Power Workers’ Union c. Canada (Le Procureur Général)

Power Workers’ Union c. Canada (Le Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-06-06
Référence neutre
2023 CF 793
Numéro de dossier
T-1222-21
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20230606
Dossier : T‑1222‑21
Référence : 2023 CF 793
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Toronto (Ontario), le 6 juin 2023
En présence de monsieur le juge Diner
ENTRE :
POWER WORKERS’ UNION, SOCIETY OF UNITED PROFESSIONALS, THE CHALK RIVER NUCLEAR SAFETY OFFICERS ASSOCIATION, FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES OUVRIERS EN ÉLECTRICITÉ, SECTION LOCALE 37, CHRIS DAMANT, PAUL CATAHNO, SCOTT LAMPMAN, GREG MACLEOD, MATTHEW STEWART ET THOMAS SHIELDS
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, ONTARIO POWER GENERATION, BRUCE POWER, SOCIÉTÉ D’ÉNERGIE DU NOUVEAU‑BRUNSWICK ET LABORATOIRES NUCLÉAIRES CANADIENS
défendeurs
Table des matières
I. Aperçu 3
II. Contexte 4
A. L’élaboration du RegDoc 6
III. Questions en litige et norme de contrôle applicable 11
IV. Analyse 23
A. L’applicabilité de la Charte 23
B. Les dispositions du RegDoc relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation n’enfreignent pas l’article 8 de la Charte 26
Étape 1 : Les dispositions relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation font entrer en jeu l’article 8 32
Étape 2 : Les dispositions du RegDoc relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation sont autorisées par la loi 41
Étape 3 : Les dispositions relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation sont raisonnables 45
C. Les dispositions du RegDoc relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation n’enfreignent pas l’article 7 de la Charte 63
D. Les dispositions du RegDoc relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation n’enfreignent pas l’article 15 de la Charte 69
E. Les dispositions contestées du RegDoc sont raisonnables au regard du droit administratif 77
(1) Il existe un fondement législatif qui justifie l’inclusion des dispositions sur les tests aléatoires de dépistage dans le RegDoc 79
(2) La Commission a fourni des motifs suffisants pour le RegDoc 83
V. Les dépens 87
VI. Conclusion 88
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Il y a dix ans, la Commission canadienne de sûreté nucléaire [la CCSN] a entamé un processus visant à mettre en œuvre des tests aléatoires de dépistage de drogue et d’alcool et des tests de dépistage de drogue et d’alcool préalables à l’affectation ciblant les postes les plus névralgiques au sein des centrales nucléaires canadiennes. Durant plusieurs années, la CCSN s’est livrée à diverses consultations générales auprès des intervenants membres du public en vue de peaufiner la politique. Elle a publié une version définitive de l’ébauche en 2020, laquelle contraignait les sites nucléaires à sécurité élevée de catégorie 1 à mettre en place des tests aléatoires de dépistage de drogue et d’alcool et des tests de dépistage de drogue et d'alcool préalables à l’affectation visant les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté.
[2] Les demandeurs – six personnes employées par les sites nucléaires canadiens à sécurité élevée de catégorie 1 dans divers postes essentiels sur le plan de la sûreté, et leurs syndicats – sollicitent maintenant l’intervention de la Cour par voie de contrôle judiciaire en vue de faire déclarer que les dispositions de la politique de la CCSN sur les tests aléatoires de dépistage et les tests de dépistage préalables à l’affectation sont inconstitutionnelles à plusieurs égards.
[3] Le 21 janvier 2022, les demandeurs ont obtenu une injonction de la Cour suspendant la mise en œuvre des dispositions contestées de la politique jusqu’à ce qu’une décision définitive sur la présente demande de contrôle judiciaire soit rendue (voir Power Workers Union c Canada (Procureur général), 2022 CF 73 [Power Workers 2022]).
[4] Pour les motifs qui suivent, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée.
II. Contexte
[5] Le législateur a institué la CCSN au moyen de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, LC 1997, c 9 [la Loi] en vue de réglementer l’industrie nucléaire dans l’intérêt public. La mission de la CCSN est énoncée à l’article 9 de la Loi (les sections pertinentes sont reproduites à l’annexe A des présents motifs). Toutes les installations nucléaires du Canada doivent être titulaires d’un permis délivré par la CCSN [les titulaires de permis].
[6] La CCSN est composée (i) du personnel travaillant au sein de l’organisme de réglementation; et (ii) d’un tribunal quasi judiciaire et d'une cour d’archives [la Commission]. La Commission est habilitée, notamment, à prononcer des décisions sur l’adoption de politiques suivant les recommandations du personnel, y compris la politique visée par la présente demande.
[7] Les défendeurs comptent dans leurs rangs le procureur général du Canada et l’ensemble des installations nucléaires à sécurité élevée de catégorie 1 titulaires de permis et réglementées par la CCSN, à savoir Bruce Power L.P., Ontario Power Generation Inc., les Laboratoires Nucléaires Canadiens Ltd., et la société d’énergie du Nouveau‑Brunswick [collectivement, les employeurs]. Les employeurs exploitent les 19 réacteurs canadiens à fission nucléaire et fournissent la majorité de l’énergie de l’Ontario, ainsi qu’une quantité appréciable de l’électricité du Nouveau‑Brunswick. Ils retiennent les services des travailleurs visés par le RegDoc (défini plus loin).
[8] Les demandeurs sont les syndicats qui représentent les travailleurs des installations nucléaires réglementées par la CCSN, à savoir la Power Workers’ Union, la Society of United Professionals, la Chalk River Nuclear Safety Officers Association et la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, section locale 37 [collectivement, les syndicats] ainsi que six travailleurs touchés : Chris Damant, Paul Catahno, Thomas Shields, Matthew Stewart, Scott Lampman et Greg MacLeod. Les syndicats représentent les travailleurs occupant des postes essentiels sur le plan de la sûreté visés par les dispositions de la politique sur les tests de dépistage préalables à l’affection et les tests aléatoires de dépistage, soit le REGDOC‑2.2.4, Aptitude au travail, tome II : Gérer la consommation d’alcool et de drogues, version 3 [le RegDoc] (reproduit à l’annexe B des présents motifs).
[9] La définition de postes essentiels sur le plan de la sûreté a évolué au fil de l’élaboration du RegDoc, et comprend désormais (i) les travailleurs accrédités sous le régime du paragraphe 9(2) du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I, DORS/2000‑204, à l’exception des spécialistes en radioprotection accrédités; et (ii) les travailleurs sur place formant la force d’intervention pour la sécurité nucléaire au sens pris dans la version définitive du RegDoc, qui fait l’objet de la présente demande. Les travailleurs accrédités au sens du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I comptent notamment parmi eux des agents de sécurité nucléaire et des opérateurs de salle de commande de l’unité autorisés. En somme, les travailleurs visés par les dispositions du RegDoc portant sur les tests aléatoires de dépistage et les tests de dépistage préalables à l’affectation forment un sous‑ensemble d’agents de sécurité nucléaire, armés et hautement qualifiés, qui sont chargés du maintien de la sécurité dans les installations nucléaires. Par rapport à d' autres postes névralgiques, les postes des membres de l’équipe d’intervention d’urgence et du corps de pompiers ne sont pas considérés comme essentiels sur le plan de la sûreté, mais sont plutôt classés comme postes importants sur le plan de la sûreté.
A. L’élaboration du RegDoc
[10] Les documents d’application de la réglementation forment un maillon essentiel du cadre de la CCSN relatif à la délivrance de permis et de licences, ainsi qu’à la conformité. Ils contiennent habituellement deux catégories de renseignements à l’intention des titulaires de permis : (i) les exigences; et (ii) l’orientation. Les titulaires de permis sont tenus de se conformer aux conditions prévues aux documents d’application de la réglementation lorsqu’ils utilisent des substances nucléaires, exploitent des installations nucléaires ou exercent d’autres types d’activités autorisées. Les documents d’application de la réglementation relatifs à l’orientation, quant à eux, complètent les exigences. Il est escompté des titulaires de permis qu’ils examinent et tiennent compte de l’orientation prévue dans un document d’application de la réglementation, et qu’ils expliquent à la CCSN les raisons qui les poussent à s’en écarter, le cas échéant.
[11] En 2012, la CCSN a amorcé une consultation publique en vue de mettre sur pied un document d’application de la réglementation sur l’aptitude au travail, qui comprenait des tests aléatoires de dépistage de drogues et d’alcool et des tests de dépistage de drogue et d'alcool préalables à l’affection. La consultation publique a permis la publication d’un document de travail, y compris d’une synthèse des commentaires reçus des intervenants sur le projet de document de travail (Rapport sur ce que nous avons entendu – DIS‑12‑03, publié en novembre 2013). En novembre 2015, la CCSN a adopté et publié une première ébauche du RegDoc en vue d’une nouvelle ronde de consultation visant les intervenants concernés.
[12] Plusieurs intervenants, dont les demandeurs, ont réitéré des objections qu’ils avaient d’abord soulevées en réaction au projet de document de travail, y compris leurs prétentions portant sur : (i) le fondement législatif incertain autorisant des tests de dépistage; (ii) la violation des articles 8 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, soit la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c 11 (R‑U) [la Charte]; (iii) les contradictions entre la jurisprudence arbitrale et les tests de dépistage proposés.
[13] En août 2017, le personnel de la CCSN a délivré une seconde ébauche du RegDoc dans laquelle il a cantonné les tests aléatoires de dépistage et les tests de dépistage préalables à l’affectation aux travailleurs essentiels sur le plan de la sûreté. Cette version restreignait également la définition de travailleur essentiel sur le plan de la sûreté (voir le paragraphe 9 des présents motifs), qui demeure celle adoptée dans la version définitive du RegDoc.
[14] En ce qui concerne les réactions suscitées au cours de l’élaboration du RegDoc, le personnel de la CCSN a présenté à la Commission la seconde ébauche du RegDoc lors d’une réunion publique en août 2017. Le procès‑verbal de cette réunion fait état de préoccupations soulevées concernant les dispositions du RegDoc relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation, et du fait que la Commission a enjoint au personnel de modifier le RegDoc et de le lui renvoyer pour nouvel examen et approbation.
[15] Durant une réunion tenue à huis clos en octobre 2017, le personnel de la CCSN a présenté à la Commission une troisième ébauche du RegDoc qui comprenait les modifications recommandées. Après l’avoir examinée, la Commission a approuvé la dernière version du RegDoc pour publication et utilisation.
[16] Les dispositions contestées du RegDoc sont les sections 5.1 (tests de dépistage préalables à l’affectation) et 5.5 (tests aléatoires de dépistage). Ces dispositions astreignent les titulaires de permis à mettre en œuvre des tests aléatoires de dépistage d’alcool et de drogue et des tests de dépistage d’alcool et de drogue préalables à l’affectation pour les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté. La CCSN estime que, parmi les quelque 12 000 travailleurs à l’œuvre dans les installations nucléaires, moins de 10 % d’entre eux sont des travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté.
[17] La section 5.1 contraint les titulaires de permis à effectuer des tests de dépistage préalables à l’affectation à l’ensemble des candidats retenus pour rejoindre l’effectif des travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté dans des installations nucléaires à sécurité élevée. Des tests de dépistage préalables à l’affectation doivent être mis en œuvre pour les nouveaux travailleurs et les travailleurs transférés. Selon le RegDoc, les tests de dépistage préalables à l’affectation ne constituent pas un outil de sélection et ne doivent être imposés qu’une fois que le candidat a satisfait à toutes les autres conditions d’emploi requises.
[18] La section 5.5 dispose que les titulaires de permis doivent contraindre tous les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté à subir des tests aléatoires de dépistage de drogue et d’alcool, et constitue une exigence distincte de la section 5.1 qui prévoit des tests de dépistage préalables à l’affectation. Chaque année, au moins 25 % des travailleurs de toutes les installations occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté doivent être soumis à des tests aléatoires de dépistage.
[19] Au titre de la section 6.1 du RegDoc, les titulaires de permis doivent effectuer des tests de dépistage d’alcool en recueillant des échantillons d’haleine à l’aide d’instruments approuvés au sens de l’article 2 de l’Arrêté sur les alcootests approuvés, TR/85‑201. Le test de dépistage doit être réalisé par des techniciens qualifiés qui sont indépendants des groupes de travail soumis à la procédure.
[20] Aux termes de la section 6.2 du RegDoc, en ce qui concerne le dépistage de drogue, les titulaires de permis peuvent choisir de procéder au dépistage de drogue dans l’urine, dans les sécrétions orales, ou au moyen d’une combinaison de ces deux méthodes en laboratoire. Les titulaires de permis doivent retenir les services d’un laboratoire accrédité aux fins d’analyse et de reddition de compte. Pour les tests de dépistage par analyse d’urine, le laboratoire choisi doit être accrédité par la Substance Abuse and Mental Health Services Administration [SAMHSA]. Pour les tests de dépistage par analyse des sécrétions orales, le laboratoire choisi doit être accrédité par la SAMHSA ou répondre aux Exigences générales concernant la compétence des laboratoires d’étalonnages et d’essais, ISO/IEC 17025.
[21] Le RegDoc établit des seuils de concentration, ou valeurs seuils, au regard de la quantité de substance à trouver dans un échantillon qui constitue un résultat positif à la fois pour le dépistage d’alcool et le dépistage de drogue. Les résultats positifs des tests de laboratoire sont envoyés à un médecin examinateur qui examine, interprète et vérifie les résultats des tests de dépistage en laboratoire pour chaque catégorie de drogue, comme le prévoit le RegDoc. Lorsqu’il se trouve en présence d’un résultat positif, le médecin examinateur doit donner au travailleur l’occasion d’expliquer toute autre raison du résultat positif au test de dépistage. Le médecin examinateur ne signalera à l’employeur que les résultats positifs vérifiés.
[22] Il convient de souligner que les dispositions du RegDoc relatives aux tests préalables à l’affectation et aux tests aléatoires de dépistage n’ont pas encore été mises en œuvre. Le RegDoc est entré en vigueur le 21 janvier 2021. Il ressort du procès‑verbal de la réunion de novembre 2020 de la CCSN que les titulaires de permis seraient tenus de mettre en œuvre des mesures de dépistage préalables à l’affectation dans un délai de six mois (au plus tard le 22 juillet 2021) et des mesures de tests aléatoires de dépistage dans un délai de douze mois (au plus tard le 22 janvier 2022). Cependant, au début de l’année 2022, les demandeurs ont saisi la Cour d’une requête en injonction et ils ont eu gain de cause. Le juge Gleeson a accordé l’injonction sollicitée et a sursis à la mise en œuvre des sections 5.1 (tests de dépistage préalables à l’affectation) et 5.5 (tests aléatoires de dépistage) du RegDoc jusqu’à ce qu’une décision définitive soit rendue en l’espèce (voir : Power Workers 2022, aux para 5‑8).
[23] Par conséquent, le mécanisme de dépistage institué sous le régime des sections contestées du RegDoc n’a pas encore été appliqué. Les tribunaux sont encouragés à faire preuve de prudence lorsqu’ils examinent la constitutionnalité d’une disposition ou d’un régime législatif en l’absence d’un contexte factuel (MacKay c Manitoba, [1989] 2 SCR 357 à la p 366 [MacKay]; Ernst c Alberta Energy Regulator, 2017 CSC 1 au para 22 [Ernst]).
III. Questions en litige et norme de contrôle applicable
[24] Avant d’énoncer les questions en litige dont je suis saisi, je signale que, dans l’avis de question constitutionnelle, les demandeurs font valoir que les dispositions du RegDoc relatives aux tests de dépistage préalables à l’affectation et aux tests aléatoires de dépistage sont « invalides » sous le régime de l’article premier de la Charte. Dans l’avis de demande de contrôle judiciaire, les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire selon lequel les sections 5.1 et 5.5 du RegDoc contreviennent aux articles 7, 8 et 15 de la Charte et sont inopérants. L’avis de demande vise également à obtenir une ordonnance annulant la décision de la CCSN d’adopter ces dispositions.
[25] Ainsi, l’espèce se distingue de plusieurs affaires de droit administratif contestant la législation par délégation, en ce que les demandeurs ne plaident pas que le RegDoc est invalide au regard de sa loi habilitante. En d’autres termes, ils ne soutiennent pas que le RegDoc est invalide parce que la CCSN a outrepassé les pouvoirs qui lui ont été délégués dans la loi par le législateur. Les demandeurs ne contestent pas non plus de façon générale la légalité de la loi en vue de soutenir qu’elle est contraire au partage des compétences, à la Charte ou à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[26] Les demandeurs avancent plutôt que deux éléments précis du RegDoc, à savoir (i) les mesures de dépistage préalables à l’affectation et (ii) les mesures aléatoires de dépistage (sections 5.1 et 5.5), enfreignent plusieurs dispositions de la Charte. Ils soutiennent que la décision de la CSNC de prendre ces mesures était déraisonnable. En d’autres termes, ils affirment que, si les dispositions 5.1 et 5.5 doivent être frappées d’invalidité, ce qui subsiste du RegDoc peut être maintenu.
[27] Les demandeurs font valoir que les deux dispositions contestées du RegDoc devraient être écartées pour deux raisons. Premièrement, ils plaident que les exigences en matière de tests de dépistage préalables à l’affectation et de tests aléatoires de dépistage contreviennent aux articles 7, 8 et 15 de la Charte, et ne sont pas justifiées sous le régime de l’article premier. Deuxièmement, ils soutiennent, à titre subsidiaire, que la décision de la CCSN de passer le RegDoc était déraisonnable pour des motifs de droit administratif.
[28] Pour décider de la norme de contrôle applicable en l’espèce, il est important de comprendre comment les questions en litige ont été formulées. Pour faire valoir leur thèse, les demandeurs ont oscillé entre le fait de contester des sections du RegDoc comme s’ils cherchaient à invalider les dispositions d’une loi et le fait de contester la décision de la CCSN de retenir un RegDoc qui comprend des exigences en matière de tests de dépistage préalables à l’affectation et de tests aléatoires de dépistage.
[29] D’une part, aux fins de leur argumentation en droit administratif, ils prêtent au RegDoc l’étoffe d’une décision administrative, et l’attaquent pour son caractère déraisonnable. D’autre part, aux fins de leur argumentation en droit constitutionnel, ils lui reprochent d’être une forme de règlement ou de mesure législative qui impose une limite sur un droit garanti par la Charte.
[30] Une confusion semblable sur la classification du RegDoc ressortait également des observations écrites des demandeurs. Par exemple, au paragraphe 42 de leur mémoire, ils déclarent que [traduction] « le RegDoc constitue une ‶loi″ qui impose une limite aux droits garantis par la Charte [...] Les normes contraignantes non prévues par la loi qui établissent des obligations d’application générale plutôt que spécifiques, et qui sont suffisamment accessibles et précises, comptent parmi les ‶lois″ qui imposent une limite à un droit garanti par la Charte ».
[31] Plus loin, les demandeurs soutiennent également que le RegDoc s’affiche comme règlement et que la Commission l’a adopté à tort par la voie plus simple d’un document d’application de la réglementation, au lieu de le soumettre à la procédure plus rigoureuse requise par les modifications réglementaires, comme je l’explique plus en détail dans la section B (étape 2) .
[32] Cependant, au paragraphe 1 de leur mémoire, les demandeurs déclarent qu’ils contestent la décision de la CCSN d’imposer les exigences du RegDoc et, par voie de réparation, ils demandent à la Cour d’annuler la décision de cet organisme d’adopter les volets du RegDoc portant sur les tests de dépistage préalables à l’affectation et les tests aléatoires de dépistage parce que ces deux éléments sont inconstitutionnels.
[33] À titre subsidiaire, les demandeurs demandent à la Cour de renvoyer les deux « sections » du RegDoc à la CCSN pour nouvelle décision. Durant l’audience, lorsque je leur ai demandé de circonscrire exactement ce qui prétendument violait la Charte, les avocats des demandeurs ont précisé que leurs clients demandaient une déclaration d’invalidité à l'égard des sections 5.1 et 5.5 et le retrait par la Cour de ces dispositions du RegDoc. Au cours de l’audience, les débats ont porté plusieurs fois sur le moyen de réparation. Une telle discussion figure entre les minutes 02:43:00 et 02:45:00 de l’enregistrement audio du jour 1. Encore une fois, les demandeurs n’ont à aucun moment demandé à la Cour de déclarer que l’ensemble du RegDoc est invalide.
[34] Les défendeurs conviennent avec les demandeurs que la constitutionnalité des mesures de dépistage devrait être contrôlée en statuant sur chaque droit garanti par la Charte et en appliquant le cadre instauré par l’arrêt R c Oakes, 1986 CanLII 46 (CSC), 1 RCS 103 [Oakes] au titre de l’article premier. Les parties s’entendent également sur le fait que la Cour ne devrait pas appliquer le cadre de pondération énoncé dans l’arrêt Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12 [Doré] aux para 37 et 39 pour le contrôle des décisions administratives de nature discrétionnaire (voir également : École secondaire Loyola c Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, au para 39; Law Society of British Columbia c Trinity Western University, 2018 CSC 32 [Trinity Western] au para 111). Les parties ont avancé dans leurs documents écrits – et réitéré lors de l’audience – que la Cour ne doit pas utiliser le paradigme des valeurs de la Charte pour analyser le RegDoc, car les demandeurs ne contestent pas la décision de la CCSN d’adopter l’intégralité du document, mais seulement deux sections de celui‑ci.
[35] Alors que les parties s’accordent sur la manière dont la Cour devrait se pencher sur les questions relatives à la Charte soulevées par les demandeurs, soit selon la démarche énoncée dans l’arrêt Oakes, elles se divisent sur la question ésotérique de savoir si c'est la norme de contrôle de la décision correcte qui s’applique à l’affaire, ou bien aucune norme. Elles conviennent que la norme de la décision raisonnable s’applique à la question de droit administratif consistant à savoir si la décision de la CCSN de retenir le RegDoc était raisonnable.
[36] Les demandeurs s’appuient sur l’arrêt Elementary Teachers Federation of Ontario v York Region District School Board, 2022 ONCA 476 [Elementary Teachers] aux para 36‑37, pour soutenir que la norme de la décision correcte s’applique à leurs arguments relatifs à la Charte. Dans l’arrêt Elementary Teachers, la Cour d’appel de l’Ontario a statué que la décision d’une arbitre était soumise à la norme de contrôle de la décision correcte sur la question de droit de savoir si le plaignant avait une attente raisonnable en matière de respect de la vie privée au regard de son ordinateur portable de travail (Elementary Teachers, au para 37 renvoyant à l’arrêt R c Shepherd, 2009 CSC 35 au para 20). L’arrêt Elementary Teachers a depuis fait l’objet d’un appel et se trouve actuellement devant la Cour suprême du Canada [CSC] (voir Conseil scolaire de district de la région de York c Fédération des enseignantes et des enseignants de l’élémentaire de l’Ontario, 2023 CanLII 19753 (CSC)).
[37] Les défendeurs, en revanche, soutiennent qu’aucune norme de contrôle ne s’applique à la question de savoir si les exigences en matière de tests de dépistage enfreignent la Charte, parce que les demandeurs ne cherchent pas à faire contrôler une décision administrative. Les défendeurs déclarent dans leurs observations écrites que l’application de la norme de la décision correcte va [traduction] « essentiellement à l'encontre du critère établi dans l’arrêt Oakes ». Ils soutiennent que les demandeurs cherchent à faire frapper d’invalidité les dispositions du RegDoc qui, selon eux, constituent une politique prescrite « par une règle de droit » qui tombe sous le coup de l’article premier de la Charte. Les défendeurs s’appuient sur le paragraphe 64 de l’arrêt Greater Vancouver Transportation Authority c Fédération canadienne des étudiantes et étudiants ‑ Section Colombie‑Britannique, 2009 CSC 31 [Greater Vancouver Transportation Authority], pour affirmer que le RegDoc peut être qualifié de « règle de droit » parce qu’il établit une série de règles obligatoires auxquelles sont assujettis tous les titulaires de permis.
[38] Cette distinction ne me convainc pas que la norme de la décision correcte va essentiellement à l'encontre du cadre établi dans l’arrêt Oakes puisque, comme l’a récemment signalé le juge Favel dans la décision McCarthy c Whitefish Lake First Nation #128, 2023 CF 220 au paragraphe 54 [Whitefish], « [c]ette distinction est plus théorique que pratique, car si ‶aucune norme de contrôle″ ne s’applique, cela équivaut à procéder, sur le plan fonctionnel, à un contrôle selon la ‶norme de la décision correcte″ ». En bref, la question est de savoir si, dans son application, le RegDoc enfreint la Charte en l’espèce.
[39] Les défendeurs s’appuient également sur l’arrêt Renvoi relatif au Règlement sur la sûreté du transport maritime, 2009 CAF 234 [Renvoi maritime] et l’arrêt Union of Canadian Correctional Officers ‑ Syndicat des agents correctionnels du Canada ‑ CSN (UCCO‑SACC‑CSN) c. Canada (Procureur général), 2019 CAF 212 [Agents correctionnels]. Ces deux arrêts de la Cour d’appel fédérale portaient sur des contestations fondées sur la Charte quant à la validité de règlements fédéraux.
[40] Dans le Renvoi maritime, le Procureur général du Canada a saisi la Cour d’un renvoi présenté en vertu du paragraphe 18.3(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC, 1985, c F‑7 afin qu'elle statue sur la constitutionnalité du règlement visé. De ce fait, aucune décision administrative n’était en cause et la Cour n’a pas examiné la question de savoir si une norme de contrôle était applicable.
[41] L’arrêt Agents correctionnels, qui a été rendu en 2019, concernait une demande de contrôle judiciaire de la décision du Conseil du Trésor d’adopter une norme sur le filtrage de sécurité relative à la situation financière des agents correctionnels, ainsi qu’une directive du Service correctionnel du Canada la mettant en œuvre. Les demandeurs dans l’affaire Agents correctionnels ont fait valoir que les procédures de filtrage approfondi sur la situation financière portaient atteinte aux droits des employés de ces établissements pénitentiaires prévus à l’article 8 de la Charte.
[42] La Cour d’appel fédérale a rejeté la décision du juge de première instance selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’appliquait dans l’affaire Agents correctionnels. Elle a jugé au contraire que c'était la norme de la décision correcte qui s’appliquait. La Cour a ensuite expliqué que le cadre d’analyse élaboré dans l’arrêt Doré ne trouvait pas application parce que la demande de contrôle judiciaire « s’apparente plutôt à une contestation de la constitutionnalité d’une disposition législative ou réglementaire » (Agents correctionnels, au para 21) :
[21] [...] l’appelant ne remet pas en cause une décision administrative ciblée portant sur une disposition de la Norme 2014 ou de la Directive du commissaire ayant fait l’objet d’une interprétation par un décideur. L’appelant conteste plutôt leur adoption dans leur ensemble. Le Syndicat attaque ainsi de front la constitutionnalité même de la Norme 2014 et la Directive du commissaire. Il s’ensuit que le cadre d’analyse élaboré dans l’arrêt Doré ne trouve pas application et il est en conséquence incongru d’appliquer la norme de la raisonnabilité. La demande de contrôle judiciaire formulée par l’appelant s’apparente plutôt à une contestation de la constitutionnalité d’une disposition législative ou réglementaire. Une telle contestation est d’ordinaire assujettie à la norme de la décision correcte (Dunsmuir, au paragraphe 58).
[Souligné dans l’original.]
[43] À bien des égards, l’arrêt Agents correctionnels est pertinent dans la mesure où les demandeurs en l’espèce ne contestent pas l’interprétation faite par un décideur du document en question. Dans les deux cas, les demandeurs contestent l’adoption de mesures de filtrage sur la situation financière et de mesures de dépistage de drogue (respectivement) en invoquant des motifs fondés sur la Charte.
[44] Quelques mois après la publication de l’arrêt Agents correctionnels, la Cour suprême du Canada a diffusé l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]. Quoique tranché par la Cour d’appel fédérale juste avant la publication de l’arrêt Vavilov, l’arrêt Agents correctionnels reflète toujours l’état actuel du droit, puisqu’il a été cité par le juge en chef Crampton après la diffusion de l’arrêt Vavilov dans la décision Spencer c Canada (Santé), 2021 CF 621 [Spencer].
[45] Dans cette décision, le juge en chef Crampton a rejeté une contestation de la validité de certaines mesures de quarantaine concernant les voyageurs aériens prises au niveau fédéral. Ces mesures faisaient partie de la réponse du gouvernement fédéral face au virus de la COVID‑19 et ont été mises en œuvre au moyen d’une série de décrets. En appel, la Cour d’appel fédérale a jugé que la contestation était sans objet puisque les décrets avaient été abrogés (Spencer c Canada (Procureur général), 2023 CAF 8).
[46] Au paragraphe 64 de la décision Spencer, le juge en chef Crampton fait mention de l’arrêt Agents correctionnels, parmi d’autres décisions antérieures à l’arrêt Vavilov, et conclut que « [l]a norme que la Cour doit appliquer aux questions en litige se rapportant à la Charte, à la Loi constitutionnelle de 1867 et à la Déclaration canadienne des droits, est celle de la décision correcte » (voir également : Taseko Mines Limited c Canada (Environnement), 2017 CF 1100 aux para 49 et 54, conf par 2019 CAF 320 aux para 19 et 22).
[47] Je suivrai cette démarche, énoncée par la Cour d’appel fédérale au paragraphe 21 de l’arrêt Agents correctionnels, et suivie par le juge en chef Crampton dans la décision Spencer. Je la trouve cohérente avec mon interprétation de l’arrêt Vavilov où la Cour suprême du Canada a confirmé aux paragraphes 55 à 57 que la norme de la décision correcte continue d’être appliquée dans le contrôle des questions constitutionnelles.
[48] Cette décision est également conforme à la jurisprudence publiée par la suite par la Cour d’appel fédérale (Médicaments Novateurs Canada c. Canada (Procureur général), 2022 CAF 210 [Médicaments Novateurs] et Portnov c. Canada (Procureur général), 2021 CAF 171 [Portnov]). Dans ces deux arrêts, la Cour d’appel fédérale a jugé que l’adoption d’une législation déléguée devrait être examinée au regard de la norme de la décision raisonnable, à moins qu’une exception énoncée dans l’arrêt Vavilov ne s’applique (voir Portnov, au para 10, et Médicaments Novateurs, au para 27). Ces affaires s’écartent de la démarche établie dans l’arrêt Katz Group Canada Inc c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64 [Katz], selon laquelle la Cour doit conclure que le règlement « repose sur des considérations sans importance », est « non pertinent » ou « complètement étranger » à l’objet de la loi habilitante (Katz, au para 28). L’arrêt Katz a été publié plusieurs années avant l’arrêt Vavilov. La Cour d’appel fédérale a confirmé que l’arrêt Vavilov offre la perspective la plus appropriée pour examiner la validité des règlements (Médicaments Novateurs, au para 26, Portnov, aux para 22‑28).
[49] Je fais remarquer que les arrêts Portnov et Médicaments Novateurs se distinguent de l’espèce. Dans ces arrêts, les juges ont examiné la légalité des règlements en question à la lumière de leur loi habilitante. Dans les deux cas, la Cour d’appel fédérale a conclu qu’aucune exception à la présomption d’application de la norme raisonnable énoncée dans le cadre d’analyse de l’arrêt Vavilov ne s’appliquait (Portnov au para 17; Médicaments Novateurs, au para 45). En revanche, la validité du RegDoc est contestée en l’espèce parce que certaines sections contreviendraient aux articles 7, 8 et 15 de la Charte.
[50] L’arrêt Vavilov a établi que la norme de la décision raisonnable s’applique généralement dans le cadre du contrôle sur le fond de décisions administratives (Vavilov, aux para 16, 23‑25). Il existe toutefois deux exceptions à cette présomption. La première d’entre elles tient au choix du législateur de prescrire une norme de contrôle ou d’inscrire dans la loi un mécanisme d’appel qui indique le recours à une norme applicable en appel (Vavilov, aux para 17, 33‑35).
[51] La deuxième exception est celle où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte, à savoir pour les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs » (Vavilov, aux para 17, 53).
[52] Aux paragraphes 54 à 56 de l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada énumère les questions qui relèvent du droit constitutionnel comme étant celles qui englobent les questions juridiques sur le partage des compétences entre le Parlement et les provinces, le rapport entre le législateur et les autres organes de l’État, la portée des droits ancestraux et des droits issus de traités reconnus à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, l’interprétation par un décideur administratif de sa loi habilitante et « d’autres questions de droit constitutionnel [qui] nécessite[nt] une réponse décisive et définitive de la part des cours de justice ».
[53] L’exception à la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable prévue dans l’arrêt Vavilov pour les questions constitutionnelles suit une jurisprudence de longue date qui confirme le degré de certitude et la rigueur nécessaires à l’examen des questions constitutionnelles. Comme l’a déclaré la Cour d’appel fédérale au paragraphe 23 de l’arrêt Guérin c Canada (Procureur général), 2019 CAF 272 :
Eu égard à la question de savoir si le Règlement et les Directives violent l’article 7 de la Charte, je suis d’avis que la norme de la décision correcte doit s’appliquer. Il est en effet bien établi que les questions de nature constitutionnelle doivent être examinées de façon rigoureuse et sans aucune déférence dans le cadre d’un contrôle judiciaire : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers' Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, au para30; Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au para 58 [Dunsmuir]; Tapambwa c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CAF 34, [2019] F.C.J. No. 186, au para 30; Begum c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CAF 181, [2018] A.C.F. no 1007, au para. 36, aut. d’appel à la CSC rejetée, 38439 (18 avril 2019), [2018] C.S.C.R. no 506 [Begum]; Canada (Procureur général) c Association des juristes de Justice, 2016 CAF 92, [2016] A.C.F. no 304, au para 23.
[Non souligné dans l’original.]
[54] De même, dans l’affaire Association des pilotes d’Air Canada c Air Canada, 2023 CF 138 [Association des pilotes], la Cour a récemment examiné la question de savoir si une exemption réglementaire prévue dans deux paragraphes du Règlement sur l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne aux régimes de prestations, DORS/80‑68, enfreignait le paragraphe 15(1) de la Charte. La juge Furlanetto a statué ce qui suit au paragraphe 20, en se reposant sur les paragraphes 55 à 57 de l’arrêt Vavilov : « [l]a norme de contrôle pour la question de fond est la norme de la décision correcte. La compatibilité des alinéas 3b) et 5b) du Règlement avec la Charte est une question constitutionnelle qui relève d’une exception à la présomption d’application de la norme de la décision correcte ».
[55] En l’espèce, les contestations fondées sur la Charte intentées par les demandeurs sont qualifiées d’« attaque [...] de front [de] la constitutionnalité » du RegDoc (voir Agents correctionnels, au para 21). À mon avis, la démarche adoptée dans l’arrêt Agents correctionnels, et suivie récemment par la Cour dans les décisions Spencer et Association de pilotes, est la plus indiquée pour statuer sur les questions fondées sur la Charte en l’espèce. J’estime en outre qu’elle se conforme aux enseignements de l’arrêt Vavilov puisqu’elle relève de l’exception à la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, laquelle exception concerne les « autres questions de droit constitutionnel [qui] nécessite[nt] une réponse décisive et définitive des cours de justice » (Vavilov, au para 55).
IV. Analyse
[56] L’industrie nucléaire est unique. Toutes les parties conviennent que la sûreté est la priorité la plus importante et que l’intérêt du public pour la sûreté nucléaire est élevé. Un incident nucléaire peut avoir des effets dévastateurs et durables sur la collectivité et l’environnement. C’est dans le contexte unique de l’industrie hautement réglementée du nucléaire que je conclus que les dispositions du RegDoc relatives aux tests aléatoires de dépistage et aux tests de dépistage préalables à l’affectation sont constitutionnelles et n’enfreignent pas les articles 8, 15 ou 7 de la Charte, comme je l’explique plus loin.
A. L’applicabilité de la Charte
[57] La Charte lie la conduite des représentants de l’État et ne restreint pas l’activité privée ou non gouvernementale (SDGMR c Dolphin Delivery Ltd, 1986 CanLII 5 (CSC), [1986] 2 SCR 573). Par exemple, une perquisition, une fouille ou une saisie effectuées par un particulier ne fait pas entrer en jeu un contrôle au titre de l’article 8, à moins que le particulier n’agisse en tant que représentant de l’État ou n’exerce une délégation de pouvoirs gouvernementaux prévue par la loi (R c Buhay, 2003 CSC 30 au para 31).
[58] Le paragraphe 32(1) de la Charte définit son champ d’application dans les termes suivants :
32 (1) La présente charte s’applique :
32 (1) This Charter applies
a) au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord‑Ouest; et
(a) to the Parliament and government of Canada in respect of all matters within the authority of Parliament including all matters relating to the Yukon Territory and Northwest
b) à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.
(b) to the legislature and government of each p