McKenzie c. Première Nation crie Mikisew

McKenzie c. Première Nation crie Mikisew
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-12-23
Référence neutre
2020 CF 1184
Numéro de dossier
T-66-19
Contenu de la décision
Date : 20201223
Dossier : T‑66‑19
Référence : 2020 CF 1184
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 23 décembre 2020
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
SHERRI MCKENZIE, DARREN MERCREDI ET RUBI SHIRLEY
demandeurs
et
LE CHEF ET LE CONSEIL DE LA PREMIÈRE NATION CRIE MIKISEW, ARCHIE WAQUAN, RAYMOND RANDY MARTEN, CALVIN WAQUAN ET SALLY JOAN WHITEKNIFE
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une résolution du conseil de bande de la Première Nation crie Mikisew [la PNCM], datée du 11 décembre 2018, par laquelle les demandeurs Sherri McKenzie, Darren Mercredi et Rubi Shirley ont été suspendus de leurs fonctions à titre de conseillers de bande de la PNCM.
Les faits
[2] La PNCM est une bande indienne au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5. En 1996, elle a adopté le Règlement électoral coutumier de la Première Nation crie Mikisew [le Règlement électoral], qui prescrit que la PNCM est régie par un conseil composé d’un chef et de six conseillers. Le quorum du conseil s’entend de quatre membres du conseil, dont au moins un est le chef ou le sous‑chef (art 3.1, 2.0s)).
[3] À l’élection du 20 juin 2017, les demandeurs et les défendeurs Sally Whiteknife, Randy Marten et Calvin Waquan ont été élus conseillers, et Archie Waquan a été élu chef de la PNCM.
[4] Peu après l’élection, un conflit est survenu entre les demandeurs, d’une part, et le chef et les autres conseillers, d’autre part.
[5] Lors d’une réunion du chef et du conseil tenue le 27 novembre 2018, une pétition demandant la destitution de la conseillère Sally Whiteknife et du conseiller Randy Marten [la pétition], signée par 100 membres de la PNCM, a été présentée. Il était allégué, dans la pétition, que Sally Whiteknife et Randy Marten ne résidaient pas sur les terres de réserve de la PNCM, comme l’exige l’article 14.1 du Règlement électoral, et qu’il s’agissait d’un motif de destitution, selon le sous‑alinéa 15.1b)(v). La pétition indiquait que, suivant l’article 15.3 du Règlement électoral, le conseil était tenu, sur réception d’une telle pétition, de convoquer une assemblée extraordinaire pour examiner la demande de destitution.
[6] Selon la preuve des demandeurs, particulièrement l’affidavit de Rubi Shirley, souscrit le 9 janvier 2019 [l’affidavit de Mme Shirley], une réunion extraordinaire du chef et du conseil de la PNCM a été tenue le 28 novembre 2018, et une motion visant la suspension des conseillers Whiteknife et Marten, en attendant qu’une enquête soit menée, a été présentée et adoptée. Or, je note que le dossier dont je suis saisie ne contient aucune résolution du conseil de bande étayant cette déclaration. Au lieu, la pièce 3 de l’affidavit de Mme Shirley est un [traduction] « affidavit des faits – procès‑verbal et description des événements au 29 novembre 2018 », qui indique que le chef a accepté la motion visant la suspension des conseillers Whiteknife et Marten, présentée par le conseiller Mercredi, et que le chef et les demandeurs ont voté en faveur. Cet affidavit des faits est signé par les trois conseillers demandeurs, un aîné et un membre de la bande, mais non par le chef. Il semble que, peu après, les demandeurs ont remis aux conseillers Whiteknife et Marten des lettres de suspension, datées du 28 novembre 2018, les informant qu’ils étaient suspendus immédiatement en attendant le résultat d’une enquête.
[7] À l’inverse, selon la preuve des défendeurs, le 28 novembre 2018, le chef et le conseil de la PNCM ont tenu une réunion ordinaire avec le département des relations gouvernementales et industrielles de la PNCM, pour discuter de son rapport trimestriel. Il ne s’agissait pas d’une réunion extraordinaire convoquée en lien avec la pétition. À la suite de cette réunion, la directrice générale de la PNCM, Doreen Cardinal, a été informée de la pétition; les dispositions pertinentes du Règlement électoral (art 15) ont été examinées, et la directrice générale a été chargée d’obtenir un avis juridique sur la validité de la pétition. Selon l’affidavit de Doreen Cardinal daté du 10 janvier 2019 [l’affidavit de Mme Cardinal], une résolution du conseil de bande, datée du 28 novembre 2018 et signée par le chef Waquan et les conseillers Whiteknife, Marten et Calvin Waquan, a été publiée à cet égard. Selon les défendeurs, aucune résolution adoptée par le conseil de bande n’a suspendu les conseillers Whiteknife et Marten. L’avis juridique demandé a été fourni le 3 décembre 2018 par Rath & Company.
[8] Entretemps, soit entre le 29 novembre et le 5 décembre 2018, des courriels ont été échangés. Le 29 novembre et le 4 décembre 2018, le chef Waquan a envoyé aux conseillers des courriels les informant que les conseillers Whiteknife et Marten n’avaient pas en fait été suspendus et qu’un avis juridique avait été demandé d’urgence, conformément à l’article 15.4 du Règlement électoral. Il a indiqué que toutes les lettres au nom de la Première Nation nécessitaient sa signature jusqu’au règlement de la question, et qu’on ne devait pas les envoyer au nom de la PNCM. Dans leur réponse du 4 décembre 2018, les demandeurs ont fait valoir entre autres que la majorité du conseil de bande avait décidé, à une réunion extraordinaire tenue le 28 novembre 2018, de suspendre les deux conseillers jusqu’à ce qu’un avis juridique soit reçu, et que le chef s’était prononcé en faveur de la décision.
[9] De plus, le 6 décembre 2018, Rubi Shirley a envoyé un courriel au chef et aux conseillers demandant la tenue d’une réunion extraordinaire l’après‑midi même. Le chef Waquan et le conseiller Calvin Waquan ont tous deux répondu au courriel de Mme Shirley, lui disant qu’elle n’avait pas donné un préavis suffisant pour une réunion extraordinaire et faisant savoir que le chef Waquan était en réunion à Ottawa et qu’aucune assemblée du chef et du conseil ne serait tenue avant la réception de l’avis juridique. Aucune réunion n’a eu lieu le 6 décembre.
[10] Le 10 décembre, Rubi Shirley a envoyé au chef et aux conseillers un courriel demandant la tenue d’une réunion extraordinaire le jour même pour discuter de deux ou trois [traduction] « points importants ». En réponse au courriel de Mme Shirley, le conseiller Calvin Waquan a indiqué qu’une réunion ordinaire était déjà prévue pour le lendemain, soit le 11 décembre 2018.
[11] Malgré cela, les conseillers Shirley, Mercredi et McKenzie se sont réunis le 10 décembre au bureau de la bande de la PNCM et ont prétendument adopté une motion mettant fin à l’emploi de Doreen Cardinal à titre de directrice générale. M. Mercredi a ensuite remis à Doreen Cardinal une lettre de congédiement datée du 10 décembre. La lettre portait l’en‑tête de la PNCM et était signée par tous les demandeurs en leur qualité de conseillers. Elle comportait également le nom du chef Archie Waquan, mais pas sa signature. Dans son affidavit, Mme Cardinal a affirmé avoir communiqué immédiatement avec le chef Waquan, qui lui a dit qu’elle n’avait pas été congédiée et qu’elle devait se présenter au travail le lendemain.
[12] Les choses ne se sont pas améliorées le lendemain.
[13] La réunion du chef et du conseil a été tenue comme prévu le matin du 11 décembre 2018 au bureau de la bande. Tous les conseillers et le chef étaient présents. La réunion était houleuse; certains membres ont refusé de quitter la salle de conférence, et la séance a été ajournée. La réunion a repris, ou une nouvelle réunion a été convoquée, l’après‑midi même au domicile du chef Waquan. Le chef Waquan et les conseillers Whiteknife, Marten et Calvin Waquan ont assisté à cette réunion, au cours de laquelle la résolution du conseil de bande BCR 00461‑702‑2018‑2019‑037 [la résolution en cause] a été adoptée. La résolution en cause dispose que les demandeurs ont manifesté un comportement contraire aux lignes directrices sur le comportement éthique des membres du conseil figurant à l’annexe E du Règlement électoral de la PNCM, car ils ont nui aux activités quotidiennes de la PNCM en prétendant congédier des membres du personnel haut placés, en se livrant à des activités politiques visant à nuire au chef et aux autres conseillers, en formulant de fausses allégations au sujet du chef et des autres conseillers et en prétendant convoquer, sans autorisation, des assemblées générales de la bande dans le but exprès de jeter le discrédit sur le gouvernement de la PNCM. Aux termes de la résolution en cause, les demandeurs ont été suspendus du conseil jusqu’à ce qu’ils reconnaissent que leur comportement était contraire à l’éthique et avait causé un préjudice à la PNCM, et qu’ils présentent une lettre d’excuses suivant le modèle joint à la résolution.
[14] Le lendemain, soit le 12 décembre 2018, d’autres perturbations sont survenues au bureau de la bande. La PNCM a demandé et obtenu une injonction provisoire ex parte, délivrée par la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta le 12 décembre 2018, qui interdisait aux défendeurs nommés, dont Rubi Shirley et Sherri McKenzie, de perturber ou d’entraver l’administration et les activités courantes de la PNCM, ou de nuire à celles‑ci. Le 3 janvier 2019, les personnes visées par l’injonction provisoire ont demandé son annulation, qui a été accordée le 11 janvier 2019.
[15] Le 9 janvier 2019, les demandeurs ont déposé leur demande de contrôle judiciaire pour contester la résolution en cause.
[16] En réponse à ma question à l’audience concernant la participation de M. Mercredi dans le cadre de la présente demande, l’avocat de Mme McKenzie et de Mme Shirley a répondu qu’il représentait uniquement celles‑ci qu’il ne savait pas ce qu’il en était de M. Mercredi. Un examen ultérieur du dossier de la Cour a révélé que, par lettre adressée à la Cour le 27 février 2019, M. Mercredi a fait savoir qu’il souhaitait se retirer du dossier no T‑66‑19 à compter du 19 février 2019. L’avocat qui représentait auparavant tous les demandeurs a demandé d’être retiré des avocats inscrits au dossier, ce qui a finalement été fait. L’avocat inscrit au dossier actuellement ne représente que Mme McKenzie et de Mme Shirley. Aucune mesure officielle n’a été prise pour que le nom de M. Mercredi soit rayé de la liste des demandeurs et que l’intitulé soit révisé, mais M. Mercredi a cessé de participer à la demande. Selon le dossier dont je suis saisie, M. Mercredi a signé la lettre par laquelle il a reconnu que son comportement avait été contraire à l’éthique et s’est excusé, et il a été réintégré dans ses fonctions de conseiller le 19 février 2019. Rien ne porte à croire que M. Mercredi cherche encore à obtenir réparation par voie de la présente demande.
[17] À l’audience, l’avocat de Mme McKenzie et de Mme Shirley a indiqué qu’une nouvelle élection avait eu lieu le 27 août 2020, soit après le dépôt de la demande de contrôle judiciaire. Le nouveau chef et les nouveaux conseillers ont été assermentés le 12 septembre 2020. Mme McKenzie a été réélue. Mme Shirley s’était également portée candidate, mais n’a pas été réélue. En conséquence, l’avocat de Mme McKenzie et de Mme Shirley a indiqué que ses clientes ne demandaient plus, à titre de réparation, à être réintégrées dans leurs fonctions. Elles sollicitent une ordonnance annulant la résolution en cause et une déclaration portant qu’elles auraient dû être réintégrées dans leurs fonctions et qu’elles ont droit au salaire qu’elles auraient dû toucher entre la date de leur suspension et la date de l’élection du nouveau conseil.
La décision faisant l’objet du contrôle
[18] La résolution en cause est ainsi libellée, en partie :
[traduction]
ATTENDU que le chef et le conseil de la Première Nation crie Mikisew ont été élus pour représenter les électeurs de la Première Nation crie Mikisew et sont habilités à agir en son nom;
ATTENDU que les pouvoirs du conseil sont exercés conformément à la Loi sur les Indiens;
ATTENDU que les responsabilités du conseil se limitent à celles prévues expressément dans la Loi sur les Indiens;
ATTENDU que le conseil s’est réuni sur convocation en bonne et due forme le 11 décembre 2018;
ATTENDU que Rubi Shirley, Darren Mercredi et Sherri McKenzie se sont livré à un comportement contraire aux LIGNES DIRECTRICES SUR LE COMPORTEMENT ÉTHIQUE FIGURANT À L’ANNEXE E DU RÈGLEMENT ÉLECTORAL COUTUMIER DE LA PREMIÈRE NATION CRIE MIKISEW, car ils ont nui aux activités quotidiennes de la PNCM en prétendant congédier des membres du personnel haut placés, en se livrant à des activités politiques visant à nuire au chef et aux autres conseillers, en formulant de fausses allégations au sujet du chef et des autres conseillers et en prétendant convoquer, sans autorisation, des assemblées générales de la bande dans le but exprès de jeter le discrédit sur le gouvernement de la PNCM;
IL EST RÉSOLU :
que Rubi Shirley, Darren Mercredi et Sherri McKenzie sont par la présente suspendus du conseil de la PNCM jusqu’à ce qu’ils reconnaissent que leur comportement était contraire à l’éthique et a causé un préjudice à la PNCM, à ses membres, à son chef et à son conseil, et qu’ils présentent leurs excuses au moyen de la lettre ci‑jointe;
que le versement des salaires, des honoraires et des dépenses de Rubi Shirley, Darren Mercredi et Sherri McKenzie est par la présente suspendu;
que les services de Jeff Rath seront retenus pour régler toute question ou réclamation découlant de toute pétition ou suspension de Rubi Shirley, Darren Mercredi et Sherri McKenzie, ou de personnes affiliées.
Le quorum est de quatre (4) membres du conseil.
[19] Les noms du chef et de tous les conseillers figurent sur la résolution en cause, mais celle‑ci porte uniquement les signatures du chef Waquan et des conseillers Whiteknife, Marten et Calvin Waquan.
[20] La lettre mentionnée dans la résolution en cause figure également au dossier :
[traduction]
Objet : Lettre de reconnaissance de comportement contraire à l’éthique et de présentation d’excuses
Monsieur le chef, mesdames et messieurs les conseillers,
La présente lettre a pour objet de reconnaître que je soussigné, __________________, reconnais avoir eu un comportement contraire aux LIGNES DIRECTRICES SUR LE COMPORTEMENT ÉTHIQUE DES MEMBRES DU CONSEIL.
J’ai nui indûment au fonctionnement quotidien du gouvernement de la Première Nation crie Mikisew en formulant de fausses allégations au sujet du chef et des autres conseillers; j’ai entravé indûment le fonctionnement du gouvernement de la Première Nation crie Mikisew en cherchant à congédier un membre du personnel administratif haut placé de la Première Nation crie Mikisew; je me suis livré(e) à des activités politiques visant directement à nuire au chef et aux autres conseillères dans le but exprès de prendre le contrôle des fonctions du chef et du conseil pour mon propre bénéfice, et j’ai convoqué des assemblées générales de bande, sans l’autorisation du chef et du conseil, dans le but de lancer des attaques personnelles contre le chef et les autres conseillers.
Je reconnais le tort que j’ai causé à la Première Nation crie Mikisew et à ses membres. Je sais que mes actions contreviennent directement aux lignes directrices sur le comportement éthique des membres du conseil. Je présente mes excuses aux membres de la Première Nation crie Mikisew, ainsi qu’au chef et au conseil, pour mon comportement contraire à l’éthique. Je promets de ne jamais plus me livrer à un tel comportement tant que je siégerai en qualité de conseiller(ère) de la Première Nation crie Mikisew.
Je vous prie d’agréer l’expression de mes sentiments distingués.
________________________________
Dispositions législatives applicables
[21] Voici les dispositions pertinentes du Règlement électoral coutumier de la Première Nation crie Mikisew :
[traduction]
PRÉAMBULE
ATTENDU :
[…]
E. que la Première Nation crie Mikisew souhaite maintenant que les coutumes et les traditions de la Nation relatives à l’élection du chef et des conseillers soient intégrées et consignées dans les procédures et les règlements relatifs à la tenue des élections selon la coutume;
[…]
2.0 DÉFINITIONS
Les définitions suivantes s’appliquent au présent règlement, sauf indication contraire expresse :
[…]
i) « Sénat des aînés » Les aînés nommés par le conseil et reconnus par les membres de la Première Nation.
[…]
s) « quorum du conseil » Au moins quatre membres du conseil, dont l’un doit être le chef ou le sous‑chef.
3.0 COMPOSITION ET DURÉE DU MANDAT DU CONSEIL
3.1 Composition
La Nation est dirigée par un conseil composé d’un (1) chef et de six (6) conseillers.
15.0 DESTITUTION DU CHEF OU DES CONSEILLERS
15.1 Motifs de destitution
Le chef ou les conseillers peuvent être démis de leurs fonctions pour les motifs suivants :
a) […]
b) En cours de mandat, le chef ou le conseiller :
(i) se présente aux réunions du conseil, aux assemblées communautaires ou aux événements publics dans un état d’ébriété ou en affichant un comportement désordonné ou irresponsable, entravant ainsi la conduite des affaires ou jetant le discrédit sur la Première Nation ou le conseil;
[…]
(v) cesse de résider dans les réserves de la Première Nation crie Mikisew ou à Fort Chipewyan;
(ix) refuse de signer ou enfreint le code d’éthique du chef et des conseillers prévu à l’annexe E.
15.3 Pétition
Sur réception d’une pétition signée par au moins cent (100) électeurs et précisant les motifs pour lesquels la destitution du chef ou du conseiller nommé est demandée, le conseil convoque une assemblée extraordinaire du conseil pour examiner la demande de destitution.
15.4 Résolution
Après examen d’un avis juridique sur la question de savoir si les motifs allégués en vue de la destitution du chef ou d’un conseiller sont visés par les articles 15.1 ou 15.2, le conseil peut, par résolution, énoncer les motifs de la destitution et la date à laquelle la destitution de la personne visée prend effet.
Annexe B
POUVOIRS DU CONSEIL
Les pouvoirs du chef et du conseil sont les suivants :
1. Approuver et appliquer les politiques de gestion et d’administration des affaires de la Première Nation, notamment en ce qui a trait aux finances et à l’administration, au logement, aux terres, à l’éducation, aux programmes sociaux, au développement économique et à d’autres questions connexes.
2. Gérer et protéger de manière responsable les actifs de la Première Nation.
3. Formuler, examiner, approuver et appliquer les règlements administratifs qu’autorise la Loi sur les Indiens, et adopter et approuver des lois conformément aux pouvoirs conférés aux gouvernements autochtones par la Loi constitutionnelle de 1982 (avec ses modifications).
4. Négocier, finaliser et signer les accords financiers et autres entre la Première Nation et les gouvernements du Canada et/ou de l’Alberta.
5. Formuler, examiner et approuver les modifications au code d’appartenance, au Règlement électoral coutumier, aux règlements administratifs, à la législation ou à d’autres lois ou politiques de la Première Nation, avec l’approbation des membres et en consultation avec eux.
6. Voter à titre de fondé de pouvoir présumé pour les membres de la Première Nation crie Mikisew relativement à toutes les actions détenues par ces membres dans toute société ou organisme à but non lucratif de la Première Nation.
7. Mettre sur pied des comités, embaucher du personnel, retenir les services de conseillers et assumer la responsabilité de toute autre décision en matière de gestion ou d’administration nécessaire et accessoire à ce qui précède.
8. Malgré ce qui précède, le conseil ne peut dépasser le budget approuvé par la majorité des électeurs admissibles à l’assemblée générale annuelle de la Première Nation, à moins que l’excédent ne soit approuvé au préalable lors d’une assemblée générale ou d’une rencontre sociale des membres de la Première Nation.
9. Prendre les autres mesures et décisions jugées éventuellement nécessaires pour le bon gouvernement de la Première Nation crie Mikisew
Annexe C
FONCTIONS DU SÉNAT DES AÎNÉS
Le Sénat des aînés exerce les fonctions suivantes :
1. Fournir des conseils et des recommandations au conseil sur les questions qui intéressent la Première Nation.
2. Faire fonction de comité d’appel électoral aux fins de l’application du présent règlement.
Annexe E
LIGNES DIRECTRICES SUR LE COMPORTEMENT ÉTHIQUE DES MEMBRES DU CONSEIL
Le bon fonctionnement du gouvernement démocratique de la Première Nation crie Mikisew nécessite :
(i) que les représentants élus soient indépendants, impartiaux et dûment responsables devant le peuple de la Première Nation crie Mikisew;
(ii) que les règlements administratifs et les politiques soient adoptés et que les décisions soient prises par les voies appropriées par la Première Nation crie Mikisew;
(iii) que le peuple de la Première Nation crie Mikisew ait confiance dans l’intégrité de son gouvernement.
En conséquence, le comportement des membres du conseil doit être assujetti à certains principes et lignes directrices éthiques, afin que les membres du conseil se conforment aux normes les plus élevées dans l’exercice de leur charge publique et qu’ils s’acquittent fidèlement de leurs fonctions.
Les membres du conseil :
doivent se comporter d’une manière conforme aux obligations et aux règlements régissant le comportement des membres du conseil de la Première Nation crie Mikisew;
[…]
4. doivent préserver l’intégrité, la réputation et l’impartialité du conseil en se comportant en tout temps de manière à ne pas déshonorer leur fonction ou jeter le discrédit sur le conseil;
5. ne doivent pas se livrer à des activités contraires à l’éthique qui ne sont pas visées ou expressément interdites par les présentes lignes directrices ou par une loi quelconque;
[…]
En qualité de membre du conseil de la Première Nation crie Mikisew, je conviens de respecter l’esprit et les conditions des présentes lignes directrices et de me comporter en conséquence.
Questions en litige
[22] Selon moi, les questions en litige soulevées par les parties peuvent être formulées ainsi :
Question préliminaire : La présente demande de contrôle judiciaire est‑elle prématurée ou théorique?
Question no 1 : Le chef et le conseil avaient‑ils le pouvoir de suspendre les demandeurs?
Question no 2 : Dans l’affirmative, la suspension des demandeurs était‑elle équitable sur le plan procédural?
Norme de contrôle judiciaire
[23] Les demandeurs n’ont pas présenté d’observations écrites concernant la norme de contrôle. Toutefois, au moment de comparaître devant moi, l’avocat de Mme McKenzie et de Mme Shirley a fait valoir que la norme de la décision raisonnable s’applique à la question de savoir si le chef et le conseil avaient le pouvoir de suspendre les demandeurs, et que la norme de la décision correcte s’applique aux questions liées à l’équité procédurale.
[24] Les défendeurs soutiennent que la décision de suspendre les demandeurs est susceptible de contrôle selon la norme de la décision raisonnable telle qu’elle est établie dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], et soulignent, tout au long de leurs observations, que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable exige que la Cour fasse preuve de déférence à l’égard du décideur. Les défendeurs n’ont rien dit sur la norme de contrôle applicable aux questions liées à l’équité procédurale dans leurs observations écrites.
[25] La Cour suprême du Canada a déclaré, dans l’arrêt Vavilov, que la norme de la décision raisonnable est présumée s’appliquer chaque fois qu’une cour contrôle une décision administrative (Vavilov, aux para 16, 23, 25). Cette présomption peut être réfutée dans deux types de situations. La première situation est celle où le législateur a prescrit la norme de contrôle applicable ou a prévu un mécanisme d’appel, indiquant ainsi son intention que les cours de justice recourent aux normes applicables en appel (Vavilov, aux para 17, 33). La deuxième situation est celle où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. C’est le cas pour certaines catégories de questions, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs (Vavilov, aux para 17, 53).
[26] À mon avis, la question de savoir si le chef et le conseil avaient la compétence ou le pouvoir de suspendre les demandeurs ne s’inscrit dans aucune des situations qui, selon la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov, nécessitent l’application de la norme de la décision correcte. La Cour suprême a en fait affirmé qu’elle était « d’avis de mettre fin à la reconnaissance des questions de compétence comme une catégorie distincte devant faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte » (aux para 65, 68).
[27] Je note également que, avant l’arrêt Vavilov, la Cour d’appel fédérale a jugé que les questions liées au pouvoir ou à la compétence du chef et du conseil d’une Première Nation de suspendre un conseiller sont assujetties au contrôle selon la norme de la décision raisonnable (Première Nation de Fort McKay c Orr, 2012 CAF 269 [Orr] au para 12). Après l’arrêt Vavilov, notre Cour a déclaré que cet arrêt ne modifiait pas l’application de la norme de la décision raisonnable à la décision d’un conseil de bande d’une Première Nation concernant ses pouvoirs ou sa compétence de prendre les mesures contestées (Tourangeau c Première Nation de Smith’s Landing, 2020 CF 184 au para 25 [Tourangeau]).
[28] La présomption n’étant pas réfutée, la norme de la décision raisonnable s’applique au pouvoir ou à la compétence du chef et du conseil de la PNMR de suspendre les demandeurs, de même qu’à l’examen de fond de cette décision. La décision doit être révisée sous l’angle de l’intelligibilité, de la justification, et de la transparence (Vavilov, au para 15).
[29] La norme de contrôle applicable aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43; Canada c Première Nation d’Akisq’nuk, 2017 CAF 175 au para 19; Gadwa c Première Nation Kehewin, 2016 CF 597 au para 19, conf par 2017 CAF 203; Morin c Nation crie d’Enoch, 2020 CF 696 au para 21; Tourangeau, au para 26).
[30] Lorsque la norme de la décision correcte est appliquée, aucune déférence n’est due au décideur; il appartient à la cour de révision de décider si les droits à l’équité procédurale du demandeur ont été violés (Elson c Canada (Procureur général), 2019 CAF 27 au para 31; Connolly c Canada (Revenu national), 2019 CAF 161 au para 57).
Question préliminaire : La présente demande de contrôle judiciaire est‑elle prématurée ou théorique?
[31] Dans leurs observations écrites, les défendeurs font valoir que la présente demande de contrôle judiciaire est prématurée, Mme McKenzie et Mme Shirley n’ayant pas épuisé tous les recours internes à leur disposition. Ils soutiennent que s’il existe un processus d’appel administratif, les parties ne peuvent demander un contrôle judiciaire (Danyluk c Ainsworth Technologies Inc, 2001 CSC 44), et que les tribunaux n’interviendront dans un processus administratif que dans des circonstances exceptionnelles (Canada (Agence des services frontaliers) c C.B. Powell Limited, 2010 CAF 61 [C.B. Powell]).
[32] Les défendeurs affirment que de nombreux recours internes ont été offerts à Mme McKenzie et à Mme Shirley pour faciliter leur réintégration dans leurs fonctions au sein du conseil, mais qu’elles ne les ont pas exercés. Plus précisément, elles auraient pu négocier les modalités de la lettre de reconnaissance de comportement contraire à l’éthique et de présentation d’excuses jointe à la résolution en cause et la signer, donner suite aux offres de règlement et exercer leur droit d’appel devant le Sénat des aînés. Les défendeurs soutiennent que l’arrêt Vavilov indique qu’il y a lieu de faire preuve de déférence à l’égard des dirigeants de la bande pour ce qui est du règlement des conflits internes, et que l’intervention prématurée des tribunaux est contraire à l’esprit de réconciliation. En l’espèce, la Cour devrait faire preuve d’un degré élevé de retenue, à la fois parce qu’il s’agit d’un processus de règlement d’un conflit interne et parce que les suspensions visaient à favoriser le dialogue. Les suspensions n’ont pas été levées pour la seule raison que Mme McKenzie et Mme Shirley ont refusé de se prévaloir des processus internes ou de se comporter de manière raisonnable.
[33] Selon moi, l’affirmation des défendeurs selon laquelle la présente demande de contrôle judiciaire est prématurée ne peut être retenue.
[34] Dans l’arrêt Strickland c Canada (Procureur général), 2015 CSC 37 [Strickland], la Cour suprême du Canada a confirmé que les juges de notre Cour jouissent d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer s’il y a lieu de procéder à un contrôle judiciaire (para 37‑38). En outre, l’un des motifs discrétionnaires pouvant fonder le refus de procéder à un contrôle judiciaire est l’existence d’une solution de rechange adéquate, comme un droit d’appel prévu dans la procédure d’appel ou de révision applicable (para 40‑41). Néanmoins, bien que l’existence d’un autre recours adéquat soit un des motifs pouvant fonder le refuse de procéder à un contrôle judiciaire, certaines considérations doivent être prises en compte et soupesées pour arriver à cette conclusion :
[42] Ces arrêts énoncent un certain nombre de considérations pertinentes pour décider s’il existe un autre recours ou tribunal approprié qui justifierait le refus discrétionnaire d’entendre une demande de contrôle judiciaire, notamment la commodité de l’autre recours, la nature de l’erreur alléguée, la nature de l’autre tribunal qui pourrait statuer sur la question et sa faculté d’accorder une réparation, l’existence d’un recours adéquat et efficace devant le tribunal déjà saisi du litige, la célérité, l’expertise relative de l’autre décideur, l’utilisation économique des ressources judiciaires et les coûts : Matsqui, par. 37; C.B. Powell Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61 [2011] 2 R.C.F. 332, par. 31; Mullan, p. 430‑431; Brown et Evans, thèmes 3:2110 et 3:2330; Harelkin, p. 588. Pour qu’une autre réparation ou un autre tribunal soit adéquat, il n’est pas nécessaire que la procédure ou la réparation soit identique à celle que permet d’obtenir le contrôle judiciaire. Comme le disent Brown et Evans, [traduction] « dans chaque cas, la cour de révision applique le même critère fondamental : l’autre recours permet‑il en toutes circonstances de trancher le grief du demandeur? »
[35] De plus, il appartient aux tribunaux de cerner et de soupeser les facteurs pertinents dans le contexte d’une affaire donnée. Le tribunal doit tenir compte non seulement de l’autre recours disponible, mais aussi de la pertinence et du caractère opportun du contrôle judiciaire dans les circonstances :
[43] […] Bref, la question ne consiste pas simplement à décider si quelque autre recours est adéquat, mais également s’il convient de recourir au contrôle judiciaire. En définitive, cela requiert une analyse du type de la prépondérance des inconvénients : Khosa, par. 36; TeleZone, par. 56. Comme l’a dit le juge en chef Dickson au nom de la Cour : « Se demander si l’autre recours disponible est approprié équivaut à examiner l’opportunité d’exercer le pouvoir discrétionnaire d’accorder le contrôle judiciaire recherché. C’est aux tribunaux qu’il appartient d’identifier et de mettre en équilibre les facteurs applicables . . . » (Canada (Vérificateur général), p. 96).
[44] Cette mise en balance devrait prendre en compte les objectifs et les considérations de principe qui sous‑tendent le régime législatif en cause : voir, p. ex., Matsqui, par. 41‑46; Harelkin, p. 595. David Mullan a bien saisi la portée de l’analyse :
[traduction] Bien que les motifs discrétionnaires pouvant fonder le refus d’accorder une réparation soient nombreux, la plupart ont en commun de viser l’atteinte d’un équilibre entre les droits des personnes touchées et les impératifs du processus à l’examen. En particulier, les tribunaux se concentrent sur la question de savoir si la demande de réparation respecte comme il se doit le régime législatif dans le cadre duquel elle est présentée et le processus habituel de contestation de la mesure administrative établi par ce régime et la common law. Si la demande s’écarte inutilement du processus habituel [. . .] les tribunaux refuseront en général la réparation demandée. [Je souligne; p. 447.]
[45] Les facteurs dont il faut tenir compte dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire ne sauraient être réduits à une liste de contrôle ou à un énoncé de règles générales. Tous les facteurs pertinents, situés dans le contexte de l’affaire en cause, doivent être pris en considération.
[36] Comme l’a affirmé la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt C.B. Powell, la jurisprudence établit clairement que, en principe, une personne ne peut s’adresser aux tribunaux qu’après avoir épuisé toutes les voies de recours utiles qui lui sont ouvertes « en vertu du processus administratif » (para 30). De plus :
[31] La doctrine et la jurisprudence en droit administratif utilisent diverses appellations pour désigner ce principe : la doctrine de l’épuisement des recours, la doctrine des autres voies de recours adéquates, la doctrine interdisant le fractionnement ou la division des procédures administratives, le principe interdisant le contrôle judiciaire interlocutoire et l’objection contre le contrôle judiciaire prématuré. Toutes ces formules expriment la même idée : à défaut de circonstances exceptionnelles, les parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux tant que le processus administratif suit son cours. Il s’ensuit qu’à défaut de circonstances exceptionnelles, ceux qui sont insatisfaits de quelque aspect du déroulement de la procédure administrative doivent exercer tous les recours efficaces qui leur sont ouverts dans le cadre de cette procédure. Ce n’est que lorsque le processus administratif a atteint son terme ou que le processus administratif n’ouvre aucun recours efficace qu’il est possible de soumettre l’affaire aux tribunaux. En d’autres termes, à défaut de circonstances exceptionnelles, les tribunaux ne peuvent intervenir dans un processus administratif tant que celui‑ci n’a pas été mené à terme ou tant que les recours efficaces qui sont ouverts ne sont pas épuisés.
[37] Il importe de noter dès le départ que les défendeurs n’ont relevé aucun cadre législatif ou autre qui fournit aux demandeurs ou régit un autre recours interne leur permettant de contester la décision prise par le quorum du conseil de les suspendre par la voie de la résolution en cause, ou d’interjeter appel de cette décision.
[38] Le seul argument des défendeurs touchant le droit d’appel qui s’offre aux demandeurs est que [traduction] « les demandeurs n’ont pas exercé leur droit d’appel auprès du Sénat des aînés ». Toutefois, l’unique référence au Sénat des aînés dans le dossier devant moi se trouve à l’annexe C du Règlement électoral, qui prévoit que les fonctions du Sénat des aînés consistent à fournir des conseils et des recommandations au conseil sur les questions qui intéressent la Première Nation et à faire fonction de comité d’appel électoral aux fins de l’application du Règlement électoral.
[39] Il n’est pas contesté que les demandeurs ont été dûment élus conseillers par les membres de la PNCM. Il ne s’agit donc pas d’une question que le Sénat des aînés peut régler en exerçant le rôle de comité d’appel des élections que lui confère le Règlement électoral.
[40] En outre, le Règlement électoral prévoit la destitution du chef ou des conseillers. Il énonce les motifs de destitution (art 15.1) et l’exigence de présenter une pétition demandant la destitution (art 15.3) et prévoit l’adoption d’une résolution de destitution par le conseil de bande après l’obtention d’un avis juridique (art 15.4). Cette procédure ne prévoit aucun droit d’appel, notamment devant le Sénat des aînés, à l’égard d’une résolution du conseil de bande portant destitution ou suspension d’un conseiller.
[41] Ainsi, le seul processus de contrôle administratif que prévoit le Règlement électoral, à savoir un appel devant le Sénat des aînés siégeant à titre de comité d’appel des élections, ne comprend pas le droit de faire appel d’une résolution du conseil de bande destituant un conseiller. Le Règlement électoral est muet quant à la possibilité de faire appel de la suspension de conseillers élus.
[42] Les défendeurs n’ont présenté aucune observation de fond et n’ont apporté aucune preuve à l’appui du pouvoir inhérent du Sénat des aînés d’entendre les appels relatifs à d’autres questions. Je note en outre que les défendeurs n’ont présenté aucune preuve démontrant qu’ils ont demandé au Sénat des aînés de leur donner des conseils ou des recommandations concernant la résolution en cause.
[43] Selon moi, les défendeurs n’ont pas établi que les demandeurs pouvaient former un appel devant le Sénat des aînés pour contester le pouvoir ou la décision des défendeurs de les suspendre ou encore l’équité procédurale et le caractère raisonnable de la résolution en cause. Les défendeurs n’ont donc pas établi qu’un tel appel est un autre recours adéquat que les demandeurs n’ont pas épuisé.
[44] La doctrine de l’épuisement des recours ne s’applique pas non plus lorsque l’autre recours administratif est inefficace ou ne permet pas de soulever les questions comme il convient. Comme l’a affirmé la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt C.B. Powell, au paragraphe 33 :
Les meilleurs exemples de circonstances exceptionnelles se trouvent dans les très rares décisions récentes dans lesquelles les tribunaux ont accordé un bref de prohibition ou une injonction contre des décideurs administratifs avant le début de la procédure ou au cours de celle‑ci. Les préoccupations soulevées au sujet de l’équité procédurale ou de l’existence d’un parti pris, de l’existence d’une question juridique ou constitutionnelle importante ou du fait que les toutes les parties ont accepté un recours anticipé aux tribunaux ne constituent pas des circonstances exceptionnelles permettant aux parties de contourner le processus administratif dès lors que ce processus permet de soulever des questions et prévoit des réparations efficaces[.]
[Non souligné dans l’original.]
[45] Dans la décision Whalen c Première Nation no 468 de Fort McMurray, 2019 CF 732 [Whalen], une conseillère a contesté la décision du conseil de la Première Nation no 468 de Fort McMurray de la suspendre. La Première Nation a fait valoir, entre autres, que la demande était prématurée. Le juge Grammond a rejeté l’argument de la prématurité pour diverses raisons, notamment :
[25] Troisièmement, la conseillère Whalen prétend que le conseil était partial et n’avait pas le pouvoir de prendre la décision contestée. Bien que le fait de soulever des questions de compétence et de partialité ne débouche pas sur une exception automatique à la règle de la prématurité, je suis convaincu en l’espèce que le processus mis en place est suffisamment problématique pour mériter un examen rapide par notre Cour. En outre, la jurisprudence en matière de prématurité semble s’être développée principalement dans le contexte de processus décisionnels à caractère adjudicatif, où le processus et la compétence des entités concernées sont définis par la loi. Dans le cas présent, cependant, aucune loi ne prévoit la suspension des conseillers. La décision n’a pas été prise par un organe décisionnel indépendant, tel que le conseil judiciaire d’une Première Nation (comme dans l’affaire Edzerza), mais plutôt par les adversaires politiques de la conseillère Whalen.
[…]
[27] Quatrième