Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc.

Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2012-12-07
Référence neutre
2012 CSC 67
Recueil
[2012] 3 RCS 443
Numéro de dossier
33797
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache
En appel de
Québec
Sujets
Faillite et insolvabilité
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33797
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Terre Neuve et Labrador c. AbitibiBowater Inc.,
2012 CSC 67, [2012] 3 R.C.S. 443
Date : 20121207
Dossier : 33797
Entre :
Sa Majesté la Reine du chef de la province de Terre-Neuve-et-Labrador
Appelante
et
AbitibiBowater Inc., Abitibi-Consolidated Inc., Bowater Canadian Holdings Inc., comité ad hoc des créanciers obligataires, comité ad hoc des porteurs de billets garantis de premier rang et U.S. Bank National Association (fiduciaire désigné par l’acte constitutif pour les porteurs de billets garantis de premier rang)
Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie-Britannique, Ernst & Young Inc., en sa qualité de contrôleur, et Ami(e)s de la Terre Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis
Motifs de jugement :
(par. 1 à 63)
Motifs dissidents :
(par. 64 à 97)
Motifs dissidents :
(par. 98 à 102)
La juge Deschamps (avec l’accord des juges Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis)
La juge en chef McLachlin
Le juge LeBel
Terre-Neuve-et-Labrador c. AbitibiBowater Inc., 2012 CSC 67, [2012] 3 R.C.S. 443
Sa Majesté la Reine du chef de la province de
Terre‑Neuve‑et‑Labrador Appelante
c.
AbitibiBowater Inc., Abitibi‑Consolidated Inc.,
Bowater Canadian Holdings Inc., comité ad hoc des
créanciers obligataires, comité ad hoc des porteurs de
billets garantis de premier rang et U.S. Bank National
Association (fiduciaire désigné par l’acte constitutif
pour les porteurs de billets garantis de premier rang) Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général de
l’Ontario, procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de l’Alberta, Sa Majesté la Reine du
chef de la Colombie‑Britannique, Ernst & Young Inc.,
en sa qualité de contrôleur, et Les Ami(e)s de la Terre Canada Intervenants
Répertorié : Terre‑Neuve‑et‑Labrador c. AbitibiBowater Inc.
2012 CSC 67
No du greffe : 33797.
2011 : 16 novembre; 2012 : 7 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis.
en appel de la cour d’appel du québec
Faillite et insolvabilité — Réclamations prouvables — Réclamations éventuelles — Demande de protection contre l’insolvabilité par une société — Ordonnances environnementales émises par la province contre la société et demande, par la province, d’un jugement déclarant que les ordonnances ne constituent pas des « réclamations » aux termes de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »), et qu’elles ne sont pas assujetties à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations — Les ordonnances environnementales constituent‑elles des réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet d’une transaction dans le cadre d’une restructuration sous le régime de la LACC ? — La LACC est‑elle ultra vires ou constitutionnellement inapplicable en permettant au tribunal de déterminer si une ordonnance environnementale constitue une réclamation pécuniaire?
A a poursuivi des activités industrielles à Terre‑Neuve‑et‑Labrador (la « province »). Dans une période de grandes difficultés financières, elle a mis un terme à ses activités dans la province, elle a présenté une demande de protection contre l’insolvabilité aux États-Unis et elle a obtenu une suspension des procédures en vertu de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »). La province a par la suite prononcé cinq ordonnances environnementales en vertu de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2, contraignant A à présenter des plans de restauration pour cinq sites industriels qu’elle avait occupés, dont trois avaient été expropriés par la province, et à réaliser les plans de restauration approuvés. La province a également demandé par requête un jugement déclarant qu’une ordonnance relative à la procédure de réclamations rendue aux termes de la LACC dans le cadre de la réorganisation proposée de A n’empêchait pas la province d’exécuter les ordonnances environnementales. La province a plaidé que les ordonnances environnementales ne constituent pas des « réclamations » au sens de la LACC et que leur exécution ne peut donc être suspendue ni être assujettie à une ordonnance relative à la procédure de réclamations. Elle a de plus fait valoir que le pouvoir du Parlement de légiférer en matière de faillite et d’insolvabilité ne lui confère pas la compétence constitutionnelle pour suspendre l’application des ordonnances prononcées dans l’exercice valide de pouvoirs provinciaux. A a contesté la requête et a soutenu que les ordonnances étaient de nature pécuniaire et qu’elles étaient donc visées par la définition du terme « réclamation » utilisé dans l’ordonnance relative à la procédure de réclamations. Le juge chargé d’appliquer la LACC a rejeté la requête de la province et la Cour d’appel a rejeté la demande d’autorisation d’appel de la province.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et le juge LeBel sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis : Les ordonnances des organismes administratifs ne sont pas toutes de nature pécuniaire, et donc des réclamations prouvables dans le cadre de procédures d’insolvabilité, mais certaines peuvent l’être en dépit du fait qu’elles ne sont pas quantifiées dès le début des procédures. En matière environnementale, le tribunal chargé de l’application de la LACC doit déterminer s’il y a suffisamment de faits indiquant qu’il existe une obligation environnementale de laquelle résultera une dette envers l’organisme administratif qui a prononcé l’ordonnance. En pareil cas, la question pertinente ne se résume pas à déterminer si l’organisme a formellement exercé son pouvoir de réclamer une dette. Le tribunal qui évalue une réclamation ou une ordonnance ne se limite pas à un examen de sa forme. Si l’ordonnance n’est pas formulée en termes pécuniaires, le tribunal doit déterminer, en fonction des faits en cause et du cadre législatif applicable, si elle constitue une réclamation qui sera assujettie au processus de réclamation.
Pour qu’elles constituent des réclamations pouvant être assujetties au processus applicable en matière d’insolvabilité dans une affaire telle celle en l’espèce, les ordonnances doivent satisfaire à trois conditions. Premièrement, il doit s’agir d’une dette, d’un engagement ou d’une obligation envers un créancier. En l’espèce, il a été satisfait à la première condition puisque la province s’est présentée comme créancière en ayant recours aux mécanismes d’application en matière de protection de l’environnement. Deuxièmement, la dette, l’engagement ou l’obligation doit avoir pris naissance à un moment précis. Il a également été satisfait à cette condition puisque les dommages environnementaux sont survenus avant que les procédures en vertu de la LACC ne soient entamées. Troisièmement, il doit être possible d’attribuer une valeur pécuniaire à cette dette, cet engagement ou cette obligation. La présente affaire est centrée sur cette troisième condition, et la question est de savoir si des ordonnances qui ne sont pas formulées en termes pécuniaires peuvent être formulées en de tels termes.
Il est possible de faire valoir une réclamation dans le cadre de procédures d’insolvabilité même si elle dépend d’un événement non encore survenu. Le critère retenu par les tribunaux pour décider si une réclamation éventuelle sera incluse dans le processus d’insolvabilité est celui qui consiste à déterminer si l’événement non encore survenu est trop éloigné ou conjectural. Dans le contexte d’une ordonnance environnementale, cela signifie qu’il doit y avoir des indications suffisantes permettant de conclure que l’organisme administratif qui a eu recours aux mécanismes d’application de la loi effectuera en fin de compte des travaux de décontamination et présentera une réclamation pécuniaire. Si cela est suffisamment certain, le tribunal conclura que l’ordonnance peut être assujettie au processus d’insolvabilité.
Certains indicateurs permettent de guider le tribunal dans cette analyse, notamment si les activités se poursuivent, si le débiteur exerce un contrôle sur le bien et s’il dispose des moyens de se conformer à l’ordonnance. Il est également possible pour le tribunal de prendre en compte les conséquences qu’entraînerait sur le processus d’insolvabilité le fait d’exiger du débiteur qu’il se conforme à l’ordonnance. L’analyse est fondée sur les faits propres à chaque cas. En l’espèce, l’appréciation des faits par le tribunal, plus particulièrement sa constatation que les ordonnances constituaient la première étape en vue de la décontamination des sites par la province, ne permet de tirer aucune conclusion autre que celle suivant laquelle il était suffisamment certain que la province exécuterait des travaux de décontamination et qu’elle était par conséquent visée par la définition d’un créancier ayant une réclamation pécuniaire.
Le fait d’assujettir ces ordonnances au processus de réclamations n’éteint pas les obligations environnementales qui incombent au débiteur, pas plus que le fait de soumettre à ce processus les réclamations des créanciers n’éteint l’obligation du débiteur de payer ses dettes. Le fait d’assujettir une ordonnance au processus de réclamation vise simplement à faire en sorte que le paiement au créancier sera fait conformément aux dispositions législatives applicables en matière d’insolvabilité. Le respect intégral des ordonnances dont la nature pécuniaire est reconnue transférerait le coût de la décontamination aux tiers créanciers et substituerait au principe du pollueur‑payeur celui du « tiers‑payeur ». En outre, l’assujettissement des ordonnances environnementales à la procédure de réclamations n’équivaut pas à convier les sociétés à se réorganiser dans le but d’échapper à leurs obligations environnementales. Une réorganisation rendue nécessaire par l’insolvabilité de la société peut difficilement être assimilée à un choix délibéré, et lorsque les risques auxquels s’exposent les sociétés se concrétisent, la quasi‑totalité des personnes ayant des intérêts dans la société en supportent les terribles coûts.
L’application de la doctrine des pouvoirs accessoires n’est pas pertinente en l’espèce car les dispositions régissant l’évaluation des réclamations en matière d’insolvabilité sont directement reliées à la compétence du législateur fédéral. La doctrine de la protection des compétences exclusives ne s’applique pas non plus parce qu’une conclusion selon laquelle un créancier œuvrant dans le domaine de l’environnement détient une réclamation pécuniaire ne modifie en rien les activités de ce créancier; sa réclamation est simplement assujettie au processus d’insolvabilité.
La juge en chef McLachlin (dissidente) : Les ordonnances exigeant la décontamination émises aux termes d’une loi provinciale sur la protection de l’environnement imposent des exigences réglementaires continues à la personne morale requise de remédier à la pollution. Ces ordonnances ne peuvent être converties en réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet de transactions dans le cadre de procédures engagées aux termes de la LACC que dans certaines circonstances particulières, lorsqu’une province a exécuté les travaux ou lorsqu’il est « suffisamment certain » qu’elle exécutera les travaux. Cette deuxième situation est prévue par les dispositions de la LACC relatives aux réclamations éventuelles ou futures. Le critère consiste à déterminer s’il existe une probabilité proche de la certitude que la province exécutera les travaux. Une « probabilité proche de la certitude » reconnaît que la décision du gouvernement est discrétionnaire et peut être influencée par des considérations politiques et sociales concurrentes qui sont normalement soustraites à l’examen judiciaire. Dans la mesure où cette décision touche le partage des pouvoirs, je souscris pour l’essentiel à l’opinion exprimée par la juge Deschamps.
À l’exception des ordonnances relatives aux travaux sur le site de Buchans déjà exécutés ou à l’égard desquels des appels d’offres ont été lancés, les ordonnances exigeant la décontamination en l’espèce ne constituent pas des réclamations pouvant faire l’objet de transactions dans le cadre d’une restructuration. La LACC établit une distinction fondamentale entre les exigences réglementaires découlant d’une loi d’application générale visant la protection du public, d’une part, et les réclamations pécuniaires pouvant faire l’objet d’une transaction dans le cadre d’une restructuration engagée sous le régime de la LACC ou en matière de faillite, d’autre part. Le juge de première instance ne s’est jamais posé la question cruciale de savoir s’il était « suffisamment certain » que la province exécuterait elle‑même les travaux. Le fait qu’il n’ait pas examiné cette question oblige notre Cour à y répondre à sa place. Aucune preuve au dossier ne laisse croire que la province entreprendra la décontamination des sites. Il n’a pas été démontré que la contamination pose pour la santé des risques immédiats exigeant la prise de mesures dans les plus brefs délais. Il n’a pas été démontré que la province a pris quelque mesure que ce soit pour réaliser des travaux. Et il n’a pas été démontré que la province a prévu des sommes d’argent pour ces travaux ou qu’elle a même songé à en prévoir. La province a conservé un certain nombre de choix, notamment laisser les sites contaminés, ou demander à Abitibi d’exécuter les travaux lorsqu’elle aura complété sa restructuration. Rien au dossier n’indique qu’il est plus probable, et encore moins qu’il est « suffisamment certain », que la province choisira d’exécuter elle‑même la décontamination.
Le juge LeBel (dissident) : Le critère que propose la Juge en chef, selon lequel la preuve doit démontrer une « probabilité proche de la certitude » que la province se chargerait de la décontamination, ne constitue pas le critère établi pour déterminer si, et de quelle façon, une réclamation éventuelle peut être liquidée en droit de la faillite et de l’insolvabilité. Le critère de ce qui est « suffisamment certain » qu’énonce la juge Deschamps reflète mieux la façon dont la common law et le droit civil envisagent et traitent les réclamations éventuelles. En appliquant ce critère, il y aurait lieu d’accueillir le pourvoi puisqu’aucune preuve ne confirme l’intention de la province d’exécuter elle‑même les travaux de décontamination.
Jurisprudence
Citée par la juge Deschamps
Distinction d’avec l’arrêt : Panamericana de Bienes y Servicios S.A. c. Northern Badger Oil & Gas Ltd. (1991), 81 Alta. L.R. (2d) 45; arrêts mentionnés : Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Canada c. McLarty, 2008 CSC 26, [2008] 2 R.C.S. 79; Confederation Treasury Services Ltd. (Bankrupt), Re (1997), 96 O.A.C. 75; Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58, [2003] 2 R.C.S. 624.
Citée par la juge en chef McLachlin (dissidente)
Panamericana de Bienes y Servicios S.A. c. Northern Badger Oil & Gas Ltd. (1991), 81 Alta. L.R. (2d) 45; Lamford Forest Products Ltd. (Re) (1991), 86 D.L.R. (4th) 534; Shirley (Re) (1995), 129 D.L.R. (4th) 105; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Air Canada, Re [Regulators’ motions] (2003), 28 C.B.R. (5th) 52; General Chemical Canada Ltd., Re, 2007 ONCA 600, 228 O.A.C. 385; Strathcona (County) c. PriceWaterhouseCoopers Inc., 2005 ABQB 559, 47 Alta. L.R. (4th) 138; Confederation Treasury Services Ltd. (Bankrupt), Re (1997), 96 O.A.C. 75; Anvil Range Mining Corp., Re (2001), 25 C.B.R. (4th) 1; R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235.
Lois et règlements cités
Abitibi‑Consolidated Rights and Assets Act, S.N.L. 2008, ch. A‑1.01.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1497, 1508, 1513.
Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2, art. 99, 102(3).
Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité , la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies et la Loi de l’impôt sur le revenu, L.C. 1997, ch. 12.
Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi sur le Programme de protection des salariés et le chapitre 47 des Lois du Canada (2005), L.C. 2007, ch. 36, art. 65 .
Loi modifiant la Loi sur la faillite et la Loi de l’impôt sur le revenu en conséquence, L.C. 1992, ch. 27, art. 9.
Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, ch. B-3, art. 2 « créancier », « réclamation prouvable en matière de faillite », 14.06(8), 121(1), (2), 135(1.1).
Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36, art. 2(1) « réclamation », 11, 11.1, 11.8(5), (7), (8), (9), 12(1), (2).
Traités et autres instruments internationaux
Accord de libre‑échange nord‑américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États‑Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, R.T. Can. 1994 no 2.
Doctrine et autres documents cités
Baird, Douglas G., and Thomas H. Jackson. « Comment : Kovacs and Toxic Wastes in Bankruptcy » (1984), 36 Stan. L. Rev. 1199.
Canada. Chambre des communes. Témoignages du Comité permanent de l’industrie, no 16, 2e sess., 35e lég., 11 juin 1996.
Hohfeld, Wesley Newcomb. Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, new ed. by David Campbell and Philip Thomas, eds. Burlington, Vt. : Ashgate, 2001.
MacCormick, D. N. « Rights in Legislation », in P. M. S. Hacker and J. Raz, eds., Law, Morality, and Society : Essays in Honour of H. L. A. Hart. Oxford : Clarendon Press, 1977, 189.
Saxe, Dianne. « Trustees’ and Receivers’ Environmental Liability Update » (1998), 49 C.B.R. (3d) 138.
POURVOI contre une décision de la Cour d’appel du Québec (le juge Chamberland), 2010 QCCA 965, 68 C.B.R. (5th) 57, 52 C.E.L.R. (3d) 1, [2010] Q.J. No. 4579 (QL), 2010 CarswellQue 4782, qui a rejeté la requête de l’appelante pour permission d’en appeler d’un jugement du juge Gascon, 2010 QCCS 1261, 68 C.B.R. (5th) 1, 52 C.E.L.R. (3d) 17, [2010] Q.J. No. 4006 (QL), 2010 CarswellQue 2812. Pourvoi rejeté, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel sont dissidents.
David R. Wingfield, Paul D. Guy et Philip Osborne, pour l’appelante.
Sean F. Dunphy, Nicholas McHaffie, Joseph Reynaud et Marc B. Barbeau, pour les intimés.
Christopher Rupar et Marianne Zoric, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Josh Hunter, Robin K. Basu, Leonard Marsello et Mario Faieta, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
R. Richard M. Butler, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Roderick Wiltshire, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Elizabeth J. Rowbotham, pour l’intervenante Sa Majesté la Reine du chef de la Colombie‑Britannique.
Robert I. Thornton, John T. Porter et Rachelle F. Moncur, pour l’intervenante Ernst & Young Inc., en sa qualité de contrôleur.
William A. Amos, Anastasia M. Lintner, Hugh S. Wilkins et R. Graham Phoenix, pour l’intervenant Les Ami(e)s de la Terre Canada.
Version française du jugement des juges Deschamps, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis rendu par
[1] La juge Deschamps — La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si des ordonnances d’un organisme administratif relatives à des travaux de décontamination peuvent être traitées comme des réclamations pécuniaires aux termes de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 (« LACC »).
[2] Un organisme administratif peut être appelé à intervenir dans le cadre de procédures de réorganisation lorsqu’il prononce une ordonnance intimant au débiteur de se conformer à une règle prescrite par la loi. En principe, une réorganisation ne permet pas à une personne d’ignorer ses obligations légales. Par ailleurs, en certaines circonstances, une ordonnance valable et exécutoire sera assujettie à un arrangement conclu en vertu de la LACC . C’est le cas notamment lorsqu’un organisme administratif prononce une ordonnance environnementale qui est explicitement formulée en termes pécuniaires.
[3] En d’autres circonstances, il est plus difficile de savoir si une ordonnance peut être traitée comme une réclamation pécuniaire. L’appelante et certains des intervenants affirment qu’une ordonnance émise par un organisme de protection de l’environnement ne constitue pas une réclamation au sens de la LACC si elle n’exige pas du débiteur qu’il lui paye un montant d’argent. Je conviens que les ordonnances des organismes administratifs ne constituent pas toutes des réclamations pécuniaires, et donc des réclamations prouvables dans le cadre de procédures d’insolvabilité, mais certaines peuvent l’être en dépit du fait qu’elles ne sont pas quantifiées dès le début des procédures. En matière environnementale, le tribunal chargé de l’application de la LACC doit déterminer s’il y a suffisamment de faits indiquant qu’il existe une obligation environnementale de laquelle résultera une dette envers l’organisme administratif qui a prononcé l’ordonnance. En pareil cas, la question pertinente ne se résume pas à déterminer si l’organisme a formellement exercé son pouvoir de réclamer une dette. Lorsque le tribunal évalue une réclamation (ou une ordonnance) il ne se limite pas à un examen de sa forme. Si l’ordonnance n’est pas formulée en termes pécuniaires, le tribunal doit déterminer, en fonction des faits en cause et du cadre législatif applicable, si elle constitue une réclamation qui sera assujettie au processus de réclamation.
[4] Le présent pourvoi a trait à des dommages environnementaux survenus avant que les procédures sous le régime de la LACC ne soient engagées, des dommages causés à des terrains qui, en majeure partie, ne sont plus en la possession du débiteur ni sous son contrôle. Le tribunal de première instance a conclu, selon les faits en l’espèce, que les ordonnances émises par Sa Majesté la Reine du chef de la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador (« province ») ne constituaient que la première étape en vue de restaurer les sites contaminés et de réclamer les coûts engagés. Comme l’a exprimé le juge de première instance, [traduction] « les ordonnances avaient pour effet attendu, pratique et réaliste d’établir le fondement d’une réclamation permettant à la province de récupérer des sommes d’argent qui seraient utilisées pour procéder aux travaux de décontamination » (2010 QCCS 1261, 68 C.B.R. (5th) 1, par. 211). Par conséquent, pour le tribunal, les ordonnances étaient clairement de nature pécuniaire. Je ne vois aucune erreur de droit ni aucune raison de modifier ces conclusions de fait. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
I. Faits et historique judiciaire
[5] Pendant plus d’une centaine d’années, AbitibiBowater Inc., et ses auteurs ou sociétés filiales (ensemble, « Abitibi ») ont poursuivi des activités industrielles à Terre‑Neuve‑et‑Labrador. En 2008, Abitibi a annoncé la fermeture de la dernière des scieries qu’elle exploitait dans cette province.
[6] Dans les deux semaines qui ont suivi cette annonce, la province a adopté l’Abitibi‑Consolidated Rights and Assets Act, S.N.L. 2008, ch. A‑1.01 (« Abitibi Act »), qui transférait immédiatement à la province la plus grande partie des biens d’Abitibi situés à Terre‑Neuve‑et‑Labrador et privait la société de tous recours judiciaires en relation avec cette expropriation.
[7] La fermeture de sa scierie à Terre‑Neuve‑et‑Labrador est l’une des nombreuses décisions prises par Abitibi dans une période où de grandes difficultés financières touchaient ses activités au Canada et aux États‑Unis. Le 16 avril 2009, elle a présenté une demande de protection contre l’insolvabilité aux États‑Unis. Elle a également demandé à la Cour supérieure du Québec, à Montréal, où elle a son siège social au Canada, une suspension des procédures en vertu de la LACC . La suspension a été ordonnée le 17 avril 2009.
[8] Au cours du même mois, Abitibi a aussi déposé un avis d’intention de soumettre une plainte à l’arbitrage en vertu de l’ALENA (Accord de libre‑échange nord‑américain entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États-Unis d’Amérique et le gouvernement des États-Unis du Mexique, R.T. Can. 1994 no 2) relativement à des pertes découlant de l’application de l’Abitibi Act, lesquelles totalisaient, selon Abitibi, une somme supérieure à 300 millions de dollars.
[9] Le 12 novembre 2009, le ministre provincial de l’Environnement et de la Conservation (« ministre ») a prononcé, en vertu de l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2 (« EPA »), cinq ordonnances (les « ordonnances EPA ») contraignant Abitibi à présenter au ministre des plans de restauration pour cinq sites industriels, dont trois avaient été expropriés, et à réaliser les plans de restauration approuvés. Le juge chargé de l’instance instituée sous le régime de la LACC a évalué les coûts de la mise en œuvre de ces plans à une somme se situant [traduction] « entre cinquante et cent millions de dollars », ou « plusieurs fois plus élevée » (par. 81).
[10] Le jour même où elle émettait les ordonnances EPA, la province a demandé par requête un jugement déclarant qu’une ordonnance relative à la procédure de réclamations rendue aux termes de la LACC dans le cadre de la réorganisation proposée d’Abitibi n’empêchait pas la province d’exécuter les ordonnances EPA. La province a soutenu — et soutient toujours — que des obligations légales de nature non pécuniaire ne constituent pas des « réclamations » au sens de la LACC et que leur exécution ne peut donc être suspendue ni être assujettie à une ordonnance relative à la procédure de réclamations. Elle fait de plus valoir que le pouvoir du Parlement de légiférer en matière de faillite et d’insolvabilité ne lui confère pas la compétence constitutionnelle pour suspendre l’application des ordonnances prononcées dans l’exercice valide de pouvoirs provinciaux.
[11] Abitibi a contesté la requête et a demandé un jugement déclarant que les ordonnances EPA avaient été suspendues et qu’elles étaient assujetties à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations. Abitibi a soutenu que les ordonnances EPA étaient de nature pécuniaire et qu’elles étaient donc visées par la définition du terme « réclamation » utilisé dans l’ordonnance relative à la procédure de réclamations.
[12] Le juge Gascon de la Cour supérieure du Québec, siégeant aux termes de la LACC , a rejeté la requête de la province. Il a statué qu’il avait le pouvoir de qualifier les ordonnances de « réclamations » si les obligations légales sous‑jacentes [traduction] « demeur[aient], dans une situation factuelle particulière, de nature véritablement financière et pécuniaire » (par. 148). Il a déclaré que les ordonnances EPA avaient été suspendues en vertu de l’ordonnance de suspension initiale et qu’elles n’étaient pas visées par l’exception énoncée dans cette ordonnance. Il a également déclaré que la présentation, par la province, de toute réclamation fondée sur les ordonnances EPA était assujettie à l’ordonnance relative à la procédure de réclamations; il a réservé à la province le droit de demander par requête une prorogation du délai pour présenter une réclamation en vertu de la procédure de réclamations et a confirmé le droit d’Abitibi de contester une telle requête.
[13] En Cour d’appel, le juge Chamberland a rejeté la demande d’autorisation d’appel présentée par la province (2010 QCCA 965, 68 C.B.R. (5th) 57). À son avis, l’appel n’avait aucune chance raisonnable de succès parce que le juge Gascon avait conclu, comme question de faits, que les ordonnances EPA étaient de nature financière ou pécuniaire. Le juge Chamberland a également estimé qu’aucune question constitutionnelle ne se posait, car le juge de la Cour supérieure n’avait fait que qualifier les ordonnances dans le contexte du processus de restructuration; le jugement ne [traduction] « “soustrayait” pas Abitibi à son obligation de se conformer aux ordonnances EPA » (par. 33). Enfin, il a fait remarquer que le juge Gascon avait réservé à la province le droit de demander la prorogation de délai pour produire une réclamation en vertu de la LACC .
II. Thèses des parties
[14] La province soutient que le tribunal de première instance a commis l’erreur d’interpréter les dispositions applicables de la LACC de façon à invalider l’EPA et que cette interprétation est incompatible tant avec la doctrine des pouvoirs accessoires qu’avec celle de la protection des compétences exclusives. La province fait de plus valoir que, de toute façon, les ordonnances EPA ne constituent pas des « réclamations » au sens de la LACC . Elle soutient que [traduction] « tout plan de transaction et d’arrangement qu’Abitibi pourrait soumettre à l’approbation du tribunal doit prévoir qu’[Abitibi] doit se conformer aux ordonnances EPA » (m.a., par. 32).
[15] Abitibi soutient que l’application des doctrines constitutionnelles ne trouve aucun fondement dans les faits du dossier. Elle appuie sa position sur les conclusions de fait tirées par le tribunal de première instance, plus particulièrement celles où le tribunal conclut que l’intention de la province était d’établir le fondement d’une réclamation pécuniaire. Abitibi plaide que la véritable question est de savoir si, par l’exercice de son pouvoir de réglementation, une province ayant une réclamation pécuniaire à faire valoir contre une entreprise insolvable peut obtenir une préférence à l’encontre d’autres créanciers non garantis.
III. Questions constitutionnelles
[16] À la demande de la province, la Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. La définition d’une « réclamation » énoncée au par. 2(1) de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 , outrepasse‑t‑elle les pouvoirs du Parlement du Canada ou est‑elle constitutionnellement inapplicable dans la mesure où elle englobe les obligations légales auxquelles le débiteur est assujetti en application de l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2?
2. L’article 11 de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 , outrepasse‑t‑il les pouvoirs du Parlement du Canada ou est‑il constitutionnellement inapplicable dans la mesure où il confère aux tribunaux la compétence pour libérer le débiteur des obligations légales auxquelles il est ou pourrait être assujetti en application de l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2?
3. L’article 11 de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C‑36 , outrepasse‑t‑il les pouvoirs du Parlement du Canada ou est‑il constitutionnellement inapplicable dans la mesure où il confère aux tribunaux la compétence pour réviser l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par l’art. 99 de l’Environmental Protection Act, S.N.L. 2002, ch. E‑14.2?
[17] Je souligne que la question de savoir si, aux termes de la LACC , un tribunal a compétence constitutionnelle pour suspendre l’application d’une ordonnance provinciale qui ne constitue pas une réclamation pécuniaire ne se pose pas en l’espèce parce que l’ordonnance de suspension en cause ne visait pas ces ordonnances. La question pourrait toutefois se poser dans d’autres affaires. En 2007, par l’ajout du par. 11.1(3) de la LACC , le législateur fédéral a explicitement conféré aux tribunaux compétents aux termes de la LACC le pouvoir de suspendre l’application des ordonnances d’un organisme administratif qui ne constituent pas des réclamations pécuniaires (Loi modifiant la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi sur le Programme de protection des salariés et le chapitre 47 des Lois du Canada (2005), L.C. 2007, ch. 36, art. 65 ) (les « modifications de 2007 »). Ainsi, les tribunaux auront l’occasion d’analyser la question soulevée par la province lorsque le contexte factuel s’y prêtera. La seule question constitutionnelle qui requiert une réponse en l’espèce a trait à la compétence d’un tribunal, aux termes de la LACC , de déterminer si une ordonnance environnementale qui n’est pas formulée en termes pécuniaires constitue, en fait, une réclamation pécuniaire.
[18] Le traitement équitable et ordonné des réclamations présentées par des créanciers contre un débiteur insolvable se situe au cœur même de la législation en matière d’insolvabilité, un domaine de compétence attribué au législateur fédéral. L’établissement de règles relatives à l’évaluation des réclamations des créanciers, comme celle permettant de déterminer si un créancier fait valoir une réclamation pécuniaire, concerne directement le traitement équitable et ordonné des créanciers dans le cadre d’un processus établi en matière d’insolvabilité. Il n’est pas nécessaire d’analyser en détail le caractère véritable des dispositions régissant l’évaluation des réclamations en matière d’insolvabilité pour conclure à la validité du texte législatif fédéral permettant d’établir qu’une ordonnance constitue une réclamation pécuniaire. L’application de la doctrine des pouvoirs accessoires n’est pas pertinente en l’espèce car les dispositions en cause sont directement reliées à la compétence du législateur fédéral. J’estime également que la doctrine de la protection des compétences exclusives ne s’applique pas en l’espèce. Une conclusion selon laquelle un créancier œuvrant dans le domaine de l’environnement détient une réclamation pécuniaire ne modifie en rien les activités de ce créancier. La réclamation de ce dernier est simplement assujettie au processus d’insolvabilité.
[19] Ce que soutient en fait la province, c’est que les tribunaux devraient examiner la forme des ordonnances plutôt que leur substance. Je ne vois aucune raison empêchant l’examen du choix par la province d’un type d’ordonnance donnée afin de déterminer si la forme choisie concorde avec l’objectif véritable qui se dégage des gestes qu’elle a posés. Si ces gestes indiquent qu’elle fait effectivement valoir une réclamation prouvable au sens de la législation fédérale, alors cette réclamation peut être assujettie au processus d’insolvabilité. Les réclamations en matière d’environnement ne bénéficient pas d’un rang supérieur à celui prévu par les dispositions de la LACC . Privilégier l’examen de la substance d’une ordonnance plutôt que de sa forme permet d’éviter qu’un organisme administratif obtienne de façon artificielle une priorité de rang supérieure à celle que la législation fédérale attribue à la réclamation. Notre Cour a depuis longtemps reconnu qu’une province ne pouvait perturber les priorités établies par le régime fédéral d’insolvabilité (Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453). La LACC établit une priorité précise et limitée à l’égard des réclamations en matière environnementale. Le fait de soustraire aux procédures d’insolvabilité les ordonnances qui sont en fait des réclamations pécuniaires équivaudrait à accorder aux provinces une priorité d’un rang supérieur à celui prévu par la LACC .
IV. Réclamations sous le régime de la LACC
[20] Plusieurs dispositions de la LACC ont été modifiées depuis qu’Abitibi a présenté une demande de protection contre l’insolvabilité. À moins d’indication contraire de ma part, les dispositions que je cite sont celles qui étaient en vigueur lorsque la suspension des procédures a été ordonnée.
[21] Une des caractéristiques principales du régime créé par la LACC est de traiter la presque totalité des réclamations contre un débiteur suivant une procédure unique devant un même tribunal. En vertu de ce modèle, le tribunal peut ordonner la suspension de la plupart des mesures d’exécution engagées contre les actifs du débiteur de façon à maintenir le statu quo durant la négociation avec les créanciers. Lorsque la négociation réussit, les créanciers consentent habituellement à recevoir moins que le plein montant de leurs réclamations, lesquelles ne sont pas nécessairement exigibles ou liquidées dès le début des procédures d’insolvabilité. Ces réclamations doivent parfois être évaluées afin d’établir la valeur pécuniaire qui fera l’objet du compromis.
[22] L’article 12 de la LACC énonce les règles de base pour déterminer si une ordonnance constitue une réclamation pouvant être assujettie au processus applicable en matière d’insolvabilité :
12. (1) [Définition de « réclamation »] Pour l’application de la présente loi, « réclamation » s’entend de toute dette, tout engagement ou toute obligation d’un genre quelconque qui, s’il n’était pas garanti, constituerait une dette prouvable en matière de faillite au sens de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité .
(2) [Détermination du montant de la réclamation] Pour l’application de la présente loi, le montant représenté par une réclamation d’un créancier garanti ou chirographaire est déterminé de la façon suivante :
a) le montant d’une réclamation non garantie est le montant :
. . .
(iii) dans le cas de toute autre compagnie, dont la preuve pourrait être établie en vertu de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité , mais si le montant ainsi prouvable n’est pas admis par la compagnie, ce montant est déterminé par le tribunal sur demande sommaire par la compagnie ou le créancier;
[23] L’article 12 de la LACC renvoie aux règles de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, ch. B‑3 (« LFI »). L’article 2 de la LFI définit ainsi une réclamation prouvable en matière de faillite :
« réclamation prouvable en matière de faillite » ou « réclamation prouvable » Toute réclamation ou créance pouvant être prouvée dans des procédures intentées sous l’autorité de la présente loi par un créancier.
[24] Cette définition est complétée par le par. 121(1) de la LFI :
121. (1) Toutes créances et tous engagements, présents ou futurs, auxquels le failli est assujetti à la date à laquelle il devient failli, ou auxquels il peut devenir assujetti avant sa libération, en raison d’une obligation contractée antérieurement à cette date, sont réputés des réclamations prouvables dans des procédures entamées en vertu de la présente loi.
[25] Les paragraphes 121(2) et 135(1.1) de la LFI donnent des indications additionnelles lorsqu’il s’agit de déterminer si une ordonnance constitue une réclamation prouvable :
121. . . .
(2) La question de savoir si une réclamation éventuelle ou non liquidée constitue une réclamation prouvable et, le cas échéant, son évaluation sont décidées en application de l’article 135.
135. . . .
(1.1) Le syndic décide si une réclamation éventuelle ou non liquidée est une réclamation prouvable et, le cas échéant, il l’évalue; sous réserve des autres dispositions du présent article, la réclamation est dès lors réputée prouvée pour le montant de l’évaluation.
[26] Ces dispositions font ressortir trois conditions pertinentes à la présente affaire. Premièrement, on doit être en présence d’une dette, d’un engagement ou d’une obligation envers un créancier. Deuxièmement, la det