Canada c. Canada (Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires)

Canada c. Canada (Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2022-09-21
Référence neutre
2022 CF 1310
Numéro de dossier
T-1094-21, T-1104-21
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20220921
Dossiers : T‑1094‑21
T‑1104‑21
Référence : 2022 CF 1310
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 septembre 2022
En présence de madame la juge Strickland
Dossier : T‑1094‑21
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
appelante
et
L’ADMINISTRATEUR DE LA CAISSE D’INDEMNISATION DES DOMMAGES DUS À LA POLLUTION PAR LES HYDROCARBURES CAUSÉE PAR LES NAVIRES
intimé
Dossier : T‑1104‑21
ET ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
demanderesse
et
L’ADMINISTRATEUR DE LA CAISSE D’INDEMNISATION DES DOMMAGES DUS À LA POLLUTION PAR LES HYDROCARBURES CAUSÉE PAR LES NAVIRES
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Survol
[1] La présente instance porte sur des appels interjetés en vertu du paragraphe 106(2) de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, LC 2001 c 6 [la LRM] et sur des demandes de contrôle judiciaire, lesquels découlent tous de deux décisions par laquelle l’administrateur [l’administrateur] de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires [la CIDPHN] a rejeté des demandes en recouvrement de créance faites par la Garde côtière du Canada [la GCC]. Ces demandes, présentées en vertu du paragraphe 103(1) de la LRM, visaient à obtenir une indemnisation pour les frais qu’avait engagés la GCC en vue de prévenir des dommages prévus dus à la pollution par les hydrocarbures à la suite d’incidents impliquant deux navires : le Miss Terri et le Stelie II. L’administrateur a conclu que les demandes de recouvrement de créance avaient été faites en dehors du délai prescrit à l’alinéa 103(2)a) de la LRM et il les a rejetées.
[2] La demanderesse-appelante [le Canada] a interjeté deux appels, un pour chaque navire, conformément au paragraphe 106(2) de la LRM, et elle a également déposé deux demandes de contrôle judiciaire, un pour chaque navire, pour contester les décisions de l’administrateur. Par des ordonnances du protonotaire Aalto datées du 16 juillet 2021, les deux appels ont été réunis en un seul, sous le numéro de dossier de la Cour T‑1094‑21, tout comme les deux demandes de contrôle judiciaire, sous le numéro de dossier de la Cour T‑1104‑21. Il a aussi été ordonné que les numéros de dossiers de la Cour T‑1094‑21 et T‑1104‑21 soient instruits ensemble.
Le contexte factuel
Le Miss Terri
[3] Selon la demande en recouvrement de créance que la GCC a faite à l’administrateur le 23 février 2018, le directeur du port de Discovery, à Campbell River (Colombie‑Britannique), a signalé à la GCC que la pompe de cale du Miss Terri fonctionnait sans interruption à cause d’une infiltration d’eau. Le directeur du port, avec l’aide de la GCC, a mis en place des pompes de cale supplémentaires afin de maintenir le navire à flot. Les premiers efforts faits pour entrer en contact avec le propriétaire du navire ont été vains et le directeur du port a continué de surveiller le navire. Il a été signalé que les pompes de cale pompaient de l’eau deux fois par jour, durant 30 minutes. Lorsqu’on est parvenu à entrer en contact avec le propriétaire du navire, on l’a informé qu’il lui incombait d’atténuer le risque de rejet de pollution par les hydrocarbures et qu’il lui fallait soumettre un plan à cet effet. Le propriétaire n’a fourni aucun plan d’atténuation.
[4] Le 11 septembre 2018, une équipe d’intervention environnementale de la GCC [IE GCC] était présente dans la marina du port de Discovery, où elle répondait à un autre incident. Cette équipe a remarqué que les pompes de cale du Miss Terri fonctionnaient 30 minutes toutes les heures. Le propriétaire du navire a été avisé de la situation, mais il n’a pas répondu. Le 18 septembre 2018, le directeur du port a signalé que les pompes de cale pompaient de l’eau sans interruption et qu’il ne pouvait pas continuer de surveiller le navire et le fonctionnement des pompes. En raison de la menace imminente que le Miss Terri coule et pollue le milieu marin, l’équipe d’IE GCC a retenu les services de Saltair Marine [Saltair], qui a remorqué le Miss Terri jusqu’à une installation située à Ladysmith (Colombie‑Britannique), le 19 septembre 2018. L’équipe d’IE GCC a également retenu les services d’un expert maritime, Building Sea Marine, pour s’occuper du navire.
[5] D’autres efforts faits pour que le propriétaire du navire prenne des mesures destinées à atténuer la menace de pollution du milieu marin se sont révélés vains. Le 1er novembre 2018, Saltair a signalé à la GCC que le Miss Terri nécessitait un travail de pompage constant pour rester à flot. Le 6 novembre 2018, la GCC a donné instruction à Saltair de retirer le Miss Terri du milieu marin, et il a été découvert à ce moment-là que la coque du navire était sérieusement endommagée sous la ligne de flottaison. Saltair a procédé à la déconstruction du Miss Terri entre le 29 novembre 2018 et le 14 décembre 2018, aux frais de la GCC. Celle-ci a présenté une demande en recouvrement de créance à l’administrateur, par la voie d’une lettre datée du 27 août 2020, soit un montant de 88 576,24 $. Les documents à l’appui de cette demande comprenaient des factures de Saltair et un rapport d’expertise intitulé « ’Miss Terri’ Survey for Condition & Salvage Value » (Évaluation de l’état et de la valeur d’épave du Miss Terri) et établi par Building Sea Marine [le Rapport d’inspection du Miss Terri].
[6] Par une lettre datée du 23 février 2020, l’administrateur a écrit à la GCC pour l’informer que l’objet de sa demande en recouvrement de créance portait sur une question mixte de fait et de droit nouvelle. Il a déclaré que même si les documents qu’elle avait présentés [TRADUCTION] « ne font pas directement état du rejet d’hydrocarbures venant du navire […] un examen détaillé de la preuve donne à penser qu’un rejet a bel et bien eu lieu. En raison de cette conclusion probable, la demande en recouvrement de créance a vraisemblablement été faite à l’administrateur après le délai de prescription applicable et il convient donc de la rejeter ». L’administrateur a joint à sa lettre une ébauche de décision de 24 pages et a invité la GCC à lui faire part de ses observations ou de ses commentaires sur la conclusion prévue selon laquelle le Miss Terri avait rejeté des hydrocarbures, ainsi que sur la question de savoir comment appliquer le délai de prescription aux faits. Par une lettre datée du 30 mars 2021, la GCC a transmis des observations en réponse à l’ébauche de motifs de l’administrateur.
[7] L’administrateur a envoyé une [traduction] « lettre de rejet » le 17 mai 2021 au sujet de la demande en recouvrement de créance de la GCC concernant le Miss Terri. Il s’agit là de l’une des décisions faisant l’objet d’un appel et d’une demande de contrôle judiciaire dont je suis maintenant saisie.
Le Stelie II
[8] Selon la demande en recouvrement de créance que la GCC a faite à l’administrateur le 23 mars 2016, Transports Canada [TC] a été avisé par la Gendarmerie royale du Canada [la GRC] que le Stelie II s’était libéré par grand vent de son point d’amarrage dans l’installation de Northern Boat Repair Ltd. [NBR], à Port Saunders (Terre‑Neuve‑et‑Labrador) et qu’il commençait à s’enfoncer dans la glace. Le navire, accoté contre un quai adjacent, causait des dommages et on disait craindre aussi qu’il y avait des polluants à bord. TC est entré en contact avec l’équipe d’IE GCC pour l’informer du risque de pollution.
[9] Des membres du personnel d’IE GCC se sont rendus auprès du navire le 25 mars 2016. Ils l’ont trouvé sans amarres et gîtant fortement sur tribord. Selon l’exposé circonstancié de la GCC, en entrant dans le bateau, les membres du personnel ont constaté une forte odeur de carburant diesel. La salle des machines était remplie aux trois quarts d’eau et des polluants, constitués d’huile lubrifiante, d’huile hydraulique, de carburant diesel et de débris, étaient éparpillés partout. Il y avait des plateaux ouverts contenant de l’huile, des seaux d’huile, des pots de peinture, des extincteurs d’incendie sur le pont, des fusées éclairantes dispersées çà et là, et d’autres polluants, a‑t‑il été signalé, étaient clairement visibles, même si le navire était dépourvu de toute source d’éclairage ou d’alimentation. L’équipe d’IE GCC a jugé que le navire constituait une menace immédiate de pollution potentielle et que la meilleure mesure à prendre sur‑le‑champ serait d’évacuer par pompage l’eau qui s’était infiltrée dans le navire. L’équipe d’IE GCC a commencé à retirer l’eau du navire le 25 mars 2016. Cette opération a pris fin le 26 mars 2016, date à laquelle le navire a été soulevé hors de l’eau et remisé aux frais de la GCC.
[10] Divers efforts destinés à faire en sorte que le propriétaire du navire intervienne pour atténuer la menace de pollution marine et assume les responsabilités financières et d’autre nature concernant le navire ont été infructueux.
[11] Le 29 mars 2016 et le 7 avril 2016, la GCC a correspondu avec l’administrateur, l’avertissant de la situation. Le 8 mars 2018, à la demande de la GCC, l’administrateur lui a écrit pour l’informer que, d’après les observations de la GCC selon lesquelles le Stelie II n’était pas la source d’un rejet de polluants et que les mesures qu’elle avait prises concernaient une menace de pollution, le délai de prescription applicable avant lequel la GCC pouvait présenter une demande en recouvrement de créance à la CIDPHN était de cinq ans à compter de la date de l’événement, soit le 24 mars 2016. La demande de la GCC serait donc admissible jusqu’au 25 mars 2021.
[12] Le 30 avril 2018, la GCC a envoyé à l’administrateur une demande [TRADUCTION] « provisoire », à garder en suspens jusqu’à la fin des opérations d’intervention. Par un courriel daté du 5 juillet 2018, l’administrateur a informé la GCC que la demande provisoire n’avait pas eu pour effet de suspendre ou de modifier par ailleurs le délai de prescription. Par un courriel de réponse, les avocats de la GCC ont confirmé qu’ils étaient du même avis.
[13] Le Stelie II est resté en remisage pendant un certain temps, en partie à cause d’un différend en matière de propriété. La GCC a retenu les services de TriNav Marine Design Inc. [TriNav] pour procéder à une inspection du navire. TriNav a effectué son évaluation du navire le 18 août 2016 et a établi un rapport intitulé « ’Stelie II’ Vessel Survey » (Inspection du Stellie II) daté du 23 septembre 2016 [le Rapport d’inspection du Stelie II]. Le 26 octobre 2016, l’équipe d’IE GCC a loué des camions‑pompe à Pardy’s Waste Management and Industrial Service Limited [Pardy] pour éliminer les polluants présents à bord du Stelie II. Le 14 février 2018, la GCC a considéré que le navire constituait un risque inacceptable et que sa déconstruction était la seule option possible pour éviter toute pollution future du milieu marin par des hydrocarbures. Le Stelie II a été déconstruit en août 2019 aux frais de la GCC. Le 7 octobre 2020, la GCC a présenté à l’administrateur une demande en recouvrement de créance pour les frais qu’elle avait engagés à l’égard du Stelie II, soit un montant de 114 897,43 $.
[14] Par un courriel daté du 26 février 2021, les avocats de l’administrateur ont écrit aux avocats de la GCC, disant que l’administrateur se posait des questions à propos de la demande en recouvrement de la GCC qu’il souhaitait porter à son attention, et que, de ce fait, il invitait la GCC à produire des documents supplémentaires. Le courriel indiquait : [TRADUCTION] « il semble à l’administrateur que, selon toute probabilité, le STELIE II a bel et bien causé un rejet d’hydrocarbures à un certain moment à la fin du mois de mars 2016 ». Les avocats de l’administrateur ont indiqué que même si la preuve ne faisait pas expressément état d’un tel rejet, il était possible de tirer raisonnablement cette inférence parce que la GCC, dans son exposé circonstancié, avait déclaré que le Stelie II gîtait fortement et qu’il y avait sur le pont des plateaux ouverts et des seaux d’huile. La gîte du navire avait peut‑être eu pour effet qu’une certaine quantité de ces hydrocarbures étaient entrés dans l’eau. De plus, les documents de la GCC n’offrait aucune explication sur ce qui avait été fait de la quantité vraisemblablement importante d’eau huileuse pompée hors du Stelie II les 25 et 26 mars 2016. Sans preuve que cette eau contaminée avait été isolée et éliminée au moyen de flux de traitement de déchets appropriés, il semblait vraisemblable que cette eau, en tout ou en partie, avait fini par se retrouver dans les eaux du port. Ce rejet aurait probablement causé des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, ce qui déclencherait le délai de prescription de deux ans. Ce délai aurait pris fin à la fin de mars 2018. Il se pouvait donc que la demande en recouvrement de créance ne soit pas admissible. Les avocats de l’administrateur ont invité la GCC à produire tous les documents pertinents que celle-ci avait en sa possession, de même que tout commentaire connexe, avant le 31 mars 2021.
[15] Les avocats de la GCC ont fourni une réponse par courriel le 31 mars 2021.
[16] L’administrateur a envoyé une [TRADUCTION] « lettre de rejet » datée du 26 mai 2021 à propos de la demande en recouvrement de créance de la GCC concernant le Stelie II. Il s’agit là de l’une des décisions faisant l’objet d’un appel et d’une demande de contrôle judiciaire dont je suis maintenant saisie.
Les dispositions législatives applicables
Loi sur la responsabilité en matière maritime, LC 2001 c 6* (*version en vigueur du 2015‑06‑08 au 2018‑12‑12, soit la période qui s’applique à la présente affaire)
103 (1) En plus des droits qu’elle peut exercer contre la Caisse d’indemnisation en vertu de l’article 101, toute personne qui a subi des pertes ou des dommages ou qui a engagé des frais mentionnés aux articles 51, 71 ou 77, à l’article III de la Convention sur la responsabilité civile ou à l’article 3 de la Convention sur les hydrocarbures de soute à cause de dommages — réels ou prévus — dus à la pollution par les hydrocarbures peut présenter à l’administrateur une demande en recouvrement de créance à l’égard de ces dommages, pertes et frais.
103 (2) Sous réserve du pouvoir donné à la Cour d’amirauté à l’alinéa 111a), la demande en recouvrement de créance doit être faite :
a) s’il y a eu des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, dans les deux ans suivant la date où ces dommages se sont produits et dans les cinq ans suivant l’événement qui les a causés;
b) sinon, dans les cinq ans suivant l’événement à l’égard duquel des dommages ont été prévus.
105 (1) Sur réception d’une demande en recouvrement de créance présentée en vertu de l’article 103, l’administrateur :
a) enquête sur la créance et l’évalue;
b) fait une offre d’indemnité pour la partie de la demande qu’il juge recevable.
[…]
105 (3) Dans le cadre de l’enquête et de l’évaluation, l’administrateur ne prend en considération que la question de savoir :
a) d’une part, si la créance est visée par le paragraphe 103(1);
b) d’autre part, si la créance résulte, en tout ou en partie :
(i) soit d’une action ou omission du demandeur visant à causer un dommage,
(ii) soit de sa négligence
106 (2) Le demandeur peut, dans les soixante jours suivant la réception de l’offre d’indemnité ou de l’avis de rejet de sa demande, interjeter appel devant la Cour d’amirauté; dans le cas d’un appel du rejet de la demande, la Cour d’amirauté ne prend en considération que les faits mentionnés aux alinéas 105(3)a) et b).
Loi sur marine marchande du Canada, LC 2001, c 26 [LMMC]
180 (1) Le ministre des Pêches et des Océans peut, s’il a des motifs raisonnables de croire qu’un bâtiment ou une installation de manutention d’hydrocarbures a rejeté, rejette ou risque de rejeter un polluant :
a) prendre les mesures qu’il estime nécessaires pour prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution, voire enlever ou détruire le bâtiment et son contenu, et disposer du bâtiment et de son contenu;
b) surveiller l’application de toute mesure prise par toute personne en vue de prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages dus à la pollution;
c) dans le cas où il l’estime nécessaire, ordonner à toute personne ou à tout bâtiment de prendre les mesures visées à l’alinéa a) ou de s’abstenir de les prendre.
[17] À moins d’indication contraire, tous les renvois faits à la LRM dans les présents motifs se rapportent à la version qui était en vigueur à l’époque des incidents du Miss Terri et du Stelie II, tels que décrits plus tôt.
Les décisions faisant l’objet du présent contrôle
Le Miss Terri
[18] Dans la lettre de rejet du 17 mai 2021, l’administrateur a dit juger que le délai de prescription que prévoit l’alinéa 103(2)a) de la LRM s’appliquait et qu’il avait expiré avant que la GCC présente sa demande en recouvrement de créance. Cette demande n’était donc pas admissible en vertu du paragraphe 103(1) de la LRM.
[19] Après avoir passé en revue l’exposé circonstancié qu’avait fait la GCC au sujet de l’incident, l’administrateur a déclaré que, pour déterminer quel délai de prescription s’appliquait, il était important de déterminer tout d’abord s’il y avait eu un rejet d’hydrocarbures du navire. Il a signalé l’absence d’une [TRADUCTION] « observation explicite » dans l’eau d’hydrocarbures venant du navire. Cependant, cela ne voulait pas dire qu’il n’y avait eu aucun rejet. Il y avait une preuve indirecte de rejet, ou vraisemblablement de plusieurs rejets, datant d’avant le 4 septembre 2018. L’administrateur a déclaré que, selon toute vraisemblance, de l’eau de pluie serait entrée régulièrement dans le navire, qu’elle aurait été contaminée par des hydrocarbures et qu’elle aurait ensuite été pompée par‑dessus bord.
[20] L’administrateur a déclaré que l’aménagement du navire et son état matériel constituaient une preuve importante. Dans le Rapport d’inspection du Miss Terri il a été conclu que la majeure partie du composé servant d’enduit avait disparu, qu’un grand nombre des planches (du pont) s’étaient amollies ou étaient entièrement pourries et que de l’eau de pluie aurait pu pénétrer la plupart des secteurs du pont qui étaient exposés aux éléments. L’administrateur a conclu que les observations et les conclusions de l’expert maritime au sujet du pont étaient vraisemblablement correctes et que, selon la prépondérance des probabilités, la pluie aurait traversé le pont et serait entrée dans les compartiments situés sous le pont de ce dernier d’un bout à l’autre du navire, y compris dans les compartiments situés à l’avant.
[21] De plus, il était également signalé dans le Rapport d’inspection du Miss Terri que le compartiment machine du navire et les compartiments de cale du gaillard d’avant étaient [TRADUCTION] « modérément pollués par des hydrocarbures », et des photographies extraites de ce rapport montraient des fonds huileux dans les principaux compartiments de la salle des machines, du gaillard d’avant et de la poupe du navire. Se fondant sur cela, ainsi que sur des photographies prises par Saltair, l’administrateur a déclaré qu’il était admis que tant le compartiment machine que le gaillard d’avant étaient contaminés par des hydrocarbures, de sorte que l’eau entrant en contact avec ces compartiments aurait été contaminée par des hydrocarbures. Il a fait remarquer qu’il n’y avait aucune preuve que l’état huileux du navire avait changé entre le 23 février 2018 (date à laquelle la GCC avait tout d’abord mis en place des pompes de cale supplémentaires) et la date à laquelle le navire avait été inspecté par Building Sea Marine (le 18 septembre 2018).
[22] Même s’il n’y avait aucune preuve directe de ce qui était arrivé au navire entre ces deux dates, l’administrateur avait déjà conclu que, selon toute vraisemblance, quand il avait plu sur le navire, cette eau avait pénétré le pont, avait été contaminée par des hydrocarbures et avait ensuite été rejetée par les pompes arrière. De plus, il était [TRADUCTION] « admis » qu’entre le 23 février et le 3 septembre 2018 il y avait eu plusieurs chutes de pluie abondantes. L’administrateur a reçu la demande en recouvrement de créance de la GCC le 4 septembre 2020, mais il a conclu que les rejets d’hydrocarbures avaient eu lieu avant le 4 septembre 2018.
[23] L’administrateur a déclaré qu’étant donné que la demande en recouvrement de créance n’avait pas été faite dans les deux ans suivant la date de ces rejets, c’était probablement le plus court des délais de prescription prévus au paragraphe 103(2) qui s’appliquait et qu’il était nécessaire d’examiner si la demande pouvait être admise en vertu du paragraphe 103(1). Il s’est ensuite lancé dans un long exercice d’interprétation législative de l’alinéa 103(2)a) et il a conclu que cette disposition imposait un délai de prescription de deux ans après la date de survenue des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures par suite d’un incident les ayant causés. Il a de plus estimé que toutes les demandes en recouvrement de créance découlaient des mêmes faits, et que les demandeurs étaient donc tous assujettis au même délai de prescription.
[24] L’administrateur a déclaré que la dernière conclusion à tirer consistait à savoir si les rejets qui avaient eu lieu avaient causé des « dommages dus à la pollution par les hydrocarbures » au sens du paragraphe 91(1) de la LRM et, en se fondant sur les conclusions de fait qu’il avait tirées antérieurement, il a conclu que les rejets antérieurs au 4 septembre 2018 avaient vraisemblablement causé des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. En conséquence, le délai de prescription prévu à l’alinéa 103(2)a) avait expiré avant le 4 septembre 2020 et la demande en recouvrement de créance de la GCC était inadmissible en vertu du paragraphe 103(1).
[25] L’administrateur a ensuite passé en revue la réponse qu’il avait reçue de la GCC à la lettre du 23 février 2021 par laquelle il lui avait communiqué son ébauche de décision. Il a dit comprendre que la GCC soulevait deux points principaux. Premièrement, que la GCC s’était occupée de l’incident conformément aux critères d’évaluation d’une menace prévus par la LMMC et qu’il n’y avait aucune preuve qu’un rejet avait eu lieu. L’administrateur a déclaré qu’il était compréhensible que la GCC recoure aux critères d’évaluation d’une menace prévus par la LMMC, mais qu’il n’était pas d’accord pour dire que ces critères avaient une incidence quelconque sur la date à laquelle le délai de prescription commençait à courir. Cela étant, la réponse de la GCC ne changeait pas les conclusions factuelles que l’administrateur avait tirées à cet égard. Deuxièmement, la GCC a fait valoir que, pour un demandeur, il était problématique de ne pas savoir quand le délai de prescription commençait à courir. L’administrateur a convenu que, selon son interprétation, un demandeur pourrait perdre le droit de présenter une demande en recouvrement de créance parce qu’il ignorait le moment où le délai de prescription commençait à courir et qu’une telle demande pourrait même être irrecevable avant qu’un demandeur subisse des dommages. Cependant, à son avis, une interprétation différente du paragraphe 103(2), qui permettrait de prendre en considération la connaissance et la croyance subjective d’un demandeur pour ce qui était de déterminer à quel moment commençait à courir le délai de prescription, n’était pas possible. Le délai de prescription applicable est axé sur les événements qui ont touché le navire en cause, plutôt que sur le rôle qu’un demandeur a joué dans ces événements. Il a conclu qu’à la lumière de la réponse de la GCC ses conclusions de fait et ses conclusions mixtes de fait et de droit ne changeaient pas.
Le Stelie II
[26] Dans la lettre de rejet du 26 mai 2021 concernant le Stelie II, l’administrateur a conclu que le délai de prescription prévu à l’alinéa 103(2)a) de la LRM s’appliquait et qu’il avait expiré avant que la GCC présente sa demande en recouvrement de créance. Cette demande n’était donc pas admissible en vertu du paragraphe 103(1) de la LRM.
[27] À l’appui de cette décision, l’administrateur a fait état des échanges qu’il y avait eu entre la GCC et lui avant que celle‑ci présente sa demande en recouvrement de créance le 8 octobre 2020, dont des photographies qu’elle avait fournies. Il a également mentionné le Rapport d’inspection du Stelie II, qui accompagnait la demande en recouvrement de créance de la GCC, jugeant que certains passages de ce document étaient pertinents à l’égard des conclusions qu’il avait à tirer. Notamment, des références faites à la présence d’eau huileuse dans divers compartiments du navire. L’administrateur a également fait remarquer que dans les notes qu’elle avait présentées avec sa demande, la GCC avait indiqué qu’un camion‑pompe avait été mis à sa disposition pour le 25 mars 2016.
[28] L’administrateur a ensuite décrit la lettre qu’il avait envoyée le 26 février 2021 à la GCC, dans laquelle il faisait part de ses doutes quant à sa demande en recouvrement de créance, ainsi que la réponse de la GCC datée du 31 mars 2021. L’administrateur a décrit l’enquête qu’il avait menée sur la question de savoir si un rejet avait eu lieu, enquête dans le cadre de laquelle des appels avaient été faits à la GRC, qui avait fait savoir qu’aucun de ses membres n’était présent sur les lieux, au propriétaire de l’installation de NBR qui, ne se souvenait pas si des hydrocarbures étaient visibles dans le port ou sur la glace entourant le Stelie II, de même qu’à Pardy, qui n’avait ni confirmé ni nié s’être trouvé sur les lieux et qui avait refusé de discuter de ses contrats avec la GCC sans avoir l’autorisation de le faire.
[29] Selon l’administrateur, la question de savoir si la demande en recouvrement de créance avait été présentée à l’intérieur du délai de prescription était un aspect qui obligeait à tirer d’importantes conclusions de fait et de droit. Il a signalé qu’il y avait une certaine ambiguïté dans l’alinéa 103(2)a) de la LRM, mais qu’il traiterait tout d’abord du fait de savoir si l’incident avait causé un « rejet » d’hydrocarbures, parce que des « dommages dus à la pollution par les hydrocarbures », tels que définis dans la LRM, ne peuvent pas survenir sans qu’il y ait eu rejet d’une certaine quantité d’hydrocarbures.
[30] L’administrateur a conclu qu’il était probable que l’incident, ainsi que les mesures d’intervention prises par la suite, avaient causé un rejet d’hydrocarbures. Il a tout d’abord jugé qu’il était vraisemblable qu’un peu d’hydrocarbures venant des contenants ouverts qui se trouvaient sur le pont du navire avait fui dans l’eau. Le Stelie II avait commencé à gîter le 23 ou le 24 mars 2016, et il avait continué à le faire jusqu’à l’opération de pompage du 25 mars 2016. Les photographies au dossier montraient qu’il n’y avait rien dans la configuration du navire qui aurait empêché les hydrocarbures stockés dans des contenants ouverts sur le pont de fuir dans l’eau pendant que le navire gîtait fortement du côté tribord. De plus, les contenants eux‑mêmes auraient inévitablement glissé et se seraient entrechoqués à mesure que le navire s’inclinait. Deuxièmement, les intempéries qui, l’administrateur a‑t‑il dit avoir déterminé, avaient été suffisamment violentes pour rompre les amarres du navire, avaient fait dériver le navire à travers la glace et heurter ensuite l’autre côté de l’installation de transbordement. Il a signalé qu’aucune des photographies du côté tribord du navire et de la glace adjacente ne semblait montrer des signes de fuite d’hydrocarbures; cependant, l’absence de preuve visuelle n’était pas tout à fait déterminante. Il a déclaré que si un rejet avait eu lieu, les taches d’hydrocarbures en découlant, s’il y en avait, n’auraient peut‑être pas été faciles à distinguer dans des photographies prises à une certaine distance et que tout rejet se serait peut‑être dispersé quelque peu pendant la tempête.
[31] L’administrateur a fait remarquer qu’en plus du rejet probable venant des contenants présents sur le pont une abondante quantité d’eau était entrée dans la salle des machines du Stelie II (et dans d’autres compartiments sous le pont), et cette eau avait été pompée directement de la salle des machines et rejetée dans le port. Se reportant à l’exposé circonstancié de la GCC, au Rapport d’inspection du Stelie II ainsi qu’aux photographies montrant qu’on avait utilisé des matières sorbantes lors de la déconstruction du navire, l’administrateur a conclu que la quantité d’eau pompée par‑dessus bord aurait été considérable, que les niveaux d’eau auraient submergé en grande partie les machines du navire et que l’eau présente dans la salle des machines était sûrement contaminée. Il a déclaré que même si la GCC avait soutenu que le boyau d’aspiration avait été mis en place au fond du navire pendant l’opération de pompage, de manière à ne pas rejeter les hydrocarbures flottant à la surface de l’eau dans le navire, il ne bénéficiait pas du récit direct d’un témoin sur ce qui avait été fait. De plus, la GCC avait réclamé des frais de déconstruction, qui sont admissibles si le navire lui‑même présente une menace de pollution par les hydrocarbures, comme dans le cas où un navire en bois est à ce point saturé d’hydrocarbures que, s’il était submergé, sa charpente rejetterait des hydrocarbures. Cela étant le cas, l’immersion d’un boyau au fond de l’eau présente dans la salle des machines ne serait pas nécessairement suffisante pour éviter un rejet d’hydrocarbures. L’administrateur a conclu que même si l’on avait évité avec succès les hydrocarbures présents à la surface de l’eau se trouvant dans le Stelie II, il serait impossible de conclure, sans risque d’erreur, qu’aucun rejet n’avait eu lieu.
[32] L’administrateur a déclaré que, indépendamment de la position de la GCC quant à l’absence d’observation d’un rejet et à la position du boyau d’aspiration lors de l’opération de pompage, vu la grande quantité d’eau pompée et l’état contaminé du Stelie II il avait été décidé qu’un rejet avait eu lieu pendant l’opération de pompage. Il fallait aussi prendre en considération les hydrocarbures présents dans les contenants ouverts, et ce fait renforçait la conclusion qu’un rejet s’était produit pendant ou avant la réponse transmise par la GCC les 25 et 26 mars 2016.
[33] L’administrateur a ensuite fait référence à la manière dont il a interprété l’alinéa 103(2)a) dans l’affaire du Miss Terri. Premièrement, l’interprétation appropriée de cet alinéa donne lieu à un délai de prescription de deux ans après le premier cas de « dommages dus à la pollution par les hydrocarbures » qui sont causés par un incident sous‑jacent, et toutes les demandes découlant des mêmes faits sont donc assujetties au même délai de prescription. Deuxièmement, le seuil à appliquer pour décider si des « dommages dus à la pollution par les hydrocarbures » se sont produits est peu rigoureux.
[34] L’administrateur a conclu, selon la prépondérance des probabilités, que le ou les rejets qui s’étaient produits entre le 23 et le 26 mars 2016 avaient causé des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. En conséquence, le délai de prescription prévu à l’alinéa 103(2)a) avait expiré à un certain moment entre le 23 et le 26 mars 2018. Comme la demande en recouvrement de créance n’avait pas été présentée dans les deux ans suivant ces dates, elle était inadmissible en vertu du paragraphe 103(1), et donc rejetée.
Les questions en litige
[35] À mon avis, il est possible de formuler de manière appropriée les questions qui sont en litige comme suit :
Les contestations relatives aux décisions par lesquelles l’administrateur a rejeté les demandes en recouvrement de créance, en se fondant sur les délais de prescription prévus au paragraphe 103(2) de la LRM, sont‑elles considérées à juste titre comme des demandes de contrôle judiciaire ou comme des appels prescrits par la loi en vertu du paragraphe 106(2) de la LRM?
Quelle est la norme de contrôle applicable?
L’administrateur a‑t‑il commis une erreur susceptible de contrôle en concluant que le délai de prescription prévu à l’alinéa 103(2)a) s’appliquait et que, pour la GCC, il était trop tard pour déposer une demande en recouvrement de créance en vertu du paragraphe 103(1), relativement à l’une ou l’autre des demandes concernant le Miss Terri ou le Stelie II, ou les deux?
La question no 1 : Ces questions sont‑elles entendues à bon droit à titre de demandes de contrôle judiciaire ou d’appels prévus par la loi en vertu du paragraphe 106(2) de la LRM?
[36] Vu l’incertitude entourant la procédure appropriée, et par souci de prudence, le Canada a présenté à la fois des demandes de contrôle judiciaire (une pour chaque navire) et des appels (un pour chaque navire). Les parties soutiennent qu’il est nécessaire que la Cour donne des directives pour déterminer si les contestations que formule le Canada à l’égard des décisions de l’administrateur – et les contestations ultérieures de décisions rejetant des demandes en recouvrement de créance en raison des délais de prescription – doivent être entendues sous la forme de demandes de contrôle judiciaire ou d’appels.
[37] Je conviens avec les parties qu’il faut régler cette question, car, dans l’immédiat, elle se répercute sur la ou les normes de contrôle qui s’appliquent à la question de fond, laquelle consiste à savoir si l’administrateur a commis une erreur en concluant que la GCC n’a pas présenté ses demandes en recouvrement de créance dans le délai de prescription applicable. Je conviens également avec le Canada que le fait de régler à présent cette question pourrait éviter que d’autres demandeurs manquent le délai de présentation de 30 jours en vue de la tenue d’un contrôle judiciaire parce qu’ils croient que le délai de 60 jours pour un appel prévu par la loi s’applique.
La position du Canada
[38] Le Canada fait valoir que de nombreuses lois prévoient à la fois un mécanisme d’appel et un mécanisme de contrôle judiciaire dans des contextes différents, ce qui dénote que les cours de révision ont deux rôles à jouer. De plus, il convient de noter que les mécanismes d’appel prévus par la loi sont souvent circonscrits, limitant les genres de questions à l’égard desquelles une partie peut interjeter appel, et que l’existence d’un droit d’appel ainsi circonscrit n’empêche pas de soumettre à un contrôle judiciaire les aspects de ces décisions auxquels le mécanisme d’appel ne s’applique pas. Pour ce qui est du contrôle des questions auxquelles le mécanisme d’appel prévu par la loi ne s’applique pas, c’est la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable qui s’applique (citant Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 52 [Vavilov]).
[39] Le Canada estime que, selon une simple lecture, le mécanisme d’appel que prévoit le paragraphe 106(2) de la LRM autorise la Cour à ne prendre en considération « que » les faits mentionnés au paragraphe 105(3), ce qui n’inclut pas une contestation de la conclusion que titre l’administrateur au sujet d’un délai de prescription. Il semble donc qu’une telle contestation, ajoute-t-il, serait entendue à bon droit sous la forme d’un contrôle judiciaire, fondé sur la norme de la décision raisonnable.
La position de l’administrateur
[40] L’administrateur fait valoir que le paragraphe 106(2) de la LRM est ambigu et qu’il requiert donc une interprétation législative.
[41] À son avis, selon une « interprétation strictement littérale » du paragraphe 106(2), un appel peut être interjeté à la suite soit d’une offre d’indemnisation, soit du rejet d’une demande d’indemnisation. Cependant, le droit d’appel que prévoit le paragraphe 106(2) n’est pas circonscrit – seuls le sont les faits que la Cour peut prendre en considération. C’est‑à‑dire que le droit d’appel semble être d’une portée plus large que celle de la révision qui a lieu lors d’un appel. Il ajoute que cela est potentiellement problématique, car, en général, le droit à un contrôle judiciaire ne prend naissance que lorsqu’une partie a épuisé toutes les autres voies de révision. Au paragraphe 106(2), le droit d’appel prévu par la loi englobe toutes les questions imaginables qui se posent au sujet du rejet d’une demande, mais, en fin de compte, vu la portée restreinte de la révision, la Cour n’a peut‑être pas compétence pour accorder la réparation recherchée. Le seul recours est donc la demande de contrôle judiciaire, laquelle doit être introduite dans un délai de 30 jours, par opposition au délai de 60 jours qui est prévu pour interjeter appel. L’administrateur estime que ces délais signifient que les demandeurs voulant prendre le maximum de précautions auraient à court‑circuiter l’échec possible d’un appel non encore interjeté en déposant une demande de contrôle judiciaire dans un délai de 30 jours – mais, comme il a été signalé plus tôt, agir de la sorte serait techniquement prématuré.
[42] L’administrateur est d’avis qu’une interprétation qui permettrait de soumettre immédiatement à un contrôle judiciaire les questions pour lesquelles aucune réparation ne semble être disponible par le truchement du paragraphe 106(2) (c.‑à‑d., celles qui obligent à prendre en considération des questions qui débordent le cadre des facteurs énoncés au paragraphe 105(3)) est elle aussi problématique, car la même série de faits pourrait se solder par un rejet pour deux raisons différentes – l’une pouvant être visée par le droit d’appel et l’autre par le contrôle judiciaire. Cela, par ricochet, pourrait donner lieu à deux instances différentes qui contrôleraient la décision administrative, et potentiellement les mêmes faits, en fonction de normes de contrôle différentes.
[43] L’administrateur soutient qu’une interprétation téléologique des articles 103 à 106 de la LRM peut éviter cette incertitude dans l’application du paragraphe 106(2). Il faudrait pour cela considérer que la référence faite au paragraphe 105(3) à « la créance […] visée par le paragraphe 103(1) » inclut également les délais de prescription prévus au paragraphe 103(2), et ce, parce que ce paragraphe est intrinsèquement lié au paragraphe 103(1), en ce sens qu’il précise à quel moment il est possible de présenter une « demande en recouvrement de créance à l’égard de ces dommages, pertes et frais ». Par ricochet, cela éviterait toute incertitude entourant le paragraphe 106(2).
[44] L’administrateur laisse également entendre qu’il existe, pour l’interprétation qu’il propose, une certaine justification historique. En effet, avant l’entrée en vigueur de la LRM, la CIDPHN était régie par la LMMC. Le paragraphe 710(1) de la version de la LMMC qui était en vigueur à cette époque était analogue aux paragraphes 103(1) et (2) de la LRM. Dans la LMMC, la disposition qui a précédé les articles 103 et 105 se présentait sous la forme d’une seule disposition. De ce fait, la restriction imposée au pouvoir qu’avait l’administrateur au moment d’enquêter sur une créance et de l’évaluer ne suscitait pas de difficultés dans le contexte d’un délai de prescription parce que la disposition vers laquelle elle pointait, le paragraphe 710(1), incluait les délais de prescription. Quant à elle, la disposition en matière d’appel, le paragraphe 711(2), permettait donc aussi de porter en appel les demandes rejetées pour cause de non‑respect d’un délai de prescription. L’administrateur soutient qu’une lecture du Hansard n’indique pas que le législateur entendait changer la manière dont l’ancien article 710 devait s’appliquer quand il a été déplacé de la LMMC vers la LRM, et cela dénote que ce changement, c’est‑à‑dire la suppression des dispositions relatives aux délais de prescription de la disposition relative aux dem