Yeager c. Commission nationale des libérations conditionnelles

Yeager c. Commission nationale des libérations conditionnelles
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-01-29
Référence neutre
2008 CF 113
Numéro de dossier
T-1644-04
Contenu de la décision
Date : 20080129
Dossier : T-1644-04
Référence : 2008 CF 113
Ottawa (Ontario), le 29 janvier 2008
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE SHORE
ENTRE :
MATTHEW G. YEAGER
demandeur
et
LE PRÉSIDENT DE LA COMMISSION NATIONALE
DES LIBÉRATIONS CONDITIONNELLES
défendeur
ET ENTRE :
MATTHEW G. YEAGER
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE
ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Lorsque la Cour estime que l’institution fédérale concernée n’était pas autorisée à refuser la communication de renseignements parce que ceux-ci ne tombaient pas sous le coup d’une exemption invoquée, la Cour peut substituer son opinion à celle de l’institution fédérale; cependant, lorsque la Cour conclut que l’institution fédérale était autorisée à refuser la communication de renseignements au motif qu’il s’agissait de renseignements personnels, la Cour peut seulement intervenir dans certaines circonstances. Dans l’arrêt de la Cour suprême du Canada Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, le juge Peter deCarteret Cory a affirmé ce qui suit lorsqu’il a déterminé si le ministre avait exercé convenablement son pouvoir discrétionnaire :
[107] […] Il est clair que, dans cette décision, la cour qui procède à la révision peut substituer son opinion à celle du responsable de l’institution fédérale concernée. La situation est cependant différente une fois qu’on a jugé que le responsable de l’institution fédérale est autorisé à refuser la communication. Le paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que, sous réserve du par. 19(2), le responsable de l’institution fédérale est tenu de refuser la communication de renseignements personnels. Il s’ensuit que l’art. 49 de la même loi n’autorise la cour à écarter la décision du responsable de l’institution fédérale que dans le cas où celui‑ci n’est pas autorisé à refuser la communication d’un document. Dans les cas où, comme en l’espèce, le document demandé contient des renseignements personnels, le responsable de l’institution fédérale est autorisé à en refuser la communication, et le pouvoir de révision de novo, énoncé à l’art. 49, est épuisé.
[2] Dans Dagg, précité, le juge Cory a examiné le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre quand il décide de communiquer ou non des renseignements personnels :
[16] […] une décision discrétionnaire du Ministre, fondée sur le sous-al. 8(2)m)(i), ne doit pas être examinée selon une norme de révision de novo. Il suffit peut-être de faire remarquer que le Ministre n’est pas tenu d’examiner s’il est dans l’intérêt public de divulguer des renseignements personnels. Toutefois, lorsqu’une demande de divulgation lui est faite, il doit exercer ce pouvoir discrétionnaire au moins en examinant l’affaire. S’il refuse ou omet de le faire, le Ministre se trouve à refuser d’exercer la compétence dont lui seul est investi.
[3] Dans l’arrêt de la Cour suprême du Canada Cie H.J. Heinz du Canada ltée c. Canada (Procureur général), [2006] 1 R.C.S. 441, la juge Marie Deschamps souligne l’équilibre que doit atteindre le décideur entre la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la LAI), et la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21 (la LPRP) :
[29] La principale protection contre la divulgation de renseignements personnels figure au par. 8(1) LPRP, qui prévoit précisément que « [l]es renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l’individu qu’ils concernent, que conformément au présent article. » La LPRP établit également un certain nombre d’exceptions à l’interdiction de divulguer des renseignements personnels, dont la restriction du droit à la vie privée pour des raisons « d’intérêt public » (voir les al. 8(2)a) à m)). Cependant, même dans le cas où elle exerce son pouvoir discrétionnaire relatif à l’intérêt public pour communiquer des renseignements personnels, l’institution fédérale doit donner un préavis de la communication au Commissaire à la protection de la vie privée si les circonstances le justifient, et ce dernier peut décider de mettre au courant l’individu concerné (par. 8(5)). Il ressort donc clairement du régime législatif établi par la LAI et la LPRP que, lorsqu’il est question des renseignements personnels d’un individu, le droit à la vie privée l’emporte sur le droit d’accès à l’information.
[30] Cependant, il convient de noter que, malgré l’accent qu’il met sur la protection des renseignements personnels, le régime législatif garantit que les droits de l’auteur de la demande de communication seront également pris en considération dans un recours en révision. Lorsqu’un recours en révision fondé sur l’art. 44 est exercé, l’auteur de la demande de communication initiale doit également être avisé et avoir la possibilité de présenter des observations (par. 44(2) et (3)). La Loi offre ainsi un autre moyen d’assurer l’équilibre entre les droits de ceux qui demandent la communication et ceux qui s’y opposent.
[31] Il ressort de l’économie et des historiques de la LAI et de la LPRP que les deux lois ont pour objet conjugué d’établir un juste équilibre entre le droit à la vie privée et le droit d’accès à l’information. Toutefois, dans ce régime équilibré, les lois en question accordent une plus grande protection aux renseignements personnels. En imposant des restrictions rigoureuses à la divulgation de renseignements personnels, le législateur a clairement voulu empêcher toute atteinte à cet aspect du droit à la vie privée. C’est pourquoi, comme le régime législatif offre un droit de révision à l’art. 44, les tribunaux ne devraient pas créer d’obstacles artificiels à une protection efficace des renseignements personnels.
PROCÉDURE JUDICIAIRE
[4] Il s’agit d’une demande de révision judiciaire, présentée en vertu de l’article 41 de la LAI, qui vise les décisions de la Commission nationale des libérations conditionnelles (la CNLC) et du Service correctionnel du Canada (le SCC), datées respectivement du 27 mars 2003 et du 14 mars 2003, par lesquelles la demande d’accès à l’information du demandeur a été rejetée en application du paragraphe 19(1) de la LAI. Le Commissaire à l’information s’est dit d’accord avec le refus des défendeurs de communiquer les renseignements demandés.
[5] Article 41 de la LAI :
41. La personne qui s’est vu refuser communication totale ou partielle d’un document demandé en vertu de la présente loi et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à l’information peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
41. Any person who has been refused access to a record requested under this Act or a part thereof may, if a complaint has been made to the Information Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Information Commissioner are reported to the complainant under subsection 37(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow.
CONTEXTE
[6] Le demandeur était un étudiant au doctorat en sociologie de l’Université Carleton. Dans le cadre de son premier projet de mémoire intitulé « Talking to Dangerous Offenders: An exploratory Study in Convict Criminology », il a communiqué le 25 juillet 2002 avec M. Ian Glen, président de la CNLC, pour lui demander les noms des délinquants dangereux se trouvant dans la région de l’Ontario, l’adresse de l’établissement où ils étaient détenus ou leur adresse dans la collectivité ainsi que leur numéro matricule (le numéro SED), et pour avoir accès au registre des décisions concernant ces délinquants. (Dossier de demande supplémentaire du demandeur, vol. 1, affidavit établi le 7 octobre 2004 par Matthew G. Yeager, onglet 7 et pièce B.)
[7] Le 23 septembre 2002, la CNLC a dirigé le demandeur vers le SCC aux fins de ses recherches, car la plupart des renseignements qu’il demandait n’émanaient pas de la CNLC. (Dossier de demande supplémentaire du demandeur, vol. 1, affidavit de Matthew G. Yeager, précité, onglet 7 et pièce D.)
[8] Le 26 septembre 2002, le demandeur a formellement demandé à M. Laurence Motiuk, gestionnaire de la Direction des recherches du SCC, de lui fournir, pour des travaux de recherche visés à l’alinéa 8(2)j) de la LPRP, les noms des délinquants dangereux se trouvant dans la région de l’Ontario, l’adresse de l’établissement où ils étaient détenus ou leur adresse dans la collectivité et leur numéro SED. (Dossier de demande supplémentaire du demandeur, vol. 1, affidavit de Matthew G. Yeager, précité, onglet 7 et pièce E.)
[9] Le 29 novembre 2002, le demandeur a adressé, en vertu de la LAI, une demande d’accès à l’information à M. John Vandoremalen, de la CNLC, pour obtenir les noms des délinquants dangereux relevant des bureaux ontariens de celle-ci, le numéro SED de ces délinquants et l’adresse des établissements où ils étaient détenus ou leur adresse dans la collectivité (Dagg, précité); le demandeur a également sollicité l’accès au registre des décisions concernant les délinquants en question et a prié la CNLC de lui remettre les documents pertinents. (Dossier de demande des défendeurs, affidavit établi le 10 novembre 2004 par John Vandoremalen, onglet 1, paragraphe 2 et pièce A.)
[10] Le même jour, le demandeur a aussi présenté une demande d’accès à l’information à la Division de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels du SCC. Il y demandait les noms des délinquants dangereux relevant des bureaux ontariens de la CNLC, leur numéro SED et l’adresse de l’établissement où ils étaient détenus ou leur adresse dans la collectivité (Dagg, précité; dossier de demande des défendeurs, affidavit établi le 10 novembre 2004 par Pierre Tessier, onglet 2, paragraphe 2 et pièce A.)
[11] Le 11 décembre 2002, M. Vandoremalen, de la CNLC, a convié le demandeur à demander directement les renseignements susmentionnés au SCC, vu que la plupart d’entre eux émanaient de cet organisme; cependant, la CNLC, de concert avec le SCC, a proposé au demandeur un moyen d’obtenir les renseignements qui respecte le caractère personnel de ceux-ci et repose sur le consentement des délinquants concernés. Les défendeurs ont proposé d’envoyer des lettres préparées par M. Yeager aux personnes déclarées délinquants dangereux en Ontario pour leur permettre de consentir à la communication des renseignements personnels les concernant. Le demandeur a rejeté cette solution. (Dossier de demande des défendeurs, affidavit établi le 10 novembre 2004 par John Vandoremalen, onglet 1, paragraphe 4 et pièce B; dossier de demande supplémentaire du demandeur, vol. 2, transcription du contre-interrogatoire de Pierre Tessier sur l’affidavit établi le 17 mars 2006, onglet 13, question 218; dossier de demande du demandeur, vol. 1, transcription du contre-interrogatoire de Pierre Tessier sur l’affidavit établi le 10 novembre 2004, onglet D, questions 26 à 29; dossier de demande supplémentaire des défendeurs, transcription du contre-interrogatoire de Matthew Yeager sur l’affidavit établi le 7 octobre 2004, onglet 1, question 33.)
[12] Le 13 janvier 2003, M. Mike Johnson, directeur de la Division de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels du SCC, a décidé que l’article 19 de la LAI interdisait la communication des renseignements sollicités pour le motif qu’il s’agissait de « renseignements personnels » visés à l’article 3 de la LPRP et qu’ils ne pouvaient donc pas être communiqués suivant le paragraphe 19(1) de la LAI. Pour tirer cette conclusion, le SCC a examiné s’il était possible de communiquer les renseignements personnels au titre de l’une des trois exceptions énoncées au paragraphe 19(2) de la LAI. Le SCC a conclu qu’aucune desdites exceptions ne s’appliquait. (Dossier de demande supplémentaire du demandeur, vol. 2, transcription du contre-interrogatoire de Pierre Tessier sur l’affidavit établi le 17 mars 2006, onglet 13, questions 92 et 93, 81 et 82, 121, 125, 152 à 154, 96 à 98 et 162 à 167.)
[13] Insatisfait du refus des défendeurs, la CNLC et le SCC, le demandeur a déposé une plainte contre eux auprès du Commissaire à l’information relativement aux [traduction] « exemptions invoquées en vertu du paragraphe 19(1) de la LAI ». Le demandeur estimait que les renseignements personnels auraient dû lui être communiqués en application des alinéas 8(2)j) et m) de la LPRP.
[14] Le 25 août 2004 (lettre en date du 22 juillet 2004), le Commissaire à l’information a rejeté la plainte du demandeur après avoir tiré les conclusions suivantes : les délinquants dangereux n’avaient pas consenti à la communication des renseignements personnels les concernant, les renseignements sollicités ne sont pas accessibles au public, et le SCC a dûment pris en considération l’alinéa 19(2)c). Le Commissaire à l’information a aussi fait remarquer que le SCC proposait un autre moyen d’obtenir les renseignements : demander le consentement des délinquants dangereux concernés. Il a invité le demandeur à communiquer directement avec le SCC s’il souhaitait se prévaloir de cette option. (Dossier de demande des défendeurs, affidavit établi le 10 novembre 2004 par Pierre Tessier, onglet 2, paragraphe 10 et décision du Commissaire à l’information, pages 45 à 47.)
[15] Le demandeur a introduit sa demande de révision judiciaire le 9 septembre 2004. Dans son premier avis de demande, le demandeur contestait la décision du Commissaire à l’information de rejeter sa plainte. Le demandeur n’y soutenait pas que les renseignements personnels demandés étaient accessibles au public.
[16] Le 3 février 2006, le demandeur a reçu l’autorisation de déposer un avis de demande modifié. Dans cet avis, le demandeur conteste le refus par la CNLC et le SCC de communiquer les documents demandés. Le demandeur invoque de nouveaux motifs pour lesquels il y a lieu de lui donner accès aux renseignements en question, vu que ceux-ci sont du domaine public.
DISPOSITIONS LÉGALES APPLICABLES
[17] L’objet de la LAI :
Objet
2. (1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
Purpose
2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government.
[18] L’article 4 de la LAI établit en ces termes une règle générale en matière d’accès :
Droit d’accès
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
Right to access to records
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act of Parliament, every person who is
(a) a Canadian citizen, or
(b) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act,
has a right to and shall, on request, be given access to any record under the control of a government institution.
[19] Les exceptions au droit d’accès à des renseignements détenus par l’administration fédérale et à la règle générale en matière d’accès sont énoncées aux articles 13 à 26 de la LAI. Par exemple, le paragraphe 19(1) de la LAI interdit expressément la communication de renseignements personnels visés à l’article 3 de la LPRP :
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[Non souligné dans l'original.]
19. (1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains personal information as defined in section 3 of the Privacy Act.
(Emphasis added.)
[20] Il importe de signaler le paragraphe 19(2) de la LAI, qui confère au responsable d’une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de communiquer des renseignements personnels dans certaines circonstances. La communication est donc permise dans les cas suivants :
19. (2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où :
a) l’individu qu’ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[Non souligné dans l’original.]
19. (2) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act that contains personal information if
(a) the individual to whom it relates consents to the disclosure;
(b) the information is publicly available; or
(c) the disclosure is in accordance with section 8 of the Privacy Act.
(Emphasis added.)
[21] La LPRP limite en ces termes la communication de renseignements personnels par l’administration fédérale :
Communication des renseignements personnels
8. (1) Les renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale ne peuvent être communiqués, à défaut du consentement de l’individu qu’ils concernent, que conformément au présent article.
Cas d’autorisation
(2) Sous réserve d’autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants :
[...]
j) communication à toute personne ou à tout organisme, pour des travaux de recherche ou de statistique, pourvu que soient réalisées les deux conditions suivantes :
(i) le responsable de l’institution est convaincu que les fins auxquelles les renseignements sont communiqués ne peuvent être normalement atteintes que si les renseignements sont donnés sous une forme qui permette d’identifier l’individu qu’ils concernent,
(ii) la personne ou l’organisme s’engagent par écrit auprès du responsable de l’institution à s’abstenir de toute communication ultérieure des renseignements tant que leur forme risque vraisemblablement de permettre l’identification de l’individu qu’ils concernent;
[...]
m) communication à toute
autre fin dans les cas où, de
l’avis du responsable de
l’institution :
(i) des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée,
(ii) l’individu concerné en tirerait un avantage certain.
[Non souligné dans l’original.]
Disclosure of personal information
8. (1) Personal information under the control of a government institution shall not, without the consent of the individual to whom it relates, be disclosed by the institution except in accordance with this section.
Where personal information may be disclosed
(2) Subject to any other Act of Parliament, personal information under the control of a government institution may be disclosed
…
(j) to any person or body for research or statistical purposes if the head of the government institution
(i) is satisfied that the purpose for which the information is disclosed cannot reasonably be accomplished unless the information is provided in a form that would identify the individual to whom it relates, and
(ii) obtains from the person or body a written undertaking that no subsequent disclosure of the information will be made in a form that could reasonably be expected to identify the individual to whom it relates;
…
(m) for any purpose where, in the opinion of the head of the institution,
(i) the public interest in disclosure clearly outweighs any invasion of privacy that could result from the disclosure, or
(ii) disclosure would clearly benefit the individual to whom the information relates.
(Emphasis added.)
[22] L’article 3 de la LPRP définit comme suit l’expression « renseignements personnels » :
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
c) tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre;
d) son adresse, ses empreintes digitales ou son groupe sanguin;
[Non souligné dans l’original.]
“personal information” means information about an identifiable individual that is recorded in any form including, without restricting the generality of the foregoing,
(c) any identifying number, symbol or other particular assigned to the individual,
(d) the address, fingerprints or blood type of the individual,
(Emphasis added.)
[23] Même si un document contient des « renseignements personnels » visés par la définition ci‑dessus, l’article 19 de la LAI accorde au responsable d’une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire résiduel de communiquer les renseignements en question conformément aux conditions énumérées au paragraphe 19(2) de la LAI.
[24] Selon la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, ch. 20 (la LSCMLC), est accordé, sur demande, au moyen du registre des décisions de la CNLC, l’accès aux dossiers sur les examens et les décisions concernant des délinquants dangereux, mais non au numéro du SED de ces derniers et à l’adresse de l’établissement où ils sont détenus. Ces renseignements sont retranchés des documents mis à la disposition de la personne qui les demande, non seulement parce qu’ils sont considérés comme des renseignements personnels, mais aussi parce que le paragraphe 144(3) de la LSCMLC interdit expressément leur divulgation. (Dossier de demande supplémentaire du demandeur, vol. 1, affidavit établi le 17 mars 2006 par Pierre Tessier, onglet 10, alinéas 5c) et d).)
Constitution du registre
144. (1) La Commission constitue un registre des décisions qu’elle rend sous le régime de la présente partie et des motifs s’y rapportant.
Accès au registre
(2) Sur demande écrite à la Commission, toute personne qui démontre qu’elle a un intérêt à l’égard d’un cas particulier peut avoir accès au registre pour y consulter les renseignements qui concernent ce cas, à la condition que ne lui soient pas communiqués de renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement :
a) de mettre en danger la sécurité d’une personne;
b) de permettre de remonter à une source de renseignements obtenus de façon confidentielle;
c) de nuire, s’ils sont rendus publics, à la réinsertion sociale du délinquant.
Idem
3) Sous réserve des conditions fixées par règlement, les chercheurs peuvent consulter le registre, pourvu que soient retranchés des documents auxquels ils ont accès les noms des personnes concernées et les renseignements précis qui permettraient de les identifier ou dont la divulgation pourrait mettre en danger la sécurité d’une personne.
[Non souligné dans l’orignal.]
Accès aux documents rendus publics
(4) Par dérogation au paragraphe (2), toute personne qui en fait la demande écrite peut avoir accès aux renseignements que la Commission a étudiés lors d’une audience tenue en présence d’observateurs et qui sont compris dans sa décision versée au registre.
[Non souligné dans l’original.]
Registry of decisions
144. (1) The Board shall maintain a registry of the decisions rendered by it under this Part and its reasons for each such decision.
Access to registry
(2) A person who demonstrates an interest in a case may, on written application to the Board, have access to the contents of the registry relating to that case, other than information the disclosure of which could reasonably be expected
(a) to jeopardize the safety of any person;
(b) to reveal a source of information obtained in confidence; or
(c) if released publicly, to adversely affect the reintegration of the offender into society.
Idem
(3) Subject to any conditions prescribed by the regulations, any person may have access for research purposes to the contents of the registry, other than the name of any person, information that could be used to identify any person or information the disclosure of which could jeopardize any person’s safety.
Idem
(4) Notwithstanding subsection (2), where any information contained in a decision in the registry has been considered in the course of a hearing held in the presence of observers, any person may, on application in writing, have access to that information in the registry.
[25] L’article 41 de la LAI permet la révision de la décision de refuser à une personne l’accès à un document.
Révision par la Cour fédérale
41. La personne qui s’est vu refuser communication totale ou partielle d’un document demandé en vertu de la présente loi et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à l’information peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
Review by Federal Court
41. Any person who has been refused access to a record requested under this Act or a part thereof may, if a complaint has been made to the Information Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Information Commissioner are reported to the complainant under subsection 37(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow.
[26] Le fardeau de preuve que doit appliquer la Cour dans la révision de la décision est exposé à l’article 48 de la LAI :
Charge de la preuve
48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41 ou 42, la charge d’établir le bien-fondé du refus de communication totale ou partielle d’un document incombe à l’institution fédérale concernée.
Burden of proof
48. In any proceedings before the Court arising from an application under section 41 or 42, the burden of establishing that the head of a government institution is authorized to refuse to disclose a record requested under this Act or a part thereof shall be on the government institution concerned.
QUESTIONS EN LITIGE
[27] 1) Les défendeurs ont-ils conclu à tort que les renseignements demandés étaient des « renseignements personnels » visés à l’article 3 de la LPRP?
2) Les défendeurs ont-ils conclu à tort que les renseignements demandés tombaient sous le coup de la disposition d’exemption prévue au paragraphe 19(1) de la LAI?
3) Les défendeurs ont-ils commis une erreur dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire lorsqu’ils ont décidé que les renseignements demandés ne devaient pas être communiqués?
NORME DE CONTRÔLE
[28] La Cour suprême du Canada a dit, dans Dagg, précité, qu’il ne convient pas de réviser les décisions discrétionnaires selon la norme de la décision correcte ou norme de révision de novo. La Cour doit plutôt procéder à une analyse à deux volets quand elle révise la décision discrétionnaire du ministre. Premièrement, elle doit décider si les renseignements demandés sont visés par la disposition d’exemption applicable selon la norme de la décision correcte. Dans l’affirmative, la Cour doit ensuite déterminer si le ministre a exercé légalement son pouvoir discrétionnaire de refuser la communication des renseignements en question.
[29] Le juge John Maxwell Evans, de la Cour d’appel fédérale, a suivi ce raisonnement dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de l’Industrie), 2001 CAF 254, [2001] A.C.F. no 1327 (QL) :
[45] […] [C]est la norme de la « décision déraisonnable simpliciter », et non celle de la décision manifestement déraisonnable, qui est la variante pertinente de l'examen de la rationalité applicable à la décision discrétionnaire en l'espèce. L'importance accordée par la Loi au droit touché, savoir le droit du public d'avoir accès aux documents de l'administration fédérale garanti par un examen indépendant du refus de les communiquer, et la nature particulière de la décision de principe prise l'emportent sur l'expertise dont disposait le ministre lorsqu'il a pris la décision et son obligation de rendre compte au Parlement.
[30] Lorsqu’elle révise, en fonction de la norme de la décision « raisonnable simpliciter », une décision discrétionnaire prise par le ministre en vertu de la LAI ou de la LPRP, la cour de révision peut avoir à intervenir si la décision a été prise de mauvaise foi, s’il y a eu manquement aux principes de justice naturelle ou si le ministre s’est fondé sur des considérations non pertinentes. (Dagg, précité, paragraphe 111.)
Les défendeurs ont-ils conclu à tort que les renseignements demandés étaient des « renseignements personnels » visés à l’article 3 de la LPRP?
[31] Le juge Charles Doherty Gonthier, alors juge à la Cour suprême du Canada, a donné les explications suivantes dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66 :
[23] La Loi sur l’accès à l’information crée un droit d’accès général, sous réserve de certaines exceptions, telle celle établie au par. 19(1), qui interdit la communication d’un document contenant des « renseignements personnels visés à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ». Comme son nom l’indique, la Loi sur la protection des renseignements personnels protège les renseignements personnels relevant des institutions fédérales. En définissant les « renseignements personnels » comme « les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment . . . », le législateur a défini ce concept en termes larges. Dans Dagg, précité, le juge La Forest a commenté la définition des « renseignements personnels » dans les termes suivants, aux par. 68-69 :
Selon son sens clair, cette définition est indéniablement large. En particulier, elle précise que la liste des exemples particuliers qui suit la définition générale n’a pas pour effet d’en limiter la portée. Comme l’a récemment jugé notre Cour, cette phraséologie indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d’interprétation. L’énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale; voir Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254, aux pp. 289 à 291. En conséquence, si un document de l’administration fédérale est visé par cette disposition liminaire, il importe peu qu’il ne relève d’aucun des exemples donnés.
Comme l’a souligné le juge en chef adjoint Jerome dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), précité, à la p. 557, la formulation de cet article est « délibérément large » et « illustre tout à fait les efforts considérables qui ont été déployés pour protéger l’identité des individus ». Elle semble destinée à viser tout renseignement sur une personne donnée, sous la seule réserve d’exceptions précises.
[32] Le juge Jean-Eudes Dubé a conclu dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Secrétaire d’État aux Affaires extérieures), [1990] 1 C.F. 395 (1re inst.), [1989] A.C.F. no 1011 (QL), au paragraphe 18, qu’est prévue « la communication des renseignements au public à l’exception des renseignements personnels concernant les individus ».
[33] La Cour suprême du Canada a affirmé ce qui suit dans Dagg, précité :
[97] […] [C]es lois ont pour objet collectif d’assurer aux Canadiens l’accès aux renseignements sur les rouages de leur gouvernement sans qu’il soit porté indûment atteinte à la vie privée de particuliers […] [L]a Loi sur la protection des renseignements personnels ne soustrait pas les employés de l’État à l’application de cette règle générale de protection de la vie privée. Le fait que des gens soient des employés de l’État ne signifie pas que leurs activités personnelles devraient pouvoir faire l’objet d’un examen public.
[34] Dans la même veine, les détenus bénéficient de la même protection légale que les autres personnes et s’attendent aussi raisonnablement à ce que leur vie privée soit respectée.
[75] […] En général, lorsqu’une personne divulgue des renseignements la concernant, elle le fait pour des raisons précises. Dans certains cas, on le fait pour recevoir un service ou bénéficier d’un avantage. Dans d’autres cas, on le fait parce qu’on est légalement tenu de le faire. Dans aucun de ces cas ne s’attend-on à ce que les renseignements divulgués soient rendus publics ou communiqués à des tiers sans qu’on y consente. [Non souligné dans l’original.]
(Dagg, précité.)
[35] Le juge Marshall E. Rothstein, alors juge à la Cour fédérale, a parlé dans les termes suivants de l’objet de la LPRP dans Sutherland c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 115 D.L.R. (4th) 265 :
[…] Étant donné que la Loi sur la protection des renseignements personnels vise à protéger les «renseignements personnels», les renseignements concernant des individus identifiables sont, en règle générale, des «renseignements personnels»; ce n’est que dans le cas où une exception précise s’appliquerait, qu’il ne s’agirait pas de «renseignements personnels». Par conséquent, la partie qui veut démontrer que les renseignements concernant un individu identifiable ne sont pas des «renseignements personnels» doit prouver qu’une exception s’applique.
[36] Lorsqu’il a enquêté sur la plainte du demandeur à propos de la décision de la CNLC, le Commissaire à l’information a établi ce qui suit :
[traduction]
[…] [L]es renseignements refusés satisfont à la définition des renseignements personnels visés à l’article 3 de la LPRP. Il n’y a que trois cas dans lesquels une institution fédérale peut communiquer des renseignements personnels. L’alinéa 19(2)a) de la LAI permet la communication de renseignements lorsque la personne qu’ils concernent y consent. En l’espèce, il n’y a pas eu consentement. Le second cas dont il est question à l’alinéa 19(2)b) est celui où le public a accès aux renseignements, ce qui n’est pas le cas à mon avis. L’alinéa 19(2)c) renvoie à l’article 8 de la LPRP, qui expose des situations précises dans lesquelles la communication des renseignements personnels est autorisée. À mon avis, la CNLC a tenu dûment compte de la possibilité de communiquer les renseignements personnels conformément à l’alinéa 19(2)c) de la LAI, faisant référence aux alinéas 8(2)j) et m) de la LPRP même si elle a exercé son pouvoir discrétionnaire de refuser la communication des documents en litige. Selon moi, votre demande ne satisfait pas aux exigences à remplir pour qu’il y ait communication de renseignements personnels conformément aux alinéas susmentionnés ou aux autres alinéas de l’article 8 de la LPRP.
Quant à l’accès au registre des décisions, l’enquête révèle que la CNLC vous l’accorderait si les délinquants dangereux intéressés consentent à la communication des renseignements personnels les concernant. Je suis également d’avis que le registre des décisions rendues par la CNLC ne répond pas aux critères de la communication établis au paragraphe 144(3) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (la LSCMLC), qui dispose : « Sous réserve des conditions fixées par règlement, les chercheurs peuvent consulter le registre, pourvu que soient retranchés des documents auxquels ils ont accès les noms des personnes concernées et les renseignements précis qui permettraient de les identifier ou dont la divulgation pourrait mettre en danger la sécurité d’une personne », ni n’est conforme au paragraphe 167(1) du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (le RSCMLC), dont voici le texte : « Lorsque, aux termes du paragraphe 144(3) de la Loi, une personne désire consulter le registre des décisions de la Commission à des fins de recherches, elle doit présenter à la Commission une demande écrite accompagnée d’une description de la nature des renseignements et des catégories de cas visés par
la demande. » Cela dit, la CNLC n’avait d’autre choix que de refuser la communication des renseignements en litige.
(Dossier de demande supplémentaire du demandeur, onglet 4, page 17.)
[37] Le Commissaire à l’information a tiré la même conclusion que celle à laquelle il était arrivé l’égard de la décision de la CNLC lorsqu’il a fait enquête sur la plainte du demandeur concernant la décision du SCC : [traduction] « [L]es renseignements refusés satisfont à la définition des renseignements personnels visés à l’article 3 de la LPRP. » (Dossier de demande supplémentaire du demandeur, onglet 4, page 20.)
[38] Dans Dagg, précité, la Cour suprême du Canada devait décider si les renseignements qui figuraient aux feuilles contenant les noms et numéro d’identification que les employés qui étaient entrés au lieu de travail, pendant certaines fins de semaine, avaient signées à leur arrivée et à leur départ constituaient des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la LPRP, et si le ministre avait mal exercé son pouvoir discrétionnaire en refusant de communiquer les renseignements personnels demandés conformément à l’alinéa 19(2)c) de la LAI et au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la LPRP.
[39] S’exprimant au nom de la majorité dans Dagg, précité, le juge Cory a conclu, en citant le juge Dubé dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Secrétaire d’État aux Affaires extérieures), [1990] 1 C.F. 395, [1989] A.C.F. no 1011 (QL) :
[12] […] Les renseignements personnels que définit l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels désignent les renseignements relatifs à une personne, que ce soit sa race, sa couleur, sa religion, son dossier personnel, ses opinions, etc. […] [L]’alinéa 3c) qui traite des numéros, symboles ou toute autre indication identificatrice restreint ces indications à la personne […]
(Voir aussi le paragraphe 93 de l’arrêt Dagg, précité.)
[40] Dans des arrêts récents, la Cour suprême du Canada a répété l’analyse qu’elle avait faite dans Dagg, précité, en soulignant qu’il faut appliquer les principes d’interprétation généraux suivants pour résoudre un conflit entre la LAI et la LPRP :
[21] […] Premièrement, il est clair que la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l’accès à l’information doivent être lues ensemble et qu’aucune ne doit l’emporter sur l’autre. L’article 2 de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que les exceptions au droit d’accès doivent être « précises et limitées », mais il n’établit pas pour autant de présomption en faveur de la communication. L’article 2 précise simplement que les exceptions au droit d’accès sont limitées et qu’il incombe à l’institution fédérale d’établir que les renseignements demandés sont protégés par l’une des exceptions prévues (voir aussi l’art. 48 de la Loi sur l’accès à l’information).
[22] En outre, je note que le par. 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information confère le droit d’accès aux docum