Carroll c. Canada (Procureur général)

Carroll c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-03-06
Référence neutre
2015 CF 287
Numéro de dossier
T-1420-14
Contenu de la décision
Date : 20150306
Dossier : T-1420-14
Référence : 2015 CF 287
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 6 mars 2015
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
CECILIA CARROLL
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire fondée sur les articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7. Mme Carroll conteste la décision par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne [la Commission] a rejeté sa plainte parce qu’elle était « vexatoire » au sens de l’alinéa 41(1)d) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H‑6 [la Loi].
[2] Pour les motifs qui suivent, j’ai conclu que la décision de la Commission était à la fois inéquitable sur le plan procédural et déraisonnable. La présente demande est accueillie et la plainte est renvoyée à la Commission.
I. Les faits [3] La demanderesse travaillait pour le ministère de l’Emploi et du Développement social, anciennement nommé Ressources humaines et Développement des compétences Canada [l’employeur]. Le 8 février 1993, elle a pris un congé de maladie sans solde en raison de maux de dos. Elle n’est plus retournée au travail depuis.
[4] En 2007, l’employeur a contacté la demanderesse et lui a demandé de revenir au travail ou de prendre sa retraite pour raisons médicales. Il l’a informée qu’elle serait autrement congédiée pour incapacité d’ordre médical. La demanderesse a répondu qu’elle préférait rester en congé d’invalidité à long terme jusqu’à ce que son médecin l’autorise à reprendre le travail. La prise d’autres mesures dans cette affaire a été reportée à 2011 à cause de problèmes liés au régime de pension de la demanderesse.
[5] L’employeur a renouvelé sa demande le 5 octobre 2011. Plus tard au cours du même mois, la demanderesse l’a avisé que, sous la contrainte, elle présenterait une demande de départ à la retraite pour raisons médicales, qui prendrait effet le 29 décembre 2011.
[6] Le 7 octobre 2011, la demanderesse a présenté à l’employeur un grief au premier palier, en déclarant ce qui suit dans la section « Détails du grief » du formulaire de plainte :
[traduction] Je conteste la lettre du 5 octobre 2011 par laquelle l’employeur me demande de retourner au travail ou de mettre fin d’une manière quelconque à mon emploi. Il s’agit là d’intimidation et de discrimination fondée sur une invalidité. Ces actes sont contraires aux obligations de l’employeur aux termes de la convention collective et de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
[7] La demanderesse a sollicité les mesures correctives suivantes :
[traduction]
1. Que l’employeur retire sa demande et n’en présente plus de semblables à l’avenir.
2. Que des mesures d’adaptation me soient accordées pour que je puisse être autorisée à rester en CNP [congé non rémunéré] jusqu’à ce que je sois en mesure de reprendre le travail.
3. Que des mesures de réparation me soient accordées.
[8] L’employeur a rejeté le grief le 28 novembre 2011. La lettre de réponse indiquait notamment :
[traduction] Vous êtes en congé de maladie sans solde depuis février 1993. Vous demander d’envisager une modalité de séparation après plus de dix-huit ans de congé de maladie sans solde ne constitue ni un acte discriminatoire, ni de l’intimidation, ni une infraction à votre convention collective ou à la Loi canadienne sur les droits de la personne. En fait, une telle demande est tout à fait conforme à la Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales du Conseil du Trésor. Et comme vous ne pouvez réintégrer votre emploi dans un avenir prévisible, aucune mesure d’adaptation ne peut vous être accordée sur le lieu de travail.
[Non souligné dans l’original.]
[9] Le même jour, la demanderesse a présenté un grief au second palier. Son représentant syndical a soumis cinq pages d’arguments en son nom, alléguant en particulier que la Politique sur le congé non rémunéré (remplacée ensuite par la Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales) faisait preuve de discrimination illégale à l’égard des employés qui ont pris un congé pour raisons médicales et reçu des prestations d’invalidité de la SunLife pendant plus de deux ans. À l’appui, le représentant a expliqué que l’employeur prenait uniquement pour cibles ces employés. Ceux qui étaient en congé pour d’autres motifs, ou les employés atteints d’une invalidité qui n’étaient pas assurés par la SunLife, n’étaient pas touchés de la même manière.
[10] Le 8 décembre 2011, la demanderesse a contacté la Commission pour la première fois et expliqué qu’elle souhaitait déposer une plainte contre l’employeur. Elle l’a finalement fait le 17 février 2012. Dans une lettre datée du 5 mars suivant, la Commission a informé la demanderesse qu’elle devait épuiser les procédures de règlement des griefs avant de pouvoir examiner sa plainte.
[11] Le 26 mars 2012, l’employeur a refusé le grief au second palier. Sa lettre reprenait presque mot pour mot celle par laquelle le grief au premier palier a été rejeté.
[12] Le 12 avril 2012, la demanderesse a déposé un grief au troisième palier. Son représentant syndical a soumis en son nom une lettre d’une page indiquant notamment :
[traduction] Comme nous l’avons déjà souligné, les cours fédérales ont conclu que la politique du Conseil du Trésor sur le « congé non rémunéré » est discriminatoire. […] Ce fait demeure, et comme il s’agit du seul fondement invoqué par l’employeur pour forcer Mme Caroll à demander sa retraite pour raisons médicales, les actes de l’employeur sont inappropriés et vont à l’encontre de ce qu’ont statué les cours fédérales.
[13] Le 5 juillet 2013, l’employeur a refusé le grief au troisième palier. Cette fois-ci, la lettre de réponse était différente : elle soulignait que la demanderesse n’avait jamais fourni à l’employeur de renseignements concernant un éventuel retour au travail, si bien que ce dernier ne pouvait pas lui proposer des mesures d’adaptation. La décideuse a ajouté :
[traduction] Compte tenu de ces informations, j’estime que l’employeur a respecté l’esprit de la Politique sur le congé non rémunéré (remplacée depuis par la Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales) en l’espèce.
[Non souligné dans l’original.]
[14] La décideuse a ensuite cherché à savoir si la lettre de l’employeur était discriminatoire au regard de [traduction] « l’application de la Politique ». Elle a déclaré :
[traduction] Cette directive a pour objet de permettre aux ministères de gérer les absences rémunérées et non rémunérées de manière sensée, cohérente et efficace. Comme votre départ à la retraite pour raisons médicales a été approuvé, il était clair que votre retour au travail dans un avenir prévisible était improbable et, par conséquent, j’estime que l’employeur a appliqué la Politique correctement.
En outre, je n’ai découvert aucune preuve de discrimination de la part de l’employeur.
[Non souligné dans l’original.]
[15] Le 30 juillet 2013, la demanderesse a reçu une lettre de son syndicat l’informant qu’il ne soumettrait pas son grief à l’arbitrage de la Commission des relations de travail dans la fonction publique [CRTFP], et que la procédure de règlement des griefs avait donc été épuisée.
[16] Le 9 septembre 2013, la demanderesse a envoyé par télécopie à la Commission une version mise à jour de sa plainte. Au premier paragraphe, elle déclare :
[traduction] Je souffre d’une invalidité et estime avoir été victime de discrimination pour cette raison. À mon avis, l’application de la Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales du Conseil du Trésor par Service Canada est discriminatoire à l’égard des personnes atteintes d’invalidité.
[17] Le 28 octobre 2013, la Commission informait la demanderesse par lettre que sa plainte pouvait être « vexatoire » au sens de la Loi étant donné qu’elle avait déjà été instruite dans le cadre d’une autre procédure. La Commission ajoutait qu’elle rédigerait un rapport fondé sur les articles 40 et 41 pour décider si elle devait se saisir de la plainte. Mme Carroll a reçu un questionnaire et a été invitée à soumettre ses réponses à la Commission, ce qu’elle a fait le 13 décembre 2013 après avoir obtenu une prorogation de délai.
[18] Le rapport fondé sur les articles 40 et 41 a été établi le 6 février 2014. En bref, il recommandait à la Commission de rejeter la plainte. Le 13 février suivant, la demanderesse en a reçu copie et a été invitée à soumettre des observations en réponse.
[19] Le 10 mars 2014, la Commission a reçu des observations (six pages d’arguments détaillés) transmises par un avocat pour le compte de la demanderesse. Cette dernière soulevait en particulier les préoccupations suivantes :
Bien qu’elle ait évoqué dans ses griefs toutes ses préoccupations en matière de droits de la personne, l’employeur n’y a nullement répondu de façon explicite. En particulier, il n’a jamais abordé la question du caractère discriminatoire de la politique elle-même. Les griefs ont été tranchés par l’employeur sans l’assistance d’un tiers. L’employeur n’est pas un arbitre indépendant et impartial en matière de droits de la personne. Dans la décision Berberi c Canada (Procureur général), 2013 CF 99, la Cour fédérale a estimé que la Commission ne devait déclarer une plainte irrecevable que « dans les cas les plus évidents ». Elle a noté en outre que la Commission « ne saurait se départir de son obligation d’examiner indépendamment la décision qui a résulté [d’un autre] mécanisme, ainsi que les motifs appuyant cette décision ». Nous ne sommes pas en présence d’un cas évident de refus. Le rapport fondé sur les articles 40 et 41 ne traite pas du bien‑fondé de la plainte, n’examine pas la directive en question, ne tient compte ni des actes ni des motifs de l’employeur et n’effectue pas d’enquête indépendante sur la plainte. Le rapport indique à tort que la plainte ne soulevait pas la question de savoir si la directive est discriminatoire. En fait, le premier paragraphe de la plainte mentionne la directive. Le rapport indique que la directive a été formulée par le Conseil du Trésor et que la plaignante ne peut pas la faire annuler en déposant une plainte contre son employeur. Cependant, l’employeur a appliqué cette directive discriminatoire à l’égard de la demanderesse. L’origine de la directive n’est pas pertinente. L’application de cette politique par l’employeur peut faire l’objet d’un contrôle.
[20] Le même jour, la Commission a également reçu des observations succinctes par lesquelles le défendeur souscrivait au rapport. D’autres observations plus détaillées lui ont été transmises le 11 avril. Le 17 avril, la Commission a fait parvenir une copie des deux séries d’observations du défendeur à la demanderesse, pour ses dossiers.
[21] Le 30 avril 2014, la Commission a rendu une décision rejetant la plainte. Le 13 mai, Mme Carroll en a reçu une copie. Elle a alors présenté une demande de contrôle judiciaire.
II. Questions à trancher [22] La présente demande soulève deux questions :
1. La Commission a-t-elle contrevenu au devoir d’équité procédurale?
2. La Commission a-t-elle commis une erreur en concluant que la plainte était vexatoire?
III. Norme de contrôle [23] La première question est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte : Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 129; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43 [Khosa]; Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79. La Cour doit « entreprend[re] […] sa propre analyse » et annuler les choix procéduraux du décideur si elle conclut que ce dernier s’est conduit de manière inéquitable : arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 50.
[24] La seconde question fait intervenir des enjeux de fait et de droit concernant la loi habilitante de l’organisme. Il convient d’appliquer la norme de la décision raisonnable : arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 54.
IV. Décision sous contrôle A. La décision de la Commission [25] La décision de la Commission, signée le 30 avril 2014, est rédigée comme suit :
[traduction] La Commission a décidé, pour les motifs énoncés ci‑après, que la plainte était irrecevable aux termes de l’alinéa 41(1)d) de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
[26] La décision énumère les documents examinés par la Commission, soit les formulaires de plainte, le rapport fondé sur les articles 40 et 41 ainsi que les observations de la plaignante et du défendeur.
[27] Sous la section « Motifs de décision », la décision indique textuellement :
[traduction] La Commission adopte la conclusion suivante énoncée dans le rapport fondé sur les articles 40 et 41 :
Les allégations de la plaignante en matière de droits de la personne ont été examinées par un autre décideur ayant compétence pour examiner de telles questions. Les allégations soulevées dans la plainte soumise à la Commission sont identiques à celles figurant dans la réponse au grief présenté au dernier palier. Comme l’autre décideur a examiné les questions de droits de la personne soulevées dans la présente plainte et que cette procédure était équitable, la Commission doit respecter le caractère définitif de cette décision et ne devrait pas instruire la présente plainte. Il est donc évident que celle-ci est vexatoire au sens de l’alinéa 41(1)d) de la Loi.
B. Le rapport fondé sur les articles 40 et 41 [28] Le défendeur soutient que le rapport fondé sur les articles 40 et 41 devrait être considéré comme partie intégrante des motifs de la Commission. Il fait valoir que cela est approprié lorsque la Commission adopte les recommandations d’un enquêteur et qu’elle ne fournit aucun motif ou des motifs très succincts, et cite à cet égard la décision Vos c Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, 2010 CF 713, au paragraphe 36. Le défendeur a raison, il est donc nécessaire d’examiner ce rapport.
[29] Le rapport débute par un bref résumé de la plainte et une mise en contexte des mesures prises par la Commission jusque-là. Il reproduit ensuite le paragraphe 41(1) de la Loi.
[30] Le rapport poursuit en expliquant en détail les facteurs pertinents pour déterminer si une plainte est « vexatoire » au sens de l’alinéa 41(1)d). Le paragraphe 10 du document précise : [traduction] « La Commission peut refuser de se saisir d’une plainte si un décideur indépendant a déjà examiné les questions liées aux droits de la personne. L’alinéa 41(1)d) de la Loi qualifie de telles plaintes de “vexatoires”. »
[31] Le rapport cite la jurisprudence pertinente. Dans la décision Boudreault c Canada (Procureur général), [1995] ACF no 1055 (1re inst.), la Cour fédérale a conclu que la Commission ne pouvait refuser d’instruire une plainte simplement parce qu’elle avait déjà été examinée dans le cadre d’une autre procédure. La Commission doit examiner la preuve elle-même, mais elle peut se servir de celle qui a été recueillie dans le cadre de l’autre instance. Cependant, dans l’arrêt Société canadienne des postes c Barrette, [2000] ACF no 539 (CAF) [Barrette], la Cour d’appel fédérale a indiqué que la Commission devait se pencher sur la décision de l’autre décideur et déterminer si la plainte justifiait l’application de l’alinéa 41(1)d).
[32] Le rapport indique que la Cour suprême a examiné cette question dans deux arrêts récents. Dans l’arrêt Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Board) c Figliola, 2011 CSC 52 [Figliola], la Cour a jugé que les tribunaux des droits de la personne devaient respecter le caractère définitif des décisions rendues par d’autres décideurs jouissant d’une compétence concurrente à l’égard de la législation sur les droits de la personne, lorsque « la question juridique tranchée par la décision antérieure était essentiellement la même que celle qui est soulevée dans la plainte ». Dans l’arrêt Penner c Niagara (Commission régionale des services policiers), 2013 CSC 19, la Cour a déclaré que lorsqu’une affaire a déjà été tranchée dans le cadre d’une autre procédure, le décideur doit examiner les circonstances pour déterminer s’il serait juste de laisser la seconde procédure se poursuivre.
[33] Le rapport énumère plusieurs facteurs à prendre en compte afin de décider si une plainte est ou non vexatoire. Il résume ensuite les thèses des parties.
[34] Le rapport contient ensuite une analyse de la plainte. Au paragraphe 39, l’enquêteur affirme que [traduction] « la plaignante a fait valoir ses arguments relatifs aux droits de la personne dans le cadre de la procédure de règlement des griefs et toutes ses allégations à cet égard ont été examinées dans le cadre de l’autre instance ». L’arbitrage de la plainte ne favoriserait donc pas les objectifs de la Loi.
[35] Au paragraphe 40, l’enquêteur déclare qu’ [traduction] « [i]l n’y aucune différence importante entre la procédure de règlement des griefs et celle de la Commission; plus précisément, un arbitre nommé en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique a le pouvoir d’interpréter et d’appliquer la Loi canadienne sur les droits de la personne ».
[36] Au paragraphe 41, l’enquêteur conclut que rien n’indique que la plainte a été déposée pour [traduction] « agacer, embarrasser ou harceler le mis en cause », mais qu’elle est [traduction] « vexatoire » parce que les allégations ont été [traduction] « pleinement examinées dans le cadre de la procédure de règlement des griefs ».
[37] Au paragraphe 42, l’enquêteur se penche sur l’observation de la plaignante voulant que la Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales soit discriminatoire, et écrit :
[traduction] Il s’agit d’une nouvelle allégation qui ne figurait pas dans le formulaire de plainte. Il est important de noter que la politique jugée discriminatoire par la plaignante n’émane pas de RHDCC, mais plutôt du Conseil du Trésor. Si elle cherche à faire invalider la directive en question, elle n’y parviendra pas en déposant une plainte contre RHDCC.
[38] Au paragraphe 43, l’enquêteur conclut qu’il est [traduction] « évident que [la plainte] est vexatoire au sens de l’alinéa 41(1)d) de la Loi ».
V. Observations des parties A. La Commission a-t-elle contrevenu au devoir d’équité procédurale? [39] La demanderesse soutient que la Commission a contrevenu au devoir d’équité procédurale en n’examinant pas les observations qu’elle a fournies, dans lesquelles elle contestait plusieurs faits essentiels sur lesquels l’enquêteur s’est appuyé. La Commission n’a pas traité de ces observations et n’a pas donné de motifs pour justifier leur rejet. Elle a simplement adopté la conclusion du rapport fondé sur les articles 40 et 41.
[40] Dans la décision Kollar c Banque Canadienne Impériale du Commerce, 2002 CFPI 842, au paragraphe 36, la Cour fédérale a reconnu l’importance des observations fournies en réponse aux rapports des enquêteurs. La demanderesse fait valoir qu’en l’espèce, le rapport déformait les faits. Comme les observations de la demanderesse contestaient plusieurs de ces faits, la Commission aurait dû refuser de souscrire au rapport, vu la solidité desdites observations, ou exercer son pouvoir discrétionnaire pour tenir une audience afin de recevoir de nouvelles observations.
[41] La demanderesse soutient en outre que la Commission a contrevenu au devoir d’équité en ne fournissant pas de motifs adéquats. Elle a simplement adopté un rapport défectueux sans faire connaître ses propres motifs de décision. Dans la décision Sketchley c Canada (Procureur général), 2004 CF 1151, au paragraphe 61 [Sketchley CF], la Cour a précisé que l’intervention judiciaire était justifiée lorsqu’un demandeur fournit des observations détaillées, mais que la Commission n’en traite pas dans sa décision. Cette décision a été maintenue en appel : 2005 CAF 404 [Sketchley CAF].
[42] Le défendeur fait valoir en réponse que rien n’autorise à conclure que la Commission n’a pas tenu compte des observations de la demanderesse. La décision indique que la Commission a examiné le formulaire de plainte, le rapport fondé sur les articles 40 et 41, de même que les observations de la demanderesse et du défendeur. Le fait de recevoir une décision défavorable est insuffisant pour conclure que les observations n’ont pas été prises en considération. Il était loisible à la Commission d’examiner et de soupeser la preuve qui lui a été soumise comme elle l’a fait.
[43] Le défendeur ajoute que les motifs de la Commission étaient adéquats. Le rapport détaillé de l’enquêteur forme les motifs de la Commission : décision Vos, précitée, au paragraphe 36; arrêt Sketchley CAF, précité, au paragraphe 37.
[44] Le défendeur conteste l’allégation selon laquelle le rapport est défectueux. Le fait que la demanderesse ne soit pas d’accord avec ses conclusions ne signifie pas qu’il est inéquitable sur le plan procédural. Pour être équitable, l’enquête se devait d’être complète et neutre. Elle était neutre dans la mesure où l’enquêteur n’était pas partial et qu’il a gardé l’esprit ouvert : Canada (Procureur général) c Davis, 2010 CAF 134, au paragraphe 6 [Davis CAF]; décision Vos, précitée, au paragraphe 44.
[45] D’après le défendeur, pour qu’une enquête soit considérée comme complète, les parties doivent avoir la possibilité raisonnable de formuler des commentaires sur l’affaire : arrêt Davis CAF, précité, au paragraphe 6. La demanderesse a eu l’occasion de fournir à l’enquêteur des renseignements à l’appui de sa demande et de commenter son rapport. De plus, elle a obtenu copie des observations du défendeur et n’a pas cherché à présenter d’autres commentaires : Hérold c Agence du revenu du Canada, 2011 CF 544, au paragraphe 42.
[46] Le défendeur soutient que la preuve n’étaye pas l’allégation selon laquelle les décideurs qui ont instruit le grief n’étaient pas impartiaux. Quoi qu’il en soit, le prétendu manque d’indépendance dans la procédure de règlement des griefs n’influe pas sur l’équité de la procédure suivie par la Commission : Bergeron c Canada (Procureur général), 2013 CF 301, au paragraphe 43.
B. La Commission a-t-elle commis une erreur en concluant que la plainte était vexatoire? [47] La demanderesse prétend que la Commission a commis une erreur de fait et de droit en jugeant sa plainte vexatoire au sens de l’alinéa 41(1)d). Même si la Commission a le pouvoir discrétionnaire de procéder à un examen préalable des plaintes, celui-ci doit être exercé de manière raisonnable, ce qui n’a pas été le cas.
[48] De l’avis de la demanderesse, la décision n’est ni justifiée ni intelligible et elle n’appartient pas aux issues raisonnables. Il n’était raisonnable ni de la part de l’enquêteur ni de la part de la Commission de conclure qu’il était évident que la plainte était vexatoire.
[49] En outre, la demanderesse allègue que la Commission s’est appuyée sur de nombreuses conclusions de fait erronées, qui rendent sa décision indéfendable. Plus précisément :
1. le rapport a conclu que les questions soulevées dans le grief étaient les mêmes que celles figurant dans la plainte – alors que la demanderesse a expressément indiqué dans ses observations que les trois réponses aux griefs n’ont jamais traité de la question du caractère discriminatoire de la directive elle-même;
2. le rapport a conclu qu’une décision définitive avait été rendue – alors que l’affaire n’a jamais été instruite sur le fond et qu’aucune décision n’a été rendue par un organisme neutre ou indépendant;
3. le rapport a conclu que le décideur avait le pouvoir d’interpréter la législation sur les droits de la personne – alors que ce pouvoir appartient à un arbitre de la CRTFP, et non à des représentants de l’employeur dans la procédure de règlement des griefs;
4. le rapport a conclu que la demanderesse soulevait de nouvelles allégations qui ne figuraient pas dans le formulaire de plainte – alors qu’en fait elle renvoyait à ces allégations dans la plainte;
5. le rapport a conclu que l’employeur n’était pas la bonne partie à une plainte concernant une politique du Conseil du Trésor – alors qu’il est clair que l’employeur applique cette politique sur son lieu de travail.
[50] Le défendeur fait valoir en réponse que la Cour doit garder à l’esprit le rôle de gardienne de la Commission. Le paragraphe 41(1) l’enjoint à rejeter les instances vexatoires de manière à éviter le gaspillage des ressources institutionnelles et celles des parties. Le législateur lui a expressément conféré ce pouvoir discrétionnaire. À moins qu’il ne soit exercé sans motifs raisonnables, les cours de justice doivent se garder d’intervenir.
[51] Le défendeur ajoute que le rôle de la Commission à l’étape de l’examen préalable est d’évaluer le caractère suffisant de la preuve dont elle dispose, et de décider s’il est raisonnable de passer à l’étape suivante. La Commission n’a pas à aller au-delà des faits et à déterminer si la plainte a été prouvée : Davis c Canada (Procureur général), 2009 CF 1104, au paragraphe 53 [Davis CF]; décision Vos, précitée, au paragraphe 39; Khapar c Air Canada, 2014 CF 138, au paragraphe 64.
[52] D’après le défendeur, la décision était raisonnable. Le rapport fondé sur les articles 40 et 41 a traité de l’ensemble des circonstances et il a été décidé qu’une enquête plus approfondie de la part de la Commission n’était pas justifiée. La preuve étaye cette décision.
[53] Le défendeur affirme que les décisions Sketchley, sur lesquelles la demanderesse se fonde pour faire valoir que la politique du Conseil du Trésor est discriminatoire, ne sont plus valables en droit sur cette question. Elles ont été remplacées par l’arrêt de la Cour suprême du Canada Hydro-Québec c Syndicat des employé-e-s de techniques professionnelles et de bureau d’Hydro-Québec, section locale 2000 (SCFP-FTQ), 2008 CSC 43 [Hydro-Québec]. Dans cette affaire, la Cour a examiné l’obligation d’accommoder un employé dont les absences chroniques étaient dues à des problèmes médicaux, et a conclu à l’unanimité que l’employeur a établi l’existence de contraintes excessives si un employé n’est pas en mesure de reprendre son travail dans un avenir prévisible.
[54] Le défendeur rappelle que la demanderesse a manqué le travail pendant dix-huit années consécutives. Rien ne permet d’affirmer qu’elle pourra reprendre le travail dans un avenir prévisible. Par conséquent, les décisions issues de la procédure de règlement des griefs étaient conformes au droit : arrêt Hydro-Québec; Panula c Canada (Procureur général), 239 ACWS (3d) 165.
VI. Analyse [55] La décision sous contrôle contient plusieurs erreurs justifiant l’intervention de la Cour. À la lumière des excellentes observations présentées par les parties, j’exposerai toutes les raisons pour lesquelles cette décision ne peut être confirmée.
A. La Commission a-t-elle contrevenu au devoir d’équité procédurale? [56] Dans l’arrêt Davis CAF, précité, au paragraphe 6, la Cour d’appel fédérale a défini la teneur du devoir d’équité dans les affaires où la Commission s’appuie sur le rapport d’un enquêteur :
La Commission doit se conformer aux principes de justice naturelle. Cette obligation signifie que le rapport d’enquête sur lequel elle se fonde doit être neutre et complet et qu’elle doit donner aux parties la possibilité d’y répondre […]. [Renvois omis].
[57] De plus, la Cour a reconnu les exigences jumelles de neutralité et d’enquête complète (rigueur) dans la décision Vos, précitée, au paragraphe 44.
[58] Dans le cas qui nous occupe, la demanderesse n’a pas allégué que l’enquête manquait de neutralité. Rien dans le dossier n’autorise à conclure que l’enquêteur était partial ou qu’il n’a pas gardé l’esprit ouvert.
[59] Les allégations d’iniquité de la demanderesse doivent plutôt être comprises comme se rapportant à l’autre critère que doivent remplir les enquêtes : être complètes. Mme Carroll accuse l’enquêteur de ne pas avoir examiné les observations qu’elle a présentées avant de rédiger son rapport, et reproche à la Commission de ne pas avoir tenu compte des observations qu’elle a soumises en réponse à ce rapport. De même, sa plainte portant que la Commission n’a pas fourni de motifs adéquats revient en fait à lui reprocher de ne pas avoir répondu à ses observations précises et est liée à l’allégation suivant laquelle elle a été ignorée sans raison valable.
[60] Que faut-il pour qu’une enquête soit considérée comme complète? Le procureur général soutient qu’une enquête est complète si les parties bénéficient de la possibilité de présenter des observations sur le rapport de l’enquêteur, et cite à l’appui l’arrêt Davis CAF, précité, au paragraphe 6. Cependant, ce passage n’étaye pas cet argument. Il indique qu’une enquête doit être « neutre et compl[ète] et qu’elle doit donner aux parties la possibilité [de] répondre » à ses conclusions [non souligné dans l’original]. Le mot « et » sépare l’exigence d’enquête complète de celle qui consiste à offrir aux parties la possibilité de faire valoir leurs arguments. Ce sont des exigences distinctes – comme l’est la neutralité, également liée au critère de l’enquête complète par le mot « et ». Si l’un de ces principes englobait totalement les autres, la Cour d’appel n’aurait pas énuméré les trois exigences au moment d’expliciter la teneur du devoir d’équité.
[61] Plusieurs décisions ont porté sur le sens de la rigueur. Dans la décision Kollar, précitée, au paragraphe 36, le juge O’Keefe déclarait :
Par conséquent, je dois maintenant déterminer si, en l’espèce, l’affaire a été étudiée avec suffisamment de rigueur. Ce faisant, je dois être convaincu que les rapports parlaient de toutes les questions fondamentales que le requérant avait soulevées dans sa plainte.
[62] Comme le rapport contesté n’a pas traité de la plainte de harcèlement sexuel de la demanderesse, le juge O’Keefe a déterminé qu’il n’était pas complet. Étant donné que la Commission avait souscrit aux recommandations de ce rapport, ce défaut entachait également sa décision : décision Kollar, précitée, aux paragraphes 39 et 40.
[63] La décision Kollar a été citée dans la décision Sketchley CF, précitée, dans laquelle le juge Beaudry a estimé, au paragraphe 51, que « si le fond de la plainte n’est pas examiné, il faudra conclure que l’enquête n’est pas valable parce qu’elle manque de rigueur ». La Cour d’appel a convenu que l’enquête n’était pas complète parce qu’une question n’avait pas été examinée et que la demande de la plaignante avait été mal comprise : arrêt Sketchley CAF, précité, aux paragraphes 122 et 123. Le juge Linden a clairement indiqué que ce défaut entachait l’équité procédurale. Par conséquent, il n’a pas jugé nécessaire au paragraphe 125 d’examiner en profondeur la décision de la Commission.
[64] Par ailleurs, dans la décision Vos, précitée, au paragraphe 44, le juge Lemieux a écrit qu’« [u]n exemple d’absence d’intégralité est le fait de ne pas examiner des éléments de preuve fondamentaux ».
[65] Enfin, dans la décision Davis CF, précitée, au paragraphe 56, le juge Harrington a envisagé un instant que la Commission puisse être obligée, lorsqu’elle décide finalement de rejeter une plainte, de répondre aux observations faisant suite au rapport de l’enquêteur, pour assurer une enquête complète. Comme la Commission avait renvoyé l’affaire au Tribunal, le juge n’a pas considéré qu’elle avait manqué à l’équité en ne fournissant pas de réponse.
[66] Cependant, dans les décisions auxquelles le juge Harrington faisait référence, on avait conclu que la Commission aurait dû répondre aux observations avant de rejeter les plaintes. Par exemple, dans la décision Herbert c Canada (Procureur général), 2008 CF 969, au paragraphe 26, le juge Zinn écrivait :
[…] lorsque ces observations font état d’omissions importantes ou substantielles dans l’enquête et étayent ces affirmations, la Commission doit mentionner ces divergences et préciser pourquoi, à son avis, elles ne sont pas importantes ou ne suffisent pas à mettre en doute la recommandation de l’enquêteur; sinon, on ne peut que conclure que la Commission n’a pas du tout pris en considération ces observations.
Il a clairement indiqué qu’un tel défaut constituait une erreur procédurale justifiant un contrôle judiciaire.
[67] La jurisprudence établit clairement qu’une enquête qui ne porte pas sur le fond d’une plainte, et qui n’examine pas une question pertinente ou des éléments de preuve cruciaux, est inéquitable parce qu’elle n’est pas complète. Cette iniquité s’étend à toute décision définitive de rejet rendue par la Commission. La question de savoir si la plaignante a pu présenter des observations n’est pas pertinente. Le fait que des observations aient été présentées, mais qu’on n’en ait pas tenu compte, ne rend pas l’enquête plus complète, mais au contraire moins complète.
[68] Deux clarifications s’imposent. Premièrement, la loi indique sans équivoque que les enquêteurs agissant pour le compte de la Commission doivent mener leurs enquêtes de la manière que nous venons d’expliquer. Cependant, il est courant que les plaignants présentent des observations en réponse aux rapports des enquêteurs, que la Commission examinera avant de rendre une décision définitive. L’exigence d’enquête complète vise-t-elle la Commission à ce stade de la procédure, l’obligeant donc à tenir dûment compte de ces observations avant de rendre une décision?
[69] À mon avis, oui. Comme l’a expliqué la Cour d’appel dans l’arrêt Sketchley CAF, précité, au paragraphe 37, la raison pour laquelle la Commission peut s’appuyer sur le rapport d’un enquêteur pour justifier sa propre décision est que :
[…] aux fins d’une décision de la Commission en conformité avec le paragraphe 44(3) de la Loi, l’enquêteur n’est pas qu’un simple témoin indépendant devant la Commission […]. L’enquêteur […] mène l’enquête en tant que prolongement de la Commission. [renvois omis]
[70] Comme les devoirs procéduraux se rapportent au prolongement de la Commission, on ne saurait nier qu’ils visent aussi la Commission dans son ensemble. L’idée qu’un enquêteur doive effectuer un examen complet, mais que la Commission puisse ensuite ne pas être astreinte à la même obligation est tout à fait contre-intuitive et risquerait d’entraver la bonne application de la Loi. Il faut accepter que les plaignants doivent être traités équitablement tout au long du processus décisionnel, d’autant plus qu’ils sont autorisés à présenter des observations, dont la teneur peut varier, à différents stades de ce processus. L’exigence quant à l’examen complet, qui est maintenue après le dépôt du rapport de l’enquêteur, garantit que chaque observation du plaignant recevra l’attention qu’elle mérite.
[71] Les décisions Davis CF, précitée, au paragraphe 56, et Herbert, précitée, au paragraphe 26, donnent à penser que cette approche est la bonne. Il y est indiqué que l’équité procédurale ne permet pas à la Commission de souscrire au rapport d’un enquêteur sans répondre aux observations dans lesquelles les conclusions de ce rapport sont vivement contestées. Bien que ces décisions n’indiquent pas explicitement que cette règle soit un prolongement de l’exigence d’enquête complète imposée aux enquêteurs, il serait naturel de l’interpréter ainsi pour les motifs que je viens de donner.
[1] Bien entendu, l’exigence d’enquête complète appelle une conduite différente de la part de l’enquêteur et de la Commission. L’enquêteur rigoureux enquêtera sur toutes les questions et recueillera des éléments de preuve pertinents – par exemple, en interviewant des témoins. La Commission ne remplit pas un rôle aussi actif à l’étape préliminaire. Elle est tenue dans tous les cas de lire le rapport de l’enquêteur et les observations du plaignant avec diligence, afin de très bien saisir la situation avant de rendre une décision.
[72] Dans certaines affaires récentes, la Cour a jugé que les décisions qui ne tiennent pas compte des observations doivent être infirmées lors d’un examen sur le fond, le principe étant que les décisions qui ne tiennent pas compte de questions ou d’éléments de preuve pertinents sont déraisonnables.
[73] Dans la décision Berberi, précitée, le juge Manson a conclu au paragraphe 24 que :
[…] le rapport de la Commission établi en vertu des articles 40 et 41 renferme très peu d’éléments qui permettent raisonnablement de conclure que la Commission s’est attachée à étudier les raisons à l’origine de la plainte, ou que la procédure de règlement des griefs a même permis d’étudier les plaintes de la demanderesse.
[74] Vu cette conclusion, le juge Manson a estimé que l’intervention de la Cour était justifiée, non pas parce la décision lui semblait inéquitable sur le plan procédural – mais parce que, comme il l’indique au paragraphe 25, « les motifs donnés par la Commission par l’entremise de son enquêtrice étaient dépourvus de justification, de transparence ou d’intelligibilité ».
[75] De même, dans la décision Khapar, précitée, au paragraphe 78, la juge Kane a reconnu que « les motifs de la Commission doivent donner au plaignant l’impression que la Commission a examiné ses allégations avant de les rejeter ». Cependant, cette remarque relève de son analyse du caractère raisonnable de la décision, plutôt que de son caractère équitable.
[76] Je note toutefois que dans l’arrêt Sketchley CAF, le juge Linden a refusé d’effectuer une analyse sur le fond après avoir conclu que l’enquête n’était pas complète : voir le paragraphe 125. Je crois que cela reste encore la bonne approche. Il n’y a pas lieu de la modifier eu égard à l’arrêt de la Cour suprême Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 [Newfoundland Nurses]. La Cour suprême a conclu dans cette affaire qu’en soi, des motifs inadéquats ne sont pas suffisants pour infirmer une décision qui peut autrement être raisonnablement appuyée par le dossier dont dispose la Cour.
[77] Dans l’affaire qui nous occupe et d’autres semblables, on ne conclura pas à un manquement à l’équité procédurale simplement parce que la Commission a fourni des motifs inadéquats, c’est-à-dire succincts ou qui ne renvoient pas dûment à certains éléments de preuve. Il y a manquement à l’équité procédurale lorsqu’il est clair que la Commission (ou son enquêteur) ne tient pas compte des observations du plaignant.
[78] Des motifs qui ne renvoient pas aux observations du plaignant peuvent constituer une preuve qu’elles n’ont pas été prises en considération. Cependant, le manquement procédural procède du fait que le décideur n’a pas tenu compte des observations, et non qu’il a rendu des motifs de piètre qualité. Cette lacune procédurale peut être prouvée par d’autres moyens, quoique le renvoi aux motifs soit probablement la méthode la plus facile dans la plupart des cas. En tout état de cause, cette distinction importante entre la procédure et la forme permet à la Cour de concilier les arrêts Sketchley CAF et Newfoundland Nurses.
[79] S’agissant des faits de la présente affaire, la demanderesse a prouvé son allégation selon laquelle il y avait eu manquement à l’équité procédurale. Le rapport de l’enquêteur, qui constitue également les motifs de la Commission, illustre de manière convaincante que ses diverses observations n’ont pas été prises en considération.
[80] Dans ses réponses aux questions que lui avait fait parvenir la Commission, la demanderesse a expliqué que l’employeur ne s’est jamais penché sur l’une de ses préoccupations liées aux droits de la personne – le caractère discriminatoire de la directive du Conseil du Trésor – dans les trois réponses qu’il a données à ses griefs. Malgré cela, l’enquêteur a estimé que la procédure de règlement des griefs avait permis de résoudre toutes les questions soulevées par la demanderesse.
[81] Une lecture rapide de ces réponses montre que la demanderesse a raison. Dan