Samsung Electronics Canada Inc. c. Canada (Santé)

Samsung Electronics Canada Inc. c. Canada (Santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-11-30
Référence neutre
2020 CF 1103
Numéro de dossier
T-1617-18
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20210129
Dossier : T-1617-18
Référence : 2020 CF 1103
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Toronto (Ontario), le 29 janvier 2021
En présence de monsieur le juge Diner
ENTRE :
SAMSUNG ELECTRONICS CANADA INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA SANTÉ
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS PUBLICS
(Jugement et motifs confidentiels émis le 30 novembre 2020)
I. Introduction 2
II. Résumé des faits 3
III. Questions en litige et discussion 8
A. Questions préliminaires 9
1) Laquelle des deux décisions est maintenue? 9
2) Préclusion promissoire 14
3) Santé Canada a-t-il enfreint les principes d’équité procédurale? 17
B. Questions de fond 17
1) Normes de contrôle et de preuve 18
2) Les documents sont-ils soustraits à la communication aux termes de l’alinéa 20(1)b) de la LAI? 19
3) Les documents sont-ils soustraits à la divulgation aux termes de l’alinéa 20(1)c) de la LAI? 47
IV. Dépens 52
V. Conclusion 52
VI. Confidentialité 52
I.
Introduction
[1] La demanderesse, Samsung Electronics Canada (SECA), demande le contrôle judiciaire d’une décision du défendeur, le ministre de la Santé (Santé Canada), de communiquer plusieurs documents demandés en application de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A-1 [la LAI]. Santé Canada a rendu deux décisions : d’abord en juillet 2018 (la décision de juillet), puis en août 2018 (la décision d’août).
[2] La décision d’août, qui fait l’objet de la présente demande, prévoit la communication de deux types de documents : (1) les journaux d’incidents (les journaux) et (2) les formulaires sur l’efficacité du rappel (les formulaires) (collectivement, les documents contestés). SECA a fourni les deux types de documents à Santé Canada lors d’un rappel volontaire en 2016 (le rappel) de certains modèles de ses laveuses à chargement par le haut de marque Kenmore et Samsung (les laveuses).
[3] SECA soutient que les documents contestés sont exemptés de la divulgation parce qu’ils (i) contiennent des renseignements commerciaux confidentiels, et (ii) que leur divulgation porterait préjudice à sa position concurrentielle et financière. Santé Canada n’est pas du même avis. De plus, Santé Canada affirme que cette demande est irrecevable parce que SECA aurait dû présenter une demande de contrôle judiciaire de la décision de juillet, mais ne l’a pas fait. Elle affirme que la décision d’août qui sous-tend la présente demande est invalide parce que la LAI n’autorise pas Santé Canada à rendre plus d’une décision.
[4] Enfin, je ne suis convaincu ni par l’argument sur l’irrecevabilité de Santé Canada ni par l’argument de fond de SECA selon lequel les documents contestés ne devraient pas être divulgués. Je vais ainsi refuser d’intervenir. Mes motifs suivent un bref historique qui résume le contexte de ce litige.
II. Résumé des faits
[5] En 2016, SECA a eu connaissance de plusieurs incidents mettant en cause ses laveuses. Dans ces cas, les couvercles supérieurs de certaines laveuses se sont détachés pendant l’utilisation, causant des dommages aux biens, mais pas de blessures ou de décès. SECA a communiqué des renseignements concernant ces incidents à Santé Canada, conformément à ses obligations aux termes de la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation, LC 2010, c 21 [LCSPC].
[6] En septembre 2016, SECA a publié un communiqué de presse indiquant qu’elle travaillait avec Santé Canada sur les problèmes de sécurité potentiels des laveuses. En octobre et novembre 2016, SECA a publié deux autres communiqués de presse, dans lesquels elle a lancé le rappel. Dans le cadre de ce rappel, SECA a déclaré avoir vendu environ 245 000 laveuses entre mars 2011 et avril 2016.
[7] SECA et Santé Canada ont affiché des avis de rappel sur leurs sites Web respectifs, dans le cadre des protocoles exigés par la LCSPC. Ces avis fournissaient des renseignements sur les laveuses concernées, y compris les numéros de modèle des laveuses, les années de vente, le nombre total de laveuses touchées et le danger qui a conduit au rappel. Plus précisément, SECA a décrit le danger dans les avis publics en des termes similaires à ceux qu’elle avait précédemment décrits pour Santé Canada, à savoir [traduction] « vibrations anormales, ayant tendance à se produire lorsque des articles de literie sont lavés au moyen du “cycle normal” ». SECA a également noté dans les avis publics 64 rapports de détachement de couvercle de laveuse, dont 11 ont causé des dommages matériels mineurs.
[8] En janvier 2018, Santé Canada a reçu une demande d’accès à l’information visant la divulgation des documents liés au rappel (la demande). La demande était rédigée en français à l’origine comme suit :
Le 4 novembre 2016, Santé Canada publiait en ligne le document intitulé Mise à jour et élargissement du rappel : Samsung Electronics Canada Inc. rappelle certaines /laveuses [sic] à chargements par le dessus, dont une copie est jointe à la présente lettre. Cet avis de rappel dont le numéro d’identification est le RA-60872 (« l’Avis »), visait divers modèles de laveuses à chargement vertical fabriquées par Samsung Electronics Canada Inc. (« Samsung »), dont les modèles de laveuses Kenmore. Nous désirons obtenir, conformément à la Loi sur l’accès à [l]’information (LRC 1985, c A-1), copie de l’ensemble du dossier de Sant[é] Canada concernant le rappel des laveuses SECA, y compris, mais sans s’y limiter:
• l’ensemble de la correspondance échangée entre Santé Canada et Samsung concernant le rappel;
• pour chacun des modèles de laveuses visées dans l’Avis, le nombre total de laveuses vendues
[translation] On November 4, 2016, Health Canada posted an online document called “Updated and Expanded Recall: Samsung Electronics Canada Inc. recalls Certain Top Load Washing Machines,” a copy of which is attached to this letter. This recall notice, bearing identification number RA-60872 (“the Notice”), was for various models of top load washing machines manufactured by Samsung Electronics Canada Inc. (“Samsung”), including Kenmore washing machines. We would like to obtain, under the Access to Information Act (RSC 1985, c A-1), a copy of the full Health Canada file concerning the recall of SECA washing machines, including, but not limited to:
• all correspondence exchanged between Health Canada and Samsung concerning the recall.
• for each washing machine model mentioned in the Notice, the total number of machines sold.
[9] Par lettre datée du 20 avril 2018, Santé Canada a notifié SECA – conformément aux exigences d’avis aux tiers du paragraphe 27(1) de la LAI – des documents qu’il avait cernés comme étant en réponse à la demande (avis prévu à l’article 27). Avec son avis conforme à l’article 27, Santé Canada a fourni à SECA un dossier de divulgation prévu totalisant 436 pages (les documents), l’informant des documents que Santé Canada avait l’intention de divulguer partiellement ou entièrement. Les documents comprenaient des renseignements qui étaient déjà accessibles au public après le rappel (p. ex., sur les sites Web de SECA et de Santé Canada). Toutefois, ces documents comprenaient également des renseignements qui n’étaient pas accessibles au public, à savoir certains des renseignements que SECA a fournis à Santé Canada conformément à ses obligations aux termes de la LCSPC.
[10] SECA a répondu à l’avis de Santé Canada aux termes de l’article 27 par courriel le 28 mai 2018, expliquant pourquoi elle estimait que certains documents étaient exemptés de divulgation en application de l’article 20 de la LAI.
[11] SECA a souligné qu’elle avait toujours traité une grande partie des dossiers comme des renseignements commerciaux confidentiels, et plus précisément qu’elle avait seulement fourni les documents contestés à Santé Canada à la condition qu’ils demeurent confidentiels. Par exemple, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, dont la divulgation porterait préjudice à la position concurrentielle de SECA. SECA a affirmé qu’elle avait également imposé un devoir de confidentialité aux employés et organisé une formation annuelle de conformité sur les dossiers confidentiels.
[12] À la suite de nombreuses communications téléphoniques et électroniques échangées dans les semaines qui ont suivi, Santé Canada a concédé d’autres caviardages dans les documents. Toutefois, avant la décision de juillet, un désaccord subsistait sur le statut de certains documents non caviardés, y compris sur les documents contestés.
[13] Dans un courriel du 9 juillet 2018, Santé Canada a informé SECA qu’il avait envoyé la décision de juillet par courrier, qui comprenait la lettre de notification aux termes de l’article 28 et un ensemble de documents que Santé Canada avait déterminé comme étant assujettis à la divulgation aux termes de la LAI. Dans ce courriel, Santé Canada a informé SECA que la trousse était [traduction] « considérée comme une notification formelle [aux termes de l’article 28] » et que si cette dernière n’était pas d’accord avec la portée de la divulgation, son seul recours serait de demander un contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Cependant, dans ce même courriel, Santé Canada informait SECA qu’il serait néanmoins [traduction] « prêt à entendre toute demande de caviardage supplémentaire précise et limitée [que SECA] pourrait juger absolument nécessaire ».
[14] Entre le 12 juillet 2018 et le 16 août 2018, les parties ont discuté davantage de la portée appropriée de la divulgation aux termes de la LAI. Santé Canada a fait d’autres concessions. Dans un courriel daté du 27 juillet 2018, Santé Canada a informé SECA qu’il [traduction] « annulait officiellement » la décision de juillet, en notant que ce qui suit :
[traduction] Santé Canada a déterminé qu’en raison de la mauvaise interprétation de certaines observations originales et de la prise en considération des renseignements supplémentaires, des caviardages supplémentaires auraient dû être appliqués à une partie des dossiers. En conséquence, Santé Canada annule officiellement l’avis mentionné [dans la lettre d’avis du 10 juillet 2018 aux termes de l’article 28] et délivrera un avis corrigé aux termes de l’article 28 à [SECA] dans un avenir rapproché.
[Non souligné dans l’original.]
[15] Le 1er août 2018, Santé Canada a informé SECA par courriel qu’il avait envoyé une autre [traduction] « trousse de divulgation proposée », et a de nouveau demandé à la société de lui [traduction] « faire part de ses objections dans les cinq jours suivant la réception des dossiers ». SECA a soumis des observations supplémentaires à Santé Canada le 7 août 2018.
[16] Le 13 août 2018, Santé Canada a notifié SECA par courriel qu’il [traduction] « devrait maintenant aller de l’avant avec la lettre aux termes de l’article 28 et prendre [sa] décision définitive, car le dossier [était] extrêmement en retard et le demandeur [faisait] pression pour obtenir une réponse ». Le courriel indiquait que SECA recevrait des copies des documents que Santé Canada avait sélectionnés pour être divulgués dans sa décision d’août prochain. Selon SECA, le courriel du 13 août 2018 était la première fois que Santé Canada faisait référence à une « décision définitive ». Santé Canada a ensuite publié sa décision d’août. SECA a reçu cette seconde notification aux termes de l’article 28 le 16 août 2018, contenant un ensemble de documents plus restreint, composé uniquement des documents contestés. SECA a ensuite déposé cette demande le 5 septembre 2018, soit à l’intérieur du délai prévu par la loi.
[17] Le 26 septembre 2019, SECA a contre-interrogé Curtis Mathews (le chef d’équipe de la Division de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels de Santé Canada) sur son affidavit que Santé Canada a fourni à l’appui de la présente demande. M. Mathews était le fonctionnaire de Santé Canada qui avait indiqué, dans le courriel du 27 juillet 2018 à SECA, que Santé Canada [traduction] « annulait officiellement » la décision de juillet et [traduction] « délivrera[it] un avis corrigé aux termes de l’article 28 ». En contre-interrogatoire, M. Mathews a confirmé que la décision de juillet était donc [traduction] « nulle et sans effet » et que Santé Canada a bel et bien mentionné les mots [traduction] « décision définitive » pour la première fois au sujet de la décision d’août.
III. Questions en litige et discussion
[18] Avant d’examiner la question de fond de savoir si les documents contestés justifient une exception en application de la LAI, Santé Canada soulève un argument procédural préliminaire, à savoir que seule la décision de juillet – et non celle d’août – est valable. De plus, SECA soutient que Santé Canada a enfreint l’équité procédurale en ne fournissant pas à SECA un avis aux termes de l’article 27 pour tous les dossiers que Santé Canada a cernés comme étant en réponse à la demande.
A. Questions préliminaires
1) Laquelle des deux décisions est maintenue?
[19] Santé Canada affirme que la décision d’août est nulle et sans effet parce que le régime de la LAI accorde aux administrateurs gouvernementaux le pouvoir de prendre une seule décision concernant une demande d’accès à l’information. Santé Canada a rendu une décision en juillet 2018 et une deuxième décision en août 2018, ainsi le ministère affirme que la décision d’août a été prise par erreur, et sans pouvoir, car la législation permet seulement au ministre de rendre une seule décision. Santé Canada soutient que seule la décision de juillet est maintenue, et puisque SECA a manqué le délai de dépôt de demande prévu à l’article 44 de la LAI (20 jours) pour procéder à un contrôle judiciaire de la décision de juillet, la Cour n’est pas compétente pour entendre la présente requête.
[20] Pour étayer l’argument selon lequel la législation n’autorise qu’une seule décision possible aux termes de l’article 28, Santé Canada s’appuie sur quatre décisions : Matol Botanique International Ltée c Canada (Ministre de la santé et du bien-être social) (1994), 84 FTR 168, [1994] ACF no 860 (QL) (CF 1re inst.) [Matol]; AstraZeneca Canada inc. c Canada (Ministre de la santé), 2005 CF 1451 [AstraZeneca]; Porter Airlines inc. c Canada (Procureur général), 2013 CF 780 [Porter]; et Recall Total Information Management Inc. c Canada (Revenu national), 2015 CF 1128 [Recall].
[21] Je ne suis pas convaincu par les principes que Santé Canada a extraits de ces décisions pour étayer son argument selon lequel SECA aurait dû contester la décision de juillet parce que la décision d’août était invalide. Quatre facteurs distinguent l’espèce des décisions Matol, AstraZeneca, Porter et Recall; Santé Canada – l’institution fédérale – (i) a invité SECA à fournir des représentations supplémentaires relativement à la divulgation après qu’il eut rendu la décision de juillet; (ii) a déclaré qu’il [traduction] « annulait officiellement » la décision de juillet à la suite de ses discussions avec SECA; (iii) a utilisé l’expression [traduction] « décision définitive » par rapport à la décision d’août; et (iv) a réduit la portée du dossier de divulgation de manière cohérente tout au long des discussions avec SECA jusqu’à ce que la société ait entrepris la présente demande, après quoi Santé Canada n’a pas pris d’autres décisions au sujet de la divulgation.
[22] Les décisions Matol, AstraZeneca, Porter et Recall se distinguent de chacun de ces éléments. Premièrement, le responsable de l’institution fédérale dans ces cas a pris d’autres décisions après que le tiers eût déjà demandé le contrôle judiciaire de la décision initiale aux termes de l’article 44. Dans la décision Matol, par exemple, notre Cour a conclu que la LAI n’autorisait pas le responsable de l’institution à rendre d’autres décisions après qu’une demande de contrôle judiciaire en application de l’article 44 ait déjà été déposée auprès de la Cour, parce que la LAI ne permettait pas au responsable [traduction] « de siéger en appel de sa propre décision » (au paragraphe 36). Des scénarios similaires se sont produits dans les décisions AstraZeneca, Porter et Recall. En revanche, ici, la décision d’août de Santé Canada est arrivée avant que SECA dépose cette demande. Santé Canada n’a pas modifié une décision antérieure, mais l’a plutôt annulée dans le cadre des négociations en cours avec SECA, et n’a pris aucune autre décision après que SECA eut commencé la présente demande. Contrairement à ces quatre cas, je conclus qu’une seule décision a été prise en l’espèce : la décision d’août.
[23] Un autre point de distinction est que les discussions entre Santé Canada et SECA qui ont suivi l’avis aux termes de l’article 27 et la décision de juillet ont conduit Santé Canada à réduire constamment la portée des documents qui seront divulgués. Cela indique que Santé Canada et SECA travaillaient ensemble, de manière continue, pour déterminer les documents qui tombaient sous le coup d’une exemption à la LAI. La décision de juillet doit être examinée dans ce contexte. SECA soutient que la décision de juillet était au mieux un « avant-projet de décision », et une décision que Santé Canada a annulée peu après sa publication, compte tenu de ses discussions en cours avec SECA. Santé Canada a délivré un avis officiel aux termes de l’article 28 en même temps que la décision de juillet; toutefois, le contexte général de l’espèce des quatre décisions citées par Santé Canada.
[24] En prenant du recul, il convient de noter que la Cour suprême du Canada a reconnu que les tiers ayant droit à un avis aux termes de l’article 27 peuvent être les mieux placés pour savoir si les documents relèvent des exemptions prévues à l’article 20. Dans l’arrêt Merck Frosst Canada Ltée c Canada (Santé), 2012 CSC 3 [Merck], la Cour suprême a tenu les propos suivants au paragraphe 79 :
Vu la nature des exceptions en cause – qui visent les secrets industriels, les renseignements financiers ainsi que d’autres types de renseignements de nature confidentielle –, le tiers dont les renseignements sont visés par une demande d’accès à l’information est, de façon générale, mieux placé que le responsable de l’institution pour relever les renseignements qui tombent sous le coup de l’une ou l’autre des exceptions prévues au paragraphe 20(1). En effet, il connaît et comprend bien l’industrie dont il fait partie et il a une connaissance approfondie des renseignements en cause, de la façon dont ils ont été traités et du préjudice que pourrait causer leur divulgation.
[25] La raison pour laquelle les tiers peuvent être les mieux placés pour déterminer si un document relève des exceptions prévues à l’article 20 est précisément la raison pour laquelle la LAI exige qu’on leur donne la possibilité à la fois (i) de répondre à un avis de communication en instance d’une divulgation aux termes de l’article 27, et (ii) de contester une décision rendue aux termes de l’article 28 devant notre Cour. La Cour suprême déclare qu’il « est nécessaire d’adopter une approche axée sur la coopération » (Merck, au paragraphe 90).
[26] La décision sur les documents à divulguer n’est pas gravée dans le marbre avant qu’une décision définitive soit rendue. Par exemple, dans la décision Wells c Canada (Ministre des transports) (1995), 96 FTR 178, p. 3, [1995] ACF no 822 (QL) (CF 1re inst.) [Wells], le juge en chef adjoint Jerome a rédigé une décision préliminaire :
[traduction] [...] J’ai du mal à accepter l’affirmation [du demandeur] selon laquelle cette décision est irréversible ou constitue une renonciation qui peut être utilisée pour obliger le ministre à communiquer des documents, non encore publiés, qui sont considérés à juste titre comme étant protégés de la divulgation. Une telle règle aurait pour effet d’empêcher tout réexamen d’une décision de divulguer des documents au public et de lier le ministre à chaque étape d’une demande d’accès à l’information une fois qu’une décision positive a été prise ou suggérée par un fonctionnaire de niveau inférieur. En outre, le ministre ou le responsable de l’institution fédérale a déjà la responsabilité, aux termes de la loi, de divulguer les documents demandés, à moins que ces renseignements ne soient exemptés de divulgation aux termes de la loi. La confirmation claire de cette obligation avant l’examen des documents n’élargit pas cette obligation : Air Atonabee v Min. of Transport (1989) 27 FTR 194, p. 204 et 205.
[27] La décision Wells ne mettait aucun tiers en cause, elle est néanmoins plus semblable à l’espèce que les quatre décisions citées par le défendeur sur cette question (soit les décisions Matol, AstraZeneca, Porter et Recall). Dans la décision Wells, à l’instar de l’espèce, la deuxième décision du ministre a réduit la portée de la divulgation par rapport à ce que le responsable de l’institution fédérale avait initialement décidé. En outre, la deuxième décision dans la décision Wells, comme en l’espèce, est intervenue avant qu’une demande de contrôle judiciaire en application de l’article 44 ait été déposée. Le ministre n’a pas modifié sa position après le dépôt de la demande de contrôle judiciaire.
[28] Vu les faits en l’espèce, y compris l’invitation de Santé Canada à SECA à fournir des représentations supplémentaires après avoir [traduction] « officiellement annulé » la décision de juillet, et son avis d’une décision [traduction] « définitive » imminente juste avant de publier la décision d’août, SECA avait de bonnes raisons de se fier aux représentations de Santé Canada concernant la décision de juillet, et de bonnes raisons de retarder le début d’une demande de contrôle judiciaire pour continuer à négocier avec Santé Canada.
[29] Je ne suis pas convaincu par l’argument de Santé Canada, soulevé plusieurs mois après le début de ce litige aux termes de l’article 44 de la LAI en septembre 2018, selon lequel sa décision d’août était une [traduction] « erreur ». Après tout, la décision d’août n’était pas un événement isolé, mais plutôt un événement qui a mis en cause plusieurs communications et négociations réfléchies. La demanderesse, ayant reçu de l’assurance que l’avis antérieur avait été [traduction] « officiellement annulé » et qu’une [traduction] « décision définitive » serait rendue, était en droit de se fier aux observations du ministère.
[30] Si l’on examine la séquence des événements du point de vue du respect de la loi – et conformément aux principes qui sous-tendent les décisions Matol, AstraZeneca, Porter et Recall – la décision d’août était la seule décision légale prise aux termes de l’article 28, et l’institution ne peut par la suite se rétracter en faveur de la décision antérieure annulée.
2) Préclusion promissoire
[31] SECA invoque également la préclusion promissoire dans ses arguments relatifs au caractère déterminant de la décision d’août. Je suis d’accord que cette doctrine s’applique en l’espèce, à titre de motif subsidiaire de rejet de la position du défendeur selon laquelle seule la décision de juillet est valable. En ce qui concerne cette doctrine, dans l’arrêt Immeubles Jacques Robitaille inc. c Québec (Ville), 2014 CSC 34, au paragraphe 19 [Robitaille], la Cour suprême a conclu que, dans le contexte du droit public, la préclusion promissoire exige la preuve d’une promesse claire et non ambiguë faite à un citoyen par une autorité publique pour inciter ce dernier à accomplir un certain acte.
[32] Dans l’arrêt Centre hospitalier Mont-Sinaï c Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41, au paragraphe 45 [Mont-Sinaï] (confirmé dans l’arrêt Robitaille), la Cour suprême a reformulé le critère de la doctrine de la préclusion promissoire :
Les principes de l’irrecevabilité fondée sur une promesse [promissory estoppel] sont bien établis. Il incombe à la partie qui invoque cette exception d’établir que l’autre partie a, [1] par ses paroles ou sa conduite, fait une promesse ou donné une assurance [2] destinées à modifier leurs rapports juridiques et à inciter à l’accomplissement de certains actes. De plus, le destinataire des déclarations doit prouver que, [3] sur la foi de celles-ci, [4] il a pris une mesure quelconque ou a de quelque manière changé sa position [...]
[L]a promesse doit être non équivoque, mais [...] elle peut s’inférer des circonstances.
[33] Je suis conscient que la doctrine de la préclusion promissoire a une place étroite dans le contexte des décisions gouvernementales. Comme l’a écrit le juge Mainville dans l’arrêt Malcolm c Canada (Pêches et Océans), 2014 CAF 130 :
[38] Bien qu’il soit possible d’invoquer la théorie de la préclusion promissoire contre une autorité publique, y compris un ministre, elle est d’application limitée en droit public. Comme le souligne le juge Binnie au paragraphe 47 des motifs concordants qu’il a rédigés à l’occasion de l’affaire Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41, [2001] 2 R.C.S. 281 (Mont-Sinaï), la préclusion en droit public exige clairement que l’on détermine l’intention que le législateur avait en conférant le pouvoir dont on cherche à empêcher l’exercice. La loi est suprême. Des circonstances qui pourraient par ailleurs donner lieu à la préclusion peuvent devoir céder le pas à un intérêt prépondérant exprimé dans le texte législatif.
[39] Ce principe a été exprimé de diverses façons. Dans l’arrêt St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, [1950] R.C.S. 211, à la page 220, le juge Rand l’a formulé comme suit : [traduction] « [I]l ne peut y avoir préclusion en présence d’une disposition explicite d’une loi. » Dans Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c. Lidder, [1992] 2 C.F. 621, à la page 625, le juge Marceau, de la Cour d’appel, l’a pour sa part formulé en ces termes : « On ne saurait invoquer la théorie de la fin de non‑recevoir pour empêcher l’exercice d’une obligation prévue par la loi. »
[Non souligné dans l’original.]
[34] Dans l’arrêt Malcolm, la CAF a refusé d’appliquer la préclusion promissoire pour empêcher un ministre d’exercer son large pouvoir discrétionnaire d’une manière qui ne correspondait pas aux décisions politiques de ses prédécesseurs : la Cour a reconnu que le ministre avait un large pouvoir discrétionnaire et que les décisions politiques des ministres précédents ne liaient pas le titulaire. Le principe dégagé est donc qu’une partie ne peut pas employer la doctrine pour empêcher l’exercice d’un devoir légal, plus précisément lorsque le Parlement a voulu que ce devoir protège les intérêts des personnes ayant une préoccupation donnée. Dans l’arrêt Malcolm, ce devoir était un pouvoir de décision discrétionnaire.
[35] L’analogie dans le contexte de la LAI est qu’un tiers ne peut pas utiliser la préclusion promissoire pour empêcher une institution d’exercer son obligation légale de prendre une décision concernant une demande d’accès, alors que l’article 28 de cette loi établit clairement l’obligation de prendre une telle décision. SECA, cependant, ne s’appuie pas sur la préclusion promissoire pour empêcher Santé Canada de rendre une décision. Elle soulève plutôt la doctrine de la préclusion promissoire pour empêcher Santé Canada d’annuler une décision prise en bonne et due forme – la décision d’août – en faveur de la décision de juillet, qui a été rétractée. Ce raisonnement tient la route. Si l’on examine le scénario différemment, Santé Canada ne peut pas revenir sur sa première décision au motif qu’il y avait eu une erreur, s’engager dans de nouvelles négociations sur la promesse d’une décision définitive éventuelle, rendre cette décision définitive, puis la récupérer après le début du litige pour empêcher SECA de contester la décision devant notre Cour.
[36] Santé Canada a voulu que SECA s’appuie sur ses paroles et sa conduite sans ambiguïté. Santé Canada a annulé sa décision de juillet, et l’a remplacée par sa décision [traduction] « définitive » d’août. Entre-temps, il a continué à travailler avec SECA pour déterminer la portée appropriée de la divulgation. SECA s’est appuyée sur ce fait lorsqu’elle a décidé de ne pas déposer une demande inutile aux termes de l’article 44 pour le contrôle de la décision de juillet. Cela aurait été un gaspillage de ressources, y compris celles de Santé Canada et de notre Cour, étant donné que Santé Canada avait indiqué qu’il était toujours disposé à négocier. SECA est donc en droit de défendre ses actions au moyen de la préclusion promissoire, et Santé Canada ne peut pas, après le début du litige et avec le recul, dire maintenant qu’il a rendu sa deuxième décision par erreur, de sorte que seule sa première décision est valable.
[37] En résumé, je conclus que la décision d’août est valable, que la décision de juillet est nulle et sans effet, et que la présente demande a été correctement déposée dans le délai légal de 20 jours.
3) Santé Canada a-t-il enfreint les principes d’équité procédurale?
[38] SECA a soulevé un argument d’injustice procédurale relativement à la retenue par Santé de certains documents du premier ensemble de documents, que la demanderesse a seulement découvert après qu’ils lui ont été communiqués dans le présent litige. Lors de l’audition de la présente demande, Santé Canada a concédé qu’il aurait dû divulguer les documents retenus dans l’avis délivré aux termes de l’article 27. Comme ces documents ont depuis été divulgués dans l’espèce, je conclus que SECA n’a pas souffert d’injustice procédurale.
B. Questions de fond
[39] La question de fond en l’espèce est de savoir si Santé Canada a omis à tort de soustraire les documents contestés à la divulgation aux termes de la LAI pour des motifs de confidentialité (alinéa 20(1)b)) ou de préjudice (alinéa 20(1)c)).
1) Normes de contrôle et de preuve
[40] Il s’agit de la première décision rendue aux termes de la LAI depuis l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], dans lequel la Cour suprême a conclu que le caractère raisonnable est la norme par défaut à respecter dans les contrôles judiciaires. Toutefois, l’indication claire du législateur voulant qu’une norme différente doive être appliquée suffit pour réfuter cette présomption (Vavilov, aux paragraphes 32, 34 et 35). L’article 44.1 de la LAI prévoit que les contrôles judiciaires doivent être des contrôles de novo, et « sont entendus et jugés comme une nouvelle affaire ».
[41] En conséquence, sans utiliser le libellé exact d’un « appel », l’article 44.1 de la LAI indique clairement que le Parlement avait l’intention que notre Cour effectue un contrôle selon la norme de la décision correcte. Cela signifie que je dois décider de nouveau si les documents contestés relèvent d’une exception à la LAI, selon les éléments de preuve présentés par les parties (Merck, au paragraphe 3). L’arrêt Merck confirme également une longue série de décision établissant l’application de la norme de la décision correcte (Merck, au paragraphe 53). Les deux parties ont accepté, tout comme moi, que l’arrêt Vavilov ne modifie pas cette norme.
[42] Enfin, en ce qui concerne le fardeau de la preuve, l’arrêt Merck établit également qu’il incombe au tiers d’établir toute exemption de divulgation selon la prépondérance des probabilités (aux paragraphes 94 et 95).
2) Les documents sont-ils soustraits à la communication aux termes de l’alinéa 20(1)b) de la LAI?
[43] Les documents contestés contiennent deux types de renseignements : (1) les journaux et (2) les formulaires. SECA a soumis ces documents contestés à Santé Canada dans le cadre de son rappel de 2016, conformément à ses obligations aux termes de l’article 14 des protocoles de rappel de la LCSPC, selon lequel le fabricant doit informer Santé Canada de tout événement répondant à la définition légale d’un « incident » dans les deux jours suivant la prise de connaissance de ces événements (LCSPC, au paragraphe 14(2)). La LCSPC définit un « incident » aux alinéas 14(1)a) et b), comme un événement, un défaut ou une caractéristique raisonnablement susceptible « de causer la mort d’un individu ou qui a eu ou était susceptible d’avoir des effets négatifs graves sur sa santé, notamment en lui causant des blessures graves ».
[44] En l’occurrence, les documents contestés ont été créés après les événements impliquant les laveuses et répondant à la définition légale d’un « incident ». Avant d’évaluer si les renseignements contenus dans les documents contestés relèvent d’une exemption aux termes de l’alinéa 20(1)b), voici une brève description de ceux-ci.
a) Les journaux
[45] Les journaux complets contiennent un tableau de six colonnes : (1) le nom du client; (2) l’adresse du client; (3) le numéro du modèle; (4) la date du rapport d’incident; (5) les rapports des clients au service clientèle; et (6) le règlement. À la suite de discussions avec SECA, Santé Canada a accepté de supprimer les colonnes (1) et (2), [traduction] « nom du client » et [traduction] « adresse du client », conformément au paragraphe 19(1) de la LAI, car elles contenaient des renseignements personnels. Santé Canada a également accepté de supprimer la colonne (6), [traduction] « règlement », parce qu’il a admis les arguments de SECA selon lesquels la colonne contenait des renseignements confidentiels scientifiques, commerciaux, techniques ou financiers aux termes de l’alinéa 20(1)b) de la LAI. Santé Canada a refusé de refuser la divulgation des colonnes restantes, invoquant son obligation de les communiquer aux termes de la LAI.
b) Les formulaires
[46] Les formulaires sont des questionnaires standard de trois pages de Santé Canada. Les tiers doivent remplir ces questionnaires dans le cadre du processus de déclaration d’incidents et de rappel de produits de consommation. En plus des coordonnées générales, les formulaires demandent des renseignements dans des « champs » en blanc, à remplir par les parties qui ont communiqué des « incidents » à Santé Canada. Les formulaires demandent des renseignements supplémentaires aux tiers, notamment : le nombre total d’unités touchées; le nombre total d’unités distribuées; les types de mesures que le tiers a prises pour aviser le public des incidents (c.-à-d., les avis dans les points de vente au détail, sur les sites Web ou dans d’autres médias); le nombre de consommateurs touchés (y compris le nombre de consommateurs qui ont été joints et qui ont répondu); les types de mesures d’intervention qui ont été prises pour remédier à la situation (c.-à-d., le nombre de clients joints, le mode de communication et le nombre de retours de produits, de remboursements, d’échanges et de trousses de réparation qui ont été traités); et des mises à jour sur le nombre d’incidents. Les formulaires demandent également des renseignements sur les décès ou les blessures liés aux incidents.
[47] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||
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[48] À la suite de discussions avec SECA, et comme cela s’est produit avec les parties retirées des documents susmentionnés, Santé Canada a également caviardé certaines parties des formulaires conformément aux exigences de la LAI. Il a caviardé les renseignements suivants : | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| Santé Canada a procédé à ces caviardages aux termes du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI.
c) Observations des parties relativement à l’alinéa 20(1)b)
[49] SECA demande à notre Cour d’exempter les documents contestés de la divulgation en application de l’alinéa 20(1)b) de la LAI, et donc d’interdire leur divulgation. SECA soutient que les documents contestés contiennent des renseignements commerciaux sensibles, qu’elle a toujours traités comme étant confidentiels.
[50] Plus précisément, SECA affirme que les journaux |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. SECA note que les formulaires contiennent |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||| La société fait également référence à ses |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[51] SECA note qu’elle a constamment imposé des exigences strictes de confidentialité à ses employés, y compris en leur faisant signer des accords de confidentialité et en leur faisant suivre une formation annuelle de conformité, et qu’elle a fourni les documents contestés à Santé Canada avec une attente raisonnable de confiance. SECA affirme de plus que les renseignements contenus dans les documents contestés ne sont pas autrement accessibles au public.
[52] Santé Canada réplique que les documents contestés ne sont pas exemptés aux termes de l’alinéa 20(1)b) pour quatre motifs. Premièrement, Santé Canada affirme que les renseignements contenus dans les documents contestés ne sont pas « financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques » au sens de la LAI. Il décrit les renseignements contenus dans les documents contestés comme ne relevant pas du champ d’application de l’alinéa 20(1)b). Santé Canada soutient que le fait que |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||