Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble

Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-05-16
Référence neutre
2003 CSC 28
Recueil
[2003] 1 RCS 476
Numéro de dossier
28826
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Major, John C.; Bastarache, Michel; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit des communications
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28826
Contenu de la décision
Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28
Association canadienne de télévision par câble Appelante
c.
Barrie Public Utilities, Essex Public Utilities Commission,
Guelph Hydro, Innisfil Hydro, Leamington Public Utilities
Commission, Markham Hydro Electric Commission, Mississauga
Hydro Electric Commission, Niagara‑on‑the‑Lake Hydro Electric
Commission, The Hydro Electric Commission of North Bay,
Oakville Hydro, Orillia Water, Light and Power, Perth
Public Utilities Commission, Richmond Hill Hydro
Electric Commission, Shelburne Hydro, Stoney Creek
Hydro‑Electric Commission, Stratford Public Utility
Commission, Toronto Hydro‑Electric Commission
(autrefois Hydro Electric Commission of the City of North York
et Public Utilities Commission of the City of Scarborough),
Waterloo North Hydro et Kitchener‑Wilmot Hydro Intimées
et
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur
général du Québec, procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur
général du Manitoba, procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta,
Saskatchewan Power Corporation, Fédération canadienne des
municipalités, GT Group Telecom Services Corp., Aliant Telecom Inc.,
AT & T Canada, Bell Canada, Bell West Inc., MTS Communications Inc. et
TELUS Communications Inc. Intervenants
Répertorié : Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble
Référence neutre : 2003 CSC 28.
No du greffe : 28826.
2003 : 19 février; 2003 : 16 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Major, Bastarache, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — Ordonnance du Conseil enjoignant aux entreprises d’électricité réglementées par la province de donner aux câblodistributeurs l’accès à leurs poteaux électriques — La Cour d’appel a‑t‑elle appliqué à bon droit la norme de la décision correcte pour le contrôle de la décision du Conseil? — Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 43(5) .
Radiodiffusion — Télécommunications — Accès aux poteaux électriques — Ordonnance du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes enjoignant aux entreprises d’électricité réglementées par la province de donner aux câblodistributeurs l’accès à leurs poteaux électriques — Le membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission » à l’art. 43(5) de la Loi sur les télécommunications englobe‑t‑il les poteaux électriques des entreprises d’électricité relevant de la province? — Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 43(5) .
L’appelante l’ACTC demande l’accès aux poteaux électriques des services publics d’électricité intimés afin d’y installer ses lignes de transmission. Par le passé, les membres de l’ACTC ont loué de l’espace aux services publics par contrat privé. Depuis 1996, les parties n’ont pas réussi à parvenir à une entente. L’ACTC a obtenu une ordonnance du CRTC enjoignant aux services publics de lui donner accès à leurs poteaux aux conditions fixées par le CRTC. Le CRTC a conclu que le membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission » au par. 43(5) de la Loi sur les télécommunications , interprété dans son contexte et selon les objectifs de la politique de télécommunication et de la politique de radiodiffusion, avait un sens suffisamment large pour englober les poteaux électriques des services publics. Le CRTC a conclu que, selon cette interprétation, le pouvoir en question est intra vires du Parlement en vertu de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les services publics ont avec succès interjeté appel de cette ordonnance devant la Cour d’appel fédérale, qui a examiné la décision au regard de la norme de la décision correcte et a conclu que le par. 43(5) , correctement interprété, ne confère pas au CRTC la compétence voulue en ce qui concerne les poteaux d’entreprises d’électricité réglementées par la province.
Arrêt (le juge Bastarache est dissident) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Major, Arbour, LeBel et Deschamps : La norme de contrôle applicable aux décisions du CRTC est la norme de la décision correcte. Les quatre facteurs de la démarche pragmatique et fonctionnelle pointent vers cette conclusion. Le paragraphe 64(1) de la Loi sur les télécommunications prévoit qu’avec son autorisation, il peut être interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale sur des questions de droit ou de compétence. Bien que la présence d’un droit d’appel dans la loi ne permette pas de conclure que la norme à appliquer est celle de la décision correcte, c’est un facteur qui indique qu’une norme plus stricte s’impose. En ce qui concerne l’expertise relative, la cour de révision doit faire preuve de retenue uniquement lorsque l’organisme décisionnel possède, de quelque façon, une plus grande expertise qu’elle et que la question visée relève de cette plus grande expertise. L’interprétation qu’il convient de donner au membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission » au par. 43(5) n’est pas une question faisant appel à l’expertise particulière du CRTC en matière de réglementation et de supervision de la radiodiffusion et des télécommunications au Canada. Il s’agit plutôt d’une question purement de droit, qui relève en dernière analyse de la compétence des cours de justice. L’expertise de la cour sur les questions d’interprétation législative pure est supérieure à celle du CRTC. Ce facteur implique une norme de retenue moins élevée. Les objets de la loi dans son ensemble et de la disposition en cause impliquent également une norme de retenue moins élevée. Bien qu’une bonne partie du travail du CRTC consiste à élaborer et à mettre en œuvre une politique de télécommunication, le par. 43(5) confère au CRTC la fonction essentiellement juridictionnelle d’examiner les demandes des fournisseurs de services au public ne pouvant pas avoir accès à la structure de soutien d’une ligne de transmission à des conditions qui leur sont acceptables et de leur accorder un redressement. Enfin, pour ce qui est de la nature du problème, il peut convenir de faire preuve d’un degré élevé de retenue même à l’égard de questions purement de droit, si d’autres facteurs semblent indiquer que cela correspond à l’intention du législateur. Ce n’est pas le cas en l’espèce.
Le paragraphe 43(5) ne peut avoir le sens général que lui donne le CRTC et qu’avance l’ACTC. Si l’on interprète ce paragraphe isolément, trois questions se posent. Premièrement, le membre de phrase « le fournisseur de services au public » au par. 43(5) est plus général que le membre de phrase « l’entreprise canadienne [ou] l’entreprise de distribution » ailleurs dans l’article. Deuxièmement, le membre de phrase « construite sur une voie publique ou un autre lieu public » précise le sens du terme « ligne de transmission ». En conséquence, le CRTC ne peut pas permettre l’accès à des lignes de transmission situées sur des terrains privés. Les poteaux électriques des services publics se trouvent parfois sur des terrains privés en vertu de droits de passage d’utilité publique. Troisièmement, il est question dans ce paragraphe de « lignes de transmission » et non de « lignes de distribution ». Les poteaux électriques des services publics servent de structure de soutien aux lignes de distribution et non aux lignes de transmission. Il faut présumer que le législateur connaissait cette distinction. S’il avait voulu que les poteaux électriques des services publics relèvent de la compétence du CRTC, il aurait utilisé le terme « ligne de distribution ». Il ressort de l’analyse de l’art. 43 dans son ensemble que l’interprétation que le CRTC donne au par. (5) ne cadre pas avec le reste de l’article. L’expression « lignes de transmission » ne peut recevoir un sens plus large au par. (5) que dans le reste de l’article. L’absence du membre de phrase « l’entreprise canadienne ou l’entreprise de distribution » au par. (5) ne justifie pas une interprétation aussi large. Il faut aussi tenir compte de la définition d’« installation de transmission » à l’art. 2. Une installation de transmission est définie comme étant une installation servant à la transmission de « renseignements ». Les poteaux électriques des services publics ne servent pas à transmettre des renseignements. Ils servent à transmettre de l’électricité. Il faut conclure que les « lignes de transmission » dont il est question au par. 43(5) sont les mêmes que celles qui sont construites, entretenues et exploitées conformément aux par. 43(2) à (4). Elles n’englobent pas les poteaux électriques des services publics.
Le CRTC s’est à tort fondé essentiellement sur les objectifs de politique de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion . La prise en considération des objectifs législatifs est l’un des aspects de l’approche moderne en matière d’interprétation des lois. Cependant, le CRTC s’est fondé sur les objectifs de politique pour écarter l’intention du législateur qui ressort clairement du sens ordinaire du par. 43(5) , de l’art. 43 dans son ensemble et de la Loi considérée comme un tout.
Le juge Bastarache (dissident) : La question constitutionnelle de savoir si le par. 43(5) , tel qu’il est interprété par le CRTC, est ultra vires du Parlement a été importante devant toutes les juridictions. Le CRTC a analysé la question en détail dans ses motifs. La Cour d’appel fédérale parle de la question constitutionnelle. La Juge en chef de notre Cour certifie une question constitutionnelle. La Cour d’appel fédérale a commis une erreur en ne séparant pas la question constitutionnelle de la question d’interprétation des lois. Le contrôle judiciaire de l’ordonnance du CRTC comporte l’examen de deux questions principales. La première est la question constitutionnelle, qui consiste à se demander si une des interprétations avancées à l’égard du par. 43(5) de la Loi rendrait cette disposition ultra vires du Parlement. La deuxième est la question plus générale de l’interprétation du par. 43(5) par le CRTC et de l’exercice qu’il a fait de son pouvoir lorsqu’il a rendu la décision. La combinaison d’une question constitutionnelle et d’une question d’interprétation des lois risque de fausser la norme de contrôle applicable à la décision d’un organisme. De plus, lorsqu’une question constitutionnelle est soulevée, contrôler l’interprétation législative ordinaire de l’organisme sans isoler la question constitutionnelle peut restreindre la capacité de l’organisme de donner à la loi en cause toute la portée que voulait lui donner le législateur. La Cour d’appel fédérale n’a pas statué sur la constitutionnalité de l’interprétation que le CRTC donne au par. 43(5) , mais se demande manifestement si elle rend cette disposition ultra vires. Cette crainte est non fondée. Selon le principe d’interprétation de la présomption de constitutionnalité, il faut présumer qu’une loi est constitutionnelle sauf preuve contraire. Lorsqu’une loi est ambiguë et qu’il y a plusieurs interprétations possibles, la présomption de constitutionnalité ne donne pas au décideur le pouvoir de rejeter une interprétation plausible au motif qu’elle peut être inconstitutionnelle ou que son inconstitutionnalité est simplement alléguée. Avant de rejeter l’interprétation donnée par le CRTC au par. 43(5) , la Cour d’appel fédérale aurait dû statuer sur la question constitutionnelle.
Il est bien établi en droit que l’application de la démarche pragmatique et fonctionnelle à une question de droit constitutionnel mène à l’application de la norme de la décision correcte. La décision d’ordre constitutionnel du CRTC est donc susceptible de contrôle au regard de cette norme. Cependant, en l’espèce, la question principale porte sur l’opportunité de l’ordonnance d’accès que le CRTC a prise en application du par. 43(5) . La question constitutionnelle n’a été soulevée que comme moyen de contestation de l’ordonnance du CRTC. Si l’allégation que cette disposition est inconstitutionnelle est sans fondement, elle ne devrait pas servir à dicter la norme que la cour chargée de contrôler la décision administrative doit appliquer.
Le contrôle de la décision administrative elle‑même comporte l’examen de deux questions. La première question porte sur l’interprétation donnée par le CRTC au par. 43(5) . Il s’agit d’une question de droit. La deuxième question porte sur le bien‑fondé du contenu particulier de la décision. Il s’agit ici d’une question mixte de droit et de fait. Il est incontesté que la cour de révision doit faire preuve de retenue à l’égard du contenu particulier des ordonnances du CRTC et que la norme de contrôle applicable au contenu particulier de la décision est donc fondée sur la décision raisonnable simpliciter.
La norme de contrôle applicable à l’interprétation donnée par le CRTC au par. 43(5) est donc aussi fondée sur la décision raisonnable simpliciter. Bien que la présence d’une clause autorisant les appels donne à penser qu’une norme de contrôle plus stricte s’applique et milite contre la retenue judiciaire, il est nécessaire de prendre en considération les autres facteurs applicables avant de rendre une décision définitive quant au degré de retenue nécessaire. L’expertise est le facteur le plus important qu’une cour doit examiner pour arrêter la norme de contrôle applicable. L’expertise est une notion relative et non absolue. La cour est peut‑être mieux placée que le CRTC pour interpréter des termes juridiques généraux d’usage courant. Toutefois, le CRTC aura une plus grande expertise que la cour de révision pour des questions techniques et des questions de politique, notamment des questions de droit se rapportant aux lois spécialisées qui l’habilitent. Le sens de l’expression « la structure de soutien d’une ligne de transmission » est une question technique et c’est l’organisme spécialisé dont la loi habilitante fait état de cette question qui est le mieux placé pour y répondre. Lorsque sa loi habilitante est en cause, l’organisme spécialisé sera plus qualifié que la cour pour interpréter les termes dans leur contexte global en leur donnant un sens qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. Il faut faire preuve de retenue à l’égard des décisions du CRTC même sur des questions purement de droit relevant de son expertise. Le CRTC aurait été beaucoup mieux placé que la cour pour évaluer les autres interprétations possibles du par. 43(5) et les conséquences de chacune d’elles. Si la connaissance de tous les sens techniques de termes comme « transmission » et la situation de fait des poteaux sont pertinentes, il ne s’agit plus d’une pure question d’interprétation législative. Il s’agit plutôt d’une question très embrouillée dans le contexte et le domaine d’expertise du CRTC. Par conséquent, déterminer le sens de l’expression « la structure de soutien d’une ligne de transmission » relève directement du champ d’expertise du CRTC. L’objet de la Loi dans son ensemble et celui de la disposition en particulier indiquent qu’il faut faire preuve d’une grande retenue. L’objet du par. 43(5) , qui ressort de son inclusion dans l’art. 43, est clairement de fournir une solution de rechange à la construction de nouvelles structures sur des terrains publics. Cela indique qu’il faut faire preuve de retenue dans la mesure où le décideur le mieux placé pour répondre à cette question est le tribunal spécialisé, qui est à même d’apprécier les conséquences réelles pour d’autres dispositions de la loi. La nature du problème donne à penser, de prime abord, qu’il faut faire preuve d’une moins grande retenue. Il est établi, toutefois, qu’il peut convenir de faire preuve de retenue même à l’égard de pures questions de droit, si d’autres facteurs de l’analyse pragmatique et fonctionnelle semblent indiquer que cela correspond à l’intention du législateur.
Interpréter le par. 43(5) de façon à permettre au CRTC d’autoriser l’accès aux poteaux des services publics réglementés par la province ne rendrait pas cette disposition ultra vires du Parlement. Le CRTC a donc décidé à bon droit que cette interprétation du par. 43(5) est valide du point de vue constitutionnel.
L’interprétation que le CRTC donne au par. 43(5) résiste à un examen minutieux et est donc raisonnable. Il n’est pas nécessaire de déterminer si l’approche contextuelle adoptée par le CRTC pour l’interprétation de « lieu public » est correcte, mais elle est à tout le moins raisonnable. De plus, la décision du CRTC était étayée par des motifs capables de résister à un examen assez poussé. L’ordonnance du CRTC étant raisonnable, la Cour d’appel fédérale a commis une erreur en faisant droit à l’appel.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêt appliqué : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; arrêts mentionnés : Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36; British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42.
Citée par le juge Bastarache (dissident)
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322; T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Moreau‑Bérubé c. Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), [2002] 1 R.C.S. 249, 2002 CSC 11; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739; Fédération canadienne des municipalités c. AT&T Canada Corp., [2002] A.C.F. no 1777 (QL), 2002 CAF 500; Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Société Radio‑Canada c. Métromédia CMR Montréal Inc., [1999] A.C.F. no 1637 (QL); Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Ivanhoe inc. c. TUAC, section locale 500, [2001] 2 R.C.S. 565, 2001 CSC 47; Sept‑Îles (Ville) c. Québec (Tribunal du travail), [2001] 2 R.C.S. 670, 2001 CSC 48; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Toronto Catholic District School Board c. Ontario English Catholic Teachers’ Assn. (Toronto Elementary Unit) (2001), 55 O.R. (3d) 737, autorisation de pourvoi refusée, [2002] 2 R.C.S. ix; Gould c. Yukon Order of Pioneers, [1996] 1 R.C.S. 571; Université de la Colombie‑Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353; Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, 2002 CSC 3; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Ward c. Canada (Procureur général), [2002] 1 R.C.S. 569, 2002 CSC 17; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117; Toronto Corporation c. Bell Telephone Co. of Canada, [1905] A.C. 52; Attorney‑General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1906] A.C. 204; City of Toronto c. Grand Trunk Railway Co. of Canada (1906), 37 R.C.S. 232; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Fraser c. Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455; Comité pour le traitement égal des actionnaires minoritaires de la Société Asbestos ltée c. Ontario (Commission des valeurs mobilières), [2001] 2 R.C.S. 132, 2001 CSC 37; Université Trinity Western c. British Columbia College of Teachers, [2001] 1 R.C.S. 772, 2001 CSC 31.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(10) , (13) .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, art. 12 .
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 2(1) « entreprise de distribution », 3.
Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, L.R.C. 1985, ch. C‑22, art. 3(2) [abr. & rempl. 1991, ch. 11, art. 76], (3) [idem].
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 2(1) « entreprise canadienne », « installation de transmission », 7, 43 [mod. 1999, ch. 31, art. 204], 44, 45 [idem, art. 205 ], 52(1), 64(1) [idem, art. 206 ].
Doctrine citée
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Ryder, Bruce. « Le statut familial, la sexualité et “le domaine de la magistrature”, les suites de Mossop c. l’A.‑G. du Canada » (1993), 13 Windsor Y.B. Access Just. 3.
Sullivan, Ruth. Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. Toronto : Butterworths, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2001] 4 C.F. 237, 202 D.L.R. (4th) 272, 273 N.R. 291, [2001] A.C.F. no 1150 (QL), 2001 CAF 236, qui a infirmé la décision Télécom CRTC 99‑13. Pourvoi rejeté, le juge Bastarache est dissident.
Neil Finkelstein et Catherine Beagan Flood, pour l’appelante.
Alan Mark et Peter Ruby, pour les intimées.
Brian J. Saunders et Peter Southey, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Michel Y. Hélie, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Alain Gingras, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Cynthia Devine, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Nancy E. Brown, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Robert G. Richards, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Roderick S. Wiltshire, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Argumentation écrite seulement par Robert G. Richards, c.r., pour l’intervenante Saskatchewan Power Corporation.
Argumentation écrite seulement par Christian S. Tacit, pour l’intervenante la Fédération canadienne des municipalités.
Argumentation écrite seulement par Seumas Woods et Charlotte Kanya‑Forstner, pour l’intervenante GT Group Telecom Services Corp.
Argumentation écrite seulement par Thomas G. Heintzman, c.r., Susan L. Gratton et Genevieve Currie, pour les intervenantes Aliant Telecom Inc., AT & T Canada, Bell Canada, Bell West Inc., MTS Communications Inc. et TELUS Communications Inc.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Gonthier, Major, Arbour, LeBel et Deschamps rendu par
1 Le juge Gonthier — L’appelante, l’Association canadienne de télévision par câble (« ACTC »), demande l’accès aux poteaux électriques des services publics d’électricité intimés (« Services publics ») afin d’y installer ses lignes de transmission. Par le passé, les membres de l’ACTC ont loué de l’espace aux Services publics par contrat privé. Depuis 1996, toutefois, les parties n’ont pas réussi à parvenir à une entente. L’ACTC a sollicité et obtenu une ordonnance du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») enjoignant aux Services publics de lui donner accès à leurs poteaux aux conditions fixées par le CRTC. Les Services publics ont avec succès interjeté appel de cette ordonnance devant la Cour d’appel fédérale. L’ACTC se pourvoit maintenant contre l’arrêt de la Cour d’appel fédérale.
2 Le CRTC a affirmé avoir rendu son ordonnance contre les Services publics en application du par. 43(5) de la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 (« Loi »). La Cour d’appel fédérale a conclu que le par. 43(5) , correctement interprété, ne confère pas au CRTC la compétence voulue en ce qui concerne les poteaux d’entreprises d’électricité réglementées par la province, comme les Services publics. Je souscris à cette conclusion et je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
I. Les faits
3 Les membres de l’ACTC fournissent des services de câblodistribution partout au Canada au moyen de lignes de transmission par câble. En Ontario, les poteaux téléphoniques et électriques servent généralement de support à ces lignes de transmission. L’ACTC prétend qu’elle utilise plus de 300 000 poteaux électriques à cette fin rien qu’en Ontario. En louant de l’espace sur les poteaux d’autres fournisseurs, l’ACTC évite les dépenses, les inconvénients et le double emploi qu’entraînerait l’installation de ses propres poteaux.
4 Les Services publics sont des fournisseurs d’électricité réglementés par la province. Les poteaux servant à la distribution d’électricité font partie du paysage canadien. En Ontario, les poteaux des Services publics sont installés tant sur des terrains publics que sur des terrains privés. Il n’est pas contesté que les Services publics relèvent de la compétence de l’Ontario.
5 En 1996, les parties ont commencé à négocier un nouveau contrat de location pour remplacer celui qui devait expirer sous peu. Les Services publics ont exigé une augmentation du tarif de location, le faisant passer de 10,42 $ à 40,92 $ par poteau. L’ACTC a refusé et le contrat de location est expiré. Le 13 février 1997, l’ACTC a demandé au CRTC un redressement définitif et un redressement provisoire.
II. Historique des procédures judiciaires.
6 Le CRTC a rendu la décision Télécom CRTC 99‑13 le 28 septembre 1999. Il a conclu que le par. 43(5) de la Loi lui conférait la compétence voulue en ce qui concerne les poteaux électriques des Services publics. En particulier, il a conclu que le membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission », interprété dans son contexte et selon les objectifs de la politique de télécommunication et de la politique de radiodiffusion, avait un sens suffisamment large pour englober les poteaux électriques des Services publics. Il a donc ordonné aux Services publics de donner à l’ACTC l’accès à leurs poteaux électriques au tarif annuel de 15,89 $ par poteau..
7 La Cour d’appel fédérale a accordé l’autorisation d’interjeter appel de la décision du CRTC, en application du par. 64(1) de la Loi . Au nom de la cour, le juge Rothstein a accueilli l’appel. Il a conclu que la décision du CRTC était susceptible de contrôle au regard de la norme de la décision correcte. Il a convenu avec l’ACTC que le membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission », interprété littéralement et isolément, pouvait avoir un sens suffisamment large pour englober les poteaux électriques. Toutefois, dans le contexte de l’article pris dans son ensemble, une telle interprétation était illogique et irréalisable. Le juge Rothstein a estimé que le CRTC n’aurait pas dû se fonder sur les objectifs des politiques pour l’interprétation du par. 43(5) , soulignant que les politiques elles‑mêmes ne confèrent pas la compétence voulue au CRTC et qu’elles ne peuvent pas servir à fonder l’exercice d’un pouvoir que la Loi ne lui confère pas.
III. Les dispositions législatives pertinentes.
8 Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
« entreprise canadienne » Entreprise de télécommunication qui relève de la compétence fédérale.
. . .
« installation de transmission » Tout système électromagnétique — notamment fil, câble ou système radio ou optique — ou tout autre procédé technique pour la transmission d’information entre des points d’arrivée du réseau, à l’exception des appareils de transmission exclus.
43. (1) Au présent article et à l’article 44, « entreprise de distribution » s’entend au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur la radiodiffusion .
(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4) et de l’article 44, l’entreprise canadienne et l’entreprise de distribution ont accès à toute voie publique ou tout autre lieu public pour la construction, l’exploitation ou l’entretien de leurs lignes de transmission, et peuvent y procéder à des travaux, notamment de creusage, et y demeurer pour la durée nécessaire à ces fins; elles doivent cependant dans tous les cas veiller à éviter toute entrave abusive à la jouissance des lieux par le public.
(3) Il est interdit à l’entreprise canadienne et à l’entreprise de distribution de construire des lignes de transmission sur une voie publique ou dans tout autre lieu public — ou au‑dessus, au‑dessous ou aux abords de ceux‑ci — sans l’agrément de l’administration municipale ou autre administration publique compétente.
(4) Dans le cas où l’administration leur refuse l’agrément ou leur impose des conditions qui leur sont inacceptables, l’entreprise canadienne ou l’entreprise de distribution peuvent demander au Conseil l’autorisation de construire les lignes projetées; celui‑ci peut, compte tenu de la jouissance que d’autres ont des lieux, assortir l’autorisation des conditions qu’il juge indiquées.
(5) Lorsqu’il ne peut, à des conditions qui lui sont acceptables, avoir accès à la structure de soutien d’une ligne de transmission construite sur une voie publique ou un autre lieu public, le fournisseur de services au public peut demander au Conseil le droit d’y accéder en vue de la fourniture de ces services; le Conseil peut assortir l’autorisation des conditions qu’il juge indiquées.
45. Sur demande d’une administration municipale ou de toute autre administration publique, ou du propriétaire d’un terrain, le Conseil peut permettre, aux conditions qu’il estime indiquées, des travaux de drainage ou de canalisation sur le terrain servant aux lignes de transmission d’une entreprise canadienne ou les terrains servant à leur exploitation, ou au‑dessus, au‑dessous ou aux abords de ces terrains.
64. (1) Avec son autorisation, il peut être interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale, sur des questions de droit ou de compétence, des décisions du Conseil.
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
« entreprise de distribution » Entreprise de réception de radiodiffusion pour retransmission, à l’aide d’ondes radioélectriques ou d’un autre moyen de télécommunication, en vue de sa réception dans plusieurs résidences permanentes ou temporaires ou locaux d’habitation, ou en vue de sa réception par une autre entreprise semblable.
IV. Analyse
A. Norme de contrôle
9 Je conviens avec la Cour d’appel fédérale que la norme de contrôle à appliquer en l’espèce est celle de la décision correcte.
10 Il est bien connu que les cours de justice canadiennes adoptent une démarche pragmatique et fonctionnelle pour le contrôle des décisions administratives. L’énoncé de principe sur la détermination de la norme de contrôle à appliquer dans le cadre de la démarche pragmatique et fonctionnelle est exposé par le juge Bastarache dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; voir également Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19. Selon le juge Bastarache, il faut prendre quatre facteurs en considération : (1) la présence ou l’absence dans la loi d’une clause privative ou d’un droit d’appel; (2) l’expertise du tribunal par rapport à celle du juge de révision sur la question en litige; (3) les objets de la loi dans son ensemble et de la disposition en cause et (4) la nature du problème.
(1) Clauses privatives et droits d’appel prévus par la loi
11 Le paragraphe 64(1) de la Loi énonce ainsi le droit d’appel :
Avec son autorisation, il peut être interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale, sur des questions de droit ou de compétence, des décisions du Conseil.
Bien que la présence d’un droit d’appel dans la loi ne permette pas de conclure que la norme à appliquer est celle de la décision correcte (Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27), c’est un facteur qui indique qu’une norme plus stricte s’impose (Pushpanathan, précité, par. 30).
(2) Expertise relative
12 La cour de révision doit examiner non pas l’expertise du décideur de façon générale, mais bien son expertise par rapport à celle de la cour elle‑même en ce qui concerne la question en cause (Pushpanathan, par. 33). Elle doit également se rappeler que, dans la détermination de la norme de contrôle, l’accent est mis sur la disposition particulière invoquée et interprétée par le tribunal; certaines dispositions d’une même loi peuvent exiger plus de retenue que d’autres (Pushpanathan, par. 28).
13 La juge L’Heureux‑Dubé a illustré ces points lors de l’examen de la norme de contrôle dans British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739. Dans cet arrêt, la juge L’Heureux‑Dubé a décrit avec justesse le CRTC comme étant un « tribunal administratif spécialisé [. . .] [qui] possède une vaste expertise dans son domaine de compétence », mais elle a conclu que les décisions du CRTC étaient susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte « en ce qui concerne les questions de compétence et les questions de droit étrangères à l’expertise du CRTC » (par. 30-31). Pour établir l’expertise relative du CRTC dans le cadre du présent pourvoi, je dois examiner la disposition en cause et la nature de l’expertise du CRTC.
14 La disposition en cause est le par. 43(5) . Plus particulièrement, il s’agit de savoir en l’espèce si le membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission » au par. 43(5) englobe les poteaux électriques des Services publics. Ces termes n’ont aucun sens technique hors de la portée de la cour de révision. En fait, ils paraissent n’avoir aucun sens distinct, mais seulement celui que leur donne la Loi . En bref, la Cour est saisie d’une question d’interprétation législative.
15 L’expertise du CRTC réside dans la réglementation et la supervision de la radiodiffusion et des télécommunications au Canada. Notamment, le CRTC est chargé de la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication énoncée à l’art. 7 de la Loi .
16 La cour de révision doit faire preuve de retenue uniquement lorsque l’organisme décisionnel possède, de quelque façon, une plus grande expertise qu’elle et que la question visée relève de cette plus grande expertise (Dr Q, par. 28). À mon avis, ce n’est pas le cas en l’espèce. L’interprétation qu’il convient de donner au membre de phrase « la structure de soutien d’une ligne de transmission » au par. 43(5) n’est pas une question faisant appel à l’expertise particulière du CRTC en matière de réglementation et de supervision de la radiodiffusion et des télécommunications au Canada. Il ne s’agit pas non plus d’une question de politique de télécommunication ou d’une question qui exige la compréhension de termes techniques. Il s’agit plutôt d’une question purement de droit, qui relève donc, pour reprendre les propos du juge La Forest, « en dernière analyse de la compétence des cours de justice » (Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, par. 28). L’expertise de la Cour sur les questions d’interprétation législative pure est supérieure à celle du CRTC. Ce facteur implique une norme de retenue moins élevée.
(3) Objets de la loi et de la disposition en cause
17 Une bonne partie du travail du CRTC consiste à élaborer et à mettre en œuvre une politique de télécommunication. J’examinerai plus loin les objectifs de politique de la Loi . Je note toutefois que cette fonction de politique ressort beaucoup moins au par. 43(5) qu’ailleurs dans la Loi . Le paragraphe 43(5) confère plutôt au CRTC la fonction essentiellement juridictionnelle d’examiner les demandes des fournisseurs de services au public ne pouvant pas avoir accès à la structure de soutien d’une ligne de transmission à des conditions qui leur sont acceptables et de leur accorder un redressement. L’interprétation à donner au par. 43(5) , qui est en cause en l’espèce, n’est pas une question « polycentrique ». Il s’agit de se demander si le par. 43(5) , correctement interprété, confère au CRTC la compétence voulue pour connaître du litige des parties. Encore une fois, ce facteur indique une norme de retenue moins élevée.
(4) Nature du problème
18 Comme je l’ai mentionné au sujet de l’expertise relative, la question dont la Cour est saisie est une question purement de droit : que voulait dire « la structure de soutien d’une ligne de transmission » pour le législateur? Il s’agit là d’une question d’une importance générale pour les secteurs de l’électricité et des télécommunications. Je souligne l’observation du juge Bastarache d