elle cause, l’exercice corollaire des compétences provinciales auquel le partenariat a donné lieu. La destruction des données sans offre de transfert préalable est inconstitutionnelle. L’article 29 de la LARA doit donc être déclaré invalide, en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Le Québec n’a toutefois pas établi de fondement juridique à sa revendication des données. L’absence d’obstacle légal au transfert de celles-ci ne signifie pas nécessairement que le Québec a fait la preuve d’un droit de les obtenir par voie judiciaire. Il appartient aux législateurs de combler les lacunes des règles de droit incompatibles avec la Constitution et non aux tribunaux de décrire précisément le genre de lois que les premiers doivent adopter pour satisfaire à leurs obligations constitutionnelles. Dans certains cas, la réparation convenable doit émaner du processus politique plutôt que des tribunaux. En l’espèce, c’est aux membres du partenariat qu’il appartenait de prévoir les modalités de cessation de leur aventure commune dans leurs ententes.
Jurisprudence
Citée par les juges Cromwell et Karakatsanis
Arrêt examiné : Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; arrêts mentionnés : Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, 2005 CSC 20, [2005] 1 R.C.S. 292; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi relatif à la Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Wells c. Terre-Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Authorson c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 39, [2003] 2 R.C.S. 40; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453; Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Ward c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; Attorney-General for Ontario c. Attorney-General for Canada, [1912] A.C. 571; Attorney-General for Canada c. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 326; Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, 2004 CSC 79, [2004] 3 R.C.S. 698; Hunt c. T&N plc, [1993] 4 R.C.S. 289.
Citée par les juges LeBel, Wagner et Gascon (dissidents)
Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837; Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453; Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, 2004 CSC 79, [2004] 3 R.C.S. 698; Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61, [2010] 3 R.C.S. 457; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Attorney-General for Ontario c. Reciprocal Insurers, [1924] A.C. 328; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 R.C.S. 257; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Clark c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [1988] 2 R.C.S. 680; R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695; Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; R. c. Prosper, [1994] 3 R.C.S. 236; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839.
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46, art. 90 , 91 .
Code de procédure civile, RLRQ, c. C-25, art. 778.
Décret fixant une période d’amnistie (2006), DORS/2006-95 [mod. 2007-101, 2008-147, 2009-139, 2010-104, 2011-102, 2013-96, 2014-123].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(13) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I-21, art. 42 .
Loi de 1968-69 modifiant le droit pénal, S.C. 1968-69, c. 38, art. 6.
Loi sur l’abolition du registre des armes d’épaule, L.C. 2012, c. 6, art. 2 à 28 , 27 , 29 .
Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, L.C. 2004, c. 11 .
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, c. P-21 .
Loi sur la sécurité dans les sports, RLRQ, c. S-3.1, art. 46.31.
Loi sur les armes à feu, L.C. 1995, c. 39, art. 2 « contrôleur des armes à feu », 4 à 14, 13, 56, 57, 60, 70, 83, 84, 87, 90, 95, 112 [abr. 2012, c. 6, art. 27].
Loi visant à favoriser la protection des personnes à l’égard d’une activité impliquant des armes à feu, RLRQ, c. P-38.0001, art. 11.
Règlement sur l’exclusion de certains lieux et de certains moyens de transport ainsi que sur l’exemption de certaines personnes, RLRQ, c. P-38.0001, r. 1.
Règlement sur les registres d’armes à feu, DORS/98-213, art. 4(1), 7(1), (2).
Doctrine et autres documents cités
Abel, Albert S. « The Neglected Logic of 91 and 92 » (1969), 19 U.T.L.J. 487.
Brown, R. Blake. Arming and Disarming : A History of Gun Control in Canada, Toronto, University of Toronto Press, 2012.
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2014.
Canada. Bibliothèque du Parlement. Service d’information et de recherche parlementaires. « Projet de loi C-19 : Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les armes à feu », Résumé législatif no 41-1-C19-F, par Tanya Dupuis, Cynthia Kirkby et Robin MacKay, Division des affaires juridiques et législatives, 1er novembre 2011.
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Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 133, no 154, 1re sess., 35e lég., 16 février 1995, p. 9709.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 133, no 216, 1re sess., 35e lég., 12 juin 1995, p. 13631.
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Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., Toronto, Carswell, 2007 (updated 2014, release 1).
Lederman, W. R. « Some Forms and Limitations of Co-Operative Federalism », in Continuing Canadian Constitutional Dilemmas, Toronto, Butterworths, 1981, 314.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, vol. 34, no 49, 1re sess., 35e lég., 23 mai 1995 (en ligne), à 14:40.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, vol. 42, no 57, 2e sess., 39e lég., 2 novembre 2011, p. 3131.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, vol. 42, no 72, 2e sess., 39e lég., 6 décembre 2011, p. 3643.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (la juge en chef Duval Hesler et les juges Chamberland, Kasirer, St-Pierre et Lévesque), 2013 QCCA 1138, [2013] R.J.Q. 1023, [2013] AZ-50965380, [2013] J.Q. no 6676 (QL), 2013 CarswellQue 6107 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Blanchard, 2012 QCCS 4202, [2012] R.J.Q. 1895, [2012] AZ-50892414, [2012] J.Q. no 8319 (QL), 2012 CarswellQue 9059 (WL Can.). Pourvoi rejeté, les juges LeBel, Abella, Wagner et Gascon sont dissidents.
Éric Dufour, Hugo Jean et Suzanne-L. Gauthier, pour l’appelant.
Claude Joyal, c.r., et Ian Demers, pour les intimés.
Personne n’a comparu pour l’intervenant le contrôleur des armes à feu.
Frédérick Langlois et Alain M. Gaulin, pour l’intervenante la Coalition pour le contrôle des armes.
Guy Lavergne, pour l’intervenante l’Association canadienne pour les armes à feu.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis rendu par
Les juges Cromwell et Karakatsanis —
I. Introduction
[1] Il y a 15 ans, notre Cour a décidé que le Parlement, agissant dans l’exercice de son pouvoir de légiférer en matière de droit criminel, avait la compétence constitutionnelle voulue pour établir un régime national de contrôle des armes à feu. Cette décision du Parlement participait d’un choix de politique générale controversé qui a été contesté pour des motifs constitutionnels. Il y a trois ans, le Parlement est revenu en partie sur ce choix de politique générale antérieur : il a abrogé la loi qui avait constitué le registre des armes d’épaule faisant partie du régime de contrôle des armes à feu et décrété la destruction des données que le registre contenait. Il s’agissait également d’un choix de politique générale controversé qui est aujourd’hui contesté, encore une fois pour des motifs constitutionnels.
[2] Quand le gouvernement a déposé le projet de loi abolissant le registre des armes d’épaule et prévoyant la destruction des données qu’il contenait, le Québec a manifesté son intention de créer son propre régime provincial de contrôle des armes à feu et demandé au Canada de lui transmettre les données concernant les armes d’épaule liées à la province. Face au refus du gouvernement fédéral, le Québec a contesté la constitutionnalité de la loi fédérale prévoyant la destruction des données et sollicité une ordonnance enjoignant au gouvernement fédéral de les lui transmettre. La Cour supérieure du Québec a déclaré que la compétence législative du Parlement en matière de droit criminel ne lui permet pas de légiférer pour détruire les fichiers relatifs à l’enregistrement des armes d’épaule sans mettre d’abord ces données à la disposition des provinces qui cherchent à établir leur propre registre, et a ordonné au gouvernement fédéral de transférer les données pertinentes au Québec. Une formation de cinq juges de la Cour d’appel du Québec n’était pas de cet avis. Jugeant que la loi constituait un exercice valide de la compétence fédérale en matière de droit criminel, elle a annulé ces jugements déclaratoires et ordonnances. Le Québec se pourvoit maintenant devant notre Cour et soulève trois questions :
1. Le principe du fédéralisme coopératif empêche-t-il le Parlement de légiférer pour disposer des données?
2. Le Québec a-t-il le droit d’obtenir les données?
3. L’article 29 de la Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les armes à feu, L.C. 2012, c. 6 , outrepasse-t-il la compétence du Parlement en matière de droit criminel?
[3] Nous faisons nôtres les conclusions de la Cour d’appel du Québec et sommes d’avis de rejeter le pourvoi. Le principe du fédéralisme coopératif ne restreint pas la compétence législative fédérale en l’espèce, le Québec n’a pas droit aux données et l’art. 29 de la Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les armes à feu (titre abrégé Loi sur l’abolition du registre des armes d’épaule (« LARA »)) est un exercice licite de la compétence législative en matière de droit criminel conférée au Parlement par la Constitution. Nous ajouterions ceci. Pour certains, la décision du Parlement de détruire ces données affaiblira la sécurité publique et entraînera le gaspillage de sommes considérables de fonds publics. D’autres y verront le démantèlement d’un régime malavisé et le rétablissement trop tardif du droit à la vie privée des propriétaires d’armes à feu qui respectent les lois. Or, ces opinions divergentes sur le bien-fondé du choix de politique générale du Parlement ne sont pas en litige dans la présente affaire. Comme on l’a dit à maintes reprises, les tribunaux ne doivent pas s’interroger sur la sagesse d’une loi : ils doivent uniquement se prononcer sur sa légalité. À notre avis, la décision de démanteler le registre des armes d’épaule et de détruire les données qu’il contient est un choix de politique générale que le Parlement avait le droit de faire en vertu de la Constitution.
[4] Soulignons que notre conclusion en l’espèce repose en partie sur le fait que le Registre canadien des armes à feu (« RCAF ») découle directement d’une loi fédérale et ne dépend d’aucun texte législatif provincial. Différentes considérations peuvent être présentes dans le cas d’un régime législatif fédéral-provincial réellement intégré. Le RCAF ne constitue cependant pas, à notre avis, un régime de ce genre. Nous n’avons donc pas à nous demander ce qui pourrait arriver si c’était le cas.
II. Faits et historique judiciaire
A. Aperçu des faits
[5] En 1995, le Parlement a adopté la Loi sur les armes à feu, L.C. 1995, c. 39 , qui a créé un régime complet obligeant tous les détenteurs d’armes à feu, dont ceux qui possèdent une arme d’épaule, à obtenir un permis et à enregistrer leurs armes. Elle a aussi érigé en infraction criminelle la possession d’une arme à feu non enregistrée. La création du registre a été contestée par plusieurs provinces, y compris l’Alberta qui a adressé à la Cour d’appel de cette province un renvoi qui s’est soldé en dernier lieu par un pourvoi devant notre Cour. Dans le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783, notre Cour a conclu que cette loi relevait de la compétence du Parlement fédéral en droit criminel et que « les provinces n’[avaie]nt pas démontré que les effets de la loi sur les matières provinciales étaient plus que secondaires » : par. 50.
[6] La Loi sur les armes à feu prévoyait la création de deux types de registre. Le directeur de l’enregistrement des armes à feu (« Directeur ») devait tenir un registre unique, le RCAF, contenant des fichiers relatifs aux certificats d’enregistrement des armes prohibées, armes à autorisation restreinte et armes sans restriction (armes d’épaule) acquises, transférées ou détenues au Canada : art. 83 . En outre, la Loi sur les armes à feu exige qu’un contrôleur des armes à feu (« Contrôleur ») soit nommé dans chaque province et territoire, soit par un ministre provincial, soit par un ministre fédéral : art. 2 . Ce fonctionnaire doit autoriser les particuliers à posséder des armes à feu et tenir un registre contenant des fichiers sur les permis et autorisations qu’il délivre ou révoque : art. 87 . En droit, le Directeur et le Contrôleur peuvent consulter les deux types de registre : art. 90 . Dans les faits, l’accès à ces registres était assuré par le Système canadien d’information relativement aux armes à feu (« SCIRAF »), une base de données électronique administrée par la Gendarmerie royale du Canada (« GRC »). Le gouvernement provincial pouvait accéder à tous les renseignements sur l’enregistrement et la délivrance de permis dans l’ensemble des registres grâce à la base de données du SCIRAF, mais le pouvoir légal des contrôleurs provinciaux ne leur permettait que d’ajouter et de modifier des données dans leur registre de permis respectif : art. 87 et 90 .
[7] En avril 2012, le Parlement a adopté la LARA , qui supprime l’obligation d’enregistrer les armes d’épaule et décriminalise la possession d’une arme d’épaule non enregistrée. L’obligation d’enregistrer les armes prohibées et les armes à autorisation restreinte demeure en vigueur, et les registres continuent de recueillir et de conserver les données en question[1]. L’article 29 de la LARA exige la destruction de tous les fichiers relatifs à l’enregistrement des armes à feu autres que les armes prohibées ou les armes à autorisation restreinte qui se trouvent dans les registres :
29. (1) Le commissaire aux armes à feu veille à ce que, dès que possible, tous les registres et fichiers relatifs à l’enregistrement des armes à feu autres que les armes à feu prohibées ou les armes à feu à autorisation restreinte qui se trouvent dans le Registre canadien des armes à feu, ainsi que toute copie de ceux-ci qui relève de lui soient détruits.
(2) Chaque contrôleur des armes à feu veille à ce que, dès que possible, tous les registres et fichiers relatifs à l’enregistrement des armes à feu autres que les armes à feu prohibées ou les armes à feu à autorisation restreinte qui relèvent de lui, ainsi que toute copie de ceux-ci qui relève de lui soient détruits.
(3) Les articles 12 et 13 de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada et les paragraphes 6(1) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s’appliquent pas relativement à la destruction des registres, fichiers et copies mentionnés aux paragraphes (1) et (2).
[8] Quand il est devenu évident que le Canada allait de l’avant avec la suppression de l’obligation d’enregistrer les armes d’épaule, le Québec a fait part de son intention de créer son propre registre des armes d’épaule et demandé aux autorités fédérales les données du RCAF qui ont un lien avec le Québec. Le Canada a refusé et affirmé clairement qu’il entendait détruire de façon permanente toutes les données relatives à l’enregistrement des armes d’épaule. Face à ce refus, le Québec a demandé un jugement déclaratoire portant que l’art. 29 de la LARA est ultra vires (c’est-à-dire qu’il outrepasse les pouvoirs du Parlement) et que le Québec a le droit d’obtenir les données. À ce jour, l’Assemblée nationale du Québec n’a pas adopté de loi créant un registre provincial des armes d’épaule.
B. Cour supérieure du Québec, 2012 QCCS 4202, [2012] R.J.Q. 1895
[9] En Cour supérieure, le juge Blanchard a déclaré que le RCAF découle des efforts concertés des paliers des gouvernements municipaux, provinciaux et fédéral et constitue ainsi un exemple des fruits du fédéralisme coopératif. Estimant que l’art. 29 vise, de par son caractère véritable, à empêcher les gouvernements provinciaux d’exercer leur compétence législative en utilisant les fruits de ce partenariat, il a conclu que l’art. 29 équivaut à une violation du principe du fédéralisme coopératif et excède le pouvoir du Parlement de légiférer en droit criminel.
[10] En plus de déclarer l’art. 29 de la LARA inconstitutionnel dans le cas des données liées au Québec, le juge Blanchard a ordonné au Canada de transférer ces données à la province.
C. Cour d’appel du Québec, 2013 QCCA 1138, [2013] R.J.Q. 1023
[11] Une formation de cinq juges de la Cour d’appel a infirmé à l’unanimité la décision du juge Blanchard.
[12] S’exprimant au nom de la Cour d’appel, la juge en chef Duval Hesler a décidé que le juge Blanchard avait confondu certains aspects du Système canadien d’enregistrement des armes à feu. Cette confusion l’a amené à tirer une conclusion de fait erronée voulant que le RCAF soit le fruit d’un partenariat entre les deux ordres de gouvernement. Cela dit, la juge en chef Duval Hesler a conclu que cette erreur importait peu car, à son avis, le Parlement a clairement le pouvoir de d