Makhija c. Canada (Procureur général)

Makhija c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-03-25
Référence neutre
2008 CF 327
Numéro de dossier
T-662-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080325
Dossier : T‑662‑07
Référence : 2008 CF 327
Ottawa (Ontario), le 25 mars 2008
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MARTINEAU
ENTRE :
NEELAM MAKHIJA
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS MODIFIÉS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie d’une procédure fusionnée de contrôle judiciaire déposée à l’encontre de quatre rapports d’enquête rendus par Michael Nelson, directeur des lobbyistes (le directeur), en février 2007, et communiqués au demandeur le 21 mars 2007, rapports où l’on peut lire que le demandeur a contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, L.R.C. 1985 (4e suppl.), ch. 44, et modifications (la Loi), ainsi qu’à la règle 3 et, dans un cas, à la règle 2, du Code de déontologie des lobbyistes (le Code).
LE CONTEXTE [2] Le demandeur, Neelam Makhija, est ingénieur électronicien et président de la société NJM Initiatives Inc. (NJM). NJM est une société ontarienne basée à Oakville, qui fait la publicité de ses compétences en « technologie fédérale et qualification des investissements financiers » et en « promotion de propositions et représentation d’entreprise ».
[3] En octobre 2005, se fondant sur une information communiquée par des fonctionnaires d’Industrie Canada, le directeur a conclu qu’il avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur avait contrevenu au Code dans ses activités menées au nom de quatre sociétés de haute technologie de la Colombie‑Britannique, à savoir TIR Systems Inc. (TIR), Infowave Software Inc. (Infowave), Intrinsyc Software Inc. (Intrinsyc) et Wavemakers Inc (Wavemakers).
[4] En application du paragraphe 10.4(1) de la Loi, la Direction des enquêtes du Bureau du directeur des lobbyistes (le BDL) a entrepris quatre enquêtes portant sur les activités du demandeur menées au nom des quatre sociétés de haute technologie susmentionnées. Les enquêtes ont consisté à examiner ce qui suit : la correspondance échangée entre la société de haute technologie en cause, le demandeur et les fonctionnaires fédéraux; la correspondance interne de l’administration fédérale; les accords entre la société de haute technologie et le gouvernement fédéral; les contrats et accords conclus entre la société de haute technologie et le demandeur ou NJM; les sommes versées par la société de haute technologie au demandeur ou à NJM; les rapports annuels et trimestriels de la société de haute technologie; l’information gouvernementale se rapportant au programme de financement en cause; le registre des lobbyistes; et l’information accessible au public sur Internet.
[5] Au printemps de 2006, après l’achèvement de ces enquêtes, la Direction des enquêtes a soumis au directeur quatre rapports provisoires d’enquête, chacun concluant que le demandeur n’avait pas rempli ses obligations selon la Loi ou selon le Code durant la période visée par l’enquête en cause. La Direction des enquêtes était d’avis que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi puisque, moyennant rémunération, il avait agi au nom de chacune des sociétés de haute technologie et avait communiqué avec un titulaire de charge publique dans le dessein d’infléchir l’attribution d’une contribution financière et avait ménagé une entrevue entre un titulaire de charge publique et les représentants de chacune des sociétés de haute technologie. La Direction des enquêtes concluait aussi que le demandeur avait transgressé le principe du « professionnalisme » contenu dans le Code, un principe qui oblige les lobbyistes à se conformer au Code, à la Loi et à son règlement d’application. En outre, les quatre enquêtes concluaient que le demandeur avait contrevenu à la règle 3 du Code parce qu’il n’avait pas informé la société de haute technologie en cause des obligations auxquelles il était soumis selon la Loi et de son obligation de se conformer au Code. Finalement, la Direction des enquêtes concluait que les activités du demandeur menées au nom d’Infowave avaient été contraires aux deux principes restants, à savoir « intégrité et honnêteté » et « franchise » car, selon elle, dans ses relations avec sa cliente, il n’avait pas fait preuve d’intégrité et d’honnêteté et n’avait pas été transparent et franc au sujet de ses activités de lobbyiste. S’agissant de ses activités menées au nom d’Infowave, la Direction a également estimé qu’il avait contrevenu à la règle 2, qui oblige les lobbyistes à fournir des renseignements exacts et concrets aux titulaires d’une charge publique et qui leur interdit d’induire sciemment en erreur qui que ce soit.
[6] Le paragraphe 10.4(5) de la Loi dispose que, avant de conclure qu’une personne visée par une enquête a contrevenu au Code, le directeur doit lui donner une possibilité raisonnable de présenter son point de vue. Conséquemment, le 25 juillet 2006, le demandeur a reçu des exemplaires des rapports provisoires d’enquête et a eu la possibilité de faire des observations en réponse aux conclusions qu’ils contenaient. L’avocat du demandeur a déposé des observations écrites le 4 octobre 2006. Entre octobre et novembre 2006, l’avocat du demandeur a sollicité à deux reprises la possibilité d’être entendu par le directeur. Le directeur a refusé, les deux fois, d’entendre son témoignage de vive voix, et le demandeur fut informé que, une fois achevés les rapports d’enquête, ils seraient déposés devant le Parlement.
[7] Au début de décembre 2006, le demandeur a déposé une requête interlocutoire en vue de faire interdire au directeur d’envoyer les rapports finals au registraire général du Canada (le registraire général). La requête a été rejetée par la Cour le 18 décembre 2006. Le registraire a rédigé quatre rapports finals d’enquête, datés de février 2007 (ci‑après les décisions). Comme les rapports provisoires d’enquête, les décisions concluaient que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi, à la règle 3 du Code et, dans le cas d’Infowave, à la règle 2 du Code. Le directeur a soumis les décisions au président du Conseil du Trésor (qui agit à la place du registraire général aux fins de la Loi), et les décisions ont été déposées devant la Chambre des communes et devant le Sénat le 19 mars 2007 et le 20 mars 2007 respectivement. Les décisions ont été communiquées au demandeur le 21 mars 2007.
[8] Il convient d’examiner plus en détail les constatations et conclusions du directeur se rapportant à chacune des quatre décisions.
LA DÉCISION TIR Les constatations
[9] Dans la décision TIR, le directeur donne une description détaillée de l’interdépendance du demandeur, de NJM et de TIR. Selon les constatations du directeur, le demandeur était, à l’automne de l’an 2000, en rapport avec plusieurs sociétés de haute technologie de Colombie‑Britannique pour savoir s’il y avait concordance entre leurs besoins d’investissement et la contribution qu’elles pourraient recevoir par l’entremise de Partenariat technologique Canada (PTC), un organisme de service spécial d’Industrie Canada dont le mandat consiste à verser des contributions à remboursement conditionnel à des entreprises du Canada pour les aider à mettre sur le marché les résultats de leurs activités de recherche et de développement dans le domaine de la technologie. Pour appliquer son programme de soutien financier, PTC travaille en concertation avec le Conseil national de recherches du Canada (CNRC) et le Centre de recherches en communications (CRC). TIR, une société dont le siège est à Burnaby, en Colombie‑Britannique, était l’une de ces sociétés en quête d’un financement par l’entremise de PTC.
[10] Le demandeur a organisé une série d’entrevues à Vancouver, en décembre 2000, entre TIR et les fonctionnaires fédéraux chargés d’appliquer le mécanisme de financement de PTC. TIR a présenté sa demande de financement à PTC le 11 janvier 2001. La demande fut étudiée au cours d’une réunion de fixation des priorités de PTC tenue le 6 février 2001. La demande de TIR ne fut pas alors retenue pour examen complémentaire. Le président de TIR a affirmé que le demandeur lui avait dit, le 16 février 2001, que la proposition de TIR était encore examinée par PTC.
[11] Un protocole d’accord entre NJM et TIR fut signé par le demandeur le 23 février 2001. Selon le préambule du protocole, NJM était engagée pour faciliter un processus de planification [traduction] « afin que TIR remplisse les conditions d’obtention d’un soutien financier d’organismes gouvernementaux », parmi d’autres services professionnels. TIR devait payer au demandeur une somme convenue dès la signature du protocole, ainsi que des honoraires représentant 15 p. 100 de la contribution financière du gouvernement au projet, dès l’approbation de la demande de TIR par le gouvernement. Le protocole contenait la mise en garde suivante :
[traduction] Le rôle de NJM se termine avec la réalisation de l’objectif indiqué, c’est‑à‑dire l’observation des conditions requises pour un financement public. Cependant, à titre de service additionnel postérieur à l’approbation du financement, un contact continu sera maintenu avec la source de financement, jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet.
[12] Le 6 avril 2001, le demandeur a rencontré un administrateur de PTC et, plus tard ce jour‑là, il a communiqué avec le président de TIR pour l’informer de la rencontre. Une entrevue entre TIR et PTC fut fixée au 2 mai 2001. Le demandeur, qui devait assister à cette entrevue, était décrit par TIR comme « le représentant de TIR à Ottawa (consultant) ». Le demandeur a invité un gestionnaire du CRC à cette entrevue. Ce même mois, le demandeur a organisé d’autres entrevues entre TIR, l’agent d’investissement de PTC et un autre employé d’Industrie Canada.
[13] Un accord entre le directeur exécutif de PTC (au nom du ministre de l’Industrie) et TIR fut signé le 5 novembre 2001, qui prévoyait l’attribution à TIR d’un financement maximum de 6 636 271 $. Avant la signature de cet accord, TIR avait certifié à PTC que, si elle recourait à un lobbyiste aux fins de sa demande d’investissement, elle en informerait PTC, et qu’un tel lobbyiste se conformerait à la Loi. La section 6.11 de l’annexe 1 de cet accord prévoyait que toute personne intercédant pour TIR afin que TIR obtienne l’accord et tous ses avantages serait enregistrée en vertu de la Loi.
[14] En septembre 2003, le demandeur a rencontré le directeur exécutif de PTC à propos de TIR. Il a alors négocié avec un agent d’investissement de PTC pour que des modifications soient apportées aux dispositions de financement insérées dans l’accord entre TIR et PTC.
[15] Le 16 décembre 2003, NJM, le demandeur et TIR ont conclu une entente « de règlement et de libération » qui déchargeait le demandeur et par laquelle celui‑ci reconnaissait avoir reçu une somme de 1 065 121,50 $. Durant la période considérée, plus précisément d’octobre 2000 à décembre 2003, ni le demandeur ni NJM ne figuraient dans le registre des lobbyistes.
Le point de vue du demandeur
[16] Après examen des faits qui ont conduit à la décision TIR, le directeur résume ensuite la réponse du demandeur au rapport provisoire d’enquête, réponse contenue dans la lettre envoyée le 4 octobre 2006 par son avocat au directeur. Cette lettre contenait des renseignements biographiques à propos du demandeur, ainsi que la description des travaux qu’il avait exécutés dans les années 80 et 90. Dans la lettre, l’avocat du demandeur faisait valoir que PTC recherchait activement des projets en 2000 et avait communiqué avec le demandeur pour qu’il l’aide dans des projets de financement. Le demandeur était d’avis que, durant la période visée par l’enquête, les obligations d’enregistrement énoncées dans la Loi ne s’appliquaient pas si un titulaire de charge publique adressait à un lobbyiste une demande écrite sollicitant son avis ou ses commentaires sur une question. Pareillement, l’avocat du demandeur écrivait que l’entrevue de décembre 2000 avait été organisée à la demande de représentants de PTC, qu’elle n’avait pas eu pour objet une société en particulier (elle avait plutôt été organisée pour que PTC puisse constater une diversité de sociétés possibles); et que, à l’époque, le demandeur n’avait encore de lien contractuel avec aucune des sociétés. S’agissant de la visite de mai 2001, le demandeur faisait valoir que l’entrevue avait été organisée pour l’avantage du représentant de PTC et non pour celui de TIR. Finalement, l’avocat du demandeur soutenait que son client n’avait jamais communiqué avec des représentants de PTC dans le dessein d’influer sur les décisions de financement prises par PTC. La relation du demandeur avec des titulaires d’une charge publique était nécessaire pour le fonctionnement du mécanisme de financement et se limitait à communiquer à PTC des renseignements sur les sociétés et à obtenir des renseignements sur l’état d’avancement de la demande déposée à PTC. En bref, le demandeur ne croyait pas qu’il avait exercé des activités qui l’auraient contraint à s’enregistrer selon la Loi.
Les conclusions
[17] Le directeur a analysé la portée de ses constatations et a conclu que le demandeur avait contrevenu à la Loi et au Code. Il a relevé qu’il n’est pas rare pour des sociétés cherchant à obtenir d’organismes publics une contribution remboursable d’engager un intermédiaire pour qu’il les aide à présenter la demande. L’intermédiaire peut, ce faisant, organiser des entrevues entre l’entreprise concernée et les fonctionnaires, et communiquer avec les fonctionnaires au nom de l’entreprise. Le directeur soulignait que tout cela est légitime; cependant, la Loi impose certaines obligations de divulgation et de comportement à ceux qui entreprennent d’aider ainsi des entreprises moyennant rémunération.
La transgression de la Loi [18] Le directeur a considéré le texte du paragraphe 5(1) de la Loi, qui, durant la période des activités menées par le demandeur au nom de TIR, contenait notamment ce qui suit :
5. (1) Est tenue de fournir au directeur, dans les dix jours suivant l’engagement, une déclaration, en la forme réglementaire, contenant les renseignements prévus au paragraphe (2) toute personne (ci‑après « lobbyiste‑conseil ») qui, moyennant paiement, s’engage, auprès d’un client, personne physique ou morale ou organisation :
5.(1) Every individual who, for payment, on behalf of any person or organization (in this section referred to as the "client"), undertakes to
a) à communiquer avec un titulaire de charge publique afin de tenter d’influencer :
(a) communicate with a public office holder in an attempt to influence
[…]
…
(v) l’octroi de subventions, de contributions ou autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom,
(v) the awarding of any grant, contribution or other financial benefit by or on behalf of Her Majesty in right of Canada, or
(vi) l’octroi de tout contrat par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom;
(vi) the awarding of any contract by or on behalf of Her Majesty in right of Canada, or
b) à ménager pour un tiers une entrevue avec le titulaire d’une charge publique.
(b) arrange a meeting between a public office holder and any other person,
shall, not later than ten days after entering into that undertaking, file with the registrar, in the prescribed form and manner, a return setting out the information referred to in subsection (2).
[19] Le directeur a examiné si le demandeur s’était conformé aux exigences légales ci‑dessus. S’agissant de l’alinéa 5(1)a), il faisait valoir que, selon le préambule du protocole conclu entre NJM et TIR, NJM avait été engagée pour aider TIR, [traduction] « ayant pour objectif de se qualifier pour l’obtention de soutien financier » de la part d’organismes publics, et que la liste des services devant être fournis par NJM était [traduction] « la préparation de la proposition, sa présentation initiale, sa soumission ainsi que la discussion et la défense de celle‑ci ». Le protocole prévoyait aussi que NJM assurerait [traduction] « une liaison permanente avec la ou les sources de financement » jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet. Selon le directeur, ces mots attestaient que l’intention des parties était que NJM s’emploierait à influencer l’octroi d’une contribution, d’un contrat ou d’un avantage financier. Le directeur concluait que, durant la période allant de 2001 à 2003, le demandeur avait rencontré des agents d’investissement de PTC et autres représentants de PTC pour communiquer des renseignements sur TIR et sur les projets de TIR. Dans ses communications avec TIR, le demandeur avait donné les noms des fonctionnaires qu’il avait rencontrés, ainsi que les noms de ceux d’entre eux qui appuyaient ou entendaient appuyer la proposition de TIR, et précisé le genre de soutien qu’ils pouvaient apporter. Après la signature de l’accord de financement entre TIR et PTC, le demandeur s’était adressé directement à PTC pour que PTC consente à apporter aux dispositions de financement du projet des modifications qui étaient favorables à TIR.
[20] S’agissant de l’alinéa 5(1)b), le directeur concluait que le rôle du demandeur avait consisté en mai 2001 à ménager des entrevues entre TIR et des titulaires d’une charge publique. Le demandeur avait même « assuré la coordination entre les représentants du gouvernement et de TIR en déterminant les disponibilités des participants et en fixant ou modifiant la date et l’heure de la réunion ». En outre, le travail effectué pour TIR par NJM ou par le demandeur était un travail rémunéré.
[21] Le directeur concluait donc que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi. Selon lui :
Contre rémunération, il a agi en tant que lobbyiste‑conseil. Il a organisé au moins une rencontre entre des titulaires d’une charge publique et des représentants de TIR. Il a communiqué avec des titulaires d’une charge publique pour tenter d’influencer l’attribution d’une contribution financière par PTC. En vertu de la [Loi, le demandeur] était tenu de s’inscrire en tant que lobbyiste, mais ne l’a pas fait. Il aurait dû s’inscrire dans les dix jours suivant la signature du PE avec TIR le 23 février 2001.
[22] Le directeur a récusé l’argument du demandeur selon lequel il n’était pas tenu de s’enregistrer parce que c’est PTC qui avait au départ communiqué avec lui, ajoutant que le demandeur avait mal interprété l’ancien alinéa 4(2)c) de la Loi qui était en vigueur à l’époque pertinente et qui conférait aux titulaires d’une charge publique le droit d’obtenir l’avis d’un spécialiste sans qu’entre en jeu l’obligation pour celui‑ci de s’enregistrer. Cette disposition n’autorisait pas un lobbyiste à rechercher des clients et à exercer en leur nom des activités de lobbyiste sans qu’il doive s’enregistrer. Pareillement, le demandeur faisait valoir qu’il n’avait pas tenté d’influencer les fonctionnaires de PTC et qu’il n’était donc pas tenu de s’enregistrer, mais le directeur était d’avis que l’influence se rapportant à la décision d’investir dans une société de haute technologie telle que TIR se manifeste notamment par la présentation de données relatives à l’investissement projeté, notamment données techniques, données financières et données commerciales. Pareillement, de l’avis du directeur, le texte du protocole d’accord montre clairement que l’intention des parties était que « NJM mette en œuvre ces services afin d’obtenir une contribution financière du gouvernement fédéral pour TIR ».
La transgression du Code
[23] S’agissant de savoir si le demandeur avait transgressé le Code, le directeur concluait que, puisque le demandeur avait contrevenu à la Loi, « [l]es activités de lobbying que M. Makhija exerçait sans enregistrement pour le compte de TIR violent le principe de professionnalisme du [Code]. » Cependant, durant la période visée par l’enquête, il était nécessaire d’avoir transgressé l’une ou plusieurs des règles du Code pour être déclaré avoir contrevenu au Code. La règle 3 du Code oblige le lobbyiste à informer son client des obligations auxquelles il est soumis selon la Loi, et de son obligation de se conformer au Code. Puisque le demandeur était d’avis que ses activités n’étaient pas soumises à un enregistrement selon la Loi, le directeur concluait ainsi : « Il s’ensuit qu’il n’a pas divulgué ses obligations en vertu de la Loi à TIR ». Selon le directeur, le demandeur avait transgressé la règle 3 du Code.
LA DÉCISION INFOWAVE
Les constatations
[24] Comme je l’ai dit, le demandeur avait, à l’automne de 2000, pris contact avec plusieurs sociétés de haute technologie de Colombie‑Britannique pour savoir s’il y avait concordance entre leurs besoins d’investissement et la contribution qu’elles pourraient obtenir par l’entremise de PTC. Infowave, une société ayant son siège social à Burnaby, en Colombie‑Britannique, était, tout comme TIR, l’une de ces sociétés en quête d’un financement par l’entremise du programme de PTC. Selon la décision Infowave, le demandeur avait ménagé une série d’entrevues devant avoir lieu à Vancouver en décembre 2000, entre Infowave et les fonctionnaires fédéraux chargés d’appliquer le mécanisme de financement de PTC. Infowave a présenté sa demande de financement à PTC en janvier 2001. En février de la même année, la proposition d’Infowave fut étudiée au cours de la réunion de fixation des priorités de PTC où étaient étudiées également les demandes de TIR, d’Intrinsyc et de Wavemakers. La demande d’Infowave n’a pas été retenue à ce moment‑là, mais elle est restée à l’étude pour financement futur.
[25] Un protocole d’accord conclu entre NJM et Infowave a été signé par le demandeur le 12 avril 2002, protocole qui contenait le même préambule que le protocole conclu entre TIR et NJM. Le demandeur devait recevoir 2 000 $ à la signature du protocole et, lorsque serait approuvé le financement public, Infowave lui verserait des honoraires calculés selon un pourcentage fixé (15 %) du financement total.
[26] Le demandeur avait ménagé une série d’entrevues, en mai 2001 avec des agents d’investissement de PTC et un autre employé d’Industrie Canada pour qu’ils puissent se renseigner sur Infowave et sur son produit. En avril 2003, le demandeur a aussi rencontré l’agent d’investissement pour « un peu d’établissement de stratégies » en vue d’une réunion devant avoir lieu en mai 2003.
[27] L’accord de contribution remboursable conclu entre Infowave et le directeur exécutif de PTC a été signé le 8 décembre 2003. Le financement maximal consenti à Infowave était fixé à 7 289 500 $. L’accord contenait, dans son annexe 1, la même section 6.11 que l’accord conclu entre TIR et PTC. La section 6.11 prévoyait que toute personne intercédant pour Infowave en vue d’obtenir l’accord et l’un quelconque de ses avantages devait être enregistrée selon la Loi.
[28] Par lettre adressée à NJM le 4 novembre 2003, Infowave informait NJM que l’accord de financement conclu avec PTC obligeait le demandeur à confirmer qu’il n’avait pas sollicité au nom d’Infowave l’accord conclu avec PTC. Infowave a confirmé ce fait à PTC et a prié le demandeur de communiquer immédiatement avec PTC s’il disposait d’une information [traduction] « ne concordant pas avec ces déclarations ».
[29] Infowave a renoncé à son droit, prévu par le protocole, d’obtenir un service additionnel consistant pour NJM à maintenir une liaison avec les sources de financement, et elle a prié NJM de ne pas exercer de telles activités à moins que la société le lui demande. Le demandeur a signé une lettre datée du 4 novembre 2003 dans laquelle il reconnaissait et acceptait ladite renonciation. Le 24 mars 2004, le demandeur, en son propre nom et au nom de NJM, a signé un [traduction] « certificat de conformité » attestant qu’il n’avait pas sollicité l’accord conclu entre PTC et Infowave et qu’il ne s’était pas livré à des activités de lobbyiste au nom d’Infowave. Il reconnaissait qu’Infowave s’appuyait sur ce certificat dans ses rapports avec PTC.
[30] Deux jours plus tard, le demandeur a annulé le protocole, pour « des raisons personnelles », avec prise d’effet immédiate. Dans son rapport du troisième trimestre de 2004, Infowave écrivait que PTC allait réduire son financement de 15 p. 100, c’est‑à‑dire de 1,1 million de dollars, ce qui « correspond au montant qu’Infowave devait payer à un expert‑conseil pour son aide dans l’élaboration de la “carte routière technologique” de la société et de la demande de financement à PTC ». Par suite de l’annulation du protocole, NJM a reçu sa commission de base de 2 000 $, mais aucun autre paiement ne lui a été fait. Durant la période considérée, plus exactement d’octobre 2000 à novembre 2003, ni le demandeur ni NJM ne figuraient dans le registre des lobbyistes.
Le point de vue du demandeur
[31] Le directeur résume la réponse donnée par le demandeur au rapport provisoire d’enquête, réponse contenue dans la lettre adressée par son avocat au directeur et portant la date du 4 octobre 2006. Il n’est pas nécessaire de répéter les arguments avancés dans la lettre, puisque le directeur résume ladite lettre de la même manière que pour la décision TIR.
Les conclusions [32] Le directeur a analysé la portée de ses constatations et a conclu que le demandeur avait contrevenu à la Loi et au Code. Il a relevé encore une fois qu’il n’est pas rare, ni illégitime, pour une société cherchant à obtenir d’organismes publics une contribution remboursable d’engager un intermédiaire pour qu’il l’aide à présenter la demande. Cependant, la Loi impose certaines obligations de divulgation et de comportement à ceux qui entreprennent d’aider ainsi des entreprises moyennant rémunération.
La transgression de la Loi
[33] Le directeur (comme dans la décision TIR) a considéré le paragraphe 5(1) de la Loi, tel qu’il était formulé lorsque le demandeur menait des activités au nom d’Infowave, en vérifiant si le demandeur s’était ou non conformé aux exigences légales. S’agissant de l’alinéa 5(1)a), il faisait valoir à nouveau que, selon le préambule du protocole conclu entre NJM et Infowave, NJM avait été engagée pour aider Infowave, [traduction] « ayant pour objectif de se qualifier pour l’obtention de soutien financier » de la part d’organismes publics, et que la liste des services devant être fournis par NJM était [traduction] « la préparation de la proposition, sa présentation initiale, sa soumission ainsi que la discussion et la défense de celle‑ci ». Le protocole prévoyait aussi que NJM assurerait [traduction] « une liaison permanente avec la ou les sources de financement » jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet. Selon le directeur, ces mots attestaient que l’intention des parties était que NJM s’emploierait à influencer l’octroi d’une contribution, d’un contrat ou d’un avantage financier. Durant la période en cause, le demandeur avait rencontré des agents d’investissement de PTC et d’autres représentants de PTC pour communiquer des renseignements sur Infowave et sur les projets d’Infowave. Là encore, le directeur constatait que le demandeur avait « assuré la coordination entre les représentants du gouvernement et d’Infowave en déterminant les disponibilités des participants et en fixant ou modifiant la date et l’heure de la réunion ». En outre, le travail exécuté pour Infowave par NJM ou par le demandeur était un travail rémunéré. Le directeur concluait donc que le demandeur avait transgressé le paragraphe 5(1) de la Loi.
[34] Comme dans la décision TIR, le directeur écrivait que le demandeur avait mal interprété l’ancien alinéa 4(2)c) de la Loi et qu’il n’était donc pas dispensé, en vertu de cette disposition, de s’enregistrer. Pareillement, bien que le demandeur eût fait valoir qu’il n’avait pas tenté d’influencer les fonctionnaires de PTC et qu’il n’était donc pas tenu de s’enregistrer, le directeur exprimait l’avis que l’influence se rapportant à la décision d’investir dans une société de haute technologie (telle que Infowave) se manifeste notamment par la présentation de données relatives à l’investissement projeté, c’est‑à‑dire données techniques, données financières et données commerciales. Pareillement, selon le directeur, le protocole montrait que l’intention des parties était que « NJM mette en œuvre ces services afin d’obtenir une contribution financière du gouvernement fédéral pour Infowave ».
La transgression du Code
[35] S’agissant de savoir si le demandeur avait transgressé le Code, le directeur concluait que, puisque le demandeur avait contrevenu à la Loi, « [l]es activités de lobbying que M. Makhija exerçait sans enregistrement pour le compte d’Infowave violent le principe de professionnalisme du [Code]. » Le directeur a aussi considéré les deux principes restants du Code, en concluant que le demandeur avait transgressé ces principes « en ne menant pas ses relations avec son client avec intégrité et honnêteté et en manquant d’ouverture et de franchise au sujet de ses activités de lobbying ». Cependant, il soulignait encore une fois que, durant la période visée par l’enquête, il était nécessaire d’avoir transgressé l’une ou plusieurs des règles du Code pour être jugé en contravention au regard du Code.
[36] La règle 3 du Code oblige le lobbyiste à informer son client des obligations auxquelles il est soumis selon la Loi, et de son obligation de se conformer au Code. Puisque le demandeur était d’avis que ses activités n’étaient pas soumises à un enregistrement selon la Loi, le directeur concluait ainsi : « Il s’ensuit qu’il n’a pas divulgué ses obligations en vertu de la [Loi] à Infowave ». Selon le directeur, le demandeur avait transgressé la règle 3 du Code.
[37] La règle 2 du Code dispose que les lobbyistes doivent fournir des renseignements exacts et concrets aux titulaires d’une charge publique et ne doivent pas induire sciemment en erreur qui que ce soit. Le directeur soulignait que le demandeur avait signé des déclarations confirmant qu’il n’avait pas sollicité l’accord conclu avec PTC et qu’il n’avait pas exercé d’activités de lobbyiste au nom d’Infowave, et le directeur ajoutait que le demandeur avait signé lesdites déclarations en sachant qu’Infowave se fondait sur ces déclarations dans ses rapports avec PTC et autres organismes. Le directeur concluait que le demandeur avait transgressé la règle 2 « soit en induisant sciemment Infowave en erreur, soit en n’agissant pas avec une diligence raisonnable et en induisant ainsi Infowave en erreur par inadvertance ».
LA DÉCISION INTRINSYC
Les constatations
[38] Suivant le même schéma que pour les deux décisions susmentionnées, le directeur a conclu que le demandeur avait ménagé une série d’entrevues à Vancouver en décembre 2000 entre Intrinsyc, une société dont le siège est à Vancouver (Colombie‑Britannique), et les fonctionnaires fédéraux chargés d’appliquer le mécanisme de financement de PTC. Intrinsyc a présenté sa demande de financement à PTC en janvier 2001. En février de la même année, la proposition d’Intrinsyc n’a pas été retenue par PTC, mais elle aussi est restée à l’étude pour un financement futur.
[39] Un protocole d’accord entre NJM et Intrinsyc a été signé par le demandeur le 26 mars 2001, qui contenait le même préambule que celui évoqué plus haut. Encore une fois, le demandeur devait recevoir une somme fixe dès la signature du protocole, et un certain pourcentage du montant total de la contribution, dès l’approbation du financement public.
[40] Durant la période allant de 2001 à 2003, le demandeur a rencontré des agents d’investissement et d’autres fonctionnaires de PTC pour les renseigner sur Intrinsyc et sur son produit. Durant la même période, le demandeur a ménagé des entrevues entre Intrinsyc et PTC.
[41] Intrinsyc a conclu un accord de contribution remboursable avec le directeur exécutif de PTC le 9 août 2002. Le financement maximal consenti à Intrinsyc fut fixé à 6 636 271 $. NJM a reçu la commission de base de 2 000 $ prévue par le protocole, et d’autres paiements totalisant 393 367,93 $ tout au long de 2003.
Le point de vue du demandeur
[42] Le directeur examine ensuite la réponse du demandeur au rapport provisoire d’enquête, réponse qui figurait dans la lettre de l’avocat du demandeur adressée au directeur en date du 4 octobre 2006. Le directeur résume la lettre comme il l’a fait dans les décisions TIR et Infowave.
Les conclusions
[43] Le directeur concluait que le demandeur avait transgressé la Loi et le Code, soulignant encore une fois qu’il n’est pas illégitime pour une entreprise qui souhaite obtenir d’un organisme public une contribution remboursable d’engager quelqu’un pour qu’il l’aide à présenter la demande. Néanmoins, la Loi impose certaines obligations de divulgation et de comportement à ceux qui entreprennent d’aider ainsi des entreprises moyennant rémunération.
La transgression de la Loi [44] Comme dans la décision TIR et la décision Infowave, le directeur a considéré le texte du paragraphe 5(1) de la Loi, tel qu’il existait à l’époque où le demandeur exerçait des activités au nom d’Intrinsyc. S’agissant de l’alinéa 5(1)a), il faisait valoir que, selon le préambule du protocole conclu entre NJM et Intrinsyc, NJM avait été engagée pour aider Intrinsyc, [traduction] « ayant pour objectif de se qualifier pour l’obtention de soutien financier » de la part d’organismes publics, et que la liste des services devant être fournis par NJM était [traduction] « la préparation de la proposition, sa présentation initiale, sa soumission ainsi que la discussion et la défense de celle‑ci ». Le protocole prévoyait aussi que NJM assurerait [traduction] « une liaison permanente avec la ou les sources de financement » jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet. Selon le directeur, ces mots attestaient que l’intention des parties était que NJM s’emploierait à influencer l’octroi d’une contribution, d’un contrat ou d’un avantage financier. Durant la période allant de 2001 à 2003, le demandeur a rencontré les agents d’investissement de PTC et d’autres représentants de PTC pour les renseigner sur Intrinsyc et sur ses projets. Là encore, le directeur a trouvé que le demandeur avait « assuré la coordination entre les représentants du gouvernement et d’Intrinsyc en déterminant les disponibilités des participants et en fixant ou modifiant la date et l’heure de la réunion ». Le travail exécuté par NJM ou par le demandeur était un travail rémunéré. Le directeur concluait donc que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi.
[45] Comme dans les décisions TIR et Infowave, le directeur récusait ainsi les arguments du demandeur : le demandeur interprétait erronément l’ancien alinéa 4(2)c) de la Loi; le demandeur était tenu de s’enregistrer puisqu’il avait entrepris d’influencer la décision de PTC d’investir dans Intrinsyc, notamment par la présentation de données relatives à l’investissement projeté, plus précisément de données techniques, de données financières et de données commerciales; enfin, eu égard au libellé du protocole, l’intention était manifestement que NJM fournirait ces services afin d’obtenir pour Intrinsyc une contribution financière du gouvernement fédéral.
La transgression du Code [46] S’agissant de savoir si le demandeur avait transgressé le Code, le directeur concluait que, puisque le demandeur avait contrevenu à la Loi, « [l]es activités de lobbying que M. Makhija exerçait sans enregistrement pour le compte de Intrinsyc violent le principe de professionnalisme du [Code] ». Encore une fois, puisque le demandeur était d’avis que ses activités n’étaient pas soumises à un enregistrement selon la Loi, le directeur est arrivé à la conclusion suivante : « Il s’ensuit qu’il n’a pas divulgué ses obligations en vertu de la [Loi] à Intrinsyc ». Selon le directeur, le demandeur avait transgressé la règle 3 du Code.
LA DÉCISION WAVEMAKERS
Les constatations
[47] Le directeur a constaté que le demandeur avait aussi ménagé une série d’entrevues à Vancouver en décembre 2000 entre Wavemakers et les fonctionnaires fédéraux chargés d’appliquer le mécanisme de financement de PTC. Wavemakers avait présenté sa demande de financement à PTC en janvier 2001. En février de la même année (et contrairement aux trois autres propositions), la demande de financement faite par Wavemakers fut retenue pour examen complémentaire de financement.
[48] Un protocole d’accord entre NJM et Wavemakers avait été signé par le demandeur le 23 février 2001, protocole qui contenait le même préambule que les trois autres. Pareillement, le demandeur devait recevoir une commission dès la signature du protocole, de même qu’un pourcentage du montant total de la contribution financière, après approbation du financement public.
[49] Durant la période allant de 2001 à 2003, le demandeur avait communiqué avec les représentants de PTC pour s’informer de la demande de financement faite par Wavemakers. Durant ce même intervalle, le demandeur avait ménagé des entrevues entre Wavemakers, des agents d’investissement de PTC et un employé d’Industrie Canada.
[50] Wavemakers a conclu son accord de contribution remboursable avec le directeur exécutif de PTC le 24 octobre 2001. Le financement maximal consenti à Wavemakers fut fixé à 4 418 283 $. La section 6.11 de l’annexe 1 de cet accord prévoyait elle aussi que toute personne intercédant pour Wavemakers pour que l’entreprise obtienne l’accord et les avantages qui en découlaient devait s’enregistrer en vertu de la Loi.
[51] NJM a obtenu la commission de base de 2 000 $ prévue par le protocole, plus la TPS, ainsi que d’autres paiements totalisant 291 136,03 $, de mars 2002 à janvier 2004. Le premier de ces chèques a été fait à l’ordre du demandeur lui‑même, et les autres à l’ordre de NJM. D’octobre 2000 à janvier 2004, ni le demandeur ni NJM ne figuraient dans le registre des lobbyistes.
Le point de vue du demandeur [52] Le directeur examine ensuite la réponse du demandeur au rapport provisoire d’enquête, réponse qui figure dans la lettre de son avocat au directeur, en date du 4 octobre 2006. Le directeur résume la lettre comme il l’a fait dans les trois autres décisions.
Les conclusions
[53] Le directeur concluait que le demandeur avait transgressé la Loi et le Code. Il relève d’abord qu’il n’est pas illégitime pour une entreprise qui cherche à obtenir d’un organisme public une contribution remboursable d’engager quelqu’un pour qu’il l’aide à présenter sa demande. Cependant, La Loi impose certaines obligations de divulgation et de comportement à ceux qui entreprennent d’aider ainsi des entreprises moyennant rémunération.
La transgression de la Loi
[54] Le directeur (comme ce fut le cas dans les trois autres décisions) a considéré le texte du paragraphe 5(1) de la Loi tel qu’il était rédigé durant la période des activités menées par le demandeur au nom de Wavemakers. Il cite les mêmes expressions susmentionnées des préambules des protocoles en cause pour souligner que le demandeur avait été engagé pour aider Wavemakers, [traduction] « ayant pour objectif de se qualifier pour l’obtention de soutien financier » de la part d’organismes publics et que la liste des services devant être fournis par NJM comprenait [traduction] « la préparation de la proposition, sa présentation initiale, sa soumission ainsi que la discussion et la défense de celle‑ci ». Par ailleurs, comme le protocole prévoyait que NJM assurerait [traduction] « une liaison permanente avec la ou les sources de financement » jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet, le directeur concluait que, d’après ce libellé, l’intention des parties était que NJM s’emploierait à influencer l’octroi d’une contribution, d’un contrat ou d’un avantage financier. Durant la période allant de 2001 à 2003, le demandeur avait rencontré des agents d’investissement de PTC et d’autres représentants de PTC pour les renseigner sur Wavemakers et sur le projet qu’elle proposait pour un financement. Encore une fo