Première Nation de Ahousaht c. Canada (Pêches, Océans et Garde côtière)

Première Nation de Ahousaht c. Canada (Pêches, Océans et Garde côtière)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-08-29
Référence neutre
2019 CF 1116
Numéro de dossier
T-721-19
Contenu de la décision
Date : 20190829
Dossier : T-721-19
Référence : 2019 CF 1116
[TRADUCTION FRANÇAISE RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 29 août 2019
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION AHOUSAHT, LA PREMIÈRE NATION EHATTESAHT, LA PREMIÈRE NATION HESQUIAHT, LA PREMIÈRE NATION MOWACHAHT/MUCHALAHT ET LA PREMIÈRE NATION TLA-O-QUI-AHT
demanderesses
et
LE MINISTRE DES PÊCHES, DES OCÉANS ET DE LA GARDE CÔTIÈRE CANADIENNE
défendeur
et
WEST COAST TROLLERS (AREA G) ASSOCIATION ET
SPORT FISHING INSTITUTE OF BRITISH COLUMBIA (SFI)
intervenants
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les demanderesses, les Premières Nations Ahousaht, Ehattesaht, Hesquiaht, Mowachaht/Muchalaht et Tla-O-Qui-aht [ensemble, les cinq Nations ou les demanderesses], sont cinq des 14 Premières Nations formant le groupe culturel et linguistique Nuu-chah-nulth installé sur la côte ouest de l’île de Vancouver [COIV].
[2] Le 2 août 2019, les cinq Nations ont présenté une requête en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, et de l’article 373 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, pour obtenir l’injonction interlocutoire suivante contre le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne [ministre] :
[traduction]
a. une injonction provisoire ou interlocutoire interdisant au ministre d’ouvrir la pêche commerciale au saumon de la zone G ou la pêche récréative pour la capture du quinnat dont la gestion est fondée sur l’abondance globale [GFAG] sur la COIV, ou d’en poursuivre l’ouverture, sans permettre aux demanderesses de continuer la pêche commerciale au quinnat GFAG conformément à leur droit ancestral établi de le faire, protégé par le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, pour au moins 5 000 autres pièces de quinnat GFAG;
b. les dépens; et
c. toute autre mesure que la Cour estime juste.
[3] La requête en injonction découle de la demande de contrôle judiciaire présentée par les cinq Nations visant la décision [Décision] par laquelle le ministre a, le 31 mars 2019, approuvé et adopté le plan intitulé « Five Nations Multi-Species Fishery Management Plan, March 31, 2019-March 31, 2020 » (Plan de gestion de la pêche plurispécifique des cinq Nations, du 31 mars 2019 au 31 mars 2020) [Plan de gestion de la pêche]. Dans leur demande de contrôle judiciaire sous-jacente, les cinq Nations sollicitent les mesures suivantes :
[traduction]
a. un jugement déclaratoire mentionnant que le Plan de gestion de la pêche n’offre pas aux demanderesses la possibilité d’exercer leurs droits ancestraux [les droits ancestraux] établis dans des procédures devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique [CSCB], numéro du greffe de Vancouver 8033335, d’une manière qui :
a. remédie aux conclusions générales et particulières selon lesquelles il y a eu violation injustifiée des droits ancestraux [les violations injustifiées], déclarées et énoncées par la CSCB dans ses motifs de jugement [les motifs de 2018] et son ordonnance [l’ordonnance de 2018] du 19 avril 2018 [collectivement, le jugement de 2018];
b. est autrement compatible avec le jugement de 2018;
b. subsidiairement, un jugement déclaratoire indiquant que des parties du Plan de gestion de la pêche n’offrent pas aux demanderesses la possibilité d’exercer leurs droits ancestraux d’une manière qui remédie à une partie ou à l’ensemble des violations injustifiées ou qui est autrement compatible avec le jugement de 2018;
c. une injonction provisoire ou interlocutoire interdisant au ministre d’appliquer une partie ou l’ensemble du Plan de gestion de la pêche à l’encontre des demanderesses ou de leurs membres;
d. une injonction provisoire ou interlocutoire interdisant au ministre d’autoriser ou d’ouvrir d’autres pêches (récréatives, commerciales générales ou les deux) qui sont incompatibles avec les droits ancestraux des demanderesses ou qui ont priorité sur ceux-ci;
e. une ordonnance annulant la Décision et/ou le Plan de gestion de la pêche ou une partie de celui-ci; et
f. des dépens.
[4] Dans la présente requête, le rôle de la Cour n’est pas de se prononcer sur le fond de la demande de contrôle judiciaire sous-jacente des cinq Nations, mais plutôt d’évaluer si les exigences du test régissant la délivrance d’injonctions interlocutoires ont été respectées. Il s’agit de la seule question à trancher.
[5] Les cinq Nations font valoir qu’elles satisfont à chacun des volets du test conjonctif à trois volets établi par la Cour suprême du Canada [CSC] dans l’arrêt RJR-Macdonald Inc. c Canada (Procureur général), [1994] 1 RCS 311 [RJR-MacDonald], pour la délivrance d’injonctions interlocutoires. Elles prétendent : 1) qu’une question sérieuse à juger a été soulevée dans leur demande sous-jacente; 2) qu’elles subiront un préjudice irréparable si l’injonction interlocutoire n’est pas accordée; et 3) que la prépondérance des inconvénients, qui compare le préjudice qu’elles subiront par rapport à celui que subiront le ministre et les autres parties concernées, ainsi que l’intérêt public penchent en leur faveur.
[6] Le ministre répond que les cinq Nations n’ont pas satisfait au test à trois volets de l’arrêt RJR-MacDonald, que la réparation demandée est une ordonnance de mandamus inappropriée et qu’il ne serait ni juste ni équitable dans les circonstances d’accorder l’injonction interlocutoire. Dans une ordonnance datée du 9 août 2019, la Cour a accordé à la West Coast Trollers (Area G) Association [Association] et à Sport Fishing Institute of British Columbia [SFI], l’autorisation d’intervenir dans le cadre de la requête. L’Association et le SFI ont déposé une preuve par affidavit ainsi que des observations écrites et ont présenté, à l’audition de la requête, des observations orales à l’encontre de la requête des cinq Nations.
[7] J’ai entendu la requête en injonction les 13 et 14 août 2019 à Vancouver, en Colombie‑Britannique. Après avoir entendu les observations de toutes les parties, j’ai mis en délibéré mon jugement sur la requête. Le 16 août 2019, j’ai rejeté la requête des cinq Nations, avec motifs à suivre. Voici les motifs pour lesquels je rejette la requête.
[8] Après examen des observations écrites et orales des parties et de la preuve, je ne suis pas convaincu que les cinq Nations ont respecté les conditions applicables à la délivrance de l’injonction interlocutoire qu’elles demandent. Même si l’on suppose que leur demande sous‑jacente soulève une question sérieuse à juger, elles n’ont pas réussi à démontrer qu’elles subiront un préjudice irréparable si l’injonction n’est pas accordée et s’il n’est pas interdit au ministre de poursuivre la pêche commerciale ou la pêche récréative pour la capture du saumon quinnat GFAG sur la COIV, sans leur permettre de continuer la pêche commerciale pour au moins 5 000 pièces additionnelles. De plus, la prépondérance des inconvénients ne penche pas en leur faveur. La réparation que demandent les cinq Nations équivaut en outre à une ordonnance de mandamus pour laquelle les conditions ne sont pas respectées. Dans les circonstances, je conclus que nous ne sommes pas en présence d’une situation exceptionnelle où il serait juste et équitable que la Cour intervienne avant que la demande de contrôle judiciaire des cinq Nations soit entendue sur le fond, avec l’avantage d’un dossier complet.
II. Contexte
[9] La toile de fond de la présente requête en injonction couvre de nombreuses années de négociations et de litiges entre les cinq Nations et le ministère des Pêches et des Océans [MPO] concernant les droits ancestraux des cinq Nations de pêcher et de vendre du poisson sur la COIV. La requête découle du désaccord des cinq Nations à l’égard de l’allocation d’un unique sous‑ensemble particulier d’une espèce de poisson, à savoir le saumon quinnat GFAG, qui leur a été accordée par le MPO dans le Plan de gestion de la pêche du ministre. Il s’agit donc d’une question très précise et distincte dans le différend global entre les cinq Nations et le MPO.
[10] Cette toile de fond est complexe et a donné lieu à de longues procédures judiciaires opposant les demanderesses au ministre et au MPO [ensemble, le Canada] et à de nombreuses décisions rendues par la CSCB et d’autres tribunaux. Ce qui suit est un résumé des principaux éléments factuels pertinents pour la présente requête en injonction.
[11] Il faut garder à l’esprit à la lecture des présents motifs que les mesures interlocutoires sont accordées à la suite d’un examen sommaire des questions en litige et sur le fondement d’une preuve partielle. Les motifs que j’énonce aujourd’hui ne constituent pas un règlement définitif du différend entre les cinq Nations, le ministre et le MPO. Ils ne visent pas non plus à répondre à toutes les questions soulevées dans la demande de contrôle judiciaire des cinq Nations, loin de là.
A. Le quinnat GFAG
[12] La présente requête en injonction concerne uniquement le quinnat GFAG. Le quinnat GFAG est l’une des cinq espèces de saumons pêchés sur la COIV et visées par le Plan de gestion de la pêche, comme le sont le saumon sockeye, le saumon rose, le saumon kéta et le saumon coho. Le saumon est l’une des espèces de poissons visées par le Plan. Mis à part le saumon, le Plan de gestion de la pêche s’applique notamment à de nombreuses espèces de poissons de fond, de crabes et de crevettes.
[13] Le quinnat GFAG est un stock mixte de saumon quinnat qui passe par la COIV en se dirigeant vers ses rivières natales des États de Washington et de l’Oregon ainsi que les rivières de la Colombie-Britannique (notamment, le fleuve Fraser). Le terme [traduction] « GFAG sur la COIV » utilisé dans le Traité sur le saumon du Pacifique entre le Canada et les États-Unis (et par le ministre) désigne la gestion de cette pêche de stock mixte qui a lieu le long de la COIV. Le quinnat GFAG est décrit comme une pêche de stock mixte, car elle comprend la pêche commerciale fondée sur les droits des cinq Nations, le secteur de la pêche récréative et la pêche commerciale à la traîne dans la « zone G ». La zone G est le terme utilisé par le MPO pour décrire la région de pêche au large de la COIV. Les cinq Nations pêchent aussi le quinnat GAFG pour répondre à leurs besoins alimentaires, sociaux et cérémonials [ASC] et à des fins « domestiques » (c.-à-d. alimentation et troc) conformément au Traité Maa-nulth.
[14] Nul ne conteste que le quinnat GFAG présent le long de la COIV constitue une pêche importante pour les cinq Nations.
[15] En raison de la nature transfrontalière des populations de quinnat GFAG et du nombre de différentes pêches au cours desquelles on peut les prendre, le nombre total de saumons quinnats GFAG pouvant être pêchés dans la région de la COIV au cours d’une année donnée est fixé par la Commission du saumon du Pacifique [Commission], conformément au Traité sur le saumon du Pacifique. Le principal objectif du Traité sur le saumon du Pacifique est d’assurer la conservation de toutes les espèces de saumons du Pacifique. La Commission élabore donc un indice d’abondance qu’elle utilise pour établir chaque année le « total autorisé des captures » pour assurer la conservation des populations de quinnats GFAG [TAC canadien]. Le 1er avril 2019, la Commission a établi que le TAC canadien pour 2019 était de 79 900 pièces de quinnat GFAG.
B. Jugement de 2009
[16] Dans un jugement rendu en novembre 2009 par la juge Garson [le jugement Garson], la Cour suprême de la Colombie-Britannique [CSCB] a conclu que les cinq Nations détiennent des droits ancestraux, protégés par le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11, de pêcher des poissons de toutes les espèces dans leurs territoires de pêche individuels définis par un tribunal dans une étendue de neuf milles marins au large des côtes, et de vendre ce poisson sur le marché commercial [droits des Autochtones] (Ahousaht Indian Band and Nation v Canada (Attorney General), 2009 BCSC 1494 aux para 486-489, 909).
[17] À part les cinq Nations, aucune autre Première Nation n’a prouvé l’existence de tels droits ancestraux de pêche commerciale, à l’exception du droit commercial des Heiltsuk de pêcher des rogues de hareng sur varech, reconnu par la CSC dans l’arrêt R c Gladstone, [1996] 2 RCS 723 [Gladstone].
[18] Dans son jugement, la juge Garson a également conclu que le Canada avait violé les droits ancestraux des demanderesses dans sa gestion des pêches du Pacifique. Elle n’a toutefois pas tranché la question de la justification, et s’est plutôt contentée de déclarer que le Canada avait l’obligation de consulter les cinq Nations et de négocier avec elles sur la façon de tenir compte de leurs droits ancestraux nouvellement déclarés et d’exercer ceux‑ci. Elle a fixé une période de consultation et de négociation et a accordé à l’une et à l’autre des parties l’autorisation de revenir devant la CSCB pour faire trancher la question de savoir si le Canada pouvait justifier sa violation. Le jugement Garson n’imposait pas de limites précises à l’étendue des droits ancestraux des cinq Nations, mais il ne les définissait pas non plus avec précision.
[19] Le jugement Garson a été confirmé à deux reprises en appel, à l’exception de l’exclusion d’une espèce, la panope, des droits ancestraux de pêche.
C. Jugement de 2018
[20] Comme les négociations n’ont pas abouti, les cinq Nations se sont adressées à la CSCB pour que la question de la justification soit tranchée. Dans un jugement détaillé rendu en avril 2018 [le jugement Humphries] [1] , la juge Humphries a rendu sa décision sur l’instance concernant la justification, concluant que certains éléments concernant la façon dont le Canada a géré les pêches étaient justifiés, alors que d’autres ne l’étaient pas. Le jugement Humphries précisait notamment l’étendue et la définition des droits ancestraux des cinq Nations et indiquait que le Canada n’avait pas justifié son allocation du quinnat GFAG aux cinq Nations (Ahousaht Indian Band and Nation v Canada (Attorney General), 2018 BCSC 633 [Ahousaht 2018]).
[21] Le jugement Humphries a précisé l’interprétation à donner aux droits ancestraux des cinq Nations (Ahousaht 2018 at para 414, 441). Plus précisément, au paragraphe 5 de l’ordonnance de 2018, la juge a conclu que les droits ancestraux doivent être interprétés comme suit :
[traduction]
a. une pêche non exclusive, à petite échelle, artisanale, locale, plurispécifique, qui doit être pratiquée dans la zone de pêche définie par la cour [ZDC], qui s’étend sur neuf milles marins des côtes, en recourant à de petits bateaux à faible coût, dotés d’une technologie limitée et d’une puissance de capture limitée, et qui vise la participation de la collectivité;
b. offrant des possibilités de pêche prévisibles et à long terme; et
c. permettant la vente de poisson sur le marché commercial avec la possibilité, mais non la garantie, de durabilité et de viabilité.
[22] La juge Humphries a toutefois conclu qu’il n’appartient pas à la cour de concevoir la pêche ou d’établir les allocations pour chaque espèce de poisson, et que [traduction] « la tâche de répartition des ressources halieutiques relève du gouvernement » (Ahousaht 2018 aux para 12, 836, citant Gladstone aux pp 766-767).
[23] Dans son jugement, la juge Humphries a également conclu que le Canada ne pouvait pas justifier son approche à l’égard de l’allocation du quinnat GFAG aux cinq Nations ni sa violation des droits ancestraux à cet égard. Bien qu’elle ait jugé qu’elle ne pouvait pas rendre une décision quant à une allocation exacte du quinnat GFAG, la juge Humphries a déclaré qu’une « approche généreuse » était nécessaire à l’avenir pour l’allocation du quinnat GFAG et que la méthode d’allocation du MPO devait être révisée (Ahousaht 2018 aux para 1248-1249). Voici ce que la CSCB a déclaré :
[traduction]
[…] une approche généreuse est nécessaire pour l’allocation de quinnat GFAF, compte tenu de l’importance de cette espèce pour les demanderesses, de l’absence de preuve concernant les effets sur le reste de la pêche commerciale si la politique d’atténuation n’est pas respectée pour cette espèce, et de la priorité que les demanderesses ont sur la pêche récréative, malgré la présente Politique de répartition du saumon. Bien que le MPO fasse à juste titre valoir que la politique d’atténuation est utile pour ce qui est de la réconciliation, elle pourrait faire obstacle aux répartitions appropriées si le MPO décide de ne pas intervenir à l’égard de l’allocation récréative pour le quinnat GFAG.
La méthode d’établissement de l’allocation du quinnat actuelle fondée sur la Politique de répartition du saumon et la politique d’atténuation n’est pas justifiée. Il incombe au ministre de réévaluer l’approche du MPO en matière d’allocation du quinnat en gardant à l’esprit ces principes.
[24] Ainsi, dans l’ordonnance de 2018, la Cour a déclaré que, si le MPO donne priorité à la pêche récréative dans la répartition ou les possibilités de pêche au détriment de l’exercice des droits ancestraux des cinq Nations de pêcher et de vendre du poisson, il y a violation injustifiée des droits ancestraux des cinq Nations. Dans l’ordonnance de 2018, la Cour a également déclaré, aux alinéas 8g) et 9a), que l’application par le Canada de la Politique de répartition du saumon du Pacifique (Octobre 1999) [Politique de répartition du saumon], qui accordait la priorité à la pêche récréative sur les cinq Nations dans la répartition ou dans les possibilités de pêche du poisson en général et du saumon quinnat en particulier, constituait une violation injustifiée. Dans le jugement Humphries, la juge a déclaré que le Canada était donc tenu de réévaluer sa méthode de répartition du quinnat GFAG aux cinq Nations.
[25] Dans l’ordonnance de 2018, la juge a par ailleurs déclaré que la gestion de la pêche au quinnat GFAG du Canada constituait une violation justifiée des droits ancestraux des demanderesses pour ce qui est de : (i) la gestion par le Canada de la pêche au saumon quinnat en estuaire; (ii) la décision du Canada de rejeter la demande des cinq Nations visant 30 % du TAC canadien pour le quinnat GFAG sur la COIV; et (iii) la décision du Canada de rejeter la demande des cinq Nations visant l’obtention d’une allocation supplémentaire de quinnat GFAG pour une pêche hivernale (ordonnance de 2018 aux paras 11a), b)).
[26] De plus, aux termes de l’ordonnance de 2018, le Canada devait offrir aux cinq Nations, au plus tard le 31 mars 2019, la possibilité d’exercer leurs droits ancestraux de pêcher et de vendre du saumon, du poisson de fond, du crabe et des crevettes dans leurs territoires de pêche d’une manière qui remédie aux conclusions de violation injustement tirées.
[27] En ce qui concerne la question de savoir si le Canada s’était acquitté de son obligation de consulter, la CSCB a conclu qu’il n’y avait aucune raison de trancher la question à ce moment‑là puisque l’obligation était continue. La juge Humphries a déclaré que [traduction] « [l]e MPO gère la pêche, mais il doit tenir des consultations avant de prendre des décisions et des démarches importantes pour les [demanderesses] » (Ahousaht 2018 au para 1221).
[28] Les cinq Nations ont interjeté appel du jugement de la juge Humphries et de nombreux éléments de l’ordonnance de 2018 rendue contre elles. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique [CACB] n’a pas encore rendu sa décision.
D. Le Plan de gestion de la pêche
[29] Suite au jugement Humphries, le MPO a élaboré le Plan de gestion de la pêche en vue de se conformer aux conditions de l’ordonnance de 2018 et aux conclusions figurant dans ce jugement.
[30] Le 30 novembre 2018, le ministre a remis aux cinq Nations une ébauche du Plan de gestion de la pêche [ébauche du PGP]. Lors des consultations qui ont suivi et qui se sont déroulées de novembre 2018 à mars 2019, les cinq Nations ont fait valoir que l’ébauche du PGP dans son ensemble ne tenait pas compte de leurs droits ancestraux établis conformément au jugement Humphries. L’ébauche du PGP comprenait notamment une formule fondée sur un pourcentage du TAC canadien pour établir les allocations de quinnat GFAG pour les cinq Nations. Les demanderesses ont estimé que cette formule donnerait lieu à une répartition inadéquate et qu’elle ne permettrait pas une pêche viable ou le véritable exercice de leurs droits. Tout au long des consultations, elles ont demandé au ministre d’expliquer comment la formule d’allocation du quinnat GFAG avait été calculée et pourquoi il estimait que la répartition était adaptée pour tenir compte de leurs droits ancestraux protégés par la Constitution. Les cinq Nations estiment que le ministre n’a jamais fourni d’explication convaincante sur la façon dont le MPO a établi la répartition ou le pourcentage de quinnat GFAG.
[31] Le 31 mars 2019, le ministre a présenté la version définitive du Plan de gestion de la pêche. Pour les saisons 2018 et 2019, l’allocation offerte par le ministre aux cinq Nations a été calculée à 12,17 % du TAC canadien pour le quinnat GFAG sur la COIV, après déductions liées aux besoins ASC des Nuu-chah-nulth et au Traité Maa-nulth. Cette allocation aux cinq Nations a priorité sur les allocations aux pêches récréatives et commerciales de la zone G.
[32] Le ministre est d’avis que le Plan de gestion de la pêche donne aux cinq Nations la possibilité d’exercer leurs droits ancestraux de pêcher et de vendre du saumon (y compris le quinnat GFAG), du poisson de fond, du crabe et des crevettes d’une manière qui remédie aux conclusions du jugement Humphries selon lesquelles il y a eu des violations injustifiées. Les cinq Nations ne sont pas d’accord.
E. Allocations
[33] Dans le cadre du Plan de gestion de la pêche, le processus d’allocation fonctionne de la façon suivante pour le quinnat GFAG. Une fois que la Commission a établi le TAC canadien pour le saumon quinnat GFAG conformément au Traité sur le saumon du Pacifique (c.-à-d., 79 900 poissons pour la saison 2019), le MPO est responsable de l’allocation du TAC à tous les pêcheurs ayant des droits ou des intérêts dans la pêche au quinnat GFAG au large de la COIV.
[34] Le MPO alloue d’abord le nombre de quinnats GFAG nécessaire pour répondre aux besoins ASC des Nuu-chah-nulth, dont ceux des cinq Nations, sur la COIV et pour satisfaire aux engagements du Canada en matière de pêche domestique en vertu du Traité Maa-nulth. En 2019, le MPO a alloué 5 000 poissons pour les besoins ASC et 3 297 poissons en vertu du Traité Maa-nulth. Il restait donc 71 603 quinnats GFAG disponibles pour d’autres pêches.
[35] Le MPO alloue ensuite ce qu’il estime être le quinnat GFAG nécessaire pour répondre aux besoins des cinq Nations dans l’exercice de leurs droits ancestraux, protégés par la Constitution, de pêcher et de vendre du poisson à des fins commerciales. Pour le quinnat GFAG, cette estimation a été établie à 12,17 % du TAC canadien après l’allocation pour répondre aux besoins ASC et les engagements en vertu du Traité Maa-nulth. En 2019, cela représentait 8 714 poissons. Je constate que le Plan de gestion de la pêche n’explique pas pourquoi le MPO estime que 12,17 % du TAC canadien est une allocation appropriée qui tient compte des droits ancestraux des cinq Nations en ce qui concerne le quinnat GFAG. Cela signifie que 62 889 quinnats GFAG sont demeurés disponibles pour la pêche récréative et commerciale dans la zone G en 2019.
[36] Après avoir alloué le quinnat GFAG pour la pêche fondée sur les droits des cinq Nations, le MPO répartit ce qui reste du TAC canadien entre les pêcheurs récréatifs et commerciaux. La Politique de répartition du saumon indique que les pêcheurs récréatifs se voient accorder la priorité pour l’allocation du saumon quinnat et du saumon coho, tandis que les pêcheurs commerciaux ont la priorité pour l’allocation du saumon rouge, du saumon rose et du saumon kéta. Le MPO alloue ainsi ensuite à la pêche récréative le TAC canadien de quinnat GFAG, en se fondant sur sa meilleure estimation de la pêche récréative cette année-là. Tant que les prises de la pêche récréative restent inférieures au TAC canadien restant, il n’y a pas de limite globale pour la pêche récréative, bien qu’il y ait une limite quotidienne de deux quinnats GFAG par jour par pêcheur récréatif sur la COIV. Ce qui reste du TAC canadien, après la déduction prévue pour la pêche récréative, est la quantité disponible pour la pêche commerciale générale dans la zone G et que l’on appelle le TAC commercial.
[37] En 2019, le MPO a d’abord prévu une pêche récréative de 50 000 quinnats GFAG, soit le même nombre de prises que les années précédentes pour le quinnat GFAG. Cela signifie que le TAC commercial devait être de 12 889 quinnats GFAG pour 2019.
[38] Après que le MPO ait finalisé le Plan de gestion de la pêche, les cinq Nations ont demandé cinq permis autorisant la pêche commerciale à la traîne dans la zone G en sus de leurs droits de pêche et la réduction en conséquence de l’allocation de quinnat GFAG disponible dans le cadre de leurs droits de pêche . Les cinq Nations estimaient que le maintien de ces permis pour la pêche commerciale générale dans la zone G, tout en privant un plus grand nombre de leurs membres de la possibilité de pêcher, était nécessaire pour assurer une pêche commerciale plus prévisible et potentiellement viable pour au moins quelques pêcheurs. Le MPO a accédé à cette demande, ce qui a entraîné une réduction approximative de 2,34 % (ou 1 675 pièces) des 12,17 % alloués aux cinq Nations pour leurs droits de pêche. Cela porte à 9,83 % du TAC canadien l’allocation pour le quinnat GFAG, soit 7 039 pièces, pour les cinq Nations.
[39] S’agissant d’un nombre résiduel établi à la fin du processus d’allocation, le TAC commercial a par la suite été augmenté d’une quantité équivalente de 1 675 poissons pour atteindre 14 564 pièces.
[40] À la fin de juillet 2019, d’après les données sur les prises en saison, le MPO a révisé la pêche récréative prévue de 50 000 quinnats GFAG et l’a abaissée à 40 000 pièces. Par conséquent, conformément à la méthode d’allocation établie dans le Plan de gestion de la pêche, le TAC commercial disponible pour la pêche commerciale dans la zone G a été automatiquement augmenté à 24 564 pièces, ce qui correspond à la révision à la baisse de la pêche récréative prévue de 10 000 poissons.
[41] Avant le jugement Humphries et l’adoption du Plan de gestion de la pêche, l’allocation annuelle des cinq Nations pour le stock de quinnat GFAG était déterminée comme une quote‑part du TAC commercial. En d’autres termes, le MPO accordait priorité à la pêche récréative dans l’allocation de quinnat GFAG sur les droits de pêche des cinq Nations. Ce n’est plus le cas. La quote-part de 12,17 % du TAC canadien des cinq Nations en vertu du Plan de gestion de la pêche a maintenant priorité en matière d’allocation sur la pêche récréative et la pêche commerciale en général. Par conséquent, les rajustements que le MPO apporte à l’allocation du reste du stock de quinnat GFAG entre la pêche récréative et la pêche commerciale ne touchent aucunement cette quote-part.
F. Contestations judiciaires
[42] Aucune cour n’a encore décidé si le Plan de gestion de la pêche est conforme au jugement Humphries et à l’ordonnance de 2018 ou s’il remédie aux violations injustifiées. Selon les cinq Nations, la réponse est négative. Plus précisément, les cinq Nations ont toujours soutenu que les allocations du quinnat GFAG sont insuffisantes pour assurer une pêche commerciale fondée sur leurs droits viables pour leurs collectivités, qui comptent une population inscrite de plus de 5 000 membres pour les cinq Nations. En 2019, 165 membres se sont inscrits pour participer à la pêche au quinnat GFAG, mais ce nombre a déjà atteint 229 membres au cours des dernières années.
[43] Les cinq Nations ont intenté deux procédures judiciaires pour contester divers aspects du Plan de gestion de la pêche, y compris l’allocation du quinnat GFAG. Le 30 avril 2019, les cinq Nations ont déposé devant notre Cour leur demande de contrôle judiciaire. Dans celle‑ci, elles demandent entre autres à la Cour de conclure que le Plan de gestion de la pêche est insuffisant pour remédier aux conclusions de violations injustifiées mentionnées dans l’ordonnance de 2018. Elles ont présenté la présente requête en injonction dans le cadre de cette instance. Le 13 mai 2019, elles ont également déposé un avis de poursuite civile contre le ministre devant la CSCB.
[44] Depuis que le MPO a publié le Plan de gestion de la pêche, les cinq Nations ont également envoyé plusieurs lettres au MPO pour exprimer leurs préoccupations à l’égard du Plan, mais le MPO n’y a pas répondu à leur satisfaction. Dans ces lettres, les cinq Nations contestent l’approche du MPO en matière d’allocation de quinnat GFAG et demandent des possibilités [traduction] « beaucoup plus grandes ». Plus particulièrement, le 16 mai 2019, les cinq Nations ont écrit au MPO au sujet de l’allocation de quinnat GFAG pour la pêche récréative et lui ont dit qu’elles comprenaient que le secteur commercial de la zone G exerçait des pressions en faveur d’une réduction des prises pour la pêche récréative et d’une nouvelle allocation de cette quantité réduite au secteur commercial. À l’époque, les cinq Nations avaient expressément demandé 5 000 pièces supplémentaires de quinnat GFAG pour 2019.
[45] À la fin de juillet 2019, le MPO a répondu que la demande des cinq Nations visant l’obtention d’une quantité supplémentaire de quinnat GFAG ne serait pas accordée. Dans cette réponse, M. Thomson, directeur régional de la Direction générale de la gestion des pêches au MPO, a indiqué qu’aucune allocation supplémentaire de quinnat GFAG n’était disponible pour les cinq Nations avant « l’accord de réconciliation ».
G. Situation actuelle
[46] Le 15 juillet 2019, le MPO a donné aux cinq Nations la possibilité de pêcher le quinnat GFAG sur le fondement de leurs droits. La pêche récréative hauturière a été autorisée pour la prise de quinnat GFAG à la même date. Environ deux semaines plus tard, soit le 1er août 2019, le MPO a ouvert dans la zone G la pêche commerciale régulière du quinnat GFAG sur la COIV.
[47] Au moment de l’audience devant notre Cour, M. Thomson a estimé que les prises actualisées pour la pêche du quinnat GFAG fondée sur les droits des cinq Nations jusqu’à la fin du 5 août 2019 étaient de 6 144 sur le total autorisé de 7 039 prises pour la saison 2019. Après la fermeture de la pêche le 12 août 2019, Mme Gagne, la gestionnaire des pêches T’aaq-wiihak, a estimé qu’il ne restait que 477 pièces de quinnat GFAG à pêcher par les cinq Nations. L’allocation du secteur commercial de 20 000 quinnats GFAG a été atteinte vers le 8 août 2019, et les 4 564 pièces restantes seront pêchées en septembre.
III. Analyse
A. Le test pour accorder une injonction interlocutoire
[48] Il est bien établi en droit que, pour obtenir gain de cause dans une requête en injonction interlocutoire, la partie requérante doit satisfaire au test à trois volets bien connu et énoncé par la CSC dans l’arrêt RJR-MacDonald. Premièrement, la partie requérante doit établir, à la suite d’un examen préliminaire du bien-fondé de l’affaire, qu’il y a une question sérieuse à juger, ce qui signifie généralement que l’action ou la demande sous-jacente n’est ni futile ni vexatoire (RJR‑MacDonald aux pp 334-335, 348). Toutefois, un seuil élevé ou accru peut s’appliquer dans certaines circonstances particulières, comme lorsqu’une injonction interlocutoire obligatoire est demandée. Deuxièmement, la partie requérante doit établir qu’elle subira un préjudice irréparable si l’injonction lui est refusée. Troisièmement, il incombe à la partie requérante d’établir que la prépondérance des inconvénients, à savoir l’appréciation de la question de savoir quelle partie subirait le plus grand préjudice en attendant qu’une décision soit rendue sur le fond, selon que l’injection est accueillie ou rejetée, favorise l’octroi de la mesure interlocutoire (R c Société Radio-Canada, 2018 CSC 5 [SRC] au para 12; voir également Robinson c Canada (Procureur général), 2019 CF 876 [Robinson] aux para 56-82; Okojie c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 880 [Okojie] aux para 61-93).
[49] D’entrée de jeu, il est important de souligner qu’une injonction interlocutoire est une mesure extraordinaire relevant de l’equity. De plus, la décision d’accorder ou de refuser une injonction interlocutoire est discrétionnaire (SRC au para 27). Étant donné qu’une injonction interlocutoire est un recours exceptionnel, des circonstances impérieuses sont nécessaires pour justifier l’intervention des tribunaux et l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire d’accorder la réparation. Il incombe à la partie requérante de démontrer que les conditions de ce recours exceptionnel sont respectées.
[50] Le test de l’arrêt RJR-MacDonald est conjonctif et il faut satisfaire aux trois volets pour que la réparation soit accordée. Aucun des volets ne saurait être « facultatif » (Janssen Inc c Abbvie Corporation, 2014 CAF 112 [Janssen] au para 19), et le « défaut de satisfaire à l’un ou l’autre des trois éléments du critère est fatal » (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Ishaq, 2015 CAF 212 [Ishaq] au para 15). Cela dit, les trois volets du test ne sont pas des compartiments étanches et ils ne doivent pas être appréciés isolément les uns des autres (The Regents of University of California c I-Med Pharma Inc, 2016 CF 606 au para 27, confirmée dans 2017 CAF 8; Merck & Co Inc c Nu-Pharm Inc (2000), 4 CPR (4th) 464 (CF) au para 13). Toutefois, cela ne signifie pas que l’un des trois compartiments peut être complètement vide et compensé par le remplissage des deux autres compartiments à un niveau supérieur. Aucun des éléments du test ne peut être entièrement laissé de côté pour être rescapé par les deux autres.
[51] Dans l’arrêt Google Inc c Equustek Solutions Inc, 2017 CSC 34 [Google], la CSC a rappelé qu’un objectif primordial et fondamental anime le test de l’arrêt RJR-MacDonald, à savoir que le juge de la requête doit être convaincu que l’octroi d’une injonction interlocutoire est ultimement juste et équitable, compte tenu des circonstances particulières de l’affaire. Dans l’arrêt Google, la CSC réaffirme donc que, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire d’accorder une injonction interlocutoire, les tribunaux doivent tenir compte des considérations globales de justice et d’équité, et que le test de l’arrêt RJR‑MacDonald ne peut donc pas se résumer à un exercice consistant à simplement cocher les cases des trois éléments du test. Je dois donc évaluer si, en fin de compte, l’octroi de l’injonction interlocutoire demandée par les cinq Nations dans leur requête serait « juste et équitable eu égard à l’ensemble des circonstances de l’affaire », ce qui « dépendra nécessairement du contexte » (Google au para 25).
[52] J’ajoute que les tribunaux ont maintes fois considéré que le test applicable aux injonctions interlocutoires est le même que celui qui régit l’octroi des sursis d’instances (Manitoba (PG) c Metropolitan Stores Ltd, [1987] 1 RCS 110 au para 30; Toronto Real Estate Board c Commissaire de la concurrence, 2016 CAF 204 au para 11; Janssen aux para 12- 17; Glooscap Heritage Society c Canada (Revenu national), 2012 CAF 255 [Glooscap] au para 4; International Charity Association Network c Canada (Revenu national), 2008 CAF 114 au para 5). Il n’y a donc aucune distinction à faire entre les principes élaborés pour les sursis interlocutoires ou pour les injonctions interlocutoires; ils s’appliquent également dans les deux contextes.
[53] Une requête en injonction interlocutoire comme celle qui nous occupe repose finalement sur ses faits. Lorsque toutes les circonstances sont prises en considération, la preuve et les documents déposés dans le cadre de la requête doivent me convaincre, selon la prépondérance des probabilités, que les trois éléments du test sont respectés et qu’il est juste et équitable d’accorder l’injonction. Comme la CSC l’a déclaré dans l’arrêt FH c McDougall, 2008 CSC 53 [McDougall], je souligne que, dans une instance civile au Canada, une seule norme de preuve s’applique, soit la prépondérance des probabilités (McDougall au para 49). Il n’existe qu’une seule règle de droit : « le juge du procès doit examiner la preuve attentivement » pour déterminer s’il est plus probable que le contraire qu’un événement allégué se soit produit ou soit susceptible de se produire (McDougall au para 45). La preuve « doit toujours être claire et convaincante pour satisfaire au critère de la prépondérance des probabilités » (McDougall au para 46).
B. Remarques préliminaires
[54] Avant de me pencher sur les exigences du test de l’arrêt RJR-MacDonald, je dois formuler deux remarques préliminaires au sujet de l’injonction interlocutoire demandée par les cinq Nations en l’espèce. Ces remarques ne cadrent pas parfaitement avec l’un des trois éléments du test de l’arrêt RJR-MacDonald, et j’estime qu’il est préférable de traiter de ces questions d’entrée de jeu, avant d’examiner le test lui-même.
[55] La réparation demandée par les cinq Nations en l’espèce est qualifiée [traduction] « [d’]injonction provisoire ou interlocutoire ». Dans la requête en injonction, on demande à la Cour de rendre une ordonnance [traduction] « interdisant au ministre d’ouvrir » la pêche commerciale ou récréative au quinnat GFAG [traduction] « ou d’en poursuivre l’ouverture, sans permettre » aux cinq Nations de continuer la pêche commerciale pour au moins 5 000 pièces supplémentaires. Il s’agit donc d’un recours qui a une double dimension : une injonction prohibitive liée à une demande exigeant une ligne de conduite précise du ministre. La conclusion demandant une allocation supplémentaire de 5 000 quinnats GFAG est l’élément clé du recours et l’essentiel de ce que les cinq Nations veulent obtenir. Je constate qu’aucune autre conclusion ou réparation n’a été mentionnée dans la requête en injonction ni n’a été exprimée par les cinq Nations dans leurs observations devant la Cour.
[56] Telle qu’elle est formulée, la requête en injonction des cinq Nations soulève deux problèmes fondamentaux qui, à la lumière de la nature foncièrement exceptionnelle des injonctions interlocutoires, constituent des motifs suffisants justifiant que je m’abstienne d’exercer mon pouvoir discrétionnaire en faveur des cinq Nations et que je rejette la requête. Premièrement, la requête en injonction va au-delà et diverge de ce que réclament les cinq Nations dans leur demande de contrôle judiciaire sous-jacente quant à la réparation recherchée et le « droit ancestral établi » qu’elles ont invoqué. Deuxièmement, la principale réparation demandée est une réparation de la nature d’une ordonnance de mandamus, et non une injonction interlocutoire.
(1) La portée de l’injonction demandée
[57] Dans leur requête en injonction, les cinq Nations demandent une réparation qui va au‑delà de ce qu’elles sollicitent dans leur demande de contrôle judiciaire sous-jacente. Or, ce n’est pas ce que les injonctions interlocutoires sont censées faire.
[58] Il ne faut pas perdre de vue la nature fondamentale des injonctions et leur lien avec une cause d’action ou une demande. Le droit d’obtenir une injonction interlocutoire est simplement subordonné et accessoire à une cause d’action ou à une demande préexistante. Une injonction n’a pas une existence indépendante par elle-même; il s’agit plutôt d’un recours lié à une action ou à une demande sous-jacente. Comme la CSC l’a rappelé dans l’arrêt SRC, en général, une injonction est « une réparation qui est subordonnée à une cause d’action » [souligné dans l’original.] (SRC au para 24, citant Amchem Products Incorporated c Colombie-Britannique (Workers’ Compensation