Pittman c. Bande indienne d'Ashcroft

Pittman c. Bande indienne d'Ashcroft
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-10-05
Référence neutre
2022 CF 1380
Numéro de dossier
T-1061-21, T-926-21
Contenu de la décision
Date : 20221005
Dossiers : T-926-21
T-1061-21
Référence : 2022 CF 1380
[TRADUCTION FRANÇAISE RÉVISÉE PAR L’AUTEUR]
Ottawa (Ontario), le 5 octobre 2022
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
Dossier : T-926-21
ENTRE :
ANNETTE PITTMAN, RAYMOND DICK,
SERAPHINE BOOMER ET DAYTON DICK
demandeurs
et
LA BANDE INDIENNE D’ASHCROFT, GREG BLAIN, EARL BLAIN,
DENNIS PITTMAN ET BLAIR MACKENZIE
EN SA QUALITÉ DE PRÉSIDENT D’ÉLECTION
défendeurs
Dossier : T-1061-21
ENTRE :
ANNETTE PITTMAN, RAYMOND DICK,
SERAPHINE BOOMER ET DAYTON DICK
demandeurs
et
LE CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE D’ASHCROFT, GREG BLAIN,
EN SA QUALITÉ PERSONNELLE ET EN SA QUALITÉ DE
CHEF DE LA BANDE INDIENNE D’ASHCROFT,
EARL BLAIN, EN SA QUALITÉ DE CONSEILLER DE LA
BANDE INDIENNE D’ASHCROFT, DENNIS PITTMAN, EN SA QUALITÉ
DE CONSEILLER DE LA BANDE INDIENNE D’ASHCROFT ET ARNOLD BLAIN,
DALLAS BLAIN, JASON BLAIN, KYLE BLAIN, LESLIE BLAIN JR.,
LOGAN BLAIN, MELISSA BLAIN, ROMAN BLAIN, TRISTA BLAIN,
ZACHARY BLAIN, CLINTON BLANKINSHIP, SHAWN BLANKINSHIP,
LAVONNE COMIN, MATTHEW COMIN, ARLENE DIXON,
BRENDAN DIXON, NOLAN DIXON, RACHEL DIXON, ALFRED GARDNER,
DAWN GARDNER, KENNETH PETER GARDNER, KENNETH RYLEY GARDNER, FLECIA GORDON, MARCIE GORDON, ADAM GURNEY,
DENISE GURNEY, LESLEY HEIDEL, DEBRA KILBACK (VAN NOSTRAND),
JACQUELINE KOUPRIE, BETTY LOWRY, JAMES MARTIN,
KENNETH MARTIN, ADRIAN PELLETIER, ALEXANDER PELLETIER,
BLAISE PELLETIER, CECILA PELLETIER, ELLEN PELLETIER (LAMBERT),
ERIN PELLETIER, KATHERINE PELLETIER, MICHAEL PELLETIER,
REGINA PELLETIER, ROLAND PELLETIER, VINCENT PELLETIER,
SHARON SCHAMEHORN, TERESA VANDELL, MICHAEL VAN NOSTRAND
ET DELORESS WARNEBOLDT
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] L’appartenance à la bande indienne d’Ashcroft suscite maintes controverses. Les demandeurs, dont trois sont des candidats défaits lors de la dernière élection, affirment que deux groupes de personnes qui ont voté à l’élection n’ont pas le droit d’être membres de la bande. Ils cherchent à obtenir des déclarations portant que ces personnes n’ont pas le droit de vote et que l’élection et le référendum tenu en même temps étaient invalides, ainsi que d’autres ordonnances.
[2] La résolution de cette question fait intervenir deux aspects du principe de la primauté du droit : on ne peut pas alléguer une infraction à la loi à moins d’avoir des preuves de cette infraction; et la loi ne peut être modifiée sans suivre la procédure établie. En l’espèce, les Règles d’appartenance adoptées en 1987 par la bande constituent la loi pertinente. Les demandeurs soutiennent essentiellement que deux groupes de personnes ont été ajoutés à la liste des membres de la bande sans suivre la procédure établie par les Règles de 1987.
[3] Selon les demandeurs, le premier groupe de membres contestés est constitué de personnes qui, compte tenu de leur âge et du fait qu’elles n’ont qu’un seul parent membre de la bande, ne pouvaient devenir membres que par un vote de tous les membres de la bande. Il n’existe aucune trace écrite d’un tel vote concernant ces personnes. Les demandeurs en concluent que ces personnes ne sont jamais devenues membres. Je ne suis pas d’accord. La preuve disponible donne à penser que ces personnes ont été dûment admises dans la bande à la fin des années 1980 ou au début des années 1990. La perte ou la destruction des procès-verbaux des réunions concernées ne prive pas ces personnes de leur qualité de membre. La controverse entourant l’appartenance de ces personnes dure depuis de nombreuses années, mais aucune preuve ne démontre que leurs noms n’ont pas été inscrits en bonne et due forme sur la liste de la bande.
[4] Les demandeurs contestent l’appartenance d’un deuxième groupe de personnes. En 2012, le Conseil de la bande a adopté une résolution pour admettre les enfants dont un seul parent est membre de la bande, sans que tous les membres de la bande aient à voter dans chaque cas. En 2021, un référendum a été tenu pour adopter un code d’appartenance qui remplacerait les Règles de 1987 et établirait des règles semblables à celles qui figurent dans la résolution de 2012. Les demandeurs soutiennent que la résolution de 2012 et le référendum de 2021 sont invalides. Étant donné que les personnes de ce deuxième groupe tirent leur droit d’appartenance uniquement de la résolution de 2012 et du référendum de 2021, leurs noms n’auraient pas été ajoutés de façon légale à la liste de la bande.
[5] Je suis d’accord avec les demandeurs. Le Conseil n’avait pas le pouvoir de modifier les Règles de 1987 par voie de résolution. Les règles relatives à l’appartenance ne peuvent être modifiées que par un vote de la majorité des électeurs de la bande. Le référendum de 2021 était également invalide, car le vote des personnes faisant partie du deuxième groupe contesté était essentiel pour obtenir une majorité en faveur du nouveau code. Toutefois, ces personnes n’étaient pas encore membres et n’avaient donc pas le droit de vote. De ce fait, les personnes faisant partie du deuxième groupe contesté ne sont jamais devenues membres de la bande.
[6] Par conséquent, je déclarerai que les Règles de 1987 demeurent en vigueur, j’annulerai la résolution de 2012 et le référendum de 2021 et je déclarerai que les personnes faisant partie du deuxième groupe contesté ne sont pas membres de la bande. Je suspendrai cette dernière déclaration pendant 18 mois afin de permettre aux parties de parvenir à une solution mutuellement acceptable.
[7] En revanche, cette situation n’affecte pas les résultats de l’élection de 2021. Bien que les membres du deuxième groupe contesté aient voté illégalement, la marge de victoire était supérieure au nombre de personnes dans ce groupe.
I. Le contexte A. La bande indienne d’Ashcroft [8] La bande indienne d’Ashcroft est une Première Nation régie par la Loi sur les Indiens, LRC 1985, ch. I-5 [la Loi]. Elle fait partie de la Nation Nlaka’pamux. Les deux parties m’ont informé qu’il était approprié de l’appeler la « bande », et c’est ce que je ferai tout au long de ces motifs. La bande est située dans le Centre-Sud de la Colombie-Britannique. Avant les événements décrits ci-dessous, elle comptait environ 100 membres, dont une quarantaine résidait dans les réserves de la bande.
B. Les Règles d’appartenance de 1987 [9] En 1985, la Loi a été modifiée pour mettre fin à plus d’un siècle de discrimination à l’égard des femmes en ce qui concerne la transmission du statut d’Indien. Ces modifications sont connues sous le nom de projet de loi C-31. Plusieurs catégories de personnes qui avaient perdu leur statut d’Indien en vertu de l’ancienne version de la Loi, en particulier les femmes indiennes qui avaient épousé des hommes non indiens, ont recouvré leur statut d’Indien.
[10] Le projet de loi C-31 a toutefois établi une distinction entre le concept de statut d’Indien et celui d’appartenance à une Première nation. L’article 10 de la nouvelle Loi habilite les Premières Nations à adopter leurs propres codes d’appartenance. Toutefois, dans l’exercice de ce pouvoir, les Premières Nations ont dû reconnaître les droits acquis des personnes réintégrées. Autrement dit, les personnes qui ont retrouvé le statut d’Indien en vertu du projet de loi C-31 avaient automatiquement le droit de devenir membres de leur ancienne Première Nation. Une règle différente a été appliquée aux enfants de personnes réintégrées. Ces enfants ont obtenu le statut d’Indien en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi. Toutefois, le projet de loi C-31 a imposé un moratoire de deux ans sur leur droit automatique d’être membre d’une Première Nation. Cette mesure visait à donner aux Premières Nations le temps d’élaborer d’autres dispositions concernant l’admission des enfants de personnes réintégrées.
[11] La bande s’est prévalue de cette occasion et a adopté ses règles d’appartenance [les Règles] le 28 juin 1987. Le ministre des Affaires indiennes a confirmé la validité des Règles en septembre 1987. Pour ce motif, je dois traiter les Règles comme ayant été adoptées conformément aux exigences de l’article 10 de la Loi, même s’il subsiste peu de traces écrites du processus qui a conduit à leur adoption.
[12] L’article premier des Règles stipule que leur objectif est de [traduction] « protéger l’identité culturelle et sociale de la bande » et de « maintenir et renforcer le sentiment d’appartenance à la communauté ». La partie II des Règles s’intitule [traduction] « Membres d’origine » et décrit en réalité les catégories de personnes qui ont automatiquement le droit d’être membre. Ces catégories comprennent les personnes qui étaient membres de la bande lorsque les Règles sont entrées en vigueur, les personnes dont les deux parents sont membres de la bande et les personnes qui ont recouvré le statut d’Indien en vertu du projet de loi C-31. En ce qui concerne les enfants des personnes réintégrées, l’article 4 des Règles prévoit l’appartenance automatique à certaines conditions :
[traduction]
Tous les enfants mineurs nés de parents naturels, dont au moins l’un des deux est un membre résident rétabli, sont considérés comme des membres d’origine.
[13] Cette disposition ne s’applique pas aux personnes qui étaient déjà adultes en 1987 ni aux enfants des personnes réintégrées qui résidaient hors réserve.
[14] La partie III des Règles est intitulée [traduction] « Appartenance discrétionnaire ». Elle permet aux personnes qui n’ont pas automatiquement droit au statut de membre au titre de la partie II de présenter une demande pour être admises dans la bande. Cette disposition s’applique notamment à [traduction] « tous les enfants des membres rétablis âgés de dix-huit ans ou plus à la date d’entrée en vigueur des présentes Règles ». Selon l’article 8, les demandeurs doivent prouver qu’ils ont le statut d’Indien et qu’ils sont des descendants d’un [traduction] « membre de la bande ayant du sang indien ». La partie VI énonce la [traduction] « Procédure de demande ». Un agent d’inscription doit d’abord s’assurer que la demande est accompagnée des documents appropriés. La demande est ensuite examinée par un comité d’appartenance qui est composé de représentants des [traduction] « quatre grandes familles » de la bande et d’un non-membre. Le comité d’appartenance peut recommander l’acceptation ou le rejet d’une demande. La demande doit ensuite faire l’objet d’un référendum auprès des membres de la bande.
C. Mise en œuvre des Règles de 1987 à 2004 [15] Dans les années qui ont suivi l’entrée en vigueur des Règles, un nombre important de personnes réintégrées ont obtenu automatiquement le statut de membre. De plus, bon nombre de leurs enfants ont présenté une demande d’admission discrétionnaire. La preuve montre que ces demandes ont été tranchées lors de réunions de la bande, auxquelles tous les membres de la bande pouvaient assister, plutôt que lors de référendums. En outre, il existe peu de traces de l’existence d’un comité d’appartenance distinct des réunions de la bande. Bien que les procès-verbaux de certaines de ces réunions de la bande subsistent, les parties s’accordent pour dire que de nombreux documents de cette époque ont aujourd’hui disparu. La preuve écrite de la procédure d’admission n’est donc pas toujours disponible. D’après les documents disponibles, il semble que toutes les demandes aient été acceptées, bien que quelques demandes de transfert d’une autre Première Nation aient été refusées.
[16] La pratique qui consistait à tenir des votes aux réunions de la bande semble avoir cessé vers 1996. Les défendeurs soutiennent que la bande a alors adopté une pratique consistant à admettre automatiquement tous les enfants dont au moins un des parents est membre de la bande, au lieu de les obliger à présenter une demande d’admission discrétionnaire conformément aux Règles de 1987. Ils ont appelé cette pratique la [traduction] « politique d’admettre tous les enfants ». Toutefois, il y a peu d’indications que qui que ce soit ait été admis au sein de la bande au cours de la période allant de 1996 à 2012. Selon toute vraisemblance, les membres du deuxième groupe contesté ont été admis dans la bande après 2012 (voir l’affidavit de Jodene Blain daté du 16 août 2021). Par conséquent, je ne peux parvenir à aucune conclusion quant à la pratique antérieure à 2012.
[17] En outre, des préoccupations ont commencé à être soulevées au sujet des aspects discriminatoires de certaines dispositions des Règles, notamment le fait que les enfants mineurs de personnes réintégrées étaient automatiquement admis, alors que les enfants adultes ne l’étaient pas, et le fait que l’admission automatique n’était accordée qu’aux enfants des membres qui résidaient dans la réserve. L’aspect discriminatoire de cette dernière règle est devenu plus évident à la suite de l’arrêt Corbiere c Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 RCS 203 [Corbiere], de la Cour suprême du Canada.
D. Les controverses entourant le statut de membre de 2004 à 2012 [18] L’arrêt Corbiere a eu un autre effet sur la gouvernance de la bande : il a accordé aux membres résidant hors réserve le droit de voter aux élections du conseil, qui étaient alors tenues conformément à la Loi.
[19] M. Greg Blain, l’un des défendeurs dans le cadre de la présente instance, a été élu chef en 2004 et occupe ce poste depuis. Le père du chef Blain était une personne réintégrée qui est devenue membre de la bande lorsque les Règles sont entrées en vigueur en 1987. Le chef Blain a obtenu le statut d’Indien en 1988. Comme il était déjà adulte, il ne pouvait se prévaloir des dispositions relatives à l’appartenance automatique des Règles de 1987. Bien que cela soit contesté, le chef Blain affirme qu’il a présenté sa demande pour devenir membre en 1988 et qu’il a été admis peu de temps après. Il n’existe aucune trace écrite de sa demande ni du procès-verbal de la réunion au cours de laquelle il a été admis. Je reviendrai sur cette question plus loin dans les présents motifs.
[20] En 2006, Mme Annette Pittman, l’une des demandeurs, s’est présentée au poste de chef contre M. Blain et a perdu. Pendant la campagne électorale, elle a commencé à affirmer que la liste des membres et, par extension, la liste des électeurs contenaient les noms de personnes qui n’avaient jamais été dûment admises dans la bande par un vote des membres, y compris celui du chef Blain. Elle a dressé sa propre liste de membres, qui excluait un certain nombre de personnes qui, selon elle, n’avaient pas été dûment admises au sein de la bande. Elle a contesté les résultats de l’élection, mais le ministre a rejeté son appel.
[21] En 2009, alors que des doutes continuaient d’être exprimés quant à l’appartenance de nombreuses personnes dont le nom figurait sur la liste de la bande, le Conseil a accepté de commander un examen de la situation des membres. Il a retenu les services de Me Vina Starr, une avocate qui avait participé à la rédaction des Règles de 1987. Elle devait être aidée par Mme Charlene Pittman, l’agente d’inscription de la bande. Les personnes qui souhaitaient un examen de la situation des membres ont finalement réussi à persuader le Conseil d’inclure Mme Mae Kirkpatrick, ancienne chef de la bande et la tante de Mme Annette Pittman, dans le processus. Me Starr, Mme Kirkpatrick et Mme Charlene Pittman ont passé plusieurs jours à examiner les dossiers des membres. Cependant, elles n’ont jamais produit de rapport en tant que comité, parce que le Conseil a décidé de mettre fin au mandat de Me Starr. Me Starr a rédigé un rapport décrivant la démarche qu’elle a suivie, mais elle ne s’est pas prononcée sur le statut de membre de qui que ce soit. Mme Kirkpatrick a rédigé son propre rapport, dans lequel elle est parvenue à la conclusion que de nombreuses personnes dont le nom figurait sur la liste des membres auraient dû présenter une demande d’appartenance, mais ne l’ont jamais fait. Je reviendrai sur la méthodologie utilisée pour produire la liste de Mme Kirkpatrick plus loin dans les présents motifs.
[22] Le Conseil n’a pris aucune mesure à la suite de ce que j’appellerai l’« examen Starr ». Lors de l’élection de 2010, M. Raymond Cameron, qui est le fils de Mme Kirkpatrick, s’est présenté au poste de chef contre M. Blain et a perdu. M. Cameron a porté le résultat en appel devant le ministre, mais l’appel a été rejeté.
E. La décision de 2012 de notre Cour [23] En 2011, M. Cameron a présenté deux demandes à notre Cour. La première était une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre de rejeter l’appel des résultats de l’élection. Dans la deuxième demande, M. Cameron a sollicité un bref de mandamus afin d’obliger la bande à appliquer les Règles et à entreprendre un processus d’examen de la situation des membres.
[24] Mon collègue le juge Richard Mosley a accueilli les deux demandes : Cameron c Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2012 CF 579. Sa décision était essentiellement motivée par le fait que la bande avait manqué à son devoir d’appliquer les Règles. Il a souligné qu’il existait « des motifs raisonnables de mettre en discussion la validité de la liste de la bande » (au paragraphe 57) et qu’aucune assemblée sur l’appartenance n’avait été convoquée depuis 2005 (au paragraphe 58). Apparemment, la bande n’avait déposé aucune preuve pour s’opposer à la demande. Le juge Mosley a également rejeté l’argument de la bande selon lequel la voie à suivre serait de demander le contrôle judiciaire de chacune des décisions d’inscrire le nom d’une personne sur la liste des membres sans suivre les Règles (aux paragraphes 53 et 54). Outre le fait qu’il n’est pas pratique de procéder de cette façon, il a fait remarquer que M. Cameron ne contestait pas le statut de membre de qui que ce soit, mais voulait simplement que la bande se conforme à sa propre loi.
[25] Dans son jugement formel, le juge Mosley a déclaré que le Conseil avait manqué à son obligation de gérer la liste des membres de la bande conformément aux Règles de 1987. Il a ordonné au Conseil de convoquer un comité d’appartenance et de lui soumettre le nom de chaque personne qui devait présenter une demande d’appartenance. L’élection imminente a été reportée pour permettre la réalisation de ce processus.
F. Les suites de la décision de notre Cour [26] La bande a mis en place un processus pour réagir au jugement du juge Mosley. Ce que nous savons de ce processus se trouve dans un affidavit souscrit en 2012 par Darcy Robinson, qui était alors l’agent d’inscription et l’administrateur de la bande. M. Robinson affirme qu’il a compilé tous les renseignements disponibles concernant les questions d’appartenance, y compris les dossiers de la bande, qui étaient incomplets, les rapports Starr et Kirkpatrick de 2009 et les renseignements obtenus auprès de M. Cameron. De plus, la bande a écrit aux membres concernés pour connaître leur point de vue sur la question. Les réponses de chaque membre ne sont pas au dossier, mais M. Robinson affirme que [traduction] « de nombreuses personnes ont exprimé de la frustration de voir leur appartenance remise en question, et ont valoir que leur nom figurait depuis longtemps sur la liste de la bande et qu’elles étaient traitées comme des membres ».
[27] M. Robinson a ensuite demandé un avis juridique concernant la compatibilité des Règles de 1987 avec la Charte canadienne des droits et libertés [la Charte]. Cet avis a été présenté au Conseil lors d’une réunion tenue le 13 août 2012. Lors de cette réunion, une majorité de membres du Conseil a adopté une résolution (ci-après, la résolution no 2) précisant la manière dont les Règles de 1987 devraient être interprétées afin d’éviter toute discrimination. Le préambule de cette résolution est en réalité un jugement sur la validité constitutionnelle de l’article 4 des Règles de 1987. Il conclut que [traduction] « les dispositions discriminatoires du code, y compris l’article 4, sont, conformément à l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, inopérantes ». Le dispositif de la résolution contient la disposition suivante :
[traduction]
L’article 4 du code doit être lu et appliqué de façon à ce que les avantages qu’il prévoit soient accordés à chacun de manière égale. Les exigences énoncées à l’article 4 du code d’appartenance sont les suivantes :
Toute personne qui possède du sang indien et qui est née de parents naturels, dont au moins un est, était ou a le droit d’être membre de la bande d’Ashcroft, est considérée comme membre d’origine.
[…]
[28] Le Conseil s’est ensuite penché, dans le cadre de ce qu’on appelle la résolution no 4, sur le cas de chaque personne dont le statut de membre avait été contesté par M. Cameron ou lors de l’examen Starr. Dans chaque cas, le Conseil est arrivé à la conclusion que la personne était déjà membre et qu’elle n’avait pas besoin de présenter une demande d’appartenance discrétionnaire, soit parce qu’elle avait déjà présenté une demande et que celle-ci avait été approuvée, soit parce qu’elle avait automatiquement droit au statut de membre, conformément à l’interprétation des Règles de 1987 par le Conseil, tel qu’elle figure dans la résolution adoptée plus tôt le même jour.
[29] Le Conseil a également adopté une autre résolution (la résolution no 6) accordant le statut de membre à un certain nombre de personnes. Dans son affidavit, M. Robinson indique que cette résolution visait à résorber un arriéré de demandes d’appartenance qui n’avaient pas été traitées en raison des controverses en cours concernant le statut de membre. La liste jointe à la résolution montre que certaines de ces personnes ont été admises parce que leurs deux parents sont membres de la bande (une catégorie d’admission automatique en vertu des Règles de 1987), tandis que d’autres personnes sont admises sur la base de l’interprétation de l’article 4 par le Conseil.
[30] Le Conseil a également nommé un comité d’appartenance conformément aux Règles. Toutefois, ayant constaté que personne n’avait besoin de présenter une demande d’appartenance, le Conseil n’a pas transmis le nom de ces personnes à ce comité.
[31] M. Cameron n’était pas satisfait de la réponse du Conseil au jugement du juge Mosley. Il a présenté une requête afin de demander au juge Mosley de délivrer des instructions supplémentaires ainsi qu’une demande de contrôle judiciaire des résolutions adoptées lors de la réunion du Conseil du 13 août 2012. M. Cameron s’est toutefois désisté de l’instance. Je ne dispose que de peu d’information sur les raisons qui l’ont poussé à agir de la sorte. Il est décédé depuis lors. Rien n’indique qu’il soit parvenu à un quelconque accord avec le Conseil.
[32] Des élections ont eu lieu à la fin de 2012 et en 2016. (Depuis 2016, la bande organise ses élections conformément à la Loi sur les élections au sein de premières nations, LC 2014, c 5 [la LEPN].) La question de l’appartenance n’a pas été soulevée à ces occasions. Une autre élection a été déclenchée pour le 6 mai 2021. Raymond Dick, Seraphine Boomer et Dayton Dick, qui sont des demandeurs dans la présente instance, étaient candidats à cette élection. À cette occasion, le Conseil a également organisé un référendum afin de présenter un nouveau code d’appartenance aux membres de la bande. Ce code d’appartenance vise à régulariser le statut de toute personne dont le nom figure sur la liste existante des membres. Il permet également à toute personne qui est un Indien inscrit et dont au moins l’un des parents est membre de la bande et Indien inscrit de devenir membre.
[33] Avant l’élection, l’une des demandeurs, Mme Pittman, a soulevé la question de l’appartenance auprès de l’administrateur de bande et du président d’élection. Ses préoccupations ont été rejetées. L’élection et le référendum ont eu lieu, mais la liste électorale comprenait le nom de plusieurs personnes dont elle conteste le droit d’appartenance. Le chef Blain a été réélu par un écart de 42 voix. MM. Earl Blain et Dennis Pittman ont été élus conseillers par un écart de 34 voix. Le code d’appartenance a été adopté par un écart de 14 voix.
[34] Les demandeurs ont ensuite présenté deux demandes de contrôle judiciaire. La première, la « demande relative à la liste de la bande », conteste le défaut du Conseil de se conformer au jugement du juge Mosley et l’appartenance à la bande de deux groupes de personnes. Cette demande conteste également la validité des résolutions de 2012 et du référendum de 2021. La deuxième demande, que j’appellerai la « demande relative à la LEPN », est présentée en vertu de l’article 31 de la LEPN et conteste les résultats de l’élection de 2021.
II. Analyse [35] Bien que les demandeurs aient présenté deux demandes distinctes et cherchent à obtenir un large éventail de mesures de réparation, deux questions fondamentales se posent : l’appartenance du premier groupe de membres contestés et celle du deuxième groupe. Les présents motifs sont donc organisés de la façon suivante : j’aborderai tout d’abord la question de la norme de contrôle, puis je me pencherai sur l’appartenance des premier et deuxième groupes contestés. Je traiterai de la validité des résolutions de 2012 et du référendum de 2021 dans le cadre de mes motifs concernant l’appartenance du deuxième groupe. Une fois que j’aurai établi l’appartenance des deux groupes, je tirerai les conclusions qui s’imposent concernant la validité de l’élection de 2021. Enfin, j’expliquerai quelles sont les mesures de réparation justifiées.
[36] D’emblée, j’insiste sur le fait que le présent jugement ne porte pas sur le bien-fondé relatif des Règles de 1987 et du code d’appartenance de 2021. Il appartient aux membres de la bande, et non à la Cour, de décider quelles catégories de personnes devraient devenir membres de la bande et selon quelle procédure. Je ne me prononcerai pas non plus sur la validité constitutionnelle des Règles de 1987. Pour des raisons que j’expliquerai plus loin, cette question n’a pas été soumise à la Cour en bonne et due forme.
A. La norme de contrôle applicable [37] Le choix d’une norme de contrôle est un exercice difficile en l’espèce.
[38] Plusieurs aspects des demandes de contrôle judiciaire exigent que la Cour agisse à titre de décideur initial. Dans le cadre de la demande relative à la LEPN, la Cour doit déterminer la validité de l’élection sans faire preuve de déférence à l’égard de quiconque : McCallum c Canoe Lake Cree First Nation, 2022 CF 969 au paragraphe 68 [McCallum]. La demande relative à la liste de la bande vise à obtenir plusieurs déclarations, c’est-à-dire des énoncés de la situation juridique des parties.
[39] Par contre, d’autres aspects des demandes portent sur une contestation explicite ou implicite d’une décision particulière. Plus particulièrement, les demandeurs sollicitent l’annulation des résolutions de 2012 et l’invalidation du référendum de 2021. Ces décisions feraient normalement l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable : voir, par exemple, McCallum, au paragraphe 26. Même lorsqu’une déclaration est demandée, la situation juridique pertinente peut inclure une décision d’accorder le titre de membre à quelqu’un. L’application de la norme de la décision raisonnable à de telles décisions entraîne des difficultés pratiques, car nous n’avons aucune preuve de ces décisions et, du moins dans le cas du deuxième groupe contesté, on ne sait pas très bien qui aurait pris ces décisions. Il est donc d’autant plus difficile de faire la distinction entre les questions pour lesquelles la Cour est le décideur initial et celles pour lesquelles elle révise la décision d’une autre personne.
[40] Les parties n’ont pas présenté d’observations significatives concernant la norme de contrôle. Elles ont, dans une grande mesure, débattu de l’affaire comme si j’étais le décideur initial. Elles n’ont pas soutenu que les questions en jeu auraient dû être tranchées par un décideur désigné par la bande. À la fin de leurs observations, les défendeurs ont déclaré qu’ils avaient abandonné tout [traduction] « moyen de défense technique » et qu’ils souhaitaient que la Cour fournisse une solution globale sur le fond.
[41] Heureusement, il n’est pas nécessaire de parvenir à une conclusion définitive concernant la norme de contrôle, étant donné la façon dont je statue sur le fond. En ce qui concerne le premier groupe contesté, les demandeurs n’ont présenté aucune preuve démontrant que leur inscription sur la liste de la bande résulte d’une décision ou d’une application de la loi incorrecte ou, a fortiori, déraisonnable. L’appartenance du deuxième groupe contesté dépend en grande partie de la validité des résolutions de 2012 et du référendum de 2021. Je conclus que le Conseil a agi de façon déraisonnable lorsqu’il a prétendu adopter les résolutions de 2012. Quant au référendum, le raisonnement avancé par les défendeurs pour en démontrer la validité est déraisonnable.
B. Le premier groupe contesté [42] Le premier groupe de membres contesté est composé de 21 personnes dont les noms figuraient sur la liste électorale de 2021, qui ont en fait voté lors de l’élection de 2021, mais qui ont été désignées dans le cadre de l’examen Starr de 2009 comme n’ayant pas été dûment admises au sein de la bande conformément aux Règles de 1987. Il s’agit des personnes suivantes : Arnold Blain, Greg Blain, Leslie Blain Jr., Clinton Blankinship, Shawn Blankinship, Lavonne Comin, Arlene Dixon, Alfred Gardner, Dawn Gardner, Kenneth Peter Gardner, Marcie Gordon, Denise Gurney, Lesley Heidel, Debra Kilback (Van Nostrand), Betty Lowry, James Martin, Kenneth Martin, Erin Pelletier, Sharon Schamehorn, Teresa Vandell et Deloress Warneboldt.
[43] Selon les demandeurs, ces personnes ont en commun le fait qu’elles n’étaient pas membres de la bande lors de l’entrée en vigueur des Règles de 1987, qu’elles étaient alors majeures (ou, dans quelques cas, mineures non résidentes), qu’elles ont un parent qui est membre de la bande et un autre qui ne l’est pas et qu’elles ont obtenu le statut d’Indien en vertu du paragraphe 6(2) de la Loi sur les Indiens, c’est-à-dire qu’elles sont les enfants d’une personne réintégrée.
[44] Essentiellement, les demandeurs soutiennent que ces personnes n’avaient pas automatiquement droit au statut de membre de la bande et ne pouvaient devenir membres que si leur demande était acceptée par un vote majoritaire des membres de la bande, conformément aux parties III et IV des Règles de 1987. Ils affirment qu’il n’existe aucune preuve d’un tel vote à l’égard des 21 personnes faisant partie du premier groupe contesté.
[45] Dans sa décision, le juge Mosley a reconnu que des préoccupations légitimes avaient été soulevées au sujet de l’appartenance de ces personnes (et de beaucoup d’autres). Il n’a toutefois pas tranché la question lui-même. Il envisageait un processus dans le cadre duquel un organe neutre examinerait la situation de chaque personne et prendrait une décision. Étant donné qu’il n’avait pas l’intention de trancher la question lui-même, j’interprète le paragraphe 8 de son jugement comme étant un résumé des allégations des demandeurs plutôt qu’une décision concernant le statut de membre du chef Blain.
[46] Les choses ne se sont pas déroulées comme le juge Mosley l’avait envisagé. Comme je l’ai expliqué plus haut, le Conseil a pris l’initiative de décider que toute personne dont l’appartenance était contestée était bel et bien un membre légitime, ce qui n’a laissé aucun travail au comité d’appartenance. Il ressort clairement de l’ordonnance du juge Mosley qu’il souhaitait que l’essentiel de l’examen de la situation des membres soit effectué par ce comité, et non par le Conseil lui-même. Il n’aurait pas pu envisager que le Conseil modifie les règles d’appartenance pour contourner son ordonnance.
[47] Dix ans se sont écoulés depuis la décision du juge Mosley. En fait, cela démontre qu’il est peu probable que l’on parvienne à quelque chose d’utile en ordonnant un nouvel examen de la situation des membres. La preuve dont je dispose est beaucoup plus étoffée que celle qui a apparemment été présentée au juge Mosley. Contrairement à ce qui a été demandé au juge Mosley, les demandeurs souhaitent en fait que je me prononce sur l’appartenance de certaines personnes. Les défendeurs ont dit espérer que ma décision règle la question une fois pour toutes. Par conséquent, je trancherai moi-même la question au lieu d’exiger un nouvel examen.
[48] D’emblée, il convient de souligner qu’il incombe aux demandeurs de prouver que les personnes faisant partie du premier groupe contesté n’ont pas droit au statut de membre. Il en est ainsi pour deux raisons interdépendantes. Premièrement, dans une demande de contrôle judiciaire, comme dans la plupart des procédures judiciaires, il incombe aux demandeurs d’établir leurs prétentions, par exemple qu’une décision est illégale ou déraisonnable. Un demandeur ne peut pas intenter une poursuite, s’abstenir de présenter une preuve et se contenter d’exiger que le défendeur établisse ses droits. Deuxièmement, il existe une présomption de régularité des décisions et des registres publics, souvent exprimée par la maxime latine, omnia praesumuntur rite et solemniter acta donec probetur in contrarium : Sidney N Lederman, Alan W Bryant et Michelle K Fuerst, The Law of Evidence in Canada, 6e édition (Markham : LexisNexis, 2022) aux paragraphes 4.57 à 4.59; Commission des relations de travail du Québec c Canadian Ingersoll-Rand Company Limited, [1968] RCS 695 à la p 706. En l’espèce, la présence du nom d’une personne sur la liste de la bande donne lieu à une présomption réfutable que la personne a acquis valablement le statut de membre. En fait, le nom de la plupart des personnes du premier groupe contesté figure sur la liste des membres de la bande depuis 1996 ou 1998.
[49] Les allégations des demandeurs reposent principalement, voire exclusivement, sur les conclusions de l’examen Starr de 2009. À ce stade, il est nécessaire de fournir des détails supplémentaires concernant le processus et le résultat de cet examen.
[50] En août 2009, Me Starr, Mme Kirkpatrick et Mme Charlene Pittman ont passé en revue l’ensemble de la liste des membres. Elles ont vérifié en vertu de quelle disposition précise de la Loi sur les Indiens et des Règles chaque personne avait droit au statut d’Indien ou de membre de la bande. Un dossier a été créé pour chaque personne et une liste a été établie pour compiler tous les renseignements.
[51] Lorsqu’une personne a acquis le statut d’Indien après le 27 juin 1987, soit la date d’entrée en vigueur des Règles, et qu’elle n’est pas automatiquement devenue membre en vertu de l’article 4 des Règles, la mention [traduction] « admis par vote » était ajoutée s’il existait une trace écrite de l’admission de cette personne lors d’une réunion précise; autrement, la mention [traduction] « doit présenter une demande » était inscrite. Mme Kirkpatrick explique le processus comme suit dans son affidavit :
[traduction]
Nous disposions d’un nombre très restreint de procès-verbaux des réunions des membres. Quels que soient les procès-verbaux relatifs à l’appartenance que la bande ait pu avoir, [Charlene] en avait très peu en sa possession en tant qu’agente d’inscription. Elle nous disait toujours : « J’ai ce que j’ai. » J’ai pu en fournir encore moins. Nous étions loin d’avoir un dossier complet. Lorsque nous n’avions pas de copie du procès-verbal, [Charlene] ou moi indiquions si nous nous souvenions clairement qu’une personne avait été admise par vote. Si l’une de nous avait des raisons de douter ou si nous n’étions pas d’accord, nous ne consignions pas le nom de la personne comme ayant été admise par vote. Sans surprise, et malgré le fait qu’elle ou moi, et parfois les deux, ayons assisté à de nombreuses réunions de membres, aucune de nous n’avait un souvenir précis de toutes les personnes qui avaient été admises par vote au cours de la dernière décennie.
[52] L’examen Starr n’a jamais été terminé. Le Conseil a congédié Me Starr en septembre 2009, apparemment après avoir appris que le résultat de son examen ne correspondait pas à ce qu’il souhaitait, et après que Me Starr a insisté pour présenter ses conclusions préliminaires aux membres de la bande plutôt qu’à l’avocat du Conseil. Me Starr a ensuite rédigé un rapport décrivant la genèse des Règles, le processus suivi en août 2009 et les circonstances de son congédiement en septembre 2009. Rien n’indique qu’elle était parvenue à des conclusions définitives sur l’appartenance de quiconque. Aucune liste n’est jointe à son rapport. Mme Kirkpatrick a rédigé son propre rapport indépendamment de Me Starr. Elle a joint ce qu’elle a décrit comme étant la dernière version de la liste de travail produite par les trois femmes, dans laquelle le nom de 69 personnes est accompagné d’une mention [traduction] « doit présenter une demande ».
[53] Mme Kirkpatrick précise que la liste établie par Me Starr, elle-même et Mme Charlene Pittman n’était pas censée être définitive et que Me Starr était prête à la réviser si de nouveaux renseignements étaient portés à sa connaissance. Pour sa part, Mme Charlene Pittman insiste sur le fait que les mentions [traduction] « doit présenter une demande » étaient provisoires et signifiaient seulement qu’un complément d’information était nécessaire pour parvenir à une conclusion. En effet, personne n’a communiqué avec les personnes concernées ni ne leur a demandé de fournir des renseignements pertinents qui seraient en leur possession.
[54] À mon avis, les demandeurs ne peuvent pas s’acquitter du fardeau de prouver que les personnes faisant partie du premier groupe contesté n’ont jamais été admises au sein de la bande en s’appuyant sur la liste jointe au rapport de Mme Kirkpatrick. La présomption de validité de la liste de la bande n’a pas été réfutée.
[55] Tout d’abord, comme le dit l’adage, l’absence de preuve n’est pas une preuve d’absence. Compte tenu du processus suivi, l’indication qu’une personne [traduction] « doit présenter une demande » ne signifie pas grand-chose, si ce n’est du fait qu’aucune preuve écrite n’a été trouvée dans les dossiers de la bande. Pourtant, les deux parties reconnaissent que les dossiers de la bande sont sérieusement incomplets. Comme les procès-verbaux des réunions qui subsistent montrent que la plupart des demandes ont été acceptées, la conclusion la plus probable est qu’une personne dont le nom était accompagné de la mention [traduction] « doit présenter une demande » a effectivement présenté une demande et s’est vu accorder le statut de membre, mais que les documents ont disparu.
[56] Le fait que Mme Kirkpatrick et Mme Charlene Pittman n’avaient aucun souvenir, avaient des doutes ou étaient en désaccord quant à leurs souvenirs ne prouve pas qu’une personne n’a jamais été admise au sein de la bande. En fait, dans son affidavit, Mme Kirkpatrick ne tire pas cette conclusion, sauf dans le cas du chef Blain. Elle déclare : [TRADUCTION] « Permettez-moi de dire ici que Greg Blain est le genre de personne qui marque les esprits. S’il avait été admis par vote et que j’avais été présente, je m’en serais souvenue et si je n’avais pas été là, d’autres m’en auraient certainement parlé ». Toutefois, une telle affirmation hypothétique est tout à fait insuffisante pour me permettre de conclure que le chef Blain n’a jamais été admis au sein de la bande.
[57] De plus, il y a des raisons de douter de l’exactitude des souvenirs de Mme Kirkpatrick. Elle indique qu’au moins sept personnes n’ont pas présenté de demande d’appartenance, même s’il existe des procès-verbaux de réunion des membres qui montrent qu’elles ont été dûment admises au sein de la bande : Nicole Blain (Pigeon), Norman Blain, Jodene Blain, James Lowry, Ricky Wilson, Larry Wilson et Philip Dobranski. Pourtant, Dean Lulu et Charles Wray, qui figurent comme membres en r