Syncrude Canada Ltd. c. Canada (Procureur général)

Syncrude Canada Ltd. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2016-05-30
Référence neutre
2016 CAF 160
Numéro de dossier
A-383-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20160530
Dossier : A-383-14
Référence : 2016 CAF 160
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE RYER
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE RENNIE
ENTRE :
SYNCRUDE CANADA LTD.
appelante
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Calgary (Alberta), le 3 novembre 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 30 mai 2016.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RENNIE
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE RYER
LE JUGE BOIVIN
Date : 20160530
Dossier : A-383-14
Référence : 2016 CAF 160
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE RYER
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE RENNIE
ENTRE :
SYNCRUDE CANADA LTD.
appelante
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RENNIE
I. Introduction
[1] Les règlements fédéraux exigent que tout le carburant diesel produit, importé ou vendu au Canada contienne au moins 2 % de carburant renouvelable. Syncrude Canada Ltd. produit du carburant diesel à partir de ses installations de sables bitumineux en Alberta, qu’elle utilise dans ses véhicules et son équipement.
[2] Syncrude a déposé une demande auprès de la Cour fédérale en déclarations d’invalidité des règlements, invoquant des moyens puisés dans le droit constitutionnel et administratif. La Cour fédérale a rejeté la demande (2014 CF 776) et Syncrude interjette appel devant notre Cour. Pour les motifs qui suivent, je rejetterais l’appel.
II. Cadre législatif et réglementaire
[3] L’article 139 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), L.C. 1999, ch. 33 (LCPE) interdit la production, l’importation et la vente au Canada de carburant qui ne répond pas aux exigences prescrites.
[4] Le paragraphe 140(1) de la LCPE dispose que le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du ministre, prendre tout règlement d’application de l’article 139. Les règlements peuvent prescrire la quantité ou la concentration de tout élément, composant ou additif dans un combustible, les propriétés physiques et chimiques du combustible, les caractéristiques du combustible établies conformément à une formule liée à ses propriétés ou à ses conditions d’utilisation, ainsi que le mélange de combustibles. Selon le paragraphe 140(2), le gouverneur en conseil doit être d’avis que le règlement peut contribuer sensiblement à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique résultant, directement ou indirectement, de la combustion de carburant. C’est en vertu de cette disposition que le Règlement sur les carburants renouvelables, DORS/2010-189 a été pris.
[5] Le paragraphe 5(2) du Règlement sur les carburants renouvelables exige que 2 % du carburant diesel soit un carburant renouvelable. Chaque litre de carburant renouvelable mélangé à d’autres carburants crée une unité de conformité [paragraphe 13(2) du Règlement sur les carburants renouvelables], y compris s’il est mélangé à l’extérieur du Canada puis importé [paragraphe 14(2)]. Une unité de conformité représente un litre de carburant renouvelable dans l’approvisionnement total en carburant canadien. Aux termes des paragraphes 5(2) et 7(1) du Règlement sur les carburants renouvelables, l’intéressé doit écouler deux unités de conformité pour chaque 100 litres de carburant qu’elle produit, importe ou vend. Les unités de conformité peuvent être acquises selon la procédure ci-dessus ou échangées [paragraphe 20(1)].
[6] Le paragraphe 272(1) de la LCPE érige en infraction tout manquement à l’article 139. S’il est poursuivi par voie de mise en accusation, le contrevenant est passible d’une amende entre 500 000 $ et 6 000 000 $. Lors d’une condamnation pour une deuxième infraction, ces pénalités doublent.
[7] Ces dispositions législatives sont reproduites dans les annexes A et B des présents motifs.
III. L’élaboration du Règlement sur les carburants renouvelables
[8] Les substances toxiques sont définies à l’article 64 de la LCPE comme toute substance de nature à « […] avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique; mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie; constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaines. » Les gaz à effet de serre (GES) sont des gaz qui, une fois libérés, contribuent à la rétention de chaleur dans l’atmosphère. Depuis 2005, six des plus importants GES ont été inscrits à titre de substances toxiques dans l’annexe 1 de la LCPE. Ils comprennent le dioxyde de carbone, le méthane et l’oxyde nitreux.
[9] Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) accompagnant l’ajout de GES à l’annexe 1 en 2005 signale que ces substances ont été ajoutées à titre de substances toxiques puisque, selon le Protocole de Kyoto, elles « ont des potentiels de réchauffement du globe (PRG) élevés, elles persistent pendant longtemps dans l’atmosphère et constituent donc une préoccupation mondiale [et] elles ont le potentiel de contribuer substantiellement au changement climatique ». Le REIR signale également qu’il y a eu augmentation substantielle des GES « [découlant d]es activités humaines, et en particulier [de] la combustion des combustibles fossiles » qui pourrait se traduire par une augmentation de la fréquence et de l’intensité des vagues de chaleur, lesquelles pourraient à leur tour « entraîner une augmentation des maladies et des décès » : Partie II de la Gazette du Canada, Vol. 139, no 24, (21 novembre 2005), pages 2627 et 2634 [REIR de 2005]. Le REIR de 2005 a cité le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone du 16 septembre 1987, 1522 R.T.N.U. 3 et le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, Troisième rapport d’évaluation, 2000 (Cambridge, Angleterre : Cambridge University Press, 2002) à titre de fondements scientifiques et politiques à l’ajout des six GES. Le tribunal a conclu qu’« on dispose d’indications suffisantes pour conclure que les gaz à effet de serre constituent ou peuvent constituer un danger pour l’environnement essentiel à la vie, et répondent donc au critère [...] de l’article 64 de la LCPE (1999) » (REIR de 2005, p. 2634).
[10] Un avis concernant l’élaboration du Règlement sur les carburants renouvelables a ensuite été publié dans la Partie I, Gazette du Canada, Vol. 140, no 52, (30 décembre 2006). Cet avis observait que :
L’utilisation de carburants renouvelables peut comporter d’importants avantages pour l’environnement, y compris des émissions réduites de gaz à effet de serre (GES), des incidences moins considérables sur les écosystèmes fragiles en cas de déversement en raison de leur biodégradabilité, et la réduction de certains gaz d’échappement, comme le monoxyde de carbone, le benzène, le 1,3-butadiène et les particules. Toutefois, l’utilisation d’éthanol peut accroître les émissions de composés organiques volatils, d’oxydes d’azote et d’acétaldéhyde.
[11] La « Raison d’agir » dans l’avis signale que « l’utilisation de carburants renouvelables peut être avantageuse pour l’environnement en réduisant considérablement les émissions de gaz à effet de serre » et que l’avantage pour l’environnement prévu du remplacement de 5 % du carburant utilisé pour les transports au Canada représenterait une réduction des émissions de GES équivalentes à près de 675 000 véhicules.
[12] Le REIR accompagnant la publication du Règlement sur les carburants renouvelables en 2010 (Partie II de la Gazette du Canada, Vol. 144, no 18, 1er septembre 2010) signale que les GES sont des polluants atmosphériques importants et des contributeurs principaux aux changements climatiques. L’objectif déclaré du Règlement sur les carburants renouvelables était la réduction des GES et, par le fait même, de « contribuer à la protection des Canadiens et de l’environnement contre les répercussions associées aux changements climatiques et à la pollution atmosphérique. »
IV. La décision de la Cour fédérale
[13] L’exigence relative à la teneur de 2 % en carburant renouvelable est entrée en vigueur le 1er juillet 2011, au même moment où des modifications ont été apportées au Règlement sur les carburants renouvelables. Le REIR connexe a réitéré et approfondi les justifications et conséquences scientifiques, environnementales et politiques de l’exigence en matière de carburant renouvelable formulée dans le REIR de septembre 2010 : Partie II, Gazette du Canada, Vol. 145, no 15 (20 juillet 2011).
[14] Syncrude a contesté la validité constitutionnelle du paragraphe 5(2) du Règlement sur les carburants renouvelables. Elle a allégué que le paragraphe ne résultait pas d’un exercice valide de la compétence en matière de droit criminel du Parlement aux termes du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Victoria, ch. 3, réimprimée dans L.R.C. 1985, App. II, no 5 puisqu’il était dépourvu d’un objectif pénal et empiétait sur la compétence législative provinciale en matière de ressources naturelles non renouvelables. Syncrude a également allégué que cette disposition excédait le pouvoir réglementaire de l’article 140 de la LCPE puisque le gouverneur en conseil était tenu de se faire une opinion selon laquelle le règlement réduirait la pollution atmosphérique, une opinion à laquelle le gouverneur en conseil n’aurait pu raisonnablement adhérer. Syncrude a également signalé les problèmes découlant de la procédure législative et du processus aboutissant à la prise du Règlement sur les carburants renouvelables.
[15] Se fondant sur la jurisprudence R c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213, 151 D.L.R. (4th) 32 [Hydro-Québec], le juge a conclu que la protection de l’environnement contre la pollution constituait un objectif valable du droit criminel. Il a également conclu que l’élément de preuve présenté par Syncrude, dont il ressortait que le Règlement sur les carburants renouvelables ne réussirait pas à atteindre ses objectifs environnementaux, n’était pas en rapport avec la qualification de son objectif principal, et que la compétence en matière de droit criminel n’appelle pas une interdiction totale ou directe de la conduite en question. Il a rejeté la thèse portant que, pour qu’il y ait exercice légitime de la compétence criminelle, l’exigence relative aux carburants renouvelables devait être une exigence absolue ou supérieure à 2 %.
[16] Le juge a ensuite étudié l’autre thèse portant que le Règlement sur les carburants renouvelables constituait un moyen déguisé pour établir un marché intérieur de carburants renouvelables, et qu’il s’agissait donc d’une question de compétence législative provinciale aux termes du paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. Après avoir examiné les éléments de preuve, le juge a conclu que, même si le Règlement sur les carburants renouvelables a des conséquences et des objectifs économiques, la création de la demande de carburants renouvelables constituait un volet nécessaire et intégrant de la stratégie de réduction des GES. La raison pour laquelle le gouvernement souhaitait créer une demande de carburants renouvelables était de réduire les GES à long terme. L’objectif principal du Règlement sur les carburants renouvelables était la protection de l’environnement par la réduction de la pollution atmosphérique.
[17] Le juge a ensuite discuté la thèse subsidiaire du procureur général portant que, en supposant que le paragraphe 5(2) ne résultait pas en lui-même de l’exercice valide de la compétence en matière de droit criminel, il pouvait tout de même conserver sa validité selon la doctrine des pouvoirs accessoires. Selon cette doctrine, est valide la législation liée à un cadre législatif par ailleurs valide et qui contribue à son objectif législatif. En appliquant les critères de la jurisprudence : Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453 et Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, [2015] 1 R.C.S. 693 [Québec c. Canada], le juge a conclu que le paragraphe 5(2) du Règlement sur les carburants renouvelables demeure valide selon la doctrine des pouvoirs accessoires. En ce qui concerne la question du pouvoir accessoire, le juge a correctement observé que nulle discussion n’était nécessaire puisqu’il avait déjà conclu que le paragraphe 5(2) était valide.
[18] En ce qui concerne la thèse portant que la prise du Règlement sur les carburants renouvelables n’a pas été faite dans le respect des conditions de forme, le juge a conclu que le gouverneur en conseil avait formé l’opinion requise aux termes du paragraphe 140(2) portant qu’il réduirait la pollution atmosphérique et que cette opinion n’avait pas, en fin de compte, à être correcte d’un point de vue scientifique. Dans l’opinion du juge, Syncrude demandait à la Cour de substituer son opinion à celle du gouverneur en conseil, à savoir si le Règlement sur les carburants renouvelables pouvait, selon le libellé du paragraphe 140(2), « contribuer sensiblement à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique ».
[19] Syncrude a également présenté des moyens subsidiaires puisés dans le droit administratif que le juge a rejetés. Il était également soutenu que le ministre a privé Syncrude de l’équité procédurale en ne convoquant pas une commission de révision avant de prendre le Règlement sur les carburants renouvelables et que le défaut de convoquer la commission de révision a rendu déraisonnable l’opinion du gouverneur en conseil.
V. Questions portées en appel
[20] Il est important de préciser dès le début ce qui est, et ce qui n’est pas, en cause dans le présent appel. Syncrude ne conteste pas la constitutionnalité des dispositions habilitantes, soit les articles 139 et 140 de la LCPE. Syncrude ne soutient pas que la définition de la « pollution atmosphérique » au paragraphe 140(2) de la LCPE est de portée excessive; elle ne conteste pas non plus que les GES contribuent à la pollution atmosphérique et que leur réduction est un objectif valable de la compétence en matière de droit criminel. Syncrude reconnaît que, si l’objectif principal du Règlement sur les carburants renouvelables était en fait de combattre les changements climatiques, il n’y aurait aucune invalidité constitutionnelle. Le nœud de la contestation de Syncrude est plutôt que le paragraphe 5(2) ne vise pas la réduction de la pollution atmosphérique, mais qu’il s’agit d’une mesure économique visant la création d’un marché local, ce qui relève du paragraphe 92(13), ou visant les ressources naturelles non renouvelables, une question de compétence législative provinciale aux termes de l’article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867.
[21] Syncrude invoque deux erreurs principales dans la décision de première instance.
[22] Premièrement, Syncrude soutient que le juge a commis une erreur en tenant compte du paragraphe 5(2) au regard du régime de la LCPE dans son ensemble avant d’examiner le paragraphe en lui-même. Elle soutient également que le juge n’a pas pris en considération des éléments de preuve pertinents au-delà du REIR qui, à son avis, font référence au but véritable et déguisé du Règlement sur les carburants renouvelables. Devant la Cour, Syncrude maintient sa position selon laquelle, s’il est qualifié correctement, le Règlement sur les carburants renouvelables constitue soit une mesure économique qui empiète sur la compétence provinciale en matière de ressources naturelles, soit une tentative déguisée pour atteindre ces buts. Syncrude soutient également que le Règlement sur les carburants renouvelables ne résulte pas d’un exercice valide de la compétence en matière de droit criminel puisque, à titre d’exigence de la teneur de 2 %, et permettant certaines exemptions, il n’interdit ou n’exclut pas complètement l’utilisation de combustibles fossiles.
[23] Syncrude soutient que la consommation de combustibles fossiles n’est pas intrinsèquement dangereuse et qu’elle mine l’idée que le Règlement sur les carburants renouvelables a un objectif valable de nature pénale. Syncrude compare les polluants qu’il cite à titre de maux légitimes, comme le plomb et le soufre, aux GES. Comme le juge l’a fait remarquer, « [d]e l’avis de Syncrude, il n’y a pas de mal à réprimer » : motifs, paragraphe 79.
[24] Toutefois, comme le souligne le défendeur, l’observation de Syncrude au paragraphe 66 de son mémoire portant que « la production et la consommation de carburants à base de pétrole ne sont pas intrinsèquement dangereuses » est incompatible avec sa concession portant que les émissions de GES contribuent au mal que représentent les changements climatiques. La position de Syncrude est problématique et, parfois, elle reconnaît la corrélation entre les GES, le réchauffement de la planète et la consommation de combustibles fossiles.
[25] Le deuxième motif d’appel de Syncrude est que le juge a commis une erreur en ne concluant pas que le gouverneur en conseil n’a pas, et ne pouvait pas, être de l’avis requis aux termes du paragraphe 140(2) selon lequel le Règlement sur les carburants renouvelables réduirait la pollution atmosphérique. Les autres motifs de contestation de Syncrude relativement à la validité légale du Règlement sur les carburants renouvelables qui ont été invoqués devant la Cour fédérale ne l’ont plus été devant notre Cour.
VI. Analyse
A. Norme de contrôle
[26] En ce qui concerne les questions de constitutionnalité, la norme de contrôle à appliquer est celle de la décision correcte : Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, 2008 CSC 9, au paragraphe 58 [Dunsmuir]. Toutefois, dans la mesure où Syncrude soulève un moyen non constitutionnel au sujet du paragraphe 5(2), une norme de contrôle différente est mise en cause.
[27] Quant à savoir si le Règlement sur les carburants renouvelables a été légalement pris (en vertu de la LCPE), la Cour suprême du Canada a réaffirmé à l’occasion de l’affaire Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, au para. 24, [2013] 3 R.C.S. 810 [Katz] qu’un règlement ne peut être déclaré invalide que s’il est « démontr[é] qu’il est incompatible avec l’objectif de sa loi habilitante ou encore qu’il déborde le cadre du mandat prévu par la Loi ». Le règlement doit reposer sur des considérations « sans importance », doit être « non pertinent » ou être « complètement étranger » à l’objet de la loi. Il demeure que « seul un cas flagrant » peut invalider le règlement sur le fondement qu’il excède la loi habilitante : Thorne’s Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106 à 111, 143 D.L.R. (3d) 577.
[28] Je remarque que, à l’occasion de l’affaire Katz, la Cour suprême a choisi de ne pas intégrer cette norme de contrôle concernant la validité du règlement pris par le gouverneur en conseil ou le lieutenant-gouverneur en conseil à l’enseignement de la jurisprudence Dunsmuir en matière de recours en contrôle judiciaire du processus décisionnel administratif. Conséquemment, l’examen de la réglementation fédérale ou provinciale ne doit pas être confondu, par exemple, avec la norme de contrôle appliquée à l’adoption de règlements d’une municipalité. Cette dernière est assujettie à l’examen de son caractère raisonnable aux termes de la jurisprudence Dunsmuir car les municipalités n’ont pas un pouvoir législatif inhérent selon la Constitution : elle « légifère » plutôt uniquement en vertu de l’autorité qui leur est conférée par la loi : Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, aux paras. 14 à 15 et 20 à 22, [2012] 1 R.C.S. 5. Par conséquent, les règlements fédéraux du type en cause en l’espèce sont assujettis à la jurisprudence Katz.
[29] Alors que la décision de première instance résultait d’une procédure en contrôle judiciaire visant la décision du gouverneur en conseil, le juge a été appelé à faire des constats de fait. En matière d’appel d’une décision où le juge a examiné une décision administrative et fait des constats de faits distincts, ces constats appellent la déférence selon la norme de l’erreur manifeste et dominante : Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235 : Canada (Procureur général) c. Jodhan, 2012 CAF 161, 350 D.L.R. (4th) 400; Budlakoti c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CAF 139, 253 A.C.W.S. (3d) 677; Canada c. Première nation de Long Plain, 2015 CAF 177, 388 D.L.R. (4th) 209. Cette norme joue, que les constats de faits « portent sur les faits en litige, des faits sociaux ou des faits législatifs » ou non : Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, aux paras. 48 à 56, [2013] 3 R.C.S. 1101.
[30] En somme, il faut répondre à la question de savoir si le paragraphe 5(2) du Règlement sur les carburants renouvelables est constitutionnel selon la norme de décision correcte. La question de savoir si le gouverneur en conseil a valablement pris le paragraphe 5(2) aux termes de la LCPE est appréciée selon la norme d’incohérence avec la loi habilitante consacrée par la jurisprudence Katz. Tous les constats de fait du juge dans son analyse sont examinés selon la norme de l’erreur manifeste et dominante.
B. Méthode
[31] Je discuterai rapidement la thèse portant que le juge a commis une erreur sur le plan de sa méthode, plus précisément, qu’il n’a pas lu la Loi de la façon requise aux fins de l’analyse constitutionnelle.
[32] Syncrude soutient que le juge a commis une erreur dans son approche de l’analyse du caractère véritable de la disposition attaquée. Elle affirme que l’approche appropriée, consiste à examiner la disposition attaquée de manière isolée en premier, et ce n’est que si la question du caractère véritable ne peut pas être résolue de cette façon est-il est approprié d’examiner la disposition au regard du contexte global. Puisque le juge a commencé par le but poursuivi et l’objet de la LCPE, Syncrude soutient que son analyse constitutionnelle était erronée.
[33] Syncrude s’appuie sur la jurisprudence Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61, [2010] 3 R.C.S. 457 pour soutenir que, lors de la première étape, on doit absolument faire abstraction du contexte plus large, cette thèse pose problème sur le plan doctrinal.
[34] La Cour suprême du Canada a formulé la grille d’analyse lorsqu’est en cause la validité d’une loi adoptée en vertu de la compétence en matière de droit criminel. Dans le Renvoi relatif à la loi sur la procréation assistée, le juge en chef a observé que si la controverse concerne uniquement une ou plusieurs dispositions d’un texte législatif, contrairement à la loi dans son ensemble, la discussion pourrait commencer par l’examen de la ou des dispositions controversées sans prise en compte du contexte. Si la disposition, de prime abord, n’empiète pas sur l’autre compétence, alors il n’est pas nécessaire de poursuivre la discussion. Le juge en chef a poursuivi, cependant, et mentionné au paragraphe 17 « la nécessité de considérer ces dispositions dans leur contexte » et qu’il peut s’avérer nécessaire d’examiner le régime global afin de comprendre le but véritable et l’effet de la disposition contestée.
[35] Cette méthode n’est pas innovatrice : General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, 68 OR (2d) 512 [General Motors]. General Motors enseigne que la disposition controversée doit être examinée en deux étapes, premièrement par l’examen de la disposition elle-même et deuxièmement, par l’examen du contexte de la Loi dans son ensemble. Toutefois, la première étape met fin à l’analyse uniquement si la disposition est compréhensible en elle-même et manifestement valide. Conséquemment, si l’analyse de la disposition sans prise en compte du contexte nécessite un appel au regard sur des éléments législatifs supplémentaires pour sa compréhension, ou si la disposition, de prime abord, est d’une validité douteuse, alors une analyse plus large est inévitable.
[36] Le juge s’est précisément conformé à l’enseignement de la Cour suprême du Canada : il a examiné le paragraphe 5(2) et reconnu que, lorsque le paragraphe est lu de façon isolée ou sans référence à la loi habilitante, il pourrait s’agir d’une matière relevant de la compétence provinciale. Le juge a ensuite pris en considération le but et l’effet du paragraphe 5(2) et la manière dont il est intégré dans le cadre réglementaire. Il a formulé son analyse en tenant compte de l’enseignement consacré par la Cour suprême du Canada à l’occasion de l’affaire Ward c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 17, au para. 19, [2002] 1 R.C.S. 569 [Ward], que « [l]a question n’est pas tant de savoir si le Règlement interdit la vente que de savoir pourquoi celle-ci est interdite ». (souligné dans l’original). Mis à part la question de savoir si la conclusion formulée par le juge était correcte, il n’y avait pas d’erreur dans sa grille d’analyse.
[37] Vu ce contexte législatif et jurisprudentiel, je reviens à la question centrale, soit l’objectif principal du Règlement sur les carburants renouvelables.
C. Caractérisation du paragraphe 5(2) du Règlement sur les carburants renouvelables
[38] L’analyse relative au partage des compétences comporte deux étapes. La première consiste à déterminer le caractère essentiel de la loi, ou, comme on le dit souvent, son « caractère véritable ». La deuxième consiste à « classer ce caractère essentiel » au regard des chefs de compétence consacrés par la Loi constitutionnelle de 1867 : Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, au para. 15, [2000] 1 R.C.S. 783 [Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu].
[39] La caractérisation doit tenir compte de l’objectif de la loi et de son effet. L’objectif est dégagé en premier de la loi elle-même, comme il est signalé par le législateur fédéral, mais également de sources extrinsèques comme le Hansard et les documents de politique gouvernementaux : voir le paragraphe 17 du Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu pour une discussion du recours aux éléments de preuve extrinsèques en matière de caractérisation. L’objectif peut également être déduit de la situation à réformer visée par la loi.
[40] Après la détermination de l’objectif de la loi, l’examen passe à l’effet juridique de la loi, c’est-à-dire comment la loi fonctionne et quel est son effet. À cette étape, la Cour peut tenir compte à la fois de l’effet juridique et de l’effet pratique de la loi. Compte tenu de la thèse de Syncrude, laquelle est fondée sur l’inefficacité d’une exigence en matière de carburant renouvelable, les observateurs de la Cour suprême du Canada à l’occasion de l’affaire Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, au paragraphe 18, sont très instructives :
Les effets juridiques d’une loi sont déterminés par l’examen de son application et de ses effets sur les Canadiens. Le procureur général de l’Alberta dit que la loi ne réussira pas à atteindre son but. Selon lui, pour ce qui a trait à un objet de droit criminel, le régime législatif sera inefficace (p. ex. les criminels n’enregistreront pas leurs armes); là où elle aura un effet, la loi ne contribuera pas à la lutte contre le crime (p. ex. en imposant aux agriculteurs de la paperasserie inutile). Ces préoccupations ont été adressées, comme il se doit, au Parlement qui les a examinées. Dans le cadre de ses compétences constitutionnelles, c’est au Parlement qu’il appartient de juger s’il est probable qu’une mesure atteindra le but poursuivi; l’efficacité n’est pas pertinente dans le cadre de l’analyse du partage des pouvoirs par notre Cour : Morgentaler, précité, aux p. 487 et 488, et Renvoi : Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373. L’examen vise plutôt à déterminer comment la loi cherche à atteindre son but afin de mieux comprendre son [traduction] « entière portée » : W. R. Lederman, Continuing Canadian Constitutional Dilemmas (1981), aux p. 239 et 240. Dans certains cas, les effets de la loi peuvent indiquer un objet autre que celui qu’elle énonce : Morgentaler, précité, aux p. 482 et 483; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117 (C.P.) (Alberta Bank Taxation Reference); et Texada Mines Ltd. c. Attorney‑General of British Columbia, [1960] R.C.S. 713; et, de façon générale, P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), aux p. 15‑14 à 15‑16. En d’autres termes, une loi peut dire qu’elle vise une chose et, en réalité, faire autre chose. Lorsque les effets de la loi diffèrent de façon importante de l’objet déclaré, on parle parfois de « motif déguisé ».
[41] Il résulte de l’application de ces principes au règlement en cause que le paragraphe 5(2) vise le maintien de la santé et de la sécurité des Canadiens, de même que de l’environnement naturel essentiel à la vie. Au risque de me répéter, les points suivants peuvent être dégagés du cadre législatif habilitant à l’appui de cette conclusion :
Le Règlement sur les carburants renouvelables a été pris en vertu du paragraphe 140(2) de la LCPE, lequel nécessite que le gouverneur en conseil soit de l’avis que le règlement pourrait contribuer de façon considérable à la réduction de la pollution atmosphérique.
Six substances qui incluent des GES ont été ajoutées à l’annexe 1 de la LCPE en 2005. L’article 64 de la LCPE définit la substance toxique comme une substance pouvant avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sa diversité, ou pouvant constituer un danger pour la vie ou la santé humaines.
Le paragraphe 140(1) envisage un large éventail de règlements en matière de carburant, y compris « les concentrations ou les quantités de tout élément, composant ou additif dans un combustible; les propriétés physiques ou chimiques du combustible; les caractéristiques du combustible établies conformément à une formule liée à ses […] conditions d’utilisation; [et] le mélange de combustibles […] ».
En imposant une exigence relative à la teneur de 2 % en carburant renouvelable, le paragraphe 5(2) vise réduction des substances toxiques dans l’atmosphère. Le décret prenant le paragraphe 5(2) déclarait que le règlement « pourrait contribuer sensiblement à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique résultant, directement ou indirectement, de la présence de carburant renouvelable dans l’essence, le carburant diesel ou le mazout de chauffage ».
Le paragraphe 3(1) de la LCPE définit la « pollution atmosphérique » comme une condition de l’air causée par une substance qui, directement ou indirectement, met en danger la santé et la sécurité.
[42] Le Règlement sur les carburants renouvelables impose des exigences concernant la concentration de carburants renouvelables, et donc limite l’étendue selon laquelle les GES qui résulteraient autrement de la combustion de combustible fossile sont émis. Les GES sont inscrits à titre de substances toxiques dans l’annexe 1 de la LCPE. En déplaçant la combustion des combustibles fossiles, l’exigence en matière de carburant renouvelable réduit la quantité de « pollution atmosphérique » provenant des GES (substance toxique) qui autrement entrerait dans l’atmosphère. En somme, l’objectif et l’effet du paragraphe 5(2) sont sans ambiguïté vu le régime législatif et réglementaire dans lequel ils se situent. Ils visent la protection de la santé des Canadiens et la protection de l’environnement naturel.
[43] Le recours au REIR confirme cette conclusion. La Cour suprême du Canada a avalisé le recours au REIR aux fins de l’analyse constitutionnelle : Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 26, aux paras. 155 à 157, [2005] 1 R.C.S. 533.
[44] Le 1er septembre 2010, le REIR a expressément signalé que le Règlement sur les carburants renouvelables visait la réduction des émissions de GES. Le REIR mettait l’accent sur la réduction projetée des émissions de GES et a cité les données sur lesquelles était fondées ces conclusions : consulter le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation 2010/9/1 – Partie II de la Gazette du Canada, Vol. 144, no 18, (1er septembre 2010), p. 1673, 1677, 1687, 1699, 1700, 1705 et 1706.
[45] Le REIR du 20 juillet 2011, (Partie II de la Gazette du Canada), Vol. 145, no 15) indique à la page 1429 que le gouverneur en conseil estimait que le règlement proposé [traduction] « pourrait, par la présence de carburant renouvelable, contribuer sensiblement à la prévention ou à la réduction de la pollution atmosphérique ». Il observait que [traduction] « [l]a source de GES la plus importante […] est la combustion de combustibles fossiles » et que les GES constituent [traduction] « les principaux contributeurs au changement climatique » : p. 1435 et 1436. Le REIR réitère, longuement et de façon détaillée, les avantages pour l’environnement et pour la santé d’une exigence en matière de carburant renouvelable.
[46] L’objectif et l’effet du paragraphe 5(2) ayant été déterminés, l’examen passe à la portée de la compétence en matière de droit criminel et à la question de savoir si le paragraphe 5(2) entre dans son champ.
D. Portée du pouvoir en matière de droit criminel
[47] De manière générale, selon la jurisprudence de la Cour suprême du Canada, l’exercice valide de la compétence en matière de droit criminel est soumis à un critère à trois volets. L’exercice valide du pouvoir en matière de droit criminel appelle (1) une interdiction, (2) une sanction qui l’assortit et (3) un objet de droit criminel : Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu. Seul le dernier volet est controversé dans la présente affaire.
[48] La jurisprudence de la Cour suprême, laquelle remonte au Renvoi sur la validité de l’article 5(a) de la Loi sur l’industrie laitière, [1949] R.C.S. 1, [1949] 1 D.L.R. 433 [Renvoi sur la margarine] a défini l’objet de droit criminel comme une exigence que la loi soit axée sur la suppression ou la réduction d’un « mal ». Transposé dans un langage plus actuel, pour qu’une loi constitue une règle de droit criminel valide, son objet doit répondre à une préoccupation publique touchant à la paix, à l’ordre, à la sécurité, à la morale, à la santé ou à quelque considération semblable (Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, au paragraphe 43), mais ne pas être un règlement purement économique.
[49] La protection de l’environnement constitue, sans équivoque, le recours légitime à l’objet du droit criminel. La Cour suprême du Canada enseigne que « la protection d’un environnement propre est un objectif public […] suffisant pour justifier une interdiction criminelle […] ou, en d’autres mots, la pollution est un « mal » que le Parlement peut légitimement chercher à supprimer » : Hydro- Québec, au para. 123. Dans une opinion dissidente, mais qui ne portait pas sur ce point, le juge en chef Lamer et le juge Iaccobucci partagent, au paragraphe 43, le point de vue du juge La Forest :
Par conséquent, dans la mesure où le juge La Forest dit que la présente loi peut être justifiée en tant que loi concernant la santé, nous devons exprimer, en toute déférence, notre désaccord. Nous sommes cependant d’accord avec lui pour dire que la protection de l’environnement est en soi un objectif public légitime en matière criminelle, analogue à ceux mentionnés dans le Renvoi sur la margarine, précité. Sans vouloir ajouter quoi que ce soit à son raisonnement limpide sur ce point, nous tenons à préciser que cet objectif ne se fonde sur aucun des autres objectifs traditionnels du droit criminel (santé, sécurité, ordre public, etc.). Dans la mesure où il souhaite dissuader expressément de polluer l’environnement, par l’imposition de peines appropriées, le Parlement est libre de le faire sans avoir à démontrer que ces peines visent, en fin de compte, à atteindre l’un des objectifs « traditionnels » du droit criminel. La protection de l’environnement représente en soi une justification légitime d’une loi criminelle.
[50] On peut utilement rappeler que, dans l’affaire Hydro-Québec, au paragraphe 150, le règlement controversé visait [traduction] « la prescription ou l’imposition d’exigences concernant la quantité ou la concentration d’une substance inscrite sur la liste de l’annexe I, qui peut être libérée dans l’environnement, seule ou combinée à une autre substance provenant de quelque source que ce soit » et par conséquent, était un exercice valide de la compétence en matière de droit criminel. Le paragraphe 5(2) du Règlement sur les carburants renouvelables joue le même rôle.
[51] Plus récemment à l’occasion du Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, la Cour suprême a signalé que la pollution était l’une des « nouvelles réalités » auxquelles le Canada fait face, et que le législateur fédéral avait besoin d’une marge de manœuvre pour déterminer les types de conduite ou d’activité qui appellent une sanction pénale : paragraphe 235.
E. L’inefficacité du Règlement sur les carburants renouvelables
[52] Je passe à la thèse principale de Syncrude portant que le Règlement sur les carburants renouvelables est inefficace car il ne peut atteindre son objectif. Syncrude insiste sur le fait que [traduction] « la démonstration des effets pratiques du Règlement sur les carburants renouvelables contredit grandement l’idée que l’objectif principal du Règlement sur les carburants renouvelables est la réduction des émissions de GES ».
[53] Cette thèse ne saurait être retenue, que ce soit sur le plan des preuves ou sur le plan du droit.
[54] Syncrude attire notre attention sur des éléments de preuve dont il ressort, selon certaines hypothèses, que la réduction observée des GES découlant de la transition vers les carburants renouvelables est illusoire, et qu’en réalité, le Règlement sur les carburants renouvelables contribue aux GES. Syncrude accorde beaucoup d’importance à un rapport externe de 2008 commandé pour le compte de Ressources naturelles Canada. Ce rapport signalait que les émissions de GES en amont pour certains carburants renouvelables pourraient être aussi élevées que le double de celles des combustibles fossiles. L’appelante soutient qu’il ressort de cette constatation, de concert à une admission en contre-interrogatoire portant qu’il n’y a pas de réduction dans les émissions en aval découlant des carburants renouvelables, que le gouvernement savait qu’il n’y aurait pas de réduction des émissions de GES pendant le cycle de vie d’un carburant renouvelable. Cet élément de preuve est fondé sur les changements des modes d’utilisation des terres selon lesquels la conversion de terres agricoles utilisées pour le pâturage ou les cultures de faible valeur en terres pour la production de biocarburants ou de carburants renouvelables génère des augmentations nettes de GES. Syncrude attire également notre attention sur les études réalisées aux É.-U. qui signalent des augmentations des taux de mortalité attribuables à des problèmes respiratoires, ainsi que les éléments de preuve du gouvernement portant que [traduction] « l’utilisation d’éthanol peut se traduire par une augmentation des émissions de composés organiques volatiles » : voir le renvoi à l’avis d’intention, au paragraphe 10, précité.
[55] Je dirais simplement que le gouverneur en conseil a examiné cette question et a tiré une autre conclusion. Le REIR de 2011; la Partie II de la Gazette du Canada, Vol. 145, no 15, (20 juillet 2011), a tenu compte spécifiquement des effets nuisibles de l’exigence relative au carburant renouvelable sur la pollution atmosphérique et la santé humaine. Il a fait remarquer qu’à l’exception d’une augmentation minime de l’oxyde d’azote (NOx), toutes les autres émissions toxiques ont diminué (REIR p. 1462 à 1465). Le Règlement sur les carburants renouvelables était censé se traduire directement par une réduction progressive des émissions de GES d’une mégatonne par année : REIR p. 1436.
[56] Les REIR de 2005, 2010 et 2011 exposent un grand nombre de recherches scientifiques à l’appui du rapport entre l’exigence du Règlement sur les carburants renouvelables et la réduction des GES. Ils signalent ég