Leiriao c. Val-Bélair (Ville)

Leiriao c. Val-Bélair (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1991-11-07
Recueil
[1991] 3 RCS 349
Numéro de dossier
21755
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Québec
Sujets
Expropriation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21755
Contenu de la décision
Leiriao c. Val‑Bélair (Ville), [1991] 3 R.C.S. 349
Alexandre Leiriao Appelant
c.
La Corporation municipale de la ville
de Val‑Bélair Intimée
Répertorié: Leiriao c. Val‑Bélair (Ville)
No du greffe: 21755.
1991: 17 juin; 1991: 7 novembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel du québec
Expropriation ‑‑ Droit municipal ‑‑ Réserve foncière ‑‑ Conseil municipal autorisant par résolution l'expropriation d'un immeuble pour fins de réserve foncière ‑‑ La Loi sur les cités et villes donne‑t‑elle aux municipalités un pouvoir d'expropriation pour fins de réserve foncière? ‑‑ La mention "pour fins de réserve foncière" contenue à l'avis d'expropriation satisfait‑elle aux exigences de l'art. 40 de la Loi sur l'expropriation? ‑‑ La résolution adoptée par le conseil municipal était‑elle suffisante pour autoriser l'expropriation? ‑‑ Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 29.4, 570 ‑‑ Loi sur l'expropriation, L.R.Q., ch. E‑24, art. 40.
La ville intimée a adopté une résolution autorisant l'expropriation de l'immeuble de l'appelant pour fins de réserve foncière. Après réception de l'avis d'expropriation, l'appelant a contesté le droit à l'expropriation de l'intimée devant la Cour supérieure. La cour a accueilli sa requête et annulé la résolution et l'avis d'expropriation. Le juge a statué que l'expression "fins municipales" contenue à l'art. 570 de la Loi sur les cités et villes, qui donne à la ville un pouvoir d'expropriation général, doit se limiter aux services publics que la Loi met à la charge de la municipalité, ce qui exclut la constitution de réserves foncières en vertu de l'art. 29.4 de la Loi. Il a également statué que la simple mention "pour des fins de réserve foncière" à l'avis d'expropriation ne satisfaisait pas aux conditions de l'art. 40, par. 2o de la Loi sur l'expropriation. La Cour d'appel, à la majorité, a infirmé le jugement de la Cour supérieure.
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Les juges Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin: L'article 29.4 de la Loi sur les cités et villes permet à une ville d'acquérir des immeubles par expropriation afin de constituer une réserve foncière. Cette interprétation est la plus conforme au cadre législatif et à l'intention du législateur, et elle donne tout son sens à l'art. 29.4. Cet article, adopté en 1985, est destiné à élargir à l'ensemble des cités et villes les pouvoirs que certaines d'entre elles détenaient déjà relativement aux réserves foncières en vertu de lois privées. L'article 29.4, contrairement aux lois privées, ne donne toutefois qu'un pouvoir de possession et ne précise aucun mode d'acquisition. C'est donc par l'entremise des pouvoirs généraux d'acquisition contenus ailleurs dans la Loi sur les cités et villes que doit se faire l'acquisition d'immeubles pour fins de réserve foncière, soit de gré à gré en vertu de l'art. 28, soit par expropriation en vertu de l'art. 570. Ainsi toutes les cités et villes détiennent les mêmes pouvoirs d'acquisition relativement aux réserves foncières, même si les modes de rédaction varient d'un type de loi à l'autre. Bien que l'art. 29.4 traite de possession d'immeubles "à des fins de réserve foncière", alors que le par. c) de l'art. 570 rend l'expropriation applicable "pour toutes fins municipales", il n'y a pas lieu de distinguer entre ces deux expressions. La constitution de réserves foncières est une fin municipale.
La mention "pour des fins de réserve foncière" contenue à l'avis d'expropriation remplit les exigences de l'art. 40, par. 2o de la Loi sur l'expropriation, qui prévoit que l'avis d'expropriation doit contenir un "énoncé précis des fins de l'expropriation". Il n'y a pas lieu d'utiliser les dispositions d'une loi relative à la procédure, la Loi sur l'expropriation, pour limiter un droit conféré en termes larges par la loi qui en régit la substance, soit la Loi sur les cités et villes. Dès lors que la constitution d'une réserve foncière est une fin municipale, il s'ensuit que la mention "pour des fins de réserve foncière" est suffisamment précise. Par définition, la réserve foncière est créée sans que l'usage ultime des immeubles qui la composent soit connu. Toute précision supplémentaire à l'avis d'expropriation rendrait donc illusoire l'exercice par la ville du pouvoir prévu à l'art. 29.4.
En cas d'abus, il existe des recours qui permettraient à un exproprié de faire valoir que l'expropriation pour fins de réserve foncière est invalide. Si une expropriation, sous couvert de réserves foncières, était faite pour des motifs contraires à l'intérêt de l'ensemble des citoyens, l'exproprié aurait la possibilité d'alléguer et de faire la preuve des véritables motifs de l'expropriation. En l'espèce, l'appelant n'a jamais devant nous mis en doute la bonne foi de l'intimée.
En l'absence de dispositions législatives sur la manière dont une municipalité peut exprimer sa décision, la résolution est un mode de décision valide. L'article 570 de la Loi sur les cités et villes ne spécifie pas si l'expropriation doit être faite par règlement ou par résolution. La résolution adoptée par la ville était donc suffisante pour décider de l'expropriation. Tout comme pour l'avis d'expropriation, il n'était pas nécessaire de définir davantage la réserve foncière dans la résolution.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé (dissidents): L'article 29.4 de la Loi sur les cités et villes ne confère pas à toutes les municipalités du Québec le droit inconditionnel d'expropriation pour fins de réserve foncière. L'article 570 de la Loi, qui traite du droit d'expropriation pour les corporations municipales, le limite à "toutes fins municipales". Même s'il n'existe pas de définition spécifique de ce terme, il ne peut s'agir que de sphères d'activités précisément attribuées aux corporations municipales dans l'intérêt d'une collectivité. Le droit, que confère l'art. 29.4, de posséder des immeubles pour des fins de réserve foncière ne peut être qu'une fin accessoire, qui doit être reliée à une autre fin vraiment municipale ou d'intérêt public.
La conclusion qu'une réserve foncière constitue une fin municipale et peut, à ce titre, constituer le seul motif d'expropriation pouvant être invoqué par une corporation municipale ne tient aucun compte de la nécessité de justifier l'expropriation par un motif d'utilité publique. Ce faisant, elle contrevient aux art. 406 et 407 C.c.B.‑C., à l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et au principe général de l'inviolabilité du droit de propriété d'un individu au Québec. Il n'est pas évident en soi que l'expropriation à la seule fin de créer une réserve foncière exprime de façon manifeste qu'elle est dans l'intérêt public, ce qu'exige notre droit. Interpréter l'art. 29.4 d'une façon qui permette l'expropriation à la seule fin de créer une réserve foncière autoriserait les municipalités à contourner l'exigence que l'expropriation soit faite dans l'intérêt public et faciliterait l'abus du pouvoir d'expropriation.
De plus, le pouvoir inconditionnel d'expropriation pour fins de réserve foncière contredit implicitement l'art. 35 et l'art. 40, par 2o de la Loi sur l'expropriation. L'exigence d'un énoncé précis des fins d'expropriation est incompatible avec le pouvoir d'exproprier sans donner d'autre raison que la création d'une réserve foncière, qui est pour le moins un motif imprécis, sinon une absence de motif. Une référence à la création ou à l'augmentation d'une réserve foncière autoriserait la ville à cacher ses véritables intentions. L'exigence, à l'art. 40, par. 2o, qu'une municipalité expose les raisons précises de l'expropriation constitue plus qu'une exigence procédurale. C'est le fondement de tout moyen de défense qu'un propriétaire foncier peut opposer à un projet d'expropriation.
Enfin, l'expropriation constitue une atteinte draconienne au droit de propriété du particulier et, parce qu'elle constitue un pouvoir tellement exorbitant, une loi autorisant l'expropriation doit recevoir une interprétation restrictive. Une interprétation restrictive de l'art. 29.4 est incompatible avec la conclusion qu'une réserve foncière est une fin municipale distincte qui peut constituer le seul motif d'expropriation pouvant être invoqué par une corporation municipale. La disposition ne confère qu'un pouvoir de posséder des immeubles à des fins de réserve foncière. Elle ne parle pas d'expropriation. Puisque l'expropriation n'est pas le seul moyen d'acquérir des immeubles, le droit de les posséder ne confère pas nécessairement un droit d'expropriation. De même, la présomption que l'art. 29.4 a conféré un pouvoir d'expropriation élargi à toutes les cités et villes du Québec contredit le principe qu'il ne peut y avoir présomption de changement important de l'état du droit en l'absence de dispositions législatives claires en ce sens. Cette présomption n'est pas appuyée par l'adoption, avant celle de l'art. 29.4, de lois privées qui ont explicitement accordé à diverses municipalités le droit d'expropriation pour fins de réserve foncière. On ne doit pas présumer que l'existence de textes législatifs antérieurs implique un changement de l'état du droit, en l'absence d'une mention expresse en ce sens. Quoi qu'il en soit, une simple comparaison entre les textes fait ressortir d'importantes différences entre les dispositions contenues dans les chartes municipales et l'art. 29.4.
Jurisprudence
Citée par le juge Gonthier
Arrêt appliqué: Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861; distinction d'avec les arrêts: Société Inter‑Port de Québec c. Société immobilière Irving Ltée, [1987] R.D.J. 1; Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131; arrêts mentionnés: Belcourt Inc. c. Saint‑Laurent (Ville), [1990] R.J.Q. 1122; Belcourt Inc. c. Kirkland (Ville), J.E. 90‑91; Collins c. Laval (Ville), J.E. 89‑899; 117080 Canada Ltée c. Longueuil (Ville), [1988] R.J.Q. 538; Cons. d'État, 8 mai 1981, Ministre de l'Intérieur c. Parvau, Rec. Cons. d'Ét., p. 770; Hamelin c. Laval (Ville), J.E. 88‑923; Bédard c. Québec (Ville) (1988), 21 Q.A.C. 189; Landreville c. Ville de Boucherville, [1978] 2 R.C.S. 801.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
Harrison c. Carswell, [1976] 2 R.C.S. 200; Société Inter‑Port de Québec c. Société immobilière Irving Ltée, [1987] R.D.J. 1; Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861; City of Verdun v. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222.
Lois et règlements cités
Charte de la Ville de Montréal, 1960, S.Q. 1959‑60, ch. 102, art. 964b. [aj. 1973, ch. 77, art. 70].
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 6.
Code civil du Bas‑Canada, art. 406, 407.
Code de l'urbanisme (France), art. L. 222‑1, L. 300‑1.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 2.
Loi des cités et villes 1922, S.Q. 1922, 13 Geo. 5, ch. 65.
Loi modifiant la Charte de la ville de Granby, L.Q. 1984, ch. 59, art. 10.
Loi modifiant la Loi des cités et villes, S.Q. 1959‑60, ch. 76.
Loi modifiant des dispositions législatives concernant les municipalités, L.Q. 1983, ch. 57.
Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant les municipalités, L.Q. 1985, ch. 27, art. 14.
Loi sur l'expropriation, L.R.Q., ch. E‑24, art. 35, 40, par. 2 [rempl. 1983, ch. 21, art. 8], 44 [rempl. idem; mod. 1986, ch. 61, art. 15].
Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, L.R.Q., ch. A‑19.1, art. 85 [mod. 1983, ch. 57, art. 34].
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 28, par. 1, sous‑par. 2 [rempl. 1984, c. 38, art. 5], 28.1 [aj. 1983, ch. 57, art. 42], 28.2, par. 1 [idem], 28.3 [idem; mod. 1984, ch. 38, art. 6; mod. 1985, ch. 27, art. 12], 28.4 [aj. 1983, ch. 57, art. 42], 29.4 [aj. 1985, ch. 27, art. 14], 570.
Doctrine citée
Challies, George Swan. The Law of Expropriation, 2nd ed. Montréal: Wilson & Lafleur, 1963.
Coke, Sir Edward. The Third Part of the Institutes of the Laws of England. London: W. Clarke, 1809.
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 2e éd. Cowansville, Qué.: Éditions Yvon Blais Inc., 1990.
Dorion, Guy et Roger Savard. Loi commentée de l'expropriation du Québec. Québec: Presses de l'Université Laval, 1979.
Maxwell on the Interpretation of Statutes, 12th ed. By P. St. J. Langan. London: Sweet & Maxwell, 1969.
Todd, Eric C. E. The Law of Expropriation and Compensation in Canada. Toronto: Carswell, 1976.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1989] R.J.Q. 2668, 36 Q.A.C. 1, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1988] R.J.Q. 757, [1988] R.D.I. 161. Pourvoi rejeté, le juge en chef Lamer et les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé sont dissidents.
Michel Bouchard, pour l'appelant.
Pierre Laurin, pour l'intimée.
Les motifs du juge en chef Lamer et des juges La Forest et L'Heureux-Dubé ont été rendus par
//Le juge L'Heureux-Dubé//
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente) ‑‑ J'ai pris connaissance des motifs du juge Gonthier et, en toute déférence, je ne saurais être d'accord. Je partage plutôt l'opinion dissidente du juge Chouinard de la Cour d'appel du Québec que la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19 (ci‑après "L.C.V.") n'accorde pas à toutes les municipalités de la province de Québec un pouvoir inconditionnel d'expropriation pour fins de réserve foncière. En conséquence, j'accueillerais le pourvoi et je rétablirais le jugement de la Cour supérieure.
Les faits de la présente affaire sont relativement simples. L'appelant est propriétaire d'un terrain situé à l'intérieur du territoire de l'intimée, la municipalité de Val‑Bélair, où il exploite un commerce qui constitue sa seule source de revenu, celui de la vente de pièces d'automobile et de la réparation de radiateurs et de réservoirs d'essence. Avant de tenter d'exproprier ce terrain, l'intimée, par l'intermédiaire d'une société de gestion indépendante, la Société Immoco, a vainement tenté de persuader l'appelant de le lui vendre. À la suite de ces tentatives infructueuses, la municipalité a adopté une série de règlements visant à restreindre ou à éliminer le genre de commerce exploité par l'appelant dans les limites de la ville de Val‑Bélair. En réalité, ces règlements créaient une nouvelle zone à l'intérieur de laquelle serait confinée l'exploitation du commerce de l'appelant. Cette zone comportait trois lots mesurant au total 200 pieds sur 700 pieds et était située en banlieue de Val‑Bélair. Après publication des avis relatifs à ces règlements, l'intimée a signifié à l'appelant un avis d'expropriation. Le seul motif mentionné à l'appui de cette expropriation est qu'elle avait pour objet de créér une "réserve foncière".
L'appelant a contesté l'expropriation par voie de requête devant la Cour supérieure du Québec. Le juge Larue, à [1988] R.J.Q. 757, a accueilli la requête et statué que le fondement de l'expropriation, l'art. 29.4 L.C.V., ne conférait pas aux municipalités le droit d'exproprier pour fins de réserve foncière sans préciser davantage l'utilisation projetée du terrain. La Cour d'appel, à la majorité, a infirmé ce jugement pour les motifs exprimés par le juge Mailhot, à [1989] R.J.Q. 2668. À son avis, l'art. 29.4 crée une nouvelle fin municipale, conformément à l'art. 570 L.C.V. Dissident, le juge Chouinard estime que les lois autorisant l'expropriation doivent s'interpréter restrictivement. Puisque l'expropriation constitue un pouvoir exorbitant et que l'art. 40 de la Loi sur l'expropriation, L.R.Q., ch. E‑24 (ci‑après "L.E."), exige un énoncé précis des motifs d'y procéder, il conclut que le pouvoir de posséder des immeubles pour fins de réserve foncière ne peut être qu'un motif d'expropriation accessoire qui doit être lié à une autre fin municipale reconnue ou à l'intérêt public général.
Je suis d'accord avec le juge Gonthier et avec les tribunaux d'instance inférieure que la seule question ici en litige porte sur l'interprétation de l'art. 29.4 L.C.V. Plus particulièrement, la validité de la tentative d'expropriation du terrain de l'appelant par l'intimée dépend de la question de savoir si une réserve foncière peut être considérée, en soi, comme une fin municipale légitime et, donc, comme répondant à l'intérêt public. Cependant, avant d'examiner cette question, il y a lieu d'analyser brièvement la nature des droits de propriété et de l'expropriation au Québec ainsi que les conséquences d'un pouvoir illimité d'expropriation pour fins de réserve foncière.
I ‑ Les droits de propriété au Québec
Au Québec, une personne ne peut être privée de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique et moyennant une juste indemnité, conformément aux art. 406 et 407 du Code civil du Bas‑Canada:
406. La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou les règlements.
407. Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité.
Ces dispositions sont renforcées par l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C‑12:
6. Toute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi.
Il est significatif que le droit à la jouissance paisible de sa propriété soit déclaré non seulement dans le Code civil, mais aussi dans la Charte québécoise. Tant le législateur que l'ensemble de la société reconnaissent la véracité de l'adage d'Edward Coke que: [traduction] "La maison d'une personne est pour elle son château, et domus sua cuique tutissimum refugium [et constitue son refuge le plus sûr]" (3 Inst., à la p. 161).
II ‑ L'expropriation
Puisque le droit de propriété est considéré comme un droit fondamental dans notre société démocratique, toute mesure législative qui vise à porter atteinte à ce droit doit être formulée en termes clairs et précis. En outre, conformément à l'art. 407 C.c.B.-C., on ne saurait y porter atteinte que pour cause d'utilité publique.
L'expropriation constitue une atteinte draconienne au droit de propriété du particulier. Elle permet à un gouvernement de priver une personne de sa propriété. Dans certains cas, cela peut signifier que la personne perdra sa maison, son "refuge le plus sûr". Dans d'autres, comme en l'espèce, l'expropriation peut entraîner la perte du gagne‑pain.
Parce que la propriété constitue une garantie juridique fondamentale et que l'expropriation constitue un pouvoir tellement exorbitant, le droit canadien a constamment favorisé une interprétation restrictive des lois autorisant l'expropriation. Dans son ouvrage Interprétation des lois (2e éd. 1990), P.‑A. Côté écrit, aux pp. 457 et 458:
LES LOIS QUI LIMITENT LA LIBRE
JOUISSANCE DES BIENS
"La jurisprudence anglo‑canadienne reconnaît traditionnellement comme une liberté fondamentale le droit de l'individu à la jouissance de ses biens, et le droit de ne s'en voir privé, même partiellement, si ce n'est par l'application régulière de la loi." À ce droit correspond un principe d'interprétation des lois qui veut que les restrictions au droit de jouir librement des biens soient interprétées d'une manière rigoureuse et restrictive.
Interprétation rigoureuse: les conditions posées par la loi pour que la jouissance des biens puisse être restreinte doivent être respectées strictement. Interprétation restrictive: si, dans l'interprétation d'une loi qui porte atteinte au droit de jouir librement de ses biens, il surgit une réelle difficulté, un juge peut être justifié de préférer le sens qui limite les effets de la loi et permet donc la libre jouissance des biens.
Ce principe trouve application en particulier à l'égard de lois qui ont l'effet d'exproprier ou de confisquer des biens . . .
Dans le même sens, le passage suivant tiré des pp. 251 et 252 de Maxwell on the Interpretation of Statutes (12e éd. 1969):
[traduction] Les lois qui empiètent sur les droits du citoyen, que ce soit en ce qui concerne sa personne ou ses biens, doivent également faire l'objet d'une interprétation stricte à l'instar des lois pénales. Il est reconnu qu'elles doivent être interprétées, si possible, de manière à respecter de tels droits et qu'en cas d'ambiguïté, on devrait adopter l'interprétation qui favorise la liberté individuelle. [Je souligne.]
Et enfin, selon G. S. Challies, dans The Law of Expropriation (2e éd. 1963), à la p. 12:
[traduction] [L]e droit d'exproprier, qui est un droit inhabituel et exorbitant, doit être prévu expressément dans un texte législatif, car il n'est jamais implicite.
Voir aussi E. C. E. Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada (1976), aux pp. 26 à 29, et Harrison c. Carswell, [1976] 2 R.C.S. 200, à la p. 219.
III ‑ Les réserves foncières
L'article 29.4 L.C.V. se lit ainsi:
29.4. Une corporation peut posséder des immeubles à des fins de réserve foncière. [Je souligne.]
Se fondant sur cette disposition, la Cour d'appel à la majorité et mon collègue le juge Gonthier estiment qu'une réserve foncière constitue une fin municipale et peut, à ce titre, constituer le seul motif d'expropriation pouvant être invoqué par une corporation municipale. Je ne puis accepter cette proposition pour deux raisons. Premièrement, elle mène à une conclusion qui contredit d'autres dispositions de la L.C.V. et de la L.E. et qui ne tient aucun compte de la nécessité de justifier l'expropriation par un motif d'utilité publique. Ce faisant, elle contrevient aux art. 406 et 407 C.c.B.‑C., à l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et au principe général de l'inviolabilité du droit de propriété d'un individu au Québec. Deuxièmement, on confère ainsi à l'art. 29.4 une interprétation libérale, alors que les lois en matière d'expropriation doivent être interprétées restrictivement.
L'expression "réserve foncière" n'est définie ni dans la L.C.V. ni dans la L.E. Selon la Cour d'appel à la majorité, une réserve foncière est une banque de terrains dont l'objet est indéterminé au moment où ils sont acquis. Quoique cette définition puisse être généralement exacte, en matière d'expropriation municipale, toutefois, elle ne présuppose pas en soi l'existence d'une fin municipale, car pareille présomption fait abstraction de l'exigence, prévue à l'art. 407 C.c.B.-C., qu'il ne peut y avoir expropriation que dans l'intérêt public. Si une réserve foncière est définie par l'inexistence de son objet, il est présumément impossible de conclure que sa création est dans l'intérêt de la collectivité. Il n'est pas évident en soi que l'expropriation à la seule fin de créer une réserve foncière exprime de façon manifeste qu'elle est dans l'intérêt public, ce qu'exige notre droit. À cet égard, j'adopte sans réserve les remarques du juge Chouinard, qui écrit, aux pp. 2670 et 2671:
L'article 570, qui traite du droit d'expropriation pour les corporations municipales, le limite à "toutes fins municipales". Même s'il n'existe pas de définition spécifique de ce terme, il ne peut s'agir que de sphères d'activités précisément attribuées aux corporations municipales dans l'intérêt d'une collectivité; les articles 428 et 429 de la Loi sur les cités et villes les énumèrent. Il va de soi que le nombre et la nature de ces fins ont évolué avec le temps: d'utilité primaire, tels les services de police, et de protection contre l'incendie, les services d'aqueduc et d'égout, on est passé aux loisirs: bibliothèques, terrains de jeux, piscines, aménagements paysagers, parcs, berges, zonage et même à l'habitation quant aux logements à prix modique ou destinés à éviter la spéculation, à titre d'exemples. Toujours, cependant, ces fins étaient reliées aux intérêts de la collectivité. Dans cette optique, le droit de posséder des immeubles pour des fins de réserve foncière ne peut être qu'une fin accessoire, qui doit être reliée à une autre fin vraiment municipale ou d'intérêt public.
Le législateur provincial aurait‑il voulu donner aux corporations municipales le pouvoir exorbitant de posséder des immeubles à des fins de commerce ou de revente et ajouter à ce pouvoir, déjà exorbitant, celui d'exproprier ceux qui les possèdent sans motif d'intérêt public?
Il n'y a pas de doute que l'art. 29.4 L.C.V. peut être invoqué de façon accessoire par les municipalités désireuses d'exproprier des terrains à d'autres fins légitimes dans l'intérêt public. Par exemple, une ville peut vouloir exproprier dans le but de créer un parc, de rezoner à des fins industrielles ou d'empêcher la spéculation. Dans ce dernier cas, en particulier, la ville pourrait bien être incapable de préciser exactement l'utilisation ultime du terrain. Toutefois, l'expropriation elle‑même répondrait à une fin municipale légitime, soit la création d'une zone récréative ou industrielle ou la prévention d'un mal socio‑économique. L'objet principal de l'expropriation serait l'intérêt collectif; l'objet accessoire serait la création d'une réserve foncière, ce qui est tout ce que vise explicitement le texte de l'art. 29.4 L.C.V.
Interpréter l'art. 29.4 d'une façon qui permette l'expropriation à la seule fin de créer une réserve foncière autoriserait les municipalités à contourner l'exigence que l'expropriation soit faite dans l'intérêt public et faciliterait l'abus du pouvoir d'expropriation. La présente affaire en est un exemple frappant, comme le souligne le juge Chouinard, aux pp. 2671 et 2672:
Au surplus, tout à fait abusive m'apparaît l'utilisation du pouvoir d'expropriation par la corporation municipale appelante, sans plus de précision, quand on sait (la preuve l'a révélé) que la même corporation avait tenté sans succès d'acquérir l'immeuble de l'intimé, utilisant même une société de gestion immobilière indépendante à cette fin . . .
Bref, l'assimilation des réserves foncières à une fin municipale pourrait conduire à de graves abus. Dans la mesure où les corporations municipales doivent démontrer pourquoi il est dans l'intérêt public que des particuliers vendent leur propriété, les particuliers touchés et les membres du public qui pourraient être en désaccord avec les intentions de ces corporations peuvent contester ces décisions. Toutefois, en l'absence de cette exigence, il n'existe aucun moyen de limiter le pouvoir d'expropriation d'une municipalité et aucun motif de contester ses décisions.
Dans cette optique, il n'est pas étonnant que le pouvoir inconditionnel d'expropriation pour fins de réserve foncière contredise implicitement certaines dispositions de la L.E. L'article 35 L.E. établit la primauté de ses dispositions sur toute autre loi en matière d'expropriation:
35. Le présent titre régit toutes les expropriations permises par les lois du Québec et prévaut sur les dispositions inconciliables de toute loi générale ou spéciale.
Le paragraphe 2o de l'art. 40 énonce la procédure d'expropriation:
40. L'instance d'expropriation commence par la signification au propriétaire de l'immeuble ou titulaire du droit réel immobilier à exproprier d'un avis d'expropriation contenant notamment:
. . .
2o un énoncé précis des fins de l'expropriation;
Si une réserve foncière est une fin municipale, alors une municipalité n'a qu'à informer le propriétaire foncier qu'elle a besoin de son terrain à cette fin (comme l'intimée en a avisé l'appelant en l'espèce). Cela ne constitue guère une déclaration d'intention précise. Comme le juge Larue l'a fait observer au procès, à la p. 759:
Le paragraphe 2 de l'article 40 de la Loi sur l'expropriation exige que la ville dénonce avec précision l'usage qu'elle entend faire du terrain dont elle veut se porter propriétaire. Le simple avis que la ville désire s'approprier le terrain pour fins de réserve foncière ne rencontre pas cette exigence. En effet, une semblable référence à la création ou à l'augmentation d'une réserve foncière autoriserait la ville à cacher ses véritables intentions, puisqu'elle pourrait ainsi retarder indéfiniment ou modifier ultérieurement l'utilisation du terrain exproprié. Ainsi, le propriétaire ne serait pas mis au courant des véritables intentions de la ville. [Je souligne.]
Dans la même veine, le juge Chouinard mentionne le par. 2o de l'art. 40 et l'art. 35 L.E. et, dans sa dissidence, précise ce qui suit, à la p. 2671:
Ainsi, la nécessité d'un énoncé précis des fins d'expropriation me semble incompatible avec la possibilité pour une corporation municipale d'exproprier sans donner d'autre raison qu'une réserve foncière, qui est pour le moins un motif imprécis, sinon une absence de motif.
Je suis d'accord avec cette logique et, en conséquence, je ne puis accepter le raisonnement de la Cour d'appel à la majorité, selon lequel le propriétaire d'un terrain pourrait toujours contester une expropriation qui viserait apparemment à créer une réserve foncière, mais qui dissimulerait, en réalité, des motifs irréguliers. Le propriétaire foncier qui reçoit un avis d'expropriation l'informant qu'il est forcé de vendre son terrain à la municipalité, sans aucune indication du motif pour lequel c'est son terrain qui a été choisi au profit de la collectivité, ne possède aucun moyen véritable de contester cette décision. Dans un tel cas, on impose au particulier la charge de découvrir les motifs de la municipalité, alors que la L.E. prévoit clairement qu'il appartient à la municipalité de préciser ses intentions relativement au terrain qu'elle veut exproprier.
Le juge Gonthier rejette ce moyen en qualifiant de règle de procédure le par. 2o de l'art. 40 L.E.. En toute déférence, l'exigence qu'une municipalité expose les raisons précises de l'expropriation constitue plus qu'une exigence procédurale. Le paragraphe 2o de l'art. 40 est le fondement de tout moyen de défense qu'un propriétaire foncier peut opposer à un projet d'expropriation. Par ailleurs, l'idée qu'une municipalité doive démontrer pourquoi elle a besoin d'un immeuble particulier sous‑tend l'art. 407 C.c.B.-C. Le juge Monet de la Cour d'appel du Québec a écrit dans l'arrêt Société Inter‑Port de Québec c. Société immobilière Irving Ltée, [1987] R.D.J. 1, aux pp. 5 et 6:
La loi exige non seulement un énoncé, mais un énoncé précis.
. . .
Le fondement de cette exigence est le principe enraciné dans notre droit positif et reflété par l'article 407 C.C.B.‑C.
407. Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est pas pour cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité.
En d'autres termes, non seulement le propriétaire a‑t‑il le droit de s'assurer de l'existence du droit à l'expropriation, mais encore du fait que l'expropriation envisagée est pour cause d'utilité publique. Aussi, lorsque le législateur exige que l'énoncé soit précis, il impose que des faits y soient articulés de nature à permettre au propriétaire de contrôler si l'exercice du droit à l'expropriation entre dans le cadre de l'utilité publique.
Comme le juge Chouinard le souligne, l'arrêt Société Inter‑Port de Québec s'applique directement à l'espèce puisque, dans les deux cas, les dispositions générales de la L.E. l'emportent. L'expropriation porte gravement atteinte aux droits privés et l'avis exigé au par. 2o de l'art. 40 L.E. est la seule façon dont le particulier peut connaître les motifs de cette atteinte. Ainsi, la contradiction entre le droit général d'exproprier, à l'art. 29.4, que revendique l'intimée et l'exigence d'un énoncé précis dans l'avis d'expropriation milite fortement en faveur d'une interprétation restrictive du pouvoir de créer des réserves foncières, qui le limiterait à un rôle accessoire dans les expropriations municipales.
Le deuxième motif pour lequel je rejette la définition d'une réserve foncière comme fin municipale distincte est la règle d'interprétation suivant laquelle les lois en matière d'expropriation doivent être interprétées restrictivement. Il est frappant que l'art. 29.4 ne parle pas d'expropriation. La disposition ne confère qu'un pouvoir de posséder des immeubles à des fins de réserve foncière. En vertu de l'art. 28, par. 1, sous-par. 2o L.C.V., une municipalité peut acquérir des immeubles "par achat, donation, legs ou autrement". Même si le pouvoir d'expropriation pouvait être élargi d'une façon implicite (ce qui contredit des auteurs comme Challies, op. cit.), le pouvoir d'expropriation pour fins de réserve foncière n'est même pas implicitement prévu à l'art. 29.4. Tout ce que mentionne clairement l'art. 29.4 L.C.V. est qu'une corporation peut posséder des immeubles. Puisque l'expropriation n'est pas le seul moyen d'acquérir des immeubles, le droit de les posséder ne confère pas nécessairement un droit d'expropriation. Je partage en conséquence l'opinion du juge Chouinard qui conclut, à la p. 2670:
. . . le seul pouvoir donné aux corporations municipales par l'article 29.4 ne confère pas pour autant le droit d'expropriation régi par l'article 570.
Et ensuite, à la p. 2671:
Faut‑il rappeler qu'une corporation municipale ne peut posséder plus de pouvoirs ou de "fins municipales" que celles expressément données par l'autorité provinciale?
Voir aussi à ce sujet l'arrêt Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861, et City of Verdun v. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222.
De même, la présomption que l'art. 29.4 a conféré un pouvoir d'expropriation élargi à toutes les cités et villes du Québec contredit le principe qu'il ne peut y avoir présomption de changement important de l'état du droit en l'absence de dispositions législatives claires en ce sens. Le juge Gonthier souligne que l'art. 29.4 a été précédé par l'adoption, entre 1973 et 1984, d'une trentaine de lois privées qui ont explicitement accordé à diverses municipalités le droit d'expropriation pour fins de réserve foncière. Il mentionne l'al. 964b. de la Charte de la Ville de Montréal, 1960, adopté en 1973, comme une disposition habilitante typique:
964b. Nonobstant toute loi à ce contraire, la ville est autorisée à acquérir, de gré à gré ou par expropriation, tout immeuble dont l'acquisition est jugée appropriée pour fins de réserve foncière . . .
En raison de la kyrielle de lois privées adoptées avant 1984 et de l'adoption de l'art. 29.4 en 1985, mon collègue le juge Gonthier conclut qu'il ne fait "aucun doute que le législateur a voulu que toutes les cités et villes puissent détenir des réserves foncières". Bien que ce soit certainement exact, cela ne confère pas automatiquement aux municipalités un pouvoir d'exproprier en l'absence de fins municipales.
On ne doit pas présumer que l'existence de textes législatifs antérieurs implique un changement de l'état du droit, en l'absence d'une mention expresse en ce sens. Selon Maxwell on the Interpretation of Statutes, op. cit., à la p. 116:
[traduction] On suppose que le législateur n'a pas l'intention de modifier l'état actuel du droit au‑delà de ce qui est prévu expressément ou de ce qui découle, par déduction nécessaire, du texte même de la loi en question. On estime qu'il est fort peu probable que le Parlement déroge au régime juridique général sans exprimer son intention avec une clarté irrésistible; donner pareil effet à des termes généraux simplement parce que ce serait là leur sens le plus large, habituel, naturel ou littéral reviendrait à donner à ces termes une interprétation autre que celle qu'il faut supposer que le Parlement a voulu leur donner. Si les arguments relatifs à une question d'interprétation sont "assez également partagés, l'interprétation à retenir devrait être celle qui modifie le moins le droit existant."
Au‑delà de ce principe d'interprétation, la comparaison entre les lois privées et l'art. 29.4 L.C.V. n'est tout simplement pas si utile. Même si l'on peut soutenir que des modifications apportées par voie de lois privées ont conféré à certaines cités le droit illimité d'expropriation pour fins de réserve foncière, une simple comparaison entre les textes fait ressortir d'importantes différences entre les dispositions contenues dans les chartes municipales et l'art. 29.4. Si l'article 29.4 représente une modification comme celles adoptées antérieurement au moyen de lois privées, pourquoi alors n'est‑il pas formulé avec le même soin? Par exemple, la modification de la Charte de la Ville de Montréal, 1960 débute ainsi: "Nonobstant toute loi à ce contraire . . .", ce qui, pourrait‑on soutenir, soustrait la ville à l'obligation de divulguer une fin municipale prévue au Code civil, à la L.C.V. et à la L.E.. Comme nous n'avons pas à trancher cette question, je m'abstiendrai de l'examiner en profondeur. Toutefois, il est difficile de croire que ces modifications apportées par voie de lois privées, bien qu'elles soient formulées d'une façon plus précise, permettent de contourner l'exigence d'un but d'intérêt public plus que ne le fait l'art. 29.4 L.C.V., puisque l'art. 35 L.E. proclame que ses dispositions prévalent sur les dispositions inconciliables de toute autre loi. L'attribution, à toutes les cités et villes du Québec, du pouvoir inconditionnel d'exproprier afin de créer une réserve foncière irait, comme nous l'avons vu, à l'encontre de la notion que l'expropriation doit se faire pour cause d'utilité publique.
IV ‑ Conclusion
Pour ces motifs, je conclus que l'art. 29.4 L.C.V. ne confère pas à toutes les municipalités du Québec le droit inconditionnel d'expropriation pour fins de réserve foncière. L'intimée, la municipalité de Val‑Bélair, ne pouvait donc exproprier le terrain de l'appelant pour ce motif. Les motifs de l'expropriation mentionnés dans l'avis signifié à l'appelant ne satisfont pas aux exigences de la L.E. et cet avis est donc entaché de nullité. J'accueillerais le pourvoi avec dépens et je rétablirais le jugement de première instance ordonnant que toutes les procédures d'expropriation entreprises jusqu'ici par l'intimée prennent fin immédiatement.
Le jugement des juges Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin a été rendu par
//Le juge Gonthier//
Le juge Gonthier -- Le présent litige porte sur l'existence d'un pouvoir d'expropriation pour fins de réserve foncière selon la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19 (ci-après "L.C.V.") et, le cas échéant, sur ses modes d'exercice.
I - Les faits
L'appelant, Alexandre Leiriao, est propriétaire d'un terrain à l'intérieur du territoire de l'intimée, la ville de Val‑Bélair, où il exploite un commerce de vente au détail de pièces d'automobile ainsi qu'un commerce de réparation de radiateurs et de réservoirs d'essence. Ce genre de commerce est plus communément connu sous le nom de "cour à scrap".
En 1983, il fut décidé de prolonger le boulevard Henri IV jusqu'à Val‑Bélair. Le commerce de l'appelant, qui jusqu'alors se trouvait en périphérie, allait désormais être situé à l'entrée de Val‑Bélair par le boulevard Henri IV.
À la suite de ces changements, l'intimée a tenté d'acquérir de gré à gré l'immeuble de l'appelant, ainsi que d'autres immeubles voisins. Au début de l'année 1987, elle a pour ce faire donné mandat d'acquérir à une société immobilière. Celle‑ci a réussi à acquérir le terrain voisin de celui de l'appelant, qui servait à un commerce similaire. L'appelant a refusé une offre d'achat de son immeuble le 25 février 1987.
Le 23 juillet 1987, l'intimée adoptait une résolution autorisant l'expropriation de l'immeuble de l'appelant, résolution qui se lit ainsi:
Résolution No. 87-7166: Mandat -- firme légale Flynn, Rivard & Associés -- expropriation de terrains -- avenue Industrielle.
Attendu que le conseil municipal doit s'approprier les immeubles nécessaires pour fins de réserve foncière;
Il est propos