Tapambwa c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Tapambwa c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-05-26
Référence neutre
2017 CF 522
Numéro de dossier
IMM-1516-16
Notes
Une correction fut apportée le 23 novembre 2017.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20170526
Dossier : IMM-1516-16
Référence : 2017 CF 522
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 26 mai 2017
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
STENSIA TAPAMBWA
et
RICHARD TAPAMBWA
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] Les demandeurs, Stensia Tapambwa et Richard Tapambwa, sollicitent le contrôle judiciaire de la décision datée du 25 février 2016 par laquelle un agent d’examen des risques avant renvoi [l’agent ou l’agent d’ERAR] a procédé à un « ERAR restreint », ce qui signifie que l’agent a examiné les risques auxquels ils s’exposent uniquement aux termes de l’article 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, ch. 27 [la LIPR], et non aux termes de l’article 96. Ils contestent le refus de l’agent d’examiner les risques auxquels ils s’exposent aux termes de l’article 96 de la LIPR, l’omission de leur accorder une dispense ministérielle aux termes de l’article 25.2 de la LIPR relativement aux dispositions de la LIPR qui les limitent à un ERAR restreint, de même que la validité constitutionnelle de ces dispositions de la LIPR.
[2] Les demandeurs s’opposent au fait d’être limités à un ERAR restreint à la suite d’une décision de la Section de la protection des réfugiés [la SPR] les excluant du régime de protection des réfugiés aux termes de l’article 98 de la LIPR pour complicité à des crimes contre l’humanité. Ils soutiennent que la décision de la SPR est incompatible avec une jurisprudence de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Ezokola c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40 [Ezokola], laquelle a modifié le critère relatif à la complicité dans la perpétration de crimes contre l’humanité. L’arrêt Ezokola a été rendu le 19 juillet 2013, environ huit mois après la décision de la SPR défavorable aux demandeurs.
[3] Les arguments des demandeurs soulèvent des questions relatives à l’interprétation de la LIPR au regard des principes du droit international et de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [la Charte], et à la constitutionnalité des dispositions pertinentes de la LIPR. Finalement, les demandeurs contestent le caractère raisonnable de l’analyse faite par l’agent au regard de l’article 97 de la LIPR.
[4] Pour les motifs qui suivent, la présente demande est rejetée.
II. Contexte [5] Les demandeurs sont citoyens du Zimbabwe. Richard Tapambwa a servi dans l’armée nationale du Zimbabwe [l’ANZ] pendant environ vingt ans et son épouse, Stensia Tapambwa, pendant environ seize ans. Chacun des demandeurs a atteint le grade de sergent d’état-major au sein de l’unité de traitement des données de l’ANZ. Après que M. Tapambwa aurait prétendument exprimé des opinions politiques hostiles envers le parti au pouvoir en mars 2001, les demandeurs ont quitté le Zimbabwe et se sont rendus aux États-Unis. Bien qu’ils aient vécu aux États-Unis pendant plus de dix ans, ils n’ont pas demandé l’asile dans ce pays.
[6] En juillet 2011, les demandeurs sont arrivés au Canada et ont demandé l’asile. Leurs demandes ont été rejetées par la SPR en novembre 2012, au motif qu’ils étaient exclus du régime de protection des réfugiés aux termes de l’article 98 de la LIPR parce qu’il existait des motifs sérieux de croire qu’ils avaient été complices de crimes contre l’humanité commis par l’ANZ. La SPR a également examiné les demandes des enfants des demandeurs, mais, en se fondant sur une évaluation défavorable de la crédibilité des demandeurs, a conclu qu’ils n’étaient pas réfugiés au sens de la Convention, ni personnes à protéger. La demande de contrôle judiciaire des demandeurs visant la décision de la SPR a été rejetée le 11 juillet 2013.
[7] En mai 2013, les demandeurs se sont présentés devant la Section de l’immigration [la SI] en vue d’une enquête. Compte tenu des conclusions de la SPR, la SI a conclu qu’il existait des motifs raisonnables de croire que les demandeurs étaient interdits de territoire pour atteinte aux droits humains ou internationaux, étant donné qu’ils avaient commis un acte constituant une infraction visée par les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, LC 2000, ch. 24.
[8] Les demandeurs ont ensuite présenté une demande d’ERAR et demandé une dispense au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration [le ministre] à l’égard des dispositions de la LIPR qui leur donnaient droit uniquement à l’examen prévu par l’article 97 et non à celui prévu par l’article 96. L’agent d’ERAR a refusé d’examiner la demande de dispense ministérielle, ou d’examiner les moyens constitutionnels soulevés par les demandeurs à l’appui de leur position selon laquelle le risque auquel ils s’exposent doit être examiné au regard des articles 96 et 97, concluant que les agents d’ERAR n’avaient pas compétence pour le faire.
[9] L’agent a relevé la conclusion de la SPR selon laquelle les demandeurs étaient exclus du régime de protection des réfugiés aux termes de l’article 98 de la LIPR et de l’article 1F de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés [la Convention ou la Convention sur les réfugiés]. L’agent a conclu que les demandeurs étaient visés par le paragraphe 112(3) de la LIPR et que, par conséquent, ils ne pouvaient pas présenter une demande d’asile. Ainsi, l’agent a examiné leur demande de protection en se fondant uniquement sur l’article 97 de la LIPR et il n’a pas pris en considération l’article 96.
[10] Après avoir examiné les éléments de preuve produits par les demandeurs, l’agent a rejeté leur demande au motif qu’ils n’avaient pas démontré qu’ils étaient personnellement exposés à une menace à leur vie ou à des traitements ou des peines cruels et inusités s’ils retournaient au Zimbabwe. L’agent a donc conclu que les demandeurs n’avaient pas satisfait aux exigences de l’article 97 de la LIPR et qu’ils n’avaient pas qualité de personne à protéger.
III. Questions en litige [11] Les demandeurs soulèvent les questions suivantes dans la présente demande :
A. Les obligations imposées au Canada par le droit international, l’article 7 de la Charte et l’interprétation qu’il convient de donner au paragraphe 112(3) de la LIPR appellent-ils un ERAR non restreint au regard des faits en l’espèce?
B. À titre subsidiaire, le ministre doit-il exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par l’article 25.2 de la LIPR afin de soustraire les demandeurs à l’application du paragraphe 112(3), de telle sorte que l’omission d’examiner leur demande de dispense entache la décision concernant l’ERAR?
C. À titre plus subsidiaire encore, le régime législatif porte-t-il atteinte aux droits des demandeurs garantis par l’article 7 de la Charte?
D. L’examen des risques effectué par l’agent d’ERAR au titre de l’article 97 était-il raisonnable?
[12] La position des demandeurs selon laquelle des parties de la LIPR portent atteinte aux droits qui leur sont garantis par l’article 7 de la Charte, et devraient donc être déclarées nulles et sans effet, soulève une autre question préliminaire : la Cour doit-elle autoriser la production tardive de leur avis de question constitutionnelle? Les demandeurs ont signifié l’avis, mais l’ont fait cinq jours avant l’audition de la présente demande et ils ont demandé à l’audience un abrègement de la période d’avis.
IV. Analyse A. Question préliminaire – Avis de question constitutionnelle [13] Le paragraphe 57(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), ch. F-7 dispose que la Cour ne peut déclarer invalides, inapplicables ou sans effet des mesures législatives, à moins que le procureur général du Canada et ceux des provinces n’aient été avisés de la question constitutionnelle. Le paragraphe 57(2) exige que l’avis soit signifié au moins dix jours avant la date à laquelle la question constitutionnelle qui en fait l’objet doit être débattue, sauf ordonnance contraire de la Cour.
[14] Les parties ont renvoyé la Cour à la décision Ishaq c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 156, au paragraphe 14, où le juge Boswell a conclu que la Cour peut excuser la signification tardive d’un avis constitutionnel en prorogeant le délai de signification. Au paragraphe 15, le juge Boswell formule le critère applicable de la façon suivante :
[15] Le critère à appliquer de manière générale pour l’octroi d’une prorogation de délai a été énoncé dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Larkman, 2012 CAF 204; 433 NR 184, au paragraphe 61 (Larkman) :
(1) Le requérant a-t-il manifesté une intention constante de poursuivre sa demande?
(2) La demande a-t-elle un certain fondement?
(3) La Couronne a-t-elle subi un préjudice en raison du retard?
(4) Le requérant a-t-il une explication raisonnable pour justifier le retard?
Ces facteurs ne sont pas toujours tous pertinents, pas plus qu’il n’est nécessaire qu’ils favorisent tous le requérant, et « [l]a considération primordiale est celle de savoir si l’octroi d’une prorogation de délai serait dans l’intérêt de la justice » (Larkman, au paragraphe 62). C’est ce même critère qu’il convient d’appliquer ici pour les besoins du paragraphe 57(2).
[15] Compte tenu des facteurs consacrés par la jurisprudence Larkman et se fondant sur le fait que tous les procureurs généraux ont consenti par écrit au dépôt tardif de l’avis, le juge Boswell a prorogé le délai de signification de l’avis de question constitutionnelle.
[16] En l’espèce, le défendeur a consenti à excuser l’avis tardif et a reconnu que le procureur général du Canada avait concrètement reçu un avis de la question constitutionnelle, étant donné que les arguments constitutionnels avaient été invoqués dans les observations écrites des demandeurs. Toutefois, le défendeur a noté qu’il n’était pas en mesure de consentir au nom des procureurs généraux provinciaux ou territoriaux. Lors de l’instruction de la présente demande, cette question a été soulevée, et les demandeurs ont eu la possibilité de chercher à obtenir un consentement et de faire rapport à la Cour dans les jours suivant l’audience. Ainsi, la Cour a entendu les observations présentées sur la question de la validité constitutionnelle, tout en mettant en délibéré la décision d’accorder ou non aux demandeurs l’abrègement de la période d’avis demandé et donc de se prononcer ou non sur les moyens tirés de l’invalidité constitutionnelle.
[17] Les demandeurs ont par la suite produit à la Cour le consentement écrit de l’ensemble des procureurs généraux des provinces et des territoires, qui consentaient ou ne s’opposaient pas à l’abrègement du délai et qui n’indiquaient nulle d’intervenir dans le cadre de la présente procédure. À la lumière de ces consentements, le défendeur a ensuite confirmé qu’il ne contestait pas la demande d’abrègement de la période applicable à l’avis constitutionnel.
[18] En ce qui concerne les facteurs de la jurisprudence Larkman, il est manifeste que les demandeurs ont eu l’intention constante de soulever ces questions constitutionnelles pendant toute la présente procédure. Je suis également d’avis que la demande a un fondement soutenable et que ce facteur joue en leur faveur. Le défendeur n’a pas subi un préjudice en raison du retard. Les demandeurs fournissent peu d’explications quant au retard, si ce n’est que l’exigence quant à un avis en temps opportun n’aurait pas été prise en compte. Toutefois, compte tenu de tous ces facteurs et en particulier du fait que ni le défendeur ni les autres procureurs généraux ne s’opposent à l’abrègement du délai, l’abrègement demandé est accordé.
B. Norme de contrôle [19] Les demandeurs soutiennent que l’examen des risques effectué par l’agent d’ERAR au titre de l’article 97 de la LIPR est susceptible de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, mais que les autres questions, qu’il s’agisse de questions constitutionnelles, de questions de droit international ou de pures questions de compétence, doivent faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. Le défendeur ne conteste pas cette thèse. Je reconnais que la norme de la décision raisonnable joue en matière d’examen des risques au titre de l’article 97. Toutefois, le choix de la norme applicable aux autres questions n’est pas aussi simple.
[20] Les demandeurs se fondent sur la jurisprudence Hernandez Febles c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 324 [Febles CAF] (confirmé par 2014 CSC 68 [Febles CSC]), par laquelle la Cour d’appel fédérale a conclu aux paragraphes 22 à 25 que la norme de contrôle de la décision correcte jouait quant à l’interprétation faite par la SPR de l’article 1F de la Convention relative aux réfugiés, notant qu’il est important qu’une disposition d’une convention internationale soit interprétée de manière aussi uniforme que possible. Toutefois, les thèses en l’espèce se rapportent davantage à l’interprétation des dispositions de la LIPR qu’à l’interprétation de la Convention sur les réfugiés elle-même. La Cour d’appel fédérale a opéré une distinction par rapport à la jurisprudence Febles CAF pour des motifs semblables au paragraphe 71 de l’arrêt B010 c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CAF 87 (confirmé par B010 c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 58 [B010 CSC]) et elle a récemment conclu à l'occasion de l’affaire Majebi c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2016 CAF 274 [Majebi], au paragraphe 5, que l’interprétation de la Convention sur les réfugiés ne relève pas de l’une des catégories de questions auxquelles la norme de la décision correcte continue de s’appliquer.
[21] Je prends également note de l’analyse de la norme de contrôle faite par la Cour d’appel fédérale aux paragraphes 19 et 20 de l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c Li, 2010 CAF 75. Cette affaire concernait des questions d’interprétation et d’application du paragraphe 112(3) de la LIPR, et la Cour a conclu qu’elles étaient susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte. Les questions d’interprétation des lois soulevées en l’espèce concernent également le paragraphe 112(3), y compris son interaction avec l’article 25.2. Toutefois, je suis encore une fois conscient de l’enseignement professé par la Cour d’appel fédérale à l'occasion de l'affaire Majebi, portant que la jurisprudence antérieure à la présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique à l’interprétation des lois constitutives, consacrée par des arrêts comme Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61 [Alberta Teachers], appelle la prudence.
[22] J’estime donc que l’orientation récente de la jurisprudence milite en faveur de l’application de la norme de la décision raisonnable quant aux questions d’interprétation des lois soulevées dans la présente procédure, y compris l’effet de l’article 7 de la Charte dans un contexte autre qu’un moyen tiré de la notion d’invalidité constitutionnelle (voir École secondaire Loyola c Québec (Procureur général), 2015 CSC 12). Toutefois, les questions de validité constitutionnelle constituent l’une des catégories auxquelles la norme de la décision correcte continue de s’appliquer (voir les arrêts Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], au paragraphe 58; Alberta Teachers, au paragraphe 30). Ainsi, la validité constitutionnelle des dispositions pertinentes de la LIPR doit être assujettie à la norme de la décision correcte (voir également l’arrêt Atawnah c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2016 CAF 144, au paragraphe 7).
[23] Quoi qu’il en soit, je signale que mes conclusions à l’égard de ces questions ne sont pas fondées sur une retenue particulière à l’égard de la décision de l’agent d’ERAR, étant donné que cette décision n’analyse pas ces questions si ce n’est que pour conclure que l’agent n’avait pas compétence pour examiner les questions constitutionnelles ou la demande de dispense ministérielle aux termes de l’article 25.2. Ainsi, mes conclusions à l’égard de ces questions, fondées sur les analyses ci-après, demeureraient les mêmes qu’elles soient examinées dans l’optique de la décision correcte ou de la décision raisonnable.
C. Dispositions législatives [24] La principale disposition en cause dans la présente procédure est le paragraphe 112(3), dont la partie pertinente se lit comme suit :
112 (3) L'asile ne peut être conféré au demandeur dans les cas suivants :
112 (3) Refugee protection may not be conferred on an applicant who
(a) il est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité organisée;
(a) is determined to be inadmissible on grounds of security, violating human or international rights or organized criminality;
…
…
(c) il a été débouté de sa demande d’asile au titre de la section F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés;
(c) made a claim to refugee protection that was rejected on the basis of section F of Article 1 of the Refugee Convention;
[25] Le paragraphe 112(3) est important parce qu’il détermine si la demande de protection est examinée en vertu des articles 96 et 97 de la LIPR ou en vertu de l’article 97 uniquement. Cela résulte des dispositions suivantes de l’article 113 :
113 Il est disposé de la demande comme il suit:
113 Consideration of an application for protection shall be as follows:
…
…
(c) s'agissant du demandeur non visé au paragraphe 112(3), sur la base des articles 96 à 98;
(c) in the case of an applicant not described in subsection 112(3), consideration shall be on the basis of sections 96 to 98;
(d) s'agissant du demandeur visé au paragraphe 112(3) — sauf celui visé au sous-alinéa e)(i) ou (ii) — , sur la base des éléments mentionnés à l'article 97 et, d'autre part
(d) in the case of an applicant described in subsection 112(3) — other than one described in subparagraph (e)(i) or (ii) — consideration shall be on the basis of the factors set out in section 97 and
(i) soit du fait que le demandeur interdit de territoire pour grande criminalité constitue un danger pour le public au Canada,
(i) in the case of an applicant for protection who is inadmissible on grounds of serious criminality, whether they are a danger to the public in Canada, or
(ii) soit, dans le cas de tout autre demandeur, du fait que la demande devrait être rejetée en raison de la nature et de la gravité de ses actes passés ou du danger qu'il constitue pour la sécurité du Canada;
(ii) in the case of any other applicant, whether the application should be refused because of the nature and severity of acts committed by the applicant or because of the danger that the applicant constitutes to the security of Canada;
[26] Les articles 96 et 97 énoncent les conditions qui doivent être remplies par l’intéressé pour être considéré, respectivement, comme réfugié au sens de la Convention ou personne à protéger. L’article 98 prévoit que la personne visée à l’article 1E ou 1F de la Convention sur les réfugiés ne peut avoir la qualité de réfugié ni de personne à protéger. Aux fins de l’espèce, la disposition pertinente est l’alinéa 1Fa) qui prévoit que les dispositions de la Convention ne sont pas applicables aux personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu’elles ont commis, entre autres, un crime contre l’humanité.
[27] Par conséquent, selon l’alinéa 113c), le demandeur non visé au paragraphe 112(3) peut être considéré comme réfugié au sens de la Convention aux termes de l’article 96 et comme une personne à protéger aux termes de l’article 97, à moins d’une exclusion à la suite de la prise en considération de l’article 98 par l’agent d’ERAR. Toutefois, le demandeur qui est visé par le paragraphe 112(3) est pris en considération sur le seul fondement des facteurs énoncés à l’article 97. Les demandeurs soutiennent qu’il s’agit d’une différence importante pour les raisons suivantes :
A. L'examen prévu par l’article 97 se limite aux risques de mort, de torture et de traitements cruels et inusités et ne s’étend pas à la persécution comme le fait l'examen prévu par l’article 96;
B. La norme de preuve est plus élevée aux termes de l’article 97 qu’aux termes de l’article 96, étant donné que l’article 97 exige la démonstration que le préjudice est plus susceptible de se produire que de ne pas se produire, plutôt que la démonstration d’une exposition à davantage qu’une simple possibilité de persécution aux termes de l’article 96 (voir Li c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 1, aux paragraphes 11, 12 et 39);
C. L’article 96 accorde une protection contre les risques généralisés, dès lors qu’il existe un lien avec l’un des motifs de persécution énoncés dans la Convention, alors que l’article 97 exige que ce risque soit personnalisé (voir Osama Fi c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2006 CF 1125, au paragraphe 16).
[28] De plus, il résulte du sous-alinéa 113d)(ii) que même un examen positif des risques au titre de l’article 97 n’est pas suffisant pour justifier la protection, car l’examen est par la suite mis en balance avec la nature et la gravité des actes commis par le demandeur et des considérations relatives à la sécurité publique afin de rechercher si la protection est justifiée. Même si la décision est prise d’accorder la demande de protection, l’article 114 a pour effet de surseoir à la mesure de renvoi plutôt que de conférer l’asile :
114 (1) La décision accordant la demande de protection a pour effet de conférer l'asile au demandeur; toutefois, elle a pour effet, s'agissant de celui visé au paragraphe 112(3), de surseoir, pour le pays ou le lieu en cause, à la mesure de renvoi le visant.
114 (1) A decision to allow the application for protection has
(a) in the case of an applicant not described in subsection 112(3), the effect of conferring refugee protection; and
[En blanc / Blank]
(b) in the case of an applicant described in subsection 112(3), the effect of staying the removal order with respect to a country or place in respect of which the applicant was determined to be in need of protection.
[29] Les demandeurs s’opposent aux conséquences négatives rattachées au fait d’être considérés comme des personnes visées par le paragraphe 112(3). Étant donné que le rejet de leur demande d’asile par la SPR, compte tenu de l’exclusion prévue à l’article 98 et à l’article 1F de la Convention sur les réfugiés, s’est fondé sur la jurisprudence antérieure à l’arrêt Ezokola en ce qui a trait au critère relatif à la complicité, les demandeurs soutiennent que l’agent aurait dû réexaminer leur exclusion dans le cadre de leur ERAR.
D. Les obligations imposées au Canada par le droit international, l’article 7 de la Charte et l’interprétation qu’il convient de donner au paragraphe 112(3) de la LIPR appellent-ils un ERAR non restreint au regard des faits en l’espèce? (1) Compétence de l’agent d’ERAR de trancher des questions constitutionnelles [30] D’entrée de jeu, je note que l’agent s’est fondé sur l'enseignement que le juge Russell a professé à l'occasion de l’affaire Singh c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 288 pour conclure que les agents d’ERAR n’ont pas compétence pour trancher des questions constitutionnelles. Dans une note de bas de page de leurs observations écrites, les demandeurs notent que l’agent n’a fait nulle mention des enseignements récemment professés par la Cour suprême du Canada sur cette question. Toutefois, les parties ne se sont pas prononcées sur le caractère raisonnable de cette conclusion de l’agent relative à la compétence. En l’absence d’observations sur cette question de compétence et d’arguments quant à la jurisprudence pertinente, je ne discute pas cette question dans ma décision. Reconnaissant plutôt l’importance de l’issue d’une décision administrative lorsqu’elle est attaquée par voie de procédure de contrôle judiciaire (voir Dunsmuir, au paragraphe 47), ma décision repose sur les observations des parties quant à la question de fond de l’interprétation du paragraphe 112(3) de la LIPR.
(2) Obligations imposées au Canada par le droit international [31] Les demandeurs soutiennent que les obligations imposées au Canada par le droit international, à savoir la Convention sur les réfugiés, doivent servir à éclairer l’interprétation du régime législatif canadien prévu par la LIPR, et du paragraphe 112(3) en particulier. Ils se fondent sur le principe du non-refoulement (la protection contre l’expulsion où l’on sera persécuté), consacré par l’article 33 de la Convention sur les réfugiés, lequel interdit aux États contractants de renvoyer un réfugié vers des territoires où sa vie ou sa liberté serait en danger du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques.
[32] Il ressort clairement de la Convention que le non-refoulement ne s’applique pas aux demandeurs qui sont exclus au titre de l’article 1F. Par conséquent, la LIPR n’entre pas en conflit avec ce principe dans la mesure où elle permet le renvoi de ces demandeurs. La question plus nuancée soulevée par les demandeurs est celle de savoir si les obligations imposées au Canada par la Convention sur les réfugiés appellent le réexamen d’une conclusion d’exclusion antérieure au moment d’un renvoi prévu, particulièrement au regard d’une évolution de la jurisprudence pertinente.
[33] Les demandeurs s’appuient sur le principe consacré par l’arrêt Németh c Canada (Justice), [2010] 3 RCS 281, au paragraphe 50, selon lequel le statut de réfugié au sens de la Convention dépend de la situation existant au moment de l’examen, de sorte que les conclusions officielles quant au statut de réfugié n’ont pas d’effet obligatoire. Ils soutiennent que ce principe va dans le sens de leur position selon laquelle lorsque la demande d’asile est présentée, le décideur doit effectuer un examen contemporain pour ce qui est de savoir si le demandeur d’asile est visé par la définition de réfugié, y compris un examen d’une exclusion possible aux termes de l’article 1F.
[34] À l’appui de leur position dans le contexte particulier des conclusions d’exclusion, les demandeurs renvoient à un document du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (le HCNUR) intitulé Note d’information sur l’application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés daté du 4 septembre 2003 [la Note d’information]. Ce document précise qu’il peut arriver que des informations soient révélées après l’exclusion d’une personne, jetant le doute sur l’applicabilité des clauses d’exclusion. En pareil cas, la décision d’exclusion doit être réexaminée et, le cas échéant, le statut de réfugié reconnu. Le défendeur soutient que cette note d’information ne fait pas partie intégrante de la Convention sur les réfugiés et que l’on ne saurait dire qu'elle définit les obligations imposées au Canada par la Convention.
[35] Les publications du HCNUR de ce genre peuvent représenter des balises utiles pour guider l’interprétation des dispositions de la Convention, mais elles n’ont pas force de loi et elles n’ont pas un effet déterminant sur cette interprétation (voir l’arrêt Fernandopulle c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 91, au paragraphe 17; Febles CAF, au paragraphe 50). De plus, la Note d’information fait référence à la nécessité de procéder au réexamen de la décision d’exclusion lorsque « des informations [sont] révélées, jetant le doute sur l’applicabilité des clauses d’exclusion ». La Note d’information ne requiert pas en soi, du moins pas explicitement, le réexamen en raison d’une évolution de la jurisprudence pertinente. Il n’a pas été indiqué clairement à la Cour que les obligations imposées au Canada par le droit international comprennent la nécessité de procéder au réexamen en raison de l’évolution de la jurisprudence. En l’absence d’une telle indication, je ne peux conclure en une telle nécessité.
[36] Quoi qu’il en soit, même si je devais conclure que la Convention sur les réfugiés comporte une telle nécessité, j’estime que, compte tenu des principes applicables en matière d’interprétation des lois, les dispositions pertinentes de la LIPR ne peuvent être interprétées comme mettant en œuvre cette nécessité. Les demandeurs se fondent sur la présomption voulant que les lois internes soient conformes aux obligations internationales et sur la disposition interprétative expresse que l’on trouve à l’alinéa 3(3)f) de la LIPR. Cette disposition précise que l’interprétation et la mise en œuvre de la LIPR doivent être conformes aux instruments internationaux portant sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire. A l'occasion de l’affaire De Guzman c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436, aux paragraphes 82, 83 et 87, la Cour d’appel fédérale a examiné l’alinéa 3(3)f) et a conclu que la LIPR doit être interprétée et mise en œuvre de manière compatible avec ces instruments, à moins que ce ne soit impossible selon l’approche moderne de l’interprétation législative. Cette approche interprétative serait de mise même en l’absence de l’alinéa 3(3)f), étant donné que le juge est légalement tenu d’éviter une interprétation du droit interne qui emporterait contravention de l’État à ses obligations internationales, sauf lorsque le libellé de la loi commande clairement une telle solution (voir R c Hape, 2007 CSC 26, au paragraphe 53).
[37] Je retiens la formulation des principes d’interprétation pertinents proposée par les demandeurs et je ne comprends pas que le défendeur les conteste. Toutefois, le problème que pose l’interprétation du paragraphe 112(3), lu de concert avec les alinéas 113c) et d), défendue par les demandeurs est l’absence de fondement dans le texte de ces dispositions.
[38] Les demandeurs font référence aux alinéas 112(3)a) et c) dans leurs observations, bien que l’alinéa 112(3)c) soit le plus pertinent aux fins de la présente analyse. Il s’agit de la disposition applicable en cas de conclusion d’exclusion de la SPR, conclusion sur laquelle reposait la décision de l’agent d’ERAR. Il est question à l’alinéa 112(3)c) du demandeur qui « a été débouté de sa demande d’asile au titre de la section F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés ». L’utilisation du verbe au passé « a été débouté » signale que cette disposition vise la demande déjà présentée et tranchée. Je ne peux concevoir une interprétation soutenable de l’alinéa 112(3)c) qui permettrait à un agent d’ERAR de conclure que cette disposition ne vise pas le demandeur d’asile qui a été exclu par la SPR en vertu de la section F de l’article premier.
[39] Les demandeurs soutiennent que cette interprétation est possible si l’on interprète les mots « au titre de la section F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés » comme faisant référence uniquement aux décisions d’exclusion correctement rendues. Ils soutiennent qu’une exclusion erronée (comme ils qualifieraient la décision rendue par la SPR avant l’arrêt Ezokola) n’entre pas dans les prévisions de l’alinéa 112(3)c), étant donné qu’elle n’a pas été rendue au titre de la Convention.
[40] Il m’est impossible de retenir cette solution comme interprétation possible de l’alinéa 112(3)c). Une telle interprétation obligerait l’agent d’ERAR, si on le lui demande, à examiner toutes les conclusions d’exclusion antérieures afin de rechercher si elles sont erronées ou non. J’estime qu’une telle interprétation est à l’opposé de l’intention du législateur, vu le sens ordinaire des mots utilisés aux alinéas 112(3)c) et 113c) et d), qui est de faire obstacle à l’examen de l’exclusion lorsqu’une conclusion d’exclusion a été tirée.
[41] Les demandeurs notent également que l’alinéa 112(3)a) est formulé au présent, lequel fait état du demandeur qui « …est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité organisée ». Ils soutiennent que cela confirme leur interprétation selon laquelle l’agent d’ERAR doit procéder à l’examen contemporain au sujet de l’interdiction de territoire, même si une conclusion d’interdiction de territoire a été tirée. Ils soutiennent que les alinéas 112(3)a) et c) doivent être interprétés de la même manière, de sorte que l’alinéa 112(3)c) appelle également un examen contemporain.
[42] Toutefois, les demandeurs reconnaissent que le texte de l’alinéa 112(3)a) peut être ambigu quant au moment de l’examen. Étant donné que l’alinéa 112(3)c) fait clairement référence à un examen antérieur, je conclus que l’argument des demandeurs prônant les interprétations cohérentes des alinéas 112(3)a) et c) ne va pas dans le sens de leur position. Cela va plutôt dans le sens de la conclusion portant que l’agent d’ERAR est limité à l’examen prévu par l’article 97 si le demandeur a déjà fait l’objet d’une mesure exclusion ou d’une conclusion d’interdiction de territoire.
[43] Par conséquent, même si je retenais l’argument des demandeurs portant que le principe du non-refoulement appelle le réexamen contemporain des conclusions d’exclusion antérieures à la suite d’une évolution de la jurisprudence, je conclurais que les dispositions pertinentes de la LIPR ne peuvent être interprétées de façon à être conformes à cet aspect du principe. Je conclus donc que les arguments des demandeurs tirés des dispositions de la Convention sur les réfugiés ne vont pas dans le sens de l’interprétation du paragraphe 112(3) qu’ils défendent.
(3) Article 7 de la Charte [44] Les demandeurs soutiennent que, vu l’article 7 de la Charte, leur interprétation du paragraphe 112(3) de la LIPR doit être retenue. Selon eux, le renvoi dans un pays où il existe un risque de persécution fait jouer les droits garantis par l’article 7 et n’est donc permis que si l’exposition à un tel risque est conforme aux principes de justice fondamentale. Les demandeurs soutiennent que leur renvoi, sans examen contemporain de leur exclusion du régime de protection des réfugiés, porte atteinte à ces principes, dont deux sont déférés à l’examen de la Cour.
[45] Tout d’abord, les demandeurs soutiennent que le principe du non-refoulement répond aux critères de reconnaissance d’un principe de justice fondamentale consacrés par l’arrêt Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c Canada (Procureur général), 2004 CSC 4, au paragraphe 8. La Cour suprême du Canada a conclu qu’un principe de justice fondamentale doit être un principe juridique, doit être le fruit d’un consensus suffisant quant à son caractère primordial ou fondamental dans la notion de justice de notre société, et qu’il doit pouvoir être cerné avec précision et être appliqué de manière à produire des solutions prévisibles.
[46] Deuxièmement, les demandeurs se fondent sur la protection contre l’arbitraire en tant que principe reconnu de justice fondamentale (voir Carter c Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, au paragraphe 83). Ce principe exige un lien rationnel entre l’objet de la loi et la limite qu’elle impose à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne. Les demandeurs soutiennent qu’il n’existe pas de lien rationnel entre le fait de refuser l’asile aux personnes qui ont commis des crimes internationaux (l’objet de la loi en question) et la limite imposée à la liberté et à la sécurité des demandeurs, étant donné qu’il n’existe pas de fondement valable pour les exclure du régime de protection des réfugiés.
[47] Les demandeurs soutiennent que l’application de l’article 7 de la Charte, au regard de ces principes de justice fondamentale, exige que l’on interprète le paragraphe 112(3) comme ils le préconisent, c’est-à-dire, comme exigeant l’examen contemporain de leur exclusion avant leur renvoi sans examen des risques, au titre de l’article 96 de la LIPR.
[48] En ce qui concerne les principes d’interprétation des lois pertinents, les demandeurs relèvent l’explication exposée par la Cour suprême du Canada à l’occasion de l’arrêt Bell ExpressVu Limited Partnership c Rex, 2002 CSC 42, au paragraphe 62. La Cour a expliqué que l’interprétation des lois qui favorise les principes et les valeurs consacrés par la Charte ne joue qu’en cas d’ambiguïté véritable, c’est-à-dire, lorsqu’une disposition législative se prête à des interprétations divergentes, mais par ailleurs tout aussi plausibles l’une que l’autre. Toutefois, les demandeurs soutiennent que cette limite quant à l’application de la Charte en tant qu’outil d’interprétation est écartée en l’espèce par l’effet de l’alinéa 3(3)d) de la LIPR, qui précise que l’interprétation et la mise en œuvre de la loi doivent avoir pour effet d’assurer que les décisions prises en vertu de la loi sont conformes à la Charte. Selon les demandeurs, peu importe si la disposition en cause est ambiguë ou non, la LIPR doit être interprétée et mise en œuvre de façon à assurer la conformité avec la Charte.
[49] Le problème avec la position des demandeurs est le même que celui énoncé dans l’analyse de l’incidence de la Convention sur les réfugiés sur l’interprétation qui précède. Les demandeurs soutiennent que nulle ambiguïté n’est nécessaire, mais ils soutiennent néanmoins que l’alinéa 112(3)c) contient une ambiguïté latente quant à savoir si l’on peut considérer qu’une mesure d’exclusion injustifiée a été prise « au titre de » la Convention. Toutefois, mon analyse énoncée précédemment dans les présents motifs vaut également quant aux arguments des demandeurs concernant l’incidence de la Charte sur l’interprétation. Je conclus non seulement que l’alinéa 112(3)c) n’est pas ambigu comme le soutiennent les demandeurs, mais également qu’il n’appelle pas l’interprétation que défendent les demandeurs, en particulier lorsqu’il est examiné au regard de l’article 113. Cette analyse vaut, que les demandeurs aient raison, ou non, d’affirmer que l’alinéa 3(3)d) de la LIPR élimine la nécessité de démontrer une ambiguïté dans le libellé de la loi avant de pouvoir avoir recours aux valeurs et principes de la Charte pour interpréter la loi. Je ne comprends pas pourquoi les demandeurs soutiennent que la Charte a pour effet de permettre une interprétation que le libellé de la loi ne permet pas.
[50] J’estime également que la position du défendeur, portant que la Charte n’appelle pas l’interprétation défendue par les demandeurs, est conforme à l’enseignement récent de la Cour suprême du Canada. Par l’arrêt B010 CSC, au paragraphe 75, la Cour suprême a confirmé que l’article 7 de la Charte entre habituellement en jeu à l’étape de l’ERAR du processus d’asile de la LIPR, et non lorsque vient le moment de déterminer si le migrant est interdit de territoire ou exclu. La Cour suprême a cité sa propre jurisprudence, Febles CSC, laquelle enseigne que la conclusion d’exclusion de l’asile tirée aux termes de la LIPR ne fait pas jouer l’article 7, car « même s’il est exclu du régime de protection des réfugiés, l’appelant peut demander au ministre de surseoir à une mesure de renvoi pour le lieu en cause si le renvoi à ce lieu l’expose à la mort, à la torture ou à des traitements ou peines cruels ou inusités ». Voici la discussion complète de la Cour suprême que l’on trouve aux paragraphes 67 et 68 de l’arrêt Febles CSC :
[67] De même, la Charte ne joue aucun rôle dans l’interprétation de l’art. 98 de la LIPR. Lorsque l’intention exprimée par le législateur dans une disposition législative est claire et sans ambiguïté, la Charte ne peut servir d’outil d’interprétation pour donner au texte législatif un sens non voulu par le législateur : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002