Green c. Société du Barreau du Manitoba

Green c. Société du Barreau du Manitoba
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2017-03-30
Référence neutre
2017 CSC 20
Recueil
[2017] 1 RCS 360
Numéro de dossier
36583
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne
En appel de
Manitoba
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36583
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360
Appel entendu : 9 novembre 2016
Jugement rendu : 30 mars 2017
Dossier : 36583
Entre :
Sidney Green
Appelant
et
La Société du Barreau du Manitoba
Intimée
- et -
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada
Intervenante
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté
Motifs de jugement :
(par. 1 à 69)
Le juge Wagner (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Moldaver, Karakatsanis et Gascon)
Motifs dissidents :
+/.
/*+r. 70 à 98)
La juge Abella (avec l’accord de la juge Côté)
¬¯vmncb
Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360
Sidney Green Appelantc.
La Société du Barreau du Manitoba Intimée
et
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada Intervenante
Répertorié : Green c. Société du Barreau du Manitoba
2017 CSC 20
No du greffe : 36583.
2016 : 9 novembre; 2017 : 30 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté.
en appel de la cour d’appel du manitoba
Droit des professions — Avocats et procureurs — Formation professionnelle continue — Permis d’exercice d’un avocat suspendu par le Barreau pour non‑respect des Règles de la Société du Barreau du Manitoba qui prévoient une formation professionnelle obligatoire — Décision sollicitée par un avocat, déclarant que les règles contestées sont invalides parce qu’elles prescrivent la suspension du droit de pratique en cas de non-respect, et ce, sans droit d’être entendu et sans droit d’appel — Les règles sont-elles valides compte tenu du mandat conféré au Barreau par la Loi sur la profession d’avocat, C.P.L.M., c. L107?
Droit des professions — Avocats et procureurs — Barreau — Règles — Norme de contrôle — Loi sur la profession d’avocat conférant le pouvoir aux conseillers de la Société du Barreau du Manitoba d’adopter des règles applicables à l’ensemble de ses membres — Norme de contrôle applicable aux règles adoptées par le Barreau.
G a été admis au Barreau en 1955 et il exerce sa profession et est membre de La Société du Barreau du Manitoba (« Barreau » ou « Société du Barreau ») depuis plus de 60 ans. Malgré les règles obligatoires du Barreau qui exigent que tous les avocats en exercice participent à 12 heures de perfectionnement professionnel permanent (« PPP ») par année, G n’a déclaré aucune activité de formation pour les années 2012 et 2013. Plus d’un an après que G a fait défaut de déclarer des heures de PPP, le Barreau l’avisait que s’il ne se conformait pas aux règles dans un délai de 60 jours, son permis d’exercice serait suspendu. On a aussi invité G à corriger toute erreur dans son rapport de déclaration de PPP et on l’a informé de la possibilité de prolonger le délai de 60 jours. G n’a pas répondu et n’a pas non plus sollicité le contrôle judiciaire de la décision de le suspendre. Il a plutôt présenté une demande de jugement déclaratoire, par laquelle il a contesté la validité des dispositions des Règles de la Société du Barreau du Manitoba (« Règles ») relatives au PPP. Le juge de première instance a rejeté la demande de G, concluant que les règles contestées relèvent nettement du mandat que la Loi sur la profession d’avocat (« Loi ») confère au Barreau. La Cour d’appel a rejeté l’appel pour des motifs semblables.
Arrêt (les juges Abella et Côté sont dissidentes) : L’appel est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon : La norme de contrôle applicable à l’examen de règles adoptées par un barreau est celle de la décision raisonnable. Une règle ne sera annulée que si elle est du type qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte des facteurs pertinents. Cela signifie que la teneur de la règle doit être conforme à la raison d’être du régime mis sur pied par la législature. La norme de la décision raisonnable est celle qui convient, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, lorsqu’ils adoptent des règles qui s’appliquent de façon générale à la profession, les conseillers agissent en qualité de législateurs. La norme de contrôle doit refléter le large pouvoir d’un barreau de réglementer la profession d’avocat en fonction de plusieurs considérations de principe dans l’intérêt public. Deuxièmement, les conseillers des barreaux sont nombreux à être élus par les membres de la profession juridique et à devoir leur rendre des comptes; appliquer la norme de la décision raisonnable garantit que les cours respecteront le devoir des conseillers de servir ces membres. Troisièmement, un barreau agit conformément à sa loi constitutive lorsqu’il adopte des règles comme celles qui sont contestées par G; il y a donc une présomption d’assujettissement à la norme de la décision raisonnable. Un barreau doit donc jouir d’une vaste latitude pour adopter des règles fondées sur son interprétation de « l’intérêt public » aux termes de sa loi habilitante. Enfin, un barreau est doté de l’expertise particulière des organismes professionnels autonomes pour prescrire les politiques et les procédures qui régissent l’exercice de leur profession en particulier.
Pour décider si les règles contestées sont raisonnables, la portée du mandat légal confié au Barreau doit d’abord être interprétée. L’objet, le libellé et l’économie de la Loi militent en faveur d’une interprétation généreuse du pouvoir du Barreau d’adopter des règles. Le législateur a confié au Barreau un large mandat d’intérêt public accompagné de vastes pouvoirs réglementaires pour accomplir ce mandat — un mandat qui doit être interprété de façon large et compatible avec l’objet de la Loi. Le libellé et l’économie de la Loi indiquent également la portée de l’autorité du Barreau et de son pouvoir de réglementation. Plus particulièrement, il peut fixer les sanctions qu’entraînent les contraventions à la Loi ou aux Règles, comme la suspension, en cas de manquement aux normes de formation que la Loi lui prescrit d’adopter. Puisque le Barreau a le pouvoir de créer un régime de PPP, il a nécessairement le pouvoir d’en imposer l’application.
En l’espèce, les règles contestées sont raisonnables compte tenu du mandat conféré au Barreau par la Loi. Il est raisonnable que les Règles exposent un avocat à une suspension parce qu’il ne s’est pas conformé au programme de PPP. La Loi confère clairement au Barreau le pouvoir de créer un programme de PPP dont le non-respect peut entraîner une suspension et l’objectif général de la Loi, son libellé et son économie démontrent que les règles contestées sont raisonnables compte tenu du mandat que la Loi confère au Barreau. Une telle suspension, qui se rapporte au manquement aux normes et qui ne constitue ni une punition ni une remise en question de la compétence professionnelle de l’avocat visé, est un moyen raisonnable et efficace d’assurer l’uniformité des services juridiques à l’échelle de la province et de garantir que même les avocats qui n’ont aucune envie de respecter les normes en matière de formation s’y conformeront. Exercer la profession d’avocat n’est ni un droit issu de la common law ni un droit de propriété, mais plutôt un droit prévu par la Loi qui est tributaire des principes énoncés dans la Loi et les Règles.
En outre, l’infliction d’une suspension aux membres sans audience et sans droit d’appel en cas de manquement aux règles de PPP n’est pas déraisonnable compte tenu des pouvoirs que la Loi confère au Barreau. En fait, elle concorde parfaitement avec l’obligation du Barreau d’établir et de faire appliquer des normes de formation. La suspension qui fait l’objet du présent litige est de nature administrative, et il est raisonnable que les règles contestées ne prévoient ni le droit à une audience ni un droit d’appel parce que les avocats sont les seuls responsables de se conformer aux règles, au moment qui leur convient. Seuls les membres peuvent mettre fin à la suspension en se conformant aux exigences. En outre, les règles qui autorisent l’infliction d’une suspension ne s’appliquent pas automatiquement. En effet, en plus des garanties procédurales de common law dont jouit un avocat, les règles qui prévoient la suspension attribuent expressément au directeur général du Barreau le pouvoir discrétionnaire de s’assurer que les Règles ne soient pas trop sévères. L’omission d’un avocat de se conformer aux règles contestées relatives à la formation, même après avoir été avisé et s’être vu offrir l’occasion de demander une prorogation de délai, justifie clairement que le Barreau inflige une suspension temporaire.
Les juges Abella et Côté (dissidentes) : La question en litige dans le présent pourvoi n’est pas celle de savoir si la Société du Barreau peut suspendre le droit d’exercice d’un avocat pour un manquement à l’obligation de suivre les 12 heures annuelles de formation permanente obligatoire, mais bien celle de savoir si elle peut infliger une suspension automatique.
Un barreau ne peut adopter que des règles conformes à l’objet, au champ d’application et aux objectifs de sa loi habilitante et ce pouvoir doit être exercé de manière raisonnable. Cela dit, le fait qu’il faille faire preuve de retenue ne signifie pas qu’un barreau a carte blanche; il existe plusieurs fondements pour conclure au caractère déraisonnable de la législation déléguée, comme lorsqu’elle est manifestement injuste.
Au Manitoba, la Société du Barreau a pour objet « de défendre et de protéger l’intérêt public relativement à la prestation de services juridiques d’une manière compétente, intègre et indépendante ». Il s’agit là des valeurs fondamentales du professionnalisme de l’avocat. La protection de l’intérêt public emporte non seulement l’obligation de veiller à ce que les avocats fournissent des services juridiques conformément à ces valeurs, mais également celle de protéger la perception de professionnalisme de ces services au sein du public. Bien que l’objectif premier d’un barreau soit la protection de l’intérêt public, il ne saurait réaliser cet objectif sans protéger également la capacité de ses membres à exercer le droit de manière professionnelle. En conséquence, les barreaux doivent s’acquitter de leur mandat d’une manière qui non seulement protège la capacité des avocats d’agir de façon professionnelle, mais qui renforce aussi, au sein du public, la perception que les avocats se comportent de telle façon. Corollairement, cela signifie que les barreaux ne peuvent adopter des règles qui érodent de manière déraisonnable la confiance du public envers les avocats.
En l’espèce, la règle de la Société du Barreau portant que les membres qui omettent de compléter les 12 heures de perfectionnement professionnel permanent obligatoire au cours d’une année civile sont automatiquement suspendus est déraisonnable parce qu’elle est incompatible avec le mandat qui a été confié à la Société du Barreau, à savoir protéger la confiance du public envers la profession juridique. Lorsqu’un avocat est suspendu, la confiance du public à son endroit l’est également. C’est la raison pour laquelle la Société du Barreau enquête avec autant de soin sur les plaintes concernant une faute professionnelle ou une allégation d’incompétence, veillant ainsi à n’imposer une suspension qu’après avoir accordé certaines garanties procédurales minimales, et après avoir envisagé des sanctions moins sévères. Lorsqu’une suspension est infligée au terme d’un tel processus, la perte de confiance du public en résultant est alors justifiée. Cependant, lorsqu’une suspension est imposée automatiquement à l’égard de l’infraction la moins grave qui soit — le défaut de suivre les 12 heures d’activités de formation — la Société du Barreau contrevient à son obligation de protéger la confiance du public envers le professionnalisme des avocats contre une érosion inutile.
Les incidences financières de la suspension sont évidentes. Il en est de même des incidences sur la réputation, compte tenu particulièrement du fait que le directeur général doit aviser les membres de la Société du Barreau, ainsi que les juges en chef des tribunaux au Manitoba, du nom du membre qui a été suspendu. Il s’agit de la seule question liée à la compétence des membres et régie par la Société du Barreau qui n’est assortie d’aucune garantie procédurale et d’aucun recours pour le membre, et d’aucune latitude en faveur du directeur général, et lui seul entraîne une suspension automatique, sans égard à l’existence ou non de circonstances susceptibles de le justifier. Ces facteurs rendent la suspension arbitraire. L’absence de pouvoir discrétionnaire, de mesures d’équité procédurale et de mesures réparatrices contraste nettement avec les mesures prévues par d’autres dispositions de la Loi ou des Règles qui tendent à la réalisation du mandat de la Société du Barreau pour établir les normes de compétence pour les avocats. Elle contraste aussi nettement avec les exigences des règlements et des politiques de formation professionnelle obligatoire de la plupart des autres provinces et territoires du Canada.
L’absence d’un pouvoir discrétionnaire en l’espèce est fatale. Une règle qui entraîne la suspension automatique du permis d’exercice d’un avocat parce qu’il n’a pas suivi 12 heures de perfectionnement professionnel permanent est si loin de garantir la confiance du public envers les avocats qu’elle est manifestement injuste, et donc déraisonnable.
Jurisprudence
Citée par le juge Wagner
Arrêts appliqués : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; arrêts mentionnés : Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 S.C.R. 654; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. McKercher LLP, 2013 CSC 39, [2013] 2 R.C.S. 649; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140; Culligan c. Miller, J. (1996), 178 R.N.-B. (2e) 321; Shewchuk‑Dann c. Assn. of Social Workers (Alberta) (1996), 38 Admin. L.R. (2d) 19; Laferrière c. Canada (Procureur général), 2015 CF 612; Irwin c. Alberta Veterinary Medical Association, 2015 ABCA 396, 609 A.R. 299; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Moreau‑Bérubé c. Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249; Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 504; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91.
Citée par la juge Abella (dissidente)
Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810; Waddell c. Governor in Council (1983), 8 Admin. L.R. 266; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; Canada (Procureur général) c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Pett c. Greyhound Racing Assn., Ltd., [1968] 2 All E.R. 545; Joplin c. Chief Constable of the City of Vancouver (1982), 144 D.L.R. (3d) 285; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105.
Lois et règlements cités
Law Society Rules 2015 [prises en vertu de la Legal Profession Act, S.B.C. 1998, c. 9], règles 3‑29(1), (5), 3‑32.
Loi d’interprétation, C.P.L.M., c. I80, art. 6, 32(1).
Loi sur la profession d’avocat, C.P.L.M., c. L107, art. 3, 4(1), (2), (5), (6), 5, 12(2), 19(5), 43c)(ii), 65, 68b), c), 72, 75(1), 76(1)a)(i).
Règlement administratif no 6.1 — Formation professionnelle continue [pris en vertu de la Loi sur le Barreau, L.R.O. 1990, c. L.8], art. 2(4).
Règlement sur la formation continue obligatoire des avocats, RLRQ, c. B‑1, r. 12, art. 15 à 17.
Règles du Barreau du Yukon [prises en vertu de la Loi sur la profession d’avocat, L.R.Y. 2002, c. 134], règle 95.3(5).
Règles de la Société du Barreau du Manitoba [prises en vertu de la Loi sur la profession d’avocat, C.P.L.M., c. L107], règles 2‑81.1(1), (6), (8), (9), (12), (13), 2‑81.2(3), 2‑88, 2‑91, 2‑97, 5‑47(10), 5‑64(2), (3), 5‑65(1), 5‑66, 5‑72(1), (4), 5‑74(1), 5‑81(2), 5‑96(2).
Règles sur la formation professionnelle continue obligatoire [prises en vertu de la Loi de 1996 sur le Barreau, L.N.‑B. 1996, c. 89], art. 7(1) à (3), 8(1), (2).
Regulations [pris en vertu de la Legal Profession Act, S.N.S. 2004, c. 28], règle 8.3.9.
Doctrine et autres documents cités
Barreau du Québec. Guide sur les dispenses de l’obligation de formation continue, édité en mars 2015, p. 10 (en ligne : http://www.barreau.qc.ca/pdf/publications/guides-fco/fco-guide-dispenses.pdf; version archivée : http://www.scc-csc.ca/cso-dce/2017SCC-CSC20_1_fra.pdf ).
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of David Fairlie. Judicial Review of Administrative Action in Canada, Toronto, Thomson Reuters, 2013 (loose‑leaf updated December 2016, release 4).
Huscroft, Grant, « From Natural Justice to Fairness : Thresholds, Content, and the Role of Judicial Review », in Flood, Colleen M., and Lorne Sossin, eds., Administrative Law in Context, 2nd ed., Toronto, Emond Montgomery, 2013, 147.
Law Society of Saskatchewan. Continuing Professional Development Policy, revised September 15, 2016, sections 16, 18, and 19 (en ligne : https://www.lawsociety.sk.ca/media/61741/policy.pdf; version archivée : http://www.scc-csc.ca/cso-dce/2017SCC-CSC20_2_eng.pdf).
MacKenzie, Gavin. Lawyers and Ethics : Professional Responsibility and Discipline, 5th ed., Toronto, Carswell, 2009.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 6th ed., Markham (Ont.), LexisNexis, 2014.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba (les juges Monnin, Cameron et Mainella), 2015 MBCA 67, 319 Man. R. (2d) 189, 638 W.A.C. 189, 75 C.P.C. (7th) 73, 386 D.L.R. (4th) 511, [2015] 10 W.W.R. 239, [2015] M.J. No. 175 (QL), 2015 CarswellMan 332 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge Rempel, 2014 MBQB 249, 313 Man. R. (2d) 19, 66 C.P.C. (7th) 430, [2015] 5 W.W.R. 769, [2014] M.J. No. 350 (QL), 2014 CarswellMan 760 (WL Can.). Pourvoi rejeté, les juges Abella et Côté sont dissidentes.
Charles R. Huband et Kevin T. Williams, pour l’appelant.
Rocky Kravetsky et Jeffrey W. Beedell, pour l’intimée.
Neil Finkelstein et Brandon Kain, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
Le juge Wagner —
I. Introduction
[1] La formation professionnelle des avocats est un processus continu. Les lois sont modifiées, la common law évolue et les normes de pratique changent en raison des progrès de la technologie et d’autres facteurs. Les avocats doivent veiller à tenir leurs connaissances à jour et à renforcer leurs compétences, et ils doivent s’assurer que l’exercice de leur profession est toujours respectueux des normes déontologiques et professionnelles.
[2] Ce pourvoi porte sur un élément fondamental de la formation continue des avocats, soit le perfectionnement professionnel permanent (« PPP »). La question à trancher est celle de savoir si La Société du Barreau du Manitoba (« Barreau ») peut imposer des règles selon lesquelles le manquement par un avocat aux exigences d’un programme de PPP obligatoire est susceptible d’entraîner la suspension de son droit de pratique.
[3] À l’instar des tribunaux d’instances inférieures, je suis d’avis que le Barreau possède un tel pouvoir. En effet, il est légalement tenu de protéger les membres du public qui souhaitent obtenir des services juridiques en établissant des normes de formation pour les avocats en exercice et en les faisant respecter. Les programmes de PPP servent cet intérêt public et permettent d’accroître la confiance du public envers la profession juridique en exigeant que les avocats participent, de façon continue, à des activités qui rehaussent leurs compétences, leur intégrité et leur professionnalisme. Les programmes de PPP sont de fait devenus un aspect essentiel de la formation professionnelle au Canada et la plupart des barreaux canadiens ont d’ailleurs mis en œuvre des programmes obligatoires de PPP.
[4] Cela dit, les normes de formation ne peuvent assurer l’excellence des services juridiques que si les membres du Barreau s’y conforment. Si un avocat omet de compléter le nombre d’heures de formation requis (« heures de PPP »), même après avoir été averti de son manquement, sa suspension temporaire jusqu’à ce qu’il les ait respectées est une façon raisonnable d’en assurer la conformité. Cette suspension est de nature administrative, et non punitive.
[5] Ce pourvoi doit être rejeté. Les règles contestées relatives au PPP sont raisonnables compte tenu de l’importance des programmes de PPP et du vaste pouvoir du Barreau d’adopter des règles pour établir des normes de formation.
II. Faits
[6] L’appelant, M. Sidney Green, a été admis au barreau du Manitoba en 1955. Il exerce sa profession et est membre du Barreau depuis plus de 60 ans. Il a déjà été conseiller du Barreau[1]; il a aussi participé à de nombreux programmes de PPP et y a prononcé des conférences. Il n’a aucun dossier disciplinaire, et ne fait face à aucune accusation d’infraction disciplinaire.
[7] En l’espèce, M. Green conteste les Règles de la Société du Barreau du Manitoba (« Règles ») qui rendent le programme de PPP obligatoire. Ce programme n’a pas toujours été obligatoire au Manitoba. D’abord, en 2007, les conseillers ont approuvé des règles selon lesquelles tous les avocats devaient obligatoirement déclarer les heures qu’ils avaient consacrées au PPP. Le Barreau a colligé et évalué ces déclarations sur une période de deux ans. Bon nombre de membres ont déclaré n’avoir participé à aucune activité de perfectionnement professionnel, ou d’y avoir consacré moins d’une heure par mois. Ensuite, le Comité des admissions et de la formation professionnelle du Barreau (« Comité ») a recommandé que les conseillers adoptent un programme de PPP obligatoire. À cette époque, le directeur général du Barreau a également avisé les conseillers que le PPP volontaire ne fonctionnait pas.
[8] De la fin mars 2010 à mai 2011, tout en consultant les membres, les conseillers ont examiné l’opportunité de rendre le programme de PPP obligatoire. Au cours de cette période, ces derniers et les membres du Comité se sont chacun réunis à plusieurs reprises et ont reçu divers commentaires et suggestions. En aucun temps M. Green n’a‑t‑il présenté d’observation aux conseillers concernant les exigences de PPP proposées, bien que le Barreau ait invité ses membres à le faire.
[9] Par la suite, les conseillers ont approuvé les exigences du PPP obligatoire et ont modifié les Règles afin qu’elles exigent que tous les avocats en exercice participent à ces activités de formation permanente (à raison d’une heure par mois d’exercice, soit un total de 12 heures par année). Le manquement à ces exigences peut entraîner la suspension du permis d’exercice de l’avocat. Le texte des règles se lit ainsi :
2‑81.1(8) À compter du 1er janvier 2012 et sous réserve du paragraphe (10), les avocats en exercice sont tenus d’effectuer une heure d’activités admissibles par mois ou partie de mois de l’année civile au cours de laquelle ils exercent activement le droit. . . .
. . .
2‑81.1(12) Le directeur général peut aviser par écrit l’avocat en exercice qui ne s’est pas conformé au paragraphe (8) qu’il est tenu de le faire avant l’expiration d’un délai de 60 jours à compter de l’envoi de l’avis. L’avocat qui ne se conforme pas à ce paragraphe avant l’expiration du délai est automatiquement suspendu et ne peut exercer le droit avant de s’être conformé à ce paragraphe et d’avoir versé les droits de réinscription.
2‑81.1(13) Le directeur général peut renvoyer au comité d’enquête sur les plaintes le cas de l’avocat qui est suspendu plusieurs fois pour défaut d’observation du paragraphe (8).
[10] Malgré ces règles obligatoires, M. Green n’a déclaré aucune activité de PPP pour les années 2012 et 2013. Le 30 mai 2014, soit plus d’un an après que ce dernier a fait défaut de déclarer des heures de PPP, le directeur général du Barreau lui a envoyé une lettre qui l’avisait que, s’il ne se conformait pas aux Règles dans un délai de 60 jours, son permis d’exercice serait suspendu. Le directeur général a aussi invité M. Green à corriger toute erreur dans son rapport de déclaration de PPP et lui a offert de prolonger le délai de 60 jours dont il disposait pour s’acquitter de ses obligations de formation.
[11] Monsieur Green n’a pas répondu à la lettre et n’a pas non plus sollicité le contrôle judiciaire de la décision de le suspendre. Il a plutôt présenté une demande de jugement déclaratoire le 25 juin 2014, par laquelle il a contesté la validité des règles de PPP (« règles contestées »). Bien que le Barreau ait suspendu le certificat d’exercice de M. Green à partir du 30 juillet 2014, il a accepté de ne pas donner effet à la suspension tant que ce litige ne serait pas réglé.
III. Décisions des juridictions d’instances inférieures
A. Cour du Banc de la Reine du Manitoba, 2014 MBQB 249, 313 Man. R. (2d) 19
[12] Le juge de première instance a rejeté la demande de M. Green, concluant que les règles relatives au PPP relèvent nettement du mandat que la Loi sur la profession d’avocat, C.P.L.M., c. L107 (« Loi »), confère au Barreau. Celui‑ci est tenu d’« établi[r] des normes régissant la formation, la responsabilité professionnelle et la compétence » des avocats : par. 3(2). Les règles contestées sont donc conformes au large pouvoir que le par. 4(5) de la Loi confère au Barreau pour adopter les règles qu’elle juge souhaitables pour s’acquitter du mandat que lui confère la loi et pour protéger l’intérêt public.
[13] Le juge de première instance a également rejeté les arguments soulevés par l’appelant portant sur la justice naturelle et sur l’équité procédurale.
B. Cour d’appel du Manitoba, 2015 MBCA 67, 319 Man. R. (2d) 189
[14] La Cour d’appel a rejeté l’appel pour des motifs semblables à ceux énoncés par le juge de première instance. Elle a souligné que la loi qui régit le Barreau est une loi d’intérêt public conçue pour protéger les membres du public qui veulent obtenir des services juridiques. Elle a donc conclu que, pour lui permettre d’atteindre cet objectif, il faut donner une interprétation large et libérale au pouvoir de réglementation du Barreau.
[15] L’appelant a reconnu en Cour d’appel que le Barreau a le pouvoir d’adopter des règles pour mettre sur pied un programme de PPP. La Cour d’appel a conclu que le Barreau a également le pouvoir de rendre ce programme obligatoire et, en vertu de l’art. 65 de la Loi, d’établir des sanctions en cas de manquement à l’égard du programme en question.
[16] De plus, la Cour d’appel a conclu que la suspension d’un avocat parce qu’il n’a pas effectué ses heures de PPP est de nature administrative et ne nécessite pas la mise en œuvre de mesures plus poussées applicables dans une instance contre un avocat pour faute professionnelle ou incompétence — décrites à l’art. 72 de la Loi.
IV. Questions en litige
[17] Ce pourvoi soulève deux questions : (1) quelle norme de contrôle s’applique à la question de la validité des règles adoptées par un barreau, et (2) à la lumière de la norme de contrôle applicable, les règles contestées sont‑elles valides compte tenu des pouvoirs du Barreau définis par la Loi?
V. Analyse
[18] Monsieur Green a contesté les règles relatives au PPP parce qu’il n’est absolument pas intéressé à s’y conformer. Depuis l’entrée en vigueur de ces règles en 2012, il n’a déclaré aucune heure de PPP. Il soutient que les règles relatives à ce programme de formation sont injustes parce qu’elles prévoient l’infliction d’une suspension, sans audience et sans droit d’appel. Monsieur Green n’a cependant pas sollicité de contrôle judiciaire de la décision du Barreau de le suspendre. Il ne s’est pas plaint non plus que le Barreau l’avait traité de façon injuste. Il conteste plutôt les règles en cause en se fondant sur ces motifs d’ordre procédural, non pas par crainte d’une injustice, mais tout simplement parce qu’il n’est pas intéressé à assister au nombre requis d’heures de PPP.
[19] En dépit des motivations pour lesquelles M. Green conteste les règles de PPP, la Cour doit maintenant déterminer si celles‑ci relèvent du mandat légal du Barreau. La Cour ne s’est jamais penchée sur la question de déterminer quelle est la norme de contrôle appropriée devant être appliquée dans le cas de l’examen de la validité des règles adoptées par un barreau. Le cadre relatif à la norme de contrôle judiciaire énoncé dans Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, s’applique en l’espèce parce qu’il est applicable à « tout exercice de l’autorité publique » et à « [ceux qui exercent des] pouvoirs légaux » : par. 28; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135, par. 53.
A. La norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable
[20] À mon avis, la norme de contrôle applicable à l’examen d’une règle d’un barreau est celle de la décision raisonnable. Une règle du Barreau ne sera annulée que « s’il s’agit d’un[e] règl[e] qui n’aurait pu être adopté[e] par un organisme raisonnable tenant compte [des] facteurs [pertinents] » : Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 24. Cela signifie que « la teneur » des Règles du Barreau « doit être conforme à la raison d’être du régime mis sur pied par la législature » : par. 25; voir également Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810, par. 25.
[21] Les règles adoptées par les barreaux sont semblables aux règlements adoptés par les conseils municipaux. La juge en chef McLachlin a expliqué la raison d’être de cette norme de contrôle dans l’arrêt Catalyst Paper :
. . . la révision des règlements municipaux doit refléter le large pouvoir discrétionnaire que les législateurs provinciaux ont traditionnellement conféré aux municipalités en matière de législation déléguée. Les conseillers municipaux qui adoptent des règlements accomplissent une tâche qui a des répercussions sur l’ensemble de leur collectivité et qui est de nature législative plutôt qu’adjudicative. Les règlements municipaux ne sont pas des décisions quasi judiciaires. Ils font plutôt intervenir toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique. [par. 19]
[22] Des considérations similaires sont de mise dans le contexte de règles adoptées par un barreau. Dans le cas qui nous occupe, le législateur a expressément accordé au Barreau un large pouvoir discrétionnaire pour réglementer la profession d’avocat en fonction de plusieurs considérations de principe dans l’intérêt public. La Loi habilite les conseillers du Barreau à adopter des règles qui s’appliquent de façon générale à la profession et, à ce titre, les conseillers agissent en qualité de législateurs.
[23] La norme de la décision raisonnable convient bien parce que les conseillers du Barreau sont nombreux à être élus par les membres de la profession juridique et à devoir leur rendre des comptes. S’il est vrai que les membres du public n’élisent pas directement les conseillers, les Règles adoptées par ces derniers ne s’appliquent qu’aux membres de la profession. En conséquence, les commentaires que la juge en chef McLachlin a formulés dans l’arrêt Catalyst Paper sur les règlements municipaux sont également pertinents en l’espèce : « . . . la norme de la décision raisonnable signifie que les tribunaux doivent respecter le devoir qui incombe aux représentants élus de servir leurs concitoyens, qui les ont élus et devant qui ils sont ultimement responsables » : par. 19.
[24] En plus de l’enseignement spécifique fourni dans Catalyst Paper — qui selon moi s’applique à la présente affaire —, les principes généraux établis par la Cour sur la norme de contrôle favorisent également l’application de celle de la décision raisonnable. Le Barreau a agi conformément à sa loi constitutive lorsqu’il a adopté les règles contestées, ce qui entraîne une présomption d’assujettissement à la norme de la décision raisonnable : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 34 et 39. Dans le cas qui nous occupe, le Barreau doit donc jouir d’une vaste latitude pour adopter des règles fondées sur son interprétation de « l’intérêt public » aux termes de sa loi habilitante : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, par. 50 et 87.
[25] De plus, le Barreau a l’expertise voulue pour réglementer la profession juridique « sur le plan institutionnel » : Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293, par. 33. La Cour a déjà reconnu l’expertise particulière d’organismes professionnels autonomes pour prescrire les politiques et procédures qui régissent l’exercice d’une profession en particulier : Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869, p. 887.
B. Les règles contestées sont‑elles raisonnables compte tenu du mandat que la Loi confère au Barreau?
[26] Pour décider si les règles contestées sont raisonnables, je vais adopter une approche en deux étapes. Tout d’abord, je vais interpréter la portée du mandat légal confié au Barreau, et ce, conformément au principe moderne d’interprétation des lois adopté par la Cour : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21. Ensuite, j’examinerai si, à la lumière de ce mandat, les règles contestées sont déraisonnables parce qu’elles exposent les avocats à une suspension en cas de manquement aux Règles et eu égard aux protections procédurales qu’elles procurent.
(1) Le mandat légal
[27] L’objet, le libellé et l’économie de la Loi militent en faveur d’une interprétation généreuse du pouvoir du Barreau d’adopter des règles.
a) Objet de la Loi
[28] Je commence mon analyse avec l’examen de l’objet de la Loi. Le législateur a confié au Barreau un large mandat d’intérêt public accompagné de vastes pouvoirs réglementaires pour accomplir ce mandat. Ce dernier doit être interprété de façon large et compatible avec l’objet de la Loi : United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485, par. 6-8; Loi d’interprétation, C.P.L.M., c. I80, art. 6.
[29] D’abord, la Loi contient une disposition détaillée exposant son objet, qui oblige le Barreau à agir dans l’intérêt public : « La Société a pour objet de défendre et de protéger l’intérêt public relativement à la prestation de services juridiques d’une manière compétente, intègre et indépendante » : par. 3(1). Il revient au Barreau de définir le sens de l’expression « intérêt public » qui figure dans cette disposition. Dans la poursuite de cet objet, le Barreau doit : « a) établi[r] des normes régissant la formation [. . .] des personnes qui exercent ou veulent exercer le droit dans la province; [et] b) réglemente[r] l’exercice du droit dans la province » : par. 3(2).
[30] De plus, l’indépendance que le législateur accorde au Barreau démontre son intention de donner à celui‑ci tous les pouvoirs nécessaires pour qu’il régisse la conduite de ses membres. Comme la Cour l’a déjà écrit, la profession d’avocat au Manitoba « est [. . .] autonome à presque tous les points de vue » : Pearlman, p. 886.
[31] Enfin, l’interprétation large du pouvoir de réglementation du Barreau est conforme à l’approche adoptée par la Cour dans des décisions antérieures. À titre d’exemple, selon le juge Iacobucci dans Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247 : « Il est clairement entendu que le Barreau est l’organisme chargé au premier titre d’établir les normes professionnelles et de les faire appliquer par ses membres » : par. 40. De plus, la juge en chef McLachlin a écrit dans Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. McKercher LLP, 2013 CSC 39, [2013] 2 R.C.S. 649, que « [l]es règles du barreau se veulent des règles générales applicables à tous les membres pour assurer l’éthique professionnelle, protéger le public et imposer des sanctions disciplinaires aux avocats qui enfreignent les règles — bref, ces règles assurent le bon encadrement de la profession » : par. 15. Ces affirmations générales témoignent du vaste pouvoir de réglementation du Barreau.
b) Le sens grammatical ordinaire des mots
[32] Le libellé de la Loi indique également la portée de l’autorité du Barreau et de son pouvoir de réglementation. La Loi impose aux conseillers l’obligation d’« établi[r] des normes régissant la formation [. . .] des personnes qui exercent ou veulent exercer le droit » au Manitoba : par. 3(2)a). Compte tenu de cette obligation, ses par. 4(5) et 4(6) investissent le Barreau d’un pouvoir de réglementation non limitatif afin que celui‑ci puisse atteindre cet objectif ainsi que ses autres objectifs d’intérêt public. Le paragraphe 4(5) indique qu’« [e]n plus de pouvoir ou de devoir prendre des règles à des fins déterminées », les conseillers peuvent adopter des règles pour « poursuivre son objet et exercer ses fonctions ». En plus des pouvoirs déjà énoncés dans la Loi, les conseillers ont donc le pouvoir d’adopter des règles pour favoriser la réalisation de l’objet et des obligations du Barreau. Le paragraphe 4(6) confère aux Règles établies par les conseillers un caractère obligatoire pour tous les membres du Barreau.
[33] Plus précisément, la Loi prévoit que les conseillers peuvent « créer et maintenir ou soutenir d’une autre façon un système de formation juridique, y compris [. . .] un programme de formation juridique permanente » : sous‑al. 43c)(ii).
[34] En ce qui concerne une possible suspension, l’art. 65 habilite expressément le Barreau à « fixer les sanctions qu’entraînent les contraventions à la présente loi ou aux règles ». Cette formulation ne saurait être plus claire — le Barreau peut fixer des sanctions, comme la suspension, en cas de manquement aux normes de formation que la Loi lui prescrit d’adopter.
[35] L’appelant invoque en outre la règle d’interprétation des lois relative à « l’exclusion implicite » pour soutenir qu’une suspension ne peut être infligée en vertu de la Loi. Puisque cette dernière habilite expressément le Barreau à infliger une « suspension » dans quatre cas précis, mais pas dans le contexte du PPP, l’a