Gomez c. Canada (Procureur général)

Gomez c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-11-25
Référence neutre
2021 CF 1300
Numéro de dossier
T-1079-20
Contenu de la décision
Date : 20211125
Dossier : T‑1079‑20
Référence : 2021 CF 1300
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 25 novembre 2021
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
FRANCISCO JOSE RANGEL GOMEZ
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande instituée par l’ancien gouverneur de l’État de Bolivar, au Venezuela, monsieur Francisco Jose Rangel Gomez [M. Rangel Gomez]. Il sollicite tout d’abord, sur le fondement du paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, un jugement déclaratoire portant que le Règlement relatif à la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus, DORS/2017‑233 [le Règlement], dans la mesure où il s’applique à lui, dépasse le pouvoir conféré par la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus (loi de Sergueï Magnitski), LC 2017, c 21 [la Loi]. Subsidiairement, M. Rangel Gomez sollicite le contrôle judiciaire de la décision du 13 août 2020 par laquelle le ministre des Affaires étrangères [le ministre] a refusé de retirer (ou de radier) le nom de M. Rangel Gomez de la liste des personnes dont le nom figure à l’annexe du Règlement conformément à l’article 8 de la Loi [collectivement, la présente demande]. Monsieur Rangel Gomez soutient que le ministre ne s’est pas acquitté de l’obligation d’équité procédurale à laquelle il était tenu envers lui relativement à sa demande visant à faire radier son nom de la liste. Monsieur Rangel Gomez ne conteste pas le caractère raisonnable de la décision du ministre.
[2] À titre préliminaire, le défendeur fait remarquer que le procureur général du Canada est le seul qui peut être constitué défendeur dans la présente demande. Par conséquent, l’intitulé est modifié de façon à ce que la défenderesse Sa Majesté la Reine (représentée par le ministre des Affaires étrangères) soit mise hors de cause.
[3] Pour les motifs qui suivent, la présente demande est rejetée.
[4] La Cour refuse d’exercer son pouvoir discrétionnaire de statuer sur la validité du Règlement, dans la mesure où il s’applique à M. Rangel Gomez. Cette question relève essentiellement de l’interprétation des lois. Monsieur Rangel Gomez aurait dû, s’agissant de la demande qu’il a présentée pour que son nom soit radié de la liste [la demande de radiation], présenter des observations au ministre au sujet de l’interprétation de la Loi et du Règlement, ou de leur légalité, pour autant que la Loi et le Règlement s’appliquent à lui. Monsieur Rangel Gomez aurait pu ensuite demander le contrôle judiciaire de la décision du ministre si elle lui était défavorable. La Cour aurait ainsi pu examiner le caractère raisonnable de la décision du ministre en tenant compte des motifs de décision du ministre et envisager la réparation appropriée. Dans les circonstances actuelles, la Cour conclut qu’aucune raison impérieuse ne justifie qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire d’examiner cette question soulevée pour la première fois dans le cadre de la présente demande.
[5] La Cour conclut que l’obligation d’équité procédurale à laquelle le ministre était tenu envers M. Rangel Gomez dans le contexte de sa demande de radiation est peu exigeante. Le ministre n’a pas manqué à l’obligation qui lui incombait dans les circonstances. Monsieur Rangel Gomez disposait de suffisamment de renseignements justifiant la raison pour laquelle son nom était inscrit sur la liste et concernant la preuve à réfuter dans le contexte de sa demande de radiation, et il a donné suite à ces renseignements.
[6] La Cour fait remarquer que la Loi prévoit que le demandeur visé au paragraphe 8(5) de la Loi [le demandeur] peut présenter une nouvelle demande de radiation si sa situation évolue de manière importante.
I. Les faits
[7] Du 31 octobre 2004 au 15 octobre 2017, M. Rangel Gomez était le gouverneur de l’État de Bolivar, au Venezuela.
[8] Le 15 octobre 2017, un nouveau gouverneur a été élu pour l’État de Bolivar. Peu après, M. Rangel Gomez a déménagé au Mexique. Il affirme qu’il est maintenant à la retraite et qu’il n’est plus actif sur la scène politique.
[9] Le 18 octobre 2017, soit trois jours après la fin du mandat de M. Rangel Gomez, la Loi est entrée en vigueur au Canada.
[10] Le 3 novembre 2017, le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre des Affaires étrangères, a inscrit le nom de M. Rangel Gomez sur la liste figurant à l’annexe du Règlement, conformément à l’alinéa 4(2)c) de la Loi, à titre d’agent public étranger impliqué dans des actes de corruption à grande échelle.
[11] La personne dont le nom est inscrit sur la liste figurant à l’annexe du Règlement en vertu de l’alinéa 4(2)c) est un « agent public étranger » qui, de l’avis du gouverneur en conseil, est responsable ou complice d’avoir ordonné, supervisé ou dirigé d’une façon quelconque des actes de corruption à grande échelle. Pour l’heure, le nom de 70 étrangers figurent sur la liste, dont celui de M. Rangel Gomez.
[12] Le 5 janvier 2018, le Département du Trésor des États‑Unis a sanctionné M. Rangel Gomez ainsi que trois autres représentants du gouvernement vénézuélien associés à la corruption et à la répression au Venezuela. Voici la description donnée au sujet de M. Rangel Gomez dans le communiqué de presse diffusé par les États‑Unis :
[traduction] [Monsieur Rangel Gomez est] un ancien gouverneur de l’État de Bolivar [qui] est retraité de l’Armée nationale, où il avait le grade de général de division. Il a été lié à des activités de corruption – comme le renforcement de gangs armés actifs au Bolivar et les pressions exercées sur la magistrature pour libérer les membres de gangs qui étaient appréhendés – pendant qu’il était gouverneur. Monsieur Rangel Gomez a également été lié à des réseaux de dirigeants militaires qui seraient corrompus.
[13] Le 23 novembre 2018, l’avocat de M. Rangel Gomez a écrit à Affaires mondiales Canada [AMC] pour demander les raisons pour lesquelles le nom de son client figurait à l’annexe.
[14] Le 24 janvier 2019, AMC a répondu au moyen d’une lettre, dont voici un extrait :
[traduction] [...] Au moment où la liste a été dressée, le gouverneur en conseil était d’avis que les faits visés à l’alinéa 4(2)c) de la Loi étaient réunis pour que le nom de M. Rangel Gomez soit inscrit sur la liste.
Selon les renseignements dont nous disposons, M. Rangel Gomez était, en sa qualité de gouverneur de l’État de Bolivar, responsable ou complice d’avoir touché des pots‑de‑vin importants en échange de marchés publics, du détournement de biens publics pour son propre bénéfice, d’actes de corruption liés à l’extraction de ressources naturelles et du transfert des produits de la corruption à l’extérieur du Venezuela. Ces activités seraient notamment l’octroi, sans appel d’offres, de marchés publics à des entreprises appartenant à ses proches. Ces entreprises auraient participé au trafic de barres de fer et d’aluminium, qui a augmenté sous le gouvernement régional de M. Rangel Gomez et qui aurait peut‑être aidé à financer sa campagne électorale de 2008. Monsieur Rangel Gomez aurait également participé au trafic de métaux précieux.
[15] Plus d’un an plus tard, le 25 février 2020, M. Rangel Gomez a demandé au ministre d’être radié de la liste conformément à l’article 8 de la Loi. Monsieur Rangel Gomez a présenté un mémoire de 85 pages dans lequel il décrit le but du régime de sanctions, la politique au Venezuela, sa carrière militaire et politique, ses réussites en tant que gouverneur du Bolivar, sa réponse aux allégations liées à de possibles pots‑de‑vin et aux allégations de corruption, ainsi que des observations sur la raison pour laquelle les renseignements fournis par certaines personnes étaient douteux.
[16] Monsieur Rangel Gomez a fait valoir, entre autres choses, que son nom devait être radié de la liste pour les raisons suivantes : pendant qu’il était gouverneur de l’État, il n’a joué aucun rôle dans le gouvernement fédéral dirigé par Nicolás Maduro; les sanctions prévues par la loi visent à modifier un comportement et il n’a pas actuellement la capacité de modifier les comportements dans ce pays; les raisons de le sanctionner n’étaient pas suffisantes de toute façon; et les allégations retenues contre lui sont fondées sur des sources d’information douteuses. Il a également soutenu qu’il a été privé de son droit à l’équité procédurale parce qu’il n’avait pas été informé de la preuve à réfuter, notamment parce que les raisons justifiant la présence de son nom sur la liste ne faisaient pas état des sources de renseignements ni des actes de corruption qui lui étaient reprochés. Selon lui, il devait réfuter des preuves dont il n’avait pas été informé.
[17] Le 28 avril 2020, AMC a informé M. Rangel Gomez que sa demande de radiation ne serait évaluée que par rapport à la Loi, et non par rapport à la Loi sur les mesures économiques spéciales, LC 1992, c 17 [la LMES], et lui a fait savoir que certains de ses arguments – notamment le fait qu’il ne faisait pas partie du régime de Maduro – se rapportaient à la LMES et non à la Loi en vertu de laquelle son nom a été inscrit sur la liste. AMC a donné à M. Rangel Gomez l’occasion de présenter d’autres renseignements au sujet du préjudice qu’il affirme avoir subi du fait que son nom est inscrit sur la liste et tout autre document qui, à son avis, devrait être pris en compte par le ministre à l’appui de sa demande de radiation.
[18] Le 15 mai 2020, l’avocat de M. Rangel Gomez a répondu à AMC. Voici un extrait de sa lettre : [TRADUCTION] « Nous n’avons pas d’autres renseignements à fournir pour le moment, à moins que le Ministère ne nous donne d’autres indications au sujet de réserves particulières que nous devrions dissiper. » L’avocat a réitéré plusieurs des observations qu’il avait déjà faites, notamment l’absence de fondement quelconque, reprochée au Canada, pour avoir inscrit le nom de son client sur la liste.
[19] L’avocat de M. Rangel Gomez n’a fourni aucun document au sujet du préjudice, mais il a souligné que la présence de son nom sur les listes au Canada et aux États‑Unis avait eu une incidence sur sa capacité d’ouvrir un compte bancaire, de maintenir sa couverture au régime d’assurance‑santé et de financer l’acquisition d’un véhicule au Mexique. L’avocat a ajouté que le préjudice le plus important était l’atteinte à la réputation de M. Rangel Gomez, et a expliqué qu’il n’était pas possible d’isoler le préjudice causé uniquement par les sanctions au Canada. L’avocat a également offert de rencontrer les représentants d’AMC pour répondre à leurs préoccupations. Il n’y a eu aucune autre correspondance entre les parties.
[20] Le 13 août 2020, le ministre a rejeté la demande de radiation.
II. La décision
[21] La demande de M. Rangel Gomez pour faire radier son nom de la liste est la première qui est présentée au ministre depuis l’entrée en vigueur de la Loi, en 2017.
[22] La décision du ministre est fondée sur les renseignements et les conseils fournis dans la note de service de la sous‑ministre. Dans sa note de service, la sous‑ministre énumère, entre autres éléments d’information :
Les dispositions pertinentes de la Loi en vertu desquelles le nom de M. Rangel Gomez a été inscrit sur la liste le 3 novembre 2017.
Les principaux arguments avancés par M. Rangel Gomez et la réponse de la sous‑ministre à ces arguments :
Les actes de corruption à grande échelle auxquels M. Rangel Gomez aurait participé, selon des [traduction] « renseignements fiables et crédibles provenant de source ouverte ». Ces actes sont notamment le détournement de fonds, le blanchiment d’argent et l’octroi de contrats miniers avantageux à sa famille et à ses amis. Plus précisément, des organisations non gouvernementales [ONG] et des médias d’information (notamment Transparencia Venezuela, InSight Crime, Armando Info, Project Poder et The Economist) ont signalé que, lors de son mandat à titre de gouverneur, il [traduction] « tolérait, voire encourageait » les rapports, dans les activités minières, entre les organisations criminelles et l’appareil étatique (c.‑à‑d. l’armée vénézuélienne), par exemple [traduction] « le passage de clandestins, le trafic de personnes, de drogues et d’armes ». Ces sources ont également rapporté que M. Rangel Gomez avait été directement impliqué dans des actes de corruption, tirant parti de son poste de gouverneur pour permettre à ses proches associés de participer dans des entreprises engagées dans l’exploitation minière au Bolivar.
Les mesures qui ont été prises pour répondre à la demande de radiation, dont [traduction] « des vérifications préalables approfondies et de nombreux échanges avec le cabinet DLA Piper [qui représente M. Rangel Gomez] afin d’obtenir des renseignements supplémentaires concernant sa demande ».
Le processus établi pour l’imposition des sanctions sous le régime de la Loi, lequel exige que l’inscription d’un nom sur la liste satisfasse aux conditions prescrites par la Loi, qu’elle soit appuyée par des renseignements fiables et crédibles provenant d’une source ouverte et qu’elle respecte le processus réglementaire du gouverneur en conseil.
1) L’inscription de son nom sur la liste est injustifiée et constitue une atteinte aux droits qu’il tire de la Charte canadienne des droits et libertés [la Charte] et de la Déclaration canadienne des droits (y compris le droit à la jouissance de ses biens). Monsieur Rangel Gomez a fait valoir qu’il n’avait commis aucun acte de corruption à grande échelle et qu’il n’avait aucune influence sur le régime de Maduro. Réponse : Le Ministère a pris les observations en considération, s’est livré à des vérifications supplémentaires et a confirmé les renseignements qui ont mené à l’inscription, dont une communication directe avec une importante ONG de défense des droits de la personne (Transparencia Venezuela) qui a publié en 2019 un rapport dans lequel les auteurs dénonçaient expressément le rôle que M. Rangel Gomez avait joué dans le développement des activités minières menées par des organisations criminelles.
2) Monsieur Rangel Gomez n’a jamais fait partie du régime de Maduro et ne peut exercer aucune influence sur le comportement des protagonistes du régime de Maduro. Réponse : Le nom de M. Rangel Gomez n’a pas été inscrit sur la liste sous le régime de la LMES. Ce régime de sanctions différent vise les personnes liées au régime de Maduro. Le nom de M. Rangel Gomez a été inscrit sur la liste sous le régime de la Loi, laquelle exige seulement une preuve crédible démontrant qu’il a été impliqué dans des actes de corruption à grande échelle pendant qu’il était un agent public étranger.
3) Monsieur Rangel Gomez a toujours défendu les intérêts des Vénézuéliens qu’il a gouvernés et il appuie le retour à la démocratie dans le pays. Réponse : Aucune preuve n’a été fournie pour étayer cette prétention et le Ministère n’en a trouvé aucune. De plus, il ne s’agit pas d’un élément pertinent, car toute contribution positive dans le Bolivar ne réfute pas la preuve des actes de corruption à grande échelle qu’il a commis.
4) Monsieur Rangel Gomez et sa famille ont subi un préjudice du fait que son nom a été inscrit sur la liste. Réponse : Le Ministère lui a donné l’occasion de fournir des renseignements supplémentaires concernant le lien de causalité entre le préjudice invoqué et le fait que son nom soit inscrit sur la liste. Cependant, il n’a pas été en mesure d’établir ce lien. Monsieur Rangel Gomez a fourni des renseignements sur la façon dont l’inscription a nui à leurs activités – les siennes et celles de ses proches – à l’étranger (et non au Canada). Bien qu’il soit interdit de territoire au Canada, le fait que son nom a été inscrit sur la liste sous le régime de la Loi ne limite pas sa capacité d’obtenir des visas ou de voyager dans d’autres pays. Si tel était le cas, une telle limite n’aurait rien à voir avec les lois canadiennes.
5) Monsieur Rangel Gomez n’a été poursuivi pour corruption par aucun tribunal au Venezuela ou ailleurs. Réponse : L’absence de poursuite contre M. Rangel ne prouve pas son innocence. L’existence de poursuites judiciaires contre lui n’est pas une condition que la Loi prescrit pour que son nom soit inscrit sur la liste.
Dans sa note de service, la sous‑ministre souligne que les observations de M. Rangel Gomez ont été prises en compte, mais qu’elles ne constituent pas des réponses adéquates à la preuve concernant les actes de corruption à grande échelle dont il était responsable et qu’elles n’ont pas dissipé les préoccupations du Ministère, lesquelles sont étayées par les communications régulières établies avec des défenseurs des droits de la personne et des partisans de la lutte contre la corruption.
[23] Le ministre a accepté la recommandation de la sous‑ministre et a rejeté la demande de radiation de M. Rangel Gomez. Dans ses motifs, le ministre dit que toute inscription d’un nom sur la liste doit satisfaire aux conditions prescrites par la Loi et être étayée par des renseignements fiables et crédibles provenant d’une source ouverte. Reprenant le texte de l’alinéa 4(2)c), il souligne que [traduction] « [l]es critères qui permettent de décider si les actes peuvent constituer des actes de corruption à grande échelle sont, notamment, leurs effets, [...] l’importance des sommes en jeu, [le] degré d’influence ou [...] la position d’autorité de l’étranger ou [le] fait que le gouvernement de l’État étranger en cause en est complice ».
[24] Les motifs du ministre reflètent les facteurs énoncés dans la note de service de la sous‑ministre et indiquent que le gouvernement dispose de renseignements crédibles selon lesquels M. Rangel Gomez a ordonné des actes de corruption à grande échelle, ou en a été complice, lorsqu’il était gouverneur du Bolivar de 2004 à 2017. Voici un extrait de la décision : [traduction] « Selon plusieurs sources fiables, M. Rangel Gomez a été impliqué dans des opérations de détournement de fonds et de blanchiment d’argent, d’octroi de contrats miniers avantageux à sa famille et à ses amis, et il a joué un rôle dans le développement de rapports que des gangs criminels ont eus avec l’État. »
[25] Dans ses motifs, le ministre répond également à plusieurs arguments soulevés par M. Rangel Gomez dans ses observations.
[26] S’agissant de la radiation, le ministre dit ceci :
[traduction] Pour que le nom d’une personne soit radié de la liste sous le régime de la [Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus], cette personne doit fournir des éléments de preuve étayant l’argument selon lequel il n’y a pas lieu de garder son nom inscrit sur cette liste conformément à cette loi. Plusieurs facteurs peuvent être pris en compte, notamment les incidences des actes qu’elle a commis, les changements importants qu’elle a apportés aux comportements visés, la réparation des actes répréhensibles qu’elle a commis, la reconnaissance officielle de responsabilité dans son pays d’origine ou des éléments de preuve provenant de sources fiables et crédibles établissant que les actes de corruption n’ont pas été commis.
III. Les dispositions législatives
[27] La LMES et la Loi comportent des régimes connexes mais distincts qui visent à sanctionner les entités étrangères et les étrangers impliqués dans la rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales, des violations graves et systématiques des droits de la personne ainsi que des actes de corruption à grande échelle. Les circonstances qui donnent lieu à l’inscription d’un nom sur la liste visée par chacune de ces lois se recoupent, mais sont aussi distinctes.
[28] Les sanctions prises à l’égard du Venezuela sous le régime de la LMES (c.‑à‑d. le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant le Venezuela, DORS/2017‑204) sont applicables depuis le 22 septembre 2017. Comme il est mentionné dans le préambule, ce règlement a été pris « en vue de la mise en œuvre de la décision prise le 5 septembre 2017 par l’Association visant la situation au Venezuela » et cherchait à cibler les membres du régime de Maduro. Le nom de M. Rangel Gomez n’a pas été inscrit sur la liste visée par ce règlement.
[29] Le 18 octobre 2017, la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus (titre abrégé de la Loi) est entrée en vigueur. Le titre intégral est plus descriptif : Loi prévoyant la prise de mesures restrictives à l’égard des étrangers responsables de violations graves de droits de la personne reconnus à l’échelle internationale et apportant des modifications connexes à la Loi sur les mesures économiques spéciales et à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
[30] La Loi permet, entre autres choses, de sanctionner les agents publics étrangers responsables ou complices d’actes de corruption à grande échelle. En outre, la Loi apporte des modifications connexes à la LMES de manière à ce que les violations des droits de la personne et les actes de corruption à grande échelle y soient ajoutés comme critères supplémentaires pour l’application des mesures, ainsi qu’à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27, de manière à y ajouter un motif connexe d’interdiction de territoire au Canada.
[31] Les dispositions législatives pertinentes sont énoncées à l’ANNEXE A. L’article 2 de la Loi énonce les définitions. L’article 4 dispose que le gouverneur en conseil peut prendre des décrets ou des règlements pour restreindre ou interdire les activités d’un étranger dans certaines circonstances. L’article 8 dispose qu’un étranger visé par un décret ou un règlement peut demander au ministre de cesser d’être visé par le décret ou le règlement.
[32] Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation [le REIR] énonce les principaux objectifs du Règlement, que voici :
signaler la condamnation au plan international par le Canada des individus responsables ou complices de violations graves de droits de la personne reconnus à l’échelle internationale ou d’actes de corruption à grande échelle qui se sont produits dans le cas de Sergueï Magnitski, qui continuent de se produire au Venezuela et au Soudan du Sud;
mettre fin à l’impunité des personnes responsables ou complices qui commettent ces actes en niant à ces personnes la capacité de transférer leur richesse au Canada ou d’utiliser le Canada et le système financier canadien à leur profit;
établir un mécanisme pour inscrire à la liste d’autres ressortissants étrangers dans l’avenir au moyen de modifications au Règlement.
[33] Le REIR souligne ce qui suit, en ce qui concerne le Venezuela :
Le Canada a également exprimé son inquiétude au sujet des nombreux incidents de violations graves de droits de la personne et d’actes de corruption à grande échelle dans le contexte de la crise économique et politique actuelle au Venezuela. Le Règlement comprend également des personnes au Venezuela qui, selon le gouverneur en conseil, sont responsables ou complices d’actes de corruption à grande échelle, incluant des incidents de blanchiment d’argent et d’agents publics qui ont détourné les recettes de l’État à des fins personnelles.
IV. Le résumé des observations du demandeur
[34] Monsieur Rangel Gomez a initialement fait valoir que le Règlement était ultra vires parce qu’il n’était pas un agent public étranger à la date où son nom a été inscrit sur la liste et, subsidiairement, que la procédure appliquée au processus décisionnel était inéquitable. En juin 2021, M. Rangel Gomez a demandé l’autorisation de modifier son avis de demande et de déposer un mémoire des faits et du droit supplémentaire. Le défendeur y a consenti et la Cour a accueilli sa requête. En conséquence, M. Rangel Gomez a soulevé l’argument supplémentaire selon lequel le Règlement est également ultra vires parce qu’il n’était pas un agent public étranger à la date de l’entrée en vigueur de la Loi. L’audience relative à la présente demande a été ajournée afin de permettre aux parties de déposer de brèves observations supplémentaires.
[35] Compte tenu de cette modification, M. Rangel Gomez soutient aujourd’hui que le Règlement sous le régime duquel son nom a été inscrit sur la liste dépasse le pouvoir conféré par la Loi pour deux raisons. Premièrement, il affirme qu’au moment où il était un agent public étranger, la Loi n’était pas encore en vigueur. Il souligne qu’aucune disposition de la Loi ne prévoit expressément qu’elle s’applique de manière rétroactive, et il s’appuie sur la présomption de non‑rétroactivité de la loi. Il conteste également l’argument selon lequel la Loi exige implicitement que sa portée soit rétroactive. Par conséquent, il soutient que le Règlement pris en vertu de la Loi dépasse le pouvoir qu’elle confère, dans la mesure où ce règlement s’applique à lui.
[36] Deuxièmement, il affirme que les dispositions de la Loi, dans leur libellé actuel, ne s’appliquent qu’aux personnes qui étaient des agents publics étrangers à la date où leur nom a été inscrit sur la liste. Il soutient que, comme son mandat a pris fin le 15 octobre 2017, il a cessé d’être un agent public étranger avant que son nom soit inscrit sur la liste annexée au Règlement. Là encore, il fait valoir que le Règlement dépasse le pouvoir conféré par la Loi, dans la mesure où il s’applique à lui. Il soutient que, contrairement à d’autres lois qui visent les agents actuels ou anciens et qui comportent des termes comme « est ou était », la Loi fait référence à « l’étranger qui est un agent public étranger […] » [non souligné dans l’original]. Il souligne que la Loi renvoie à la définition d’agent public étranger prévue dans la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers, à savoir une personne qui « détient un mandat législatif, administratif ou judiciaire d’un État étranger » ou une personne « qui exerce une fonction publique d’un État étranger » [non souligné dans l’original].
[37] De façon plus générale, M. Rangel Gomez soutient que la Loi et le Règlement visent les personnes qui étaient des agents publics étrangers à la date de l’entrée en vigueur de ces textes législatifs et qui le sont toujours. Il affirme que le fait d’inscrire le nom d’anciens agents publics étrangers sur la liste ne contribue pas à modifier le comportement visé par les sanctions.
[38] À la question de savoir pourquoi il soulève pour la première fois l’argument fondé sur la légalité à l’étape du contrôle judiciaire, sans l’avoir déjà soulevée devant le ministre dans les observations qu’il lui a fournies à l’appui de sa demande de radiation, M. Rangel Gomez répond qu’il aurait été inutile de le faire parce que le ministre n’a pas l’expertise voulue pour interpréter la Loi et n’a pas le pouvoir de déclarer le Règlement invalide.
[39] Subsidiairement, M. Rangel Gomez fait aussi valoir que, si le Règlement est valide, la décision du ministre doit être annulée parce qu’il a été privé de son droit à l’équité procédurale relativement à sa demande de radiation. Il dit qu’il n’était pas au courant de la preuve qu’il devait réfuter. Il soutient que, bien qu’il ait présenté de longues observations au ministre, celles‑ci étaient en grande partie fondées sur des conjectures au sujet des renseignements sur lesquels le ministre s’est appuyé au départ pour inscrire son nom sur la liste. Selon M. Rangel Gomez, la lettre générique d’AMC reprend simplement le libellé de la Loi. Il fait valoir qu’il lui était impossible de répondre à de vagues allégations portant sur ses vingt années à titre de gouverneur de l’État, et que les rapports publics des ONG examinés par le ministre auraient dû lui être communiqués. Il conteste également, de manière générale, les allégations de corruption et affirme qu’elles reposent sur des renseignements provenant d’opposants politiques, auxquels il ne faut pas se fier.
V. Le résumé des observations du défendeur
[40] Le défendeur soutient que la Cour ne devrait pas tenir compte des arguments de M. Rangel Gomez concernant la légalité du Règlement – car cette question relève de l’interprétation des lois – étant donné qu’il n’a soulevé cette question ni dans sa demande de radiation à laquelle il a joint 85 pages d’observations, ni dans ses observations supplémentaires, ni dans toute autre correspondance avec AMC ou le ministre. Le défendeur affirme qu’il est clairement établi dans la jurisprudence que les arguments qui n’ont pas été présentés au décideur administratif ne devraient généralement pas être pris en considération lors du contrôle judiciaire.
[41] Le défendeur ajoute que si la Cour décide d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’examiner l’argument fondé sur la légalité, il s’agit essentiellement d’une question d’interprétation des lois. Le défendeur soutient que la seule interprétation logique qui découle des principes d’interprétation des lois est celle qui commande que la Loi s’applique aux agents publics étrangers actuels et anciens. Le défendeur souligne, entre autres choses, qu’il serait absurde de soustraire de l’application de la Loi un agent public étranger qui démissionne ou prend sa retraite avant que son nom soit inscrit sur la liste, alors qu’il est responsable d’actes de corruption. S’agissant de la présomption de non‑rétroactivité, le défendeur soutient, notamment, que la raison d’être de la présomption – qui est d’éviter l’injustice et de protéger les droits acquis – n’entre pas en ligne de compte en l’espèce parce que M. Rangel Gomez n’a aucun droit acquis au Canada et que la communauté internationale sanctionnait déjà des agents publics corrompus avant l’entrée en vigueur de la Loi.
[42] Le défendeur souligne que M. Rangel Gomez était un agent public étranger aux dates pertinentes et qu’il aurait été au courant de l’existence des instruments internationaux – dont la Convention interaméricaine contre la corruption, à laquelle le Venezuela, le Canada et les États‑Unis sont parties – qui visaient à reconnaître la responsabilité des agents corrompus avant même que la Loi ne soit proclamée en vigueur. Il aurait également été au courant des préoccupations et des efforts déployés à l’échelle internationale pour lutter contre la corruption, y compris le blanchiment d’argent.
[43] Le défendeur soutient que la Loi vise les violations passées des droits de la personne et qu’elle a, par sa nature même, un effet rétrospectif. De plus, la Loi exige implicitement que sa portée soit rétroactive parce que son objet et celui des politiques connexes de lutte contre la corruption seraient compromis si des sanctions ne pouvaient être infligées pour des actes commis avant son adoption.
[44] Le défendeur conteste l’argument de M. Rangel Gomez selon lequel la Loi vise à modifier les comportements actuels et son argument voulant qu’il soit trop tard pour modifier son comportement en tant qu’agent public étranger. Le défendeur soutient que l’objet de la Loi est énoncé dans le préambule et tient compte de plusieurs instruments internationaux; la Loi vise à décourager un comportement, à protéger les membres du public pour qu’ils n’interagissent pas avec les personnes dont le nom est inscrit sur la liste, à reconnaître la responsabilité des agents publics étrangers actuels et anciens responsables ou complices d’actes de corruption à grande échelle, et à leur interdire de tirer profit du système financier canadien.
[45] Le défendeur fait aussi valoir qu’aucun manquement à l’équité procédurale n’a été commis relativement à la demande de radiation. Il affirme que M. Rangel Gomez connaissait la preuve qu’il devait réfuter, car la Loi et le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation énoncent les motifs généraux qui justifient d’inscrire le nom d’étrangers sur la liste et M. Rangel Gomez a été informé des raisons pour lesquelles son nom y avait été inscrit. Le défendeur soutient que les observations détaillées que M. Rangel Gomez a présentées au ministre contredisent sa prétention selon laquelle il ne savait pas sur quoi le ministre s’était fondé pour refuser de radier son nom de la liste. Monsieur Rangel Gomez a également eu l’occasion de présenter d’autres observations sur la façon dont les sanctions lui avaient causé un préjudice, mais il ne l’a pas fait.
VI. Les questions en litige
[46] La présente demande soulève les questions suivantes :
1. Compte tenu du fait que M. Rangel Gomez n’a pas soulevé l’argument fondé sur la légalité devant le ministre dans le contexte de sa demande de radiation, la Cour devrait‑elle tenir compte de cet argument (lequel est essentiellement un argument fondé sur l’interprétation des lois)?
2. Si la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire d’examiner la question de la légalité, le Règlement sous le régime duquel le nom de M. Rangel Gomez a été inscrit sur la liste dépasse‑t‑il le pouvoir conféré par la Loi vu qu’à la date d’entrée en vigueur de la Loi, et/ou à la date de cette inscription, il n’était plus un agent public étranger?
3. Le ministre a‑t‑il manqué à l’obligation d’équité procédurale à laquelle il était tenu envers M. Rangel Gomez relativement à la demande de radiation que celui‑ci a présentée?
VII. La norme de contrôle applicable
[47] Si la Cour tient compte des arguments fondés sur l’interprétation des lois et sur la légalité, elle doit examiner les questions de savoir si le Règlement sous le régime duquel le nom de M. Rangel Gomez a été inscrit sur la liste respecte la portée de la Loi, et si la Loi vise M. Rangel Gomez. Ces questions sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 65 [Vavilov]).
[48] Dans l’affaire Portnov c Canada (Procureur général), 2019 CF 1648, l’étranger visé par les mesures prévues au Règlement sur le blocage des biens de dirigeants étrangers corrompus (Ukraine) soutenait que le gouverneur en conseil n’avait pas compétence pour prendre le décret prolongeant la validité du Règlement pour une période supplémentaire de cinq ans. Dans le cadre du contrôle judiciaire, le juge Fothergill a conclu qu’à la lumière de l’arrêt Vavilov, la norme de la décision raisonnable s’appliquait, et il a fait les observations suivantes au paragraphe 23 :
Dans Vavilov, les juges majoritaires de la Cour suprême du Canada ont déclaré qu’ils étaient d’avis de « mettre fin à la reconnaissance des questions de compétence comme une catégorie distincte devant faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte » (par. 65). Les catégories de décisions qui demeurent soumises au contrôle selon la norme de la décision correcte se limitent désormais à celles délimitées par une intention législative claire (par. 34 à 52) ou lorsque cela est nécessaire pour respecter la primauté du droit, c’est‑à‑dire, les questions constitutionnelles, les questions générales de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions concernant les délimitations des compétences entre deux ou plusieurs organismes administratifs (par. 55 à 68). Aucune de ces exceptions ne s’applique en l’espèce.
[49] La Cour d’appel fédérale a reconnu que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable (Portnov v Canada (Attorney General), 2021 FCA 171 aux para 10‑17). Elle a conclu que la question en litige portait sur l’interprétation des lois, que cette question ne soulevait aucun principe constitutionnel ou quasi constitutionnel et qu’il ne s’agissait pas d’une question d’importance capitale pour le système juridique. Par conséquent, aucune des exceptions permettant de déroger à l’application de la norme de la décision raisonnable énoncées dans l’arrêt Vavilov ne s’appliquait.
[50] La norme de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale. Dans l’arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, la Cour d’appel fédérale a souligné que le contrôle judiciaire fondé sur des motifs touchant l’équité procédurale est « [TRADUCTION] “particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte”, même si, à proprement parler, aucune norme de contrôle n’est appliquée » (au para 54). Elle a expliqué que la question consiste à savoir « si la procédure était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances, y compris à l’égard des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker. Une cour de révision fait ce que les cours de révision font depuis l’arrêt Nicholson; elle demande, en mettant nettement l’accent sur la nature des droits substantiels concernés et les conséquences pour la personne, si un processus juste et équitable a été suivi ».
VIII. La Cour devrait‑elle examiner si le Règlement est ultra vires, dans la mesure où il s’applique à M. Rangel Gomez?
A. Les observations du défendeur
[51] Le défendeur soutient que les arguments qui n’ont pas déjà été soulevés devant le décideur administratif ne devraient pas être pris en compte dans le cadre du contrôle judiciaire (Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61 [Alberta Teachers]; Hughes c Canada (Procureur général)), 2021 CF 147 [Hughes]). Selon la thèse du défendeur, aucun des facteurs mentionnés dans l’arrêt Alberta Teachers et dans d’autres jugements qui militent en faveur de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour d’examiner la question de la légalité n’est présent.
[52] Le défendeur soutient que si M. Rangel Gomez avait soulevé les questions de la légalité et d’interprétation des lois devant le ministre, ce dernier y aurait donné suite car il a certainement l’expertise voulue pour interpréter la Loi, vu qu’il est responsable des relations internationales et qu’il possède la plus vaste expertise pour ce qui concerne l’objet de la Loi et du Règlement et pour déterminer quelles sont les personnes dont le nom peut être inscrit sur la liste. Le défendeur ajoute que la Cour doit pouvoir tenir compte de la décision du ministre et de ses motifs de décision pour trancher tout contrôle judiciaire de cette décision.
[53] Selon le défendeur, M. Rangel Gomez demande aujourd’hui à la Cour de rendre un jugement déclaratoire, car il tente de pallier le fait qu’il n’a jamais sollicité au départ le contrôle judiciaire de la décision de faire figurer son nom sur la liste prise sous le régime du Règlement, et il n’a pas soulevé l’argument fondé sur l’interprétation des lois dans sa demande de radiation. Le défendeur soutient qu’une demande de jugement déclaratoire ne doit pas servir à court‑circuiter le rôle de décideur qui appartient au ministre.
B. Les observations du demandeur
[54] Monsieur Rangel Gomez fait valoir que la Cour a le pouvoir discrétionnaire d’examiner une question soulevée pour la première fois lors du contrôle judiciaire (Alberta Teachers, aux para 22‑24). Il souligne que, dans l’arrêt Alberta Teachers, la Cour suprême du Canada a conclu que, dans les circonstances de cette affaire, le juge en cabinet n’avait pas eu tort d’examiner une question soulevée pour la première fois lors du contrôle judiciaire. Il affirme que des facteurs semblables sont présents en l’espèce.
[55] Monsieur Rangel Gomez soutient que la Cour devrait examiner la question de la légalité parce que le ministre n’a pas le pouvoir de statuer sur la validité du Règlement; le ministre peut uniquement faire une recommandation au gouverneur en conseil. Il fait remarquer que le paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales donne à la Cour compétence pour accorder des recours extraordinaires, dont un jugement déclarant que le Règlement est invalide ou illégal dans la mesure où il s’applique à lui.
[56] Monsieur Rangel Gomez soutient en outre que l’expertise du ministre quant à l’interprétation de la Loi ou à son effet rétroactif n’est pas plus vaste.
[57] Enfin, M. Rangel Gomez affirme que le défendeur n’a subi aucun préjudice du fait qu’il a soulevé cette question lors du contrôle judiciaire