Canada c. IPSCO Recycling Inc.

Canada c. IPSCO Recycling Inc.
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Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-12-23
Référence neutre
2003 CF 1518
Numéro de dossier
T-2274-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20031223
Dossier : T-2274-00
Référence : 2003 CF 1518
Ottawa (Ontario), le mardi 23 décembre 2003
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE DAWSON
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
demanderesse
et
IPSCO RECYCLING INC. et GENERAL SCRAP &
CAR SHREDDER LTD., maintenant connues sous le nom de JAMEL METALS INC.,
exploitant une entreprise enregistrée comme société
sous le nom et la dénomination sociale de
GENERAL SCRAP PARTNERSHIP et XPOTENTIAL PRODUCTS INC.,
JACOB LAZARECK ET MELVIN LAZARECK
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA JUGE DAWSON
[1] Dans la présente demande, Sa Majesté la Reine, représentée par le ministre de l'Environnement (la demanderesse ou Environnement Canada), sollicite une injonction mandatoire permanente contre les défendeurs en vertu de l'article 311 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), 46-47-48 Eliz. II, ch. 33 (la Loi). L'injonction demandée obligerait les défendeurs, ainsi que leurs mandataires et employés, à stocker tous les matériels contenant des BPC sur les lieux d'affaires de General Scrap & Car Shredder Ltd. et XPotential Products Inc., et qui sont présentement empilés à découvert ou stockés d'une autre façon inappropriée, dans des conteneurs suffisamment durables et robustes pour prévenir la fuite des BPC solides et des substances contenants des BPC ou empêcher qu'ils soient affectés par les conditions climatiques.
[2] Les présents motifs sont longs. Aux termes de ceux-ci, j'arrive à la conclusion que, vu l'ensemble de la preuve, Environnement Canada n'a pas démontré selon la prépondérance des probabilités que les défendeurs ont commis une infraction à la Loi en stockant de façon inappropriée les matériels contenant des BPC. En conséquence, la demande d'injonction est rejetée. Par souci de commodité, voici un index des rubriques et sous-rubriques sous lesquelles j'ai regroupé les présents motifs ainsi que les numéros des paragraphes du début de chacune d'elles.
Index
I. Les faits
i) Les parties [3]
ii) General Scrap et ses activités [6]
iii) XPotential et ses activités [13]
iv) Les matériels contenant des BPC [17]
v) Le différend entre les parties [18]
vi) L'état des matériels en litige [41]
vii) L'ordonnance sollicitée [42]
II. Les questions en litige [45]
III. L'analyse
i) Quelles sont les conditions à remplir pour l'obtention d'une injonction sous le régime du paragraphe 311(1) et quelle est la portée de ce paragraphe? [46]
a) L'application du paragraphe 311(1) est-elle limitée aux cas exceptionnels? [47]
b) Les éléments constitutifs du paragraphe 311(1) [52]
1. Le libellé - sens ordinaire et grammatical [56]
- le libellé et la norme de preuve [58]
- le libellé et la prévention des infractions [69]
2. Le contexte
- l'économie de la Loi [80]
c) Conclusions relative à la portée du paragraphe 311(1) en ce qui concerne les situations existantes et en cours [95]
ii) Les matériels contiennent-ils tous des BPC ou est-ce seulement certains d'entre eux? [98]
a) La preuve produite à l'appui de la demande [100]
1. Affidavit de M. Mervin Fingas [101]
2. Affidavit de Mme Shannon Kurbis [107]
b) La preuve produite en défense [108]
1. Affidavit de M. Jacob (Jack) Lazareck [109]
2. Affidavit de M. David Clark [113]
3. Affidavit de M. Jan Merks [118]
4. Affidavit de M. Michael Bertram [126]
5. Affidavit de M. Detlef Birkholz [130]
6. Affidavit de M. Donald Davies [132]
c) Analyse de la preuve [133]
1. La validité des données d'Environnement Canada [137]
- Le rapport de 1999 d'Environnement Canada est-il fondé sur des échantillons insuffisants et sur un système d'échantillonnage inapproprié? [139]
- Environnement Canada a-t-il dérogé à son plan d'échantillonnage? [152]
- Environnement Canada a-t-il employé une méthode inférieure d'échantillonnage? [155]
2. L'utilisation des résultats des tests individuels [179]
3. L'utilisation des analyses statistiques[194]
III. Si certains matériels ou tous les matériels contiennent des BPC, quels défendeurs contreviennent au règlement? [233]
IV. Conclusion, ordonnance et dépens [237]
I. LES FAITS
i) Les parties
[3] Les défenderesses General Scrap Partnership (General Scrap) et XPotential Products Inc. (XPotential) exploitent des entreprises de recyclage.
[4] General Scrap est une entreprise enregistrée comme société, formée à l'origine de IPSCO Recycling Inc. (IPSCO) et de Jamel Metals Inc. (Jamel). Jamel est le successeur des sociétés General Scrap & Car Shredder Ltd. Selon le témoignage incontesté de l'unique témoin à avoir une connaissance personnelle de la structure des sociétés défenderesses, IPSCO détient actuellement 100 pour cent des actions de General Scrap. J'accepte ce témoignage.
[5] Les frères Jacob et Melvin Lazareck sont les dirigeants, administrateurs et actionnaires de Jamel. M. Jacob Lazareck est venu témoigner, et j'accepte son témoignage, que son frère et lui ne participent plus à l'administration courante de General Scrap. M. Jacob Lazareck est l'unique propriétaire, dirigeant, administrateur et gestionnaire de XPotential.
(ii) General Scrap et ses activités
[6] En 1967, General Scrap & Car Shredder Ltd. a ouvert ses portes comme entreprise de déchiquetage de carcasses de véhicules automobiles, la première au Canada, sur Springfield Road, à Winnipeg (installations de General Scrap). L'entreprise General Scrap poursuit ses activités de déchiquetage à cet endroit.
[7] Une déchiqueteuse de véhicules automobiles est une grosse machine industrielle dotée d'un moteur de grande puissance. Les rebuts (notamment des carcasses de véhicules automobiles ou des gros appareils électroménagers) sont insérés dans l'ouverture de la déchiqueteuse. Le moteur puissant fait tourner une série de rotors à grande vitesse. De gros marteaux d'acier fixés aux rotors réduisent les rebuts insérés dans la déchiqueteuse en morceaux de la grosseur d'un poing. Les morceaux déchiquetés passent ensuite dans un tambour magnétique qui sépare les métaux ferreux des métaux non ferreux. Ces derniers (notamment le cuivre et l'aluminium) sont récupérés à une étape ultérieure du processus. Les autres matériaux non métalliques qui ne sont pas récupérés constituent ce qui s'appelle dans l'industrie des résidus de déchiquetage de carcasses de véhicules automobiles (RDA).
[8] Les RDA forment un mélange particulièrement hétérogène, solide et généralement de couleur brun moyen à brun foncé. Ce mélange est en grande partie composé de plastique et de mousse, mais contient également des morceaux de métal, de caoutchouc, de tissu, de tapis, de bois, de fils métalliques et de verre, ainsi que des saletés et d'autres matières. Les composantes des RDA sont de différentes grosseurs et varient de la fine poussière à des pièces de mousse, de tissu et de caoutchouc de plus d'un pied de longueur. On peut même retrouver des objets entiers dans les RDA.
[9] L'utilisation des BPC a été interdite au Canadaen 1977. Avant l'entrée en vigueur de cette interdiction, des composantes ou des éléments contenant des BPC étaient utilisés dans la fabrication de véhicules automobiles et d'appareils électroménagers. Les BPC servaient d'additifs pour les peintures, le caoutchouc, la mousse, les produits d'étanchéité et les plastiques. On peut retrouver des BPC dans les systèmes d'allumage des automobiles, les condensateurs d'appareils électroménagers, le câblage et les pièces de transformateurs, les moteurs électriques, les climatiseurs et les appareils hydrauliques. Lorsque de vieux véhicules ou de vieux appareils électroménagers sont déchiquetés, les BPC qu'ils peuvent contenir restent dans les RDA en faibles concentrations. Une petite pièce électrique contenant seulement 500 grammes de BPC peut contaminer jusqu'à 10 tonnes de RDA au-delà du seuil réglementaire de concentration autorisée de BPC.
[10] Compte tenu de la variété de matières susceptibles d'être déchiquetées d'un chargement à l'autre, le degré de contamination en BPC des RDA peut varier. Il est possible de trouver différentes quantités de BPC ainsi que différents degrés de contamination des RDA à l'intérieur des piles de stockage. M. Lazareck a reconnu qu'il était possible qu'il y ait des « points chauds » ou de petites zones où la concentration est de plus 50 ppm. Tel que mentionné précédemment, le seuil réglementaire est de 50 parties par million (ppm).
[11] Environ 20 000 tonnes métriques de RDA sont entreposées aux installations de General Scrap. Les RDA sont répartis en trois zones identifiées par Environnement Canada comme étant la « pile est » , la « pile ouest » et la « pile du centre » . La majorité des matériels sont entreposés sous le niveau naturel des sols parce qu'ils ont été utilisés comme remblai pour les dépressions de terrain. Les piles est et ouest s'élèvent à environ 2 mètres au-dessus du niveau du sol. La pile du centre ne fait l'objet d'aucune plainte en l'espèce.
[12] Les RDA des trois piles des installations de General Scrap sont des résidus produits approximativement entre 1969 et 1978. Aucun nouveau RDA n'a été ajouté à ces piles depuis environ 1994. Tel qu'indiqué précédemment, les nouveaux RDA sont directement transportés aux installations de XPotential.
(iii) XPotential et ses activités
[13] XPotential a été constitué en personne morale pour tirer profit d'une nouvelle technique en matière de recyclage permettant de combiner des RDA avec des plastiques de post-consommation en vue de produire des produits vendables tels que des bordures de stationnement, des pavés pour passages paysagers, des poteaux de clôture, des traverses de chemin de fer et des poutres non structurales.
[14] XPotential gère un établissement situé à approximativement un mille à l'est des installations de General Scrap (XPotential). Le site est constitué d'une usine et d'une zone de cellules de stockage. Les RDA fournis par General Scrap sont entreposés dans des cellules de stockage pour un emploi ultérieur comme matière première. Le ministère de l'Environnement du Manitoba (maintenant appelé le ministère de la Conservation du Manitoba) a accordé un permis pour la construction de l'usine et le déplacement de RDA vers les cellules de stockage de l'emplacement de XPotential. XPotential fait des rapports périodiques au ministère de la Conservation du Manitoba en ce qui concerne les puits de surveillance des eaux souterraines qui sont entretenus aux installations de XPotential. Même s'il était au courant de la demande présentée en l'espèce par Environnement Canada, le ministère de la Conservation du Manitoba n'a pas indiqué à XPotential qu'il se préoccupait des BPC stockés sur son site.
[15] Depuis juillet 1996, XPotential a reçu approximativement 125 000 tonnes de RDA nouvellement produits par General Scrap, qu'elle a entreposées dans des cellules de stockage sur son site. Les RDA nouvellement produits aux installations de General Scrap continuent à être envoyés aux installations de XPotential pour y être utilisés dans son procédé de fabrication.
[16] La zone de cellules de stockage est, pour l'essentiel, un grand espace d'entreposage divisé en plusieurs compartiments ou cellules. Ces dernières ont une profondeur de deux mètres sous le niveau du sol, et de l'argile naturelle est compactée de façon à ériger des bermes d'une hauteur de 2 mètres entre les cellules ainsi que le long du périmètre des cellules. La zone de cellules est divisée en 6 cellules de stockage de RDA, une cellule de séchage (où les RDA sont séchés à l'air avant leur utilisation) ainsi qu'une cellule indépendante de rétention des eaux. Selon Environnement Canada, ce sont les RDA des cellules nos 4 et 5 ainsi que la cellule de séchage qui sont préoccupants. Les RDA de ces cellules sont des RDA qui avaient été entreposés pendant plusieurs années aux installations de General Scrap et de nouveaux matériels.
(iv) Les matériels contenant des BPC
[17] Le Règlement sur le stockage des matériels contenant des BPC, DORS/92-507 (le Règlement) définit comme « matériel contenant des BPC » tout matériel qui contient plus de 50 ppm de BPC. Les matériels contenant des BPC en quantité de 100 kg ou plus doivent être stockés, faire l'objet d'un rapport, être étiquetés et manipulés de la manière prescrite par le Règlement. Le défaut de se conformer au Règlement constitue une infraction à la Loi.
(v) Le différend entre les parties
[18] En septembre 1997, Environnement Canada a avisé les défendeurs qu'il avait l'intention de procéder à une inspection des installations de General Scrap et de XPotential et de prendre des échantillons de RDA à des fins d'analyse visant à déterminer leur concentration en BPC.
[19] En conséquence, General Scrap et XPotential ont demandé à Wardrop Engineering Inc. (Wardrop) de procéder à un échantillonnage et à une analyse des RDA. Le but de cette opération était de déterminer si les RDA des installations de General Scrap et de XPotential contenaient des BPC au sens du Règlement.
[20] En réponse à cette demande, Wardrop a, en date du 16 octobre 1997, produit un rapport dans lequel elle décrivait le processus de prélèvement des échantillons et l'analyse des 24 échantillons de RDA qu'elle avait prélevés aux installations de XPotential et de General Scrap. Wardrop est notamment arrivée aux conclusions suivantes :
1. Les concentrations en BPC des échantillons analysés variaient de 8 à 49 ppm.
2. À un intervalle statistique de fiabilité de 80 %, les concentrations en BPC des RDA étaient situées entre 20,9 et 27,5 ppm, ce qui était sous le seuil réglementaire.
[21] Ces résultats ont été transmis à Environnement Canada le 17 octobre 1997.
[22] Environnement Canada a fait sa propre enquête et son propre prélèvement d'échantillons. Wardrop a été embauchée par General Scrap et XPotential pour prélever des duplicatas de ces échantillons aux mêmes endroits qu'Environnement Canada. Les échantillons ont été prélevés sur les deux sites entre les 20 et 23 octobre 1997.
[23] Dans un rapport portant sur les mois de septembre à décembre 1997 (Rapport de 1997 d'Environnement Canada), Environnement Canada a relevé, à trois endroits, des concentrations moyennes en BPC dépassant le seuil réglementaire de 50 ppm. Il s'agissait de la pile ouest des installations de General Scrap (85,4 ppm) et des cellules de stockage nos 5 et 6 des installations de XPotential (respectivement 61,3 et 96,7 ppm). General Scrap et XPotential ont mandaté Wardrop pour faire l'analyse des duplicatas prélevés aux mêmes endroits que ceux d'Environnement Canada, soit dans la pile ouest et dans les cellules nos 5 et 6, pour en vérifier la concentration en BPC.
[24] Le second rapport préparé par Wardrop à la suite de cette entente indiquait notamment ceci :
1. La concentration des échantillons duplicatas prélevés dans des RDA variait entre 10 et 42 ppm;
2. Dans la pile ouest, à un intervalle de confiance statistique à 95 %, les concentrations en BPC se situaient entre 30,6 et 38 ppm;
3. Dans la cellule no 5, l'unique échantillon prélevé indiquait une concentration en BPC de 34 ppm;
4. Dans la cellule no 6, à un intervalle de confiance statistique à 95 %, les concentrations en BPC se situaient entre 11,9 et 26,7 ppm.
[25] Wardrop a conclu que la concentration en BPC des RDA concernés ne dépassait pas le seuil réglementaire.
[26] En février 1998, Environnement Canada a écrit aux défendeurs pour les aviser que, selon son rapport de 1997, il avait déterminé que General Scrap et XPotential contrevenaient au Règlement. Cependant, le protocole d'analyse par lequel Environnement Canada est parvenu aux résultats contenus dans son rapport de 1997 n'était pas le protocole prévu aux termes du Règlement. Par conséquent, Environnement Canada est plus tard arrivé à la conclusion qu'il ne pouvait prendre des mesures en se fondant sur ce rapport. Il a donc convenu de retirer sa conclusion selon laquelle General Scrap et XPotential contrevenaient au Règlement.
[27] En septembre 1998, Environnement Canada a informé les défendeurs qu'il prélèverait de nouveaux échantillons et procéderait à une nouvelle analyse. Du 21 au 25 septembre 1998, ses représentants se sont rendus aux installations de General Scrap et de XPotential dans ce but. Un ingénieur en environnement, embauché par Wardrop, et des membres du personnel de General Scrap et XPotential supervisaient le prélèvement d'échantillons par Environnement Canada.
[28] En décembre 1998, General Scrap et XPotential ont retenu les services de Dillon Consulting Limited (Dillon) pour faciliter les discussions avec Environnement Canada dans le but de régler les questions en litige entre eux.
[29] En janvier 1999, Environnement Canada a publié le rapport final sur l'échantillonnage (rapport de 1999 d'Environnement Canada). Ce rapport indique que deux piles de RDA des installations de General Scrap ainsi que trois des quatre zones de stockage des installations de XPotential comportaient des concentrations en BPC dépassant 50 ppm. La moyenne de concentrations en BPC des piles contaminées et les intervalles de confiance (de probabilité) des concentrations à 95 % étaient les suivants :
Moyenne Intervalle de probabilité à 95 %
(minimum absolu) (de la limite inférieure à la limite supérieure)
_______________________________________________________________________
General Scrap
Pile est 59,7 ppm 67,0 à 82,8 ppm
Pile du centre 41,2 ppm 46,3 à 57,1 ppm
Pile ouest 54,6 ppm 61,3 à 75,7 ppm
XPotential
Cellule no 4 65,3 ppm 73,3 à 90,6 ppm
Cellule no 5 50,7 ppm 56,9 à 70,3 ppm
Cellule no 6 42,0 ppm 47,2 à 58,3 ppm
Cellule de séchage 50,8 ppm 57,0 à 70,5 ppm
[30] Le 8 février 1999, Environnement Canada a fait parvenir son rapport de 1999 à General Scrap.
[31] En avril 1999, General Scrap et XPotential ont avisé Environnement Canada des intentions suivantes :
1. Ils allaient procéder au prélèvement et à la caractérisation d'autres échantillons de RDA qu'Environnement Canada avait identifiés comme étant des matériels contenant des BPC;
2. General Scrap entendait mettre en place un processus d'identification des sources les plus fréquentes de BPC dans ses déchets et prendre des mesures pour contrôler l'importation de ceux-ci en exigeant que ses fournisseurs retirent d'abord les sources potentielles de BPC dans l'instrumentation des appareils électroménagers avant leur livraison à General Scrap.
3. Des données sur le sol et les eaux souterraines allaient être recueillies à proximité des zones de stockage des RDA aux installations de General Scrap et de XPotential et seraient envoyées à Environnement Canada.
4. General Scrap s'est engagée à continuer de surveiller l'émergence de nouvelles technologies économiques et réalisables pour l'extraction de concentrations peu élevées en BPC dans les RDA.
[32] Environnement Canada a répondu à cette correspondance par lettre en date du 30 avril 1999. Le ministère y soutient que General Scrap n'a pas fourni de plan détaillé indiquant les mesures spécifiques qu'elle entendait prendre et les délais prévus pour les mettre en oeuvre et se conformer. Environnement Canada souhaitait ainsi démontrer le manque d'engagement à se conformer aux exigences du Règlement.
[33] M. Jan Merks de Matrix Consulting Limited a été embauché comme expert par General Scrap et XPotential pour aider Dillon à mettre en place le processus de prélèvement d'échantillons et à interpréter les données résultant de l'analyse des échantillons.
[34] En septembre 1999, General Scrap et XPotential ont avisé Environnement Canada que Dillon avait établi un plan de prélèvement d'échantillons qu'il prévoyait entreprendre le 27 septembre 1999. Ce plan a été complété avec l'aide de M. Merks.
[35] Dillon a mis à exécution le plan de prélèvement d'échantillons du 27 septembre au 8 octobre 1999 en commençant par les prélèvements dans la cellule no 5 des installations de XPotential. Il a appliqué trois méthodes différentes d'échantillonnage pour déterminer quelle méthode allait fournir les résultats les plus précis. La première méthode est une copie de la méthode employée par Environnement Canada, soit l'échantillonnage direct (à des fins de comparaison); la deuxième méthode est basée sur l'obtention d'un échantillon discret par séparation mécanique et la troisième méthode est basée sur l'obtention d'échantillons composites intercalés par séparation mécanique. En se fondant sur l'échantillonnage obtenu et l'analyse des résultats, Dillon a ensuite recommandé un protocole à suivre pour le prélèvement final d'échantillons et l'analyse des RDA aux installations de General Scrap et XPotential.
[36] Le 17 mai 2000, des représentants de General Scrap, Dillon et XPotential ont pris part à une rencontre avec un agent de l'autorité d'Environnement Canada pour examiner les résultats du prélèvement et de l'analyse des échantillons de la cellule no 5 et pour l'informer que les autres analyses d'échantillons seraient traitées selon le plan élaboré par Dillon.
[37] Le 14 juin 2000, Environnement Canada a fait savoir qu'il n'entendait pas commenter le plan de prélèvement et d'analyse d'échantillons de RDA proposé par Dillon.
[38] General Scrap et XPotential ont dit à Dillon d'aller de l'avant avec le protocole qu'il avait proposé. En juillet 2000, elles ont informé Environnement Canada qu'elles avaient mis à exécution le plan de prélèvement et d'analyse d'échantillons.
[39] Environnement Canada a entamé les présentes procédures le 6 décembre 2000. Le ministère n'a demandé l'application d'aucune autre mesure pouvant être exercée en vertu de la Loi avant de solliciter une réparation par voie d'injonction.
[40] Les résultats du plan de prélèvement et d'analyse d'échantillons de Dillon sont contenus dans le rapport préparé par l'entreprise en janvier 2001. Il y est indiqué que les RDA qui préoccupent Environnement Canada, soit ceux entreposés aux installations de General Scrap - la pile est et la pile ouest, aux installations de XPotential dans les cellules nos 4 et 5 et la cellule de séchage, n'ont pas une concentration de BPC supérieure au seuil réglementaire, fédéral ou provincial, de 50 ppm.
(vi) L'état des matériels en litige
[41] En réponse à une demande d'injonction provisoire d'Environnement Canada concernant le stockage et la manipulation des RDA en litige jusqu'à ce qu'il soit statué sur la présente demande, les défendeurs ont accepté les conditions d'une ordonnance sur consentement établissant les conditions applicables à la gestion de ces RDA. Les défendeurs ont accepté l'ordonnance sur consentement sans aucunement admettre que les RDA en litige sont des matériels contenant des BPC suivant le Règlement.
(vi) L'ordonnance sollicitée par la demanderesse
[42] La demanderesse affirme qu'il n'est pas possible de déterminer visuellement quelles zones des piles et cellules litigieuses ont des concentrations en BPC de plus de 50 ppm. Toutefois, elle indique également que les matériels contenant des BPC doivent être identifiés, puis stockés, étiquetés, enregistrés et manipulés conformément au Règlement.
[43] Par conséquent, la demanderesse sollicite, dans sa plaidoirie écrite, une injonction ainsi libellée :
[traduction]
a) Tous les RDA des piles est et ouest des installations de General Scrap et tous les RDA des cellules nos 4 et 5 ainsi que de la cellule de séchage des installations de XPotential doivent être considérés constituer des matériels contenant des BPC, tant et aussi longtemps que ces zones dont les concentrations sont sous le seuil réglementaire n'auront pas été identifiées et mises à l'écart des autres piles et cellules;
b) Tout protocole de prélèvement d'échantillons, d'analyse et d'identification des matériels ne contenant pas de BPC doit être exécuté par un tiers sous la direction et la surveillance d'Environnement Canada aux frais des défendeurs;
c) Les autres matériels contenant des BPC doivent être stockés ou détruits conformément au Règlement sur le stockage des matériels contenant des BPC.
[44] À titre subsidiaire, la demanderesse sollicite une injonction comportant toutes autres conditions que la Cour estime justes. Aucune autre condition n'a été proposée en l'espèce. L'avis de demande indique que la demanderesse cherche à obtenir une ordonnance enjoignant les défendeurs à stocker tous les matériels contenant des BPC conformément aux exigences de la loi.
II. LES QUESTIONS EN LITIGE
[45] Pour déterminer si l'injonction sollicitée doit être accordée dans la présente affaire, il importe de considérer les questions suivantes :
i) Quelles sont les conditions à remplir pour l'obtention d'une injonction sous le régime du paragraphe 311(1) de la Loi et quelle est la portée de ce paragraphe?
ii) Est-ce qu'une partie ou l'ensemble des RDA constituent des matériels contenant des BPC au sens du Règlement, de sorte que tous les défendeurs ou certains d'entre eux y contreviennent?
iii) Dans l'affirmative, quels défendeurs contreviennent au Règlement?
iv) La Cour doit-elle accorder l'injonction sollicitée?
III. ANALYSE
(i) Quelles sont les conditions à remplir pour obtenir réparation par voie d'injonction sous le régime du paragraphe 311(1) de la Loi et quelle est la portée de ce paragraphe?
[46] Les avocats m'informent que c'est la première fois que la Cour doit examiner une demande de réparation par voie d'injonction sous le régime du paragraphe 311(1) de la Loi. L'article 311 prévoit :
311(1) Si, sur demande présentée par le ministre, il conclut à l'existence, l'imminence ou la probabilité d'un fait constituant une infraction à la présente loi, ou tendant à sa perpétration, le tribunal compétent peut, par ordonnance, enjoindre à la personne nommée dans la demande_:
a) de s'abstenir de tout acte susceptible, selon lui, de perpétuer le fait ou d'y tendre;
b) d'accomplir tout acte susceptible, selon lui, d'empêcher le fait.
311(1) Where, on the application of the Minister, it appears to a court of competent jurisdiction that a person has done or is about to do or is likely to do any act or thing constituting or directed toward the commission of an offence under this Act, the court may issue an injunction ordering any person named in the application
(a) to refrain from doing any act or thing that it appears to the court may constitute or be directed toward the commission of an offence under this Act; or
(b) to do any act or thing that it appears to the court may prevent the commission of an offence under this Act.
311(2) L'injonction est subordonnée à la signification d'un préavis d'au moins quarante-huit heures aux parties nommées dans la demande, sauf lorsque cela serait contraire à l'intérêt public en raison de l'urgence de la situation.
311(2) No injunction shall be issued under subsection (1) unless 48 hours notice is given to the party or parties named in the application or the urgency of the situation is such that service of notice would not be in the public interest.
a) L'application du paragraphe 311(1) est-elle limitée aux cas exceptionnels?
[47] L'argument fondamental des défendeurs concernant l'application de l'article 311 porte que la Loi dans sa totalité a été adoptée en vertu de la compétence du Parlement fédéral en matière criminelle. Il s'ensuit, allèguent-ils, que la compétence de la cour pour accorder une injonction comme sanction de droit criminel est une compétence qu'on doit exercer avec prudence et uniquement dans des cas très exceptionnels. Ils appuient leur position sur la jurisprudence suivante : Gouriet c. Union of Post Office Workers, [1978] A.C. 435 (H.L.), Ontario (Attorney General) c. Ontario Teachers' Federation (1997) 36 O.R. (3d) 367 (H.C.) et Attorney General for the Province of Ontario c. Hale (c.o.b. Hale Sand and Gravel), (1983) 38 C.P.C. 292 (H.C. Ont.). Les défendeurs affirment que l'exercice de cette compétence exceptionnelle est limité aux affaires où il y a eu violation répétée et manifeste d'une loi et où les dispositions de la loi en matière d'exécution se sont révélées inefficaces.
[48] Avec égards, j'estime que la jurisprudence invoquée par les défendeurs se distingue de la présente affaire. Dans les décisions qu'ils citent, soit aucune disposition législative spécifique ne permettait d'obtenir réparation par voie d'injonction, soit, comme dans Hale, précitée, la disposition législative prévoyant la réparation par voie d'injonction ne s'appliquait pas. Par conséquent, toutes les affaires invoquées mettaient en cause le droit du procureur général d'intenter une poursuite en common law pour tenter d'obtenir l'application d'une loi par voie d'injonction.
[49] La nature de l'injonction qu'un procureur général peut solliciter en common law pour faire respecter des droits publics est bien expliquée par le juge MacPherson dans Ontario Teachers' Federation, précité. Cette mesure de réparation cadre avec le rôle que joue le procureur général pour ce qui est d'assurer le respect des lois du pays. Les tribunaux ont statué qu'une telle réparation devait être accordée uniquement dans des cas exceptionnels.
[50] On doit toutefois établir une distinction importante entre une injonction prévue par la loi et l'injonction dont dispose le procureur général en vertu de la common law. Cette distinction est bien illustrée dans Ontario (Minister of the Environment) c. National Hard Chrome Plating Co. (1993), 11 C.E.L.R. (N.S.) 73 (Cour de justice de l'Ont.). Dans cette affaire, la disposition législative prévoyant la délivrance d'une injonction indiquait que celle-ci avait pour but d' « empêcher » les infractions à la loi. La Cour a conclu que, comme la loi prévoyait uniquement l'octroi d'une injonction prohibitive, l'injonction mandatoire ne pouvait être accordée qu'en common law à la demande du procureur général agissant au nom de l'intérêt public. Il n'y avait ouverture à un tel recours en common law que lorsque la loi était bafouée et que ses dispositions s'avéraient inefficaces pour protéger l'intérêt public.
[51] Compte tenu de la jurisprudence invoquée par les parties, j'estime que, lorsqu'une loi prévoit un recours en injonction, la cour doit, au moment d'exercer son pouvoir discrétionnaire, tenir compte de considérations différentes de celles qui s'appliquent lorsque le procureur général intente une poursuite en common law en vue de faire respecter des droits publics. Les principes généraux suivants s'appliquent lorsqu'une injonction est prévue aux termes de la loi :
i) Le pouvoir discrétionnaire de la cour est plus restreint. Les facteurs pertinents dans le cadre d'un recours en equity auront une application plus limitée. Voir : Prince Edward Island (Minister of Communications and Cultural Affairs) c. Island Farm and Fish Meat Ltd., [1989] P.E.I.J. no 32 (C.S.I.P.­-É.); Maple Ridge (District) c. Thornhill Aggregates Ltd. (1998), 162 D.L.R. (4th) 203 (C.A.C.-B.).
ii) Plus particulièrement, le demandeur n'aura pas à démontrer que le versement de dommages-intérêts ne suffirait pas ou qu'il subirait un préjudice irréparable si l'injonction est refusée. Voir : Shaughnessy Heights Property Owners' Association c. North Up (1958) 12 D.L.R. (7d) 760 (C.S.C-B.); Manitoba Dental Association c. Byman and Halstead (1967) 34 D.L.R. (2d) 602 (C.A.Man.); Canada (Canadian Transportation Accident Investigation and Safety Board) c. Canadian Press, [2000] N.S.J. no 139 (C.S.N.-É).
iii) Il n'est pas nécessaire d'avoir exercé d'autres recours. Voir : Saskatchewan (Minister for Environmental Assessment Act) c. Redberry Development Corporation, [1987] 4 W.W.R. 654 (B.R. Sask).
iv) La cour conserve le pouvoir discrétionnaire d'accorder ou non l'injonction. Les difficultés liées à l'imposition et à l'exécution d'une injonction ne l'emporteront généralement pas sur l'intérêt du public à faire respecter la loi. Toutefois, l'injonction ne sera pas accordée si son utilité est douteuse ou si elle est inéquitable pour une partie. Voir : Saskatchewan (Minister of Environmental Assessment Act) c. Redberry, précité; Maple Ridge (District) c. Thornhill Aggregates Ltd., précité; Capital Regional District c. Smith (1998), 168 D.L.R. (4th) 52 C.A.C.-B.
v) Il est plus difficile d'obtenir une injonction mandatoire. Voir : Canada (Canadian Transportation Accident Investigation and Safety Board) c. Canadian Press, précité.
b) Les éléments constitutifs du paragraphe 311(1)
[52] Ayant rejeté l'argument des défendeurs selon lequel le recours prévu à l'article 311 de la Loi n'est possible que moyennant la preuve de violations répétées de la loi et de l'inefficacité des autres sanctions, j'examinerai maintenant les éléments qui doivent être établis pour que la Cour puisse accorder une injonction mandatoire.
[53] Le point de départ de l'interprétation du paragraphe 311(1) de la Loi est l'énoncé de principe suivant qui est bien connu et accepté :
[traduction] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.
Voir : E.A. Driedger dans Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la page 87, tel que cité dans l'arrêt Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, au paragraphe 27.
[54] Cette approche exige que le tribunal attribue à une disposition législative le sens qui concorde le mieux avec son libellé et son contexte. Bien que ni l'un ni l'autre ne puisse être ignoré, comme la Cour d'appel fédérale l'a fait remarquer dans Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), 2003 CAF 180, au paragraphe 13, plus le sens ordinaire de la disposition est clair, plus les considérations contextuelles doivent être convaincantes pour justifier une interprétation différente.
[55] Avant de commencer cette analyse, il convient de reproduire de nouveau le libellé du paragraphe 311(1) de la Loi :
311(1) Si, sur demande présentée par le ministre, il conclut à l'existence, l'imminence ou la probabilité d'un fait constituant une infraction à la présente loi, ou tendant à sa perpétration, le tribunal compétent peut, par ordonnance, enjoindre à la personne nommée dans la demande_:
a) de s'abstenir de tout acte susceptible, selon lui, de perpétuer le fait ou d'y tendre;
b) d'accomplir tout acte susceptible, selon lui, d'empêcher le fait.
311(1) Where, on the application of the Minister, it appears to a court of competent jurisdiction that a person has done or is about to do or is likely to do any act or thing constituting or directed toward the commission of an offence under this Act, the court may issue an injunction ordering any person named in the application
(a) to refrain from doing any act or thing that it appears to the court may constitute or be directed toward the commission of an offence under this Act; or
(b) to do any act or thing that it appears to the court may prevent the commission of an offence under this Act.
1. Le libellé - sens ordinaire et grammatical
[56] Suivant le sens ordinaire du paragraphe 311(1), pour qu'un tribunal accorde une injonction, il doit conclure :
i) soit que le défendeur a accompli un acte qui constitue une infraction à la Loi ou un acte tendant à sa perpétration;
ii) soit que le défendeur est sur le point d'accomplir, ou accomplira probablement, un acte qui constitue une infraction à la Loi ou un acte tendant à sa perpétration.
[57] Si le tribunal en est convaincu, il peut :
i) accorder une injonction prohibitive enjoignant au défendeur de s'abstenir de tout acte susceptible, de l'avis du tribunal, de perpétuer l'infraction ou d'y tendre;
ii) accorder une injonction mandatoire enjoignant au défendeur d'accomplir tout acte qui, selon le tribunal, est susceptible d'empêcher la perpétration d'une infraction.
Le libellé et la norme de preuve requise
[58] Les défendeurs allèguent que la Loi exige une preuve hors de tout doute raisonnable des faits ayant donné lieu à la perpétration de l'infraction. À mon avis, les termes employés au paragraphe 311(1), interprétés selon leur sens ordinaire et grammatical, n'appuient pas une telle conclusion. Je conclus ainsi parce que la disposition traite des situations où « selon lui » [le tribunal] ( « it appears to a court » dans la version anglaise) un acte a été accompli, est susceptible d'être accompli ou sera probablement accompli et que cet acte constitue une infraction ou tend à sa perpétration. Si le législateur avait voulu exiger une preuve hors de tout doute raisonnable de la perpétration, ou de la probabilité de la perpétration d'une infraction, il aurait très probablement employé des termes plus précis pour dire par exemple que « l'existence, l'imminence ou la probabilité d'un fait constituant une infraction à la présente loi a été établie » .
[59] Le tribunal peut également empêcher tout acte « susceptible, selon lui, de perpétuer le fait ou d'y tendre » . Il peut ordonner que soit accompli tout acte « susceptible, selon lui, d'empêcher le fait » . Encore une fois, le libellé est loin d'exprimer une exigence de preuve hors de tout doute raisonnable en ce qui concerne l'existence, l'imminence ou la probabilité d'un fait constituant une infraction.
[60] De plus, le libellé du paragraphe 311(1) doit être comparé à celui de l'article 39 de la Loi. Cet article accorde à quiconque a subi ou est sur le point de subir un préjudice ou une perte « par suite d'un comportement allant à l'encontre d'une disposition de la présente loi » le droit de solliciter du tribunal une injonction. Par conséquent, selon le libellé de l'article 39, le tribunal doit être convaincu que le préjudice ou la perte sont le résultat d'un comportement « allant à l'encontre de la Loi » pour être en mesure d'accorder l'injonction. Les termes employés au paragraphe 311(1), qui exigent uniquement que le tribunal ait, « selon lui » , conclu à l'existence, l'imminence ou la probabilité d'un fait constituant une infraction, doivent être interprétés comme reflétant l'intention du Parlement d'exiger un degré moindre de preuve à l'article 311 qu'à l'article 39. Ce degré moindre de preuve ne peut équivaloir à une preuve hors de tout doute raisonnable, ni même à la plus haute norme de preuve en matière civile.
[61] Pour arriver à cette conclusion, j'ai examiné l'argument des défendeurs selon lequel l'article 29 de la Loi appuie la conclusion que la norme de preuve applicable en vertu de l'article 311 est la norme de preuve criminelle. L'article 29 prévoit :
29. Dans une action en protection de l'environnement, la charge de prouver l'existence de l'infraction et l'atteinte à l'environnement qui en découle repose sur la prépondérance des probabilités.
29. The offence alleged in an environmental protection action and the resulting significant harm are to be proved on a balance of probabilities.
[62] Les défendeurs allèguent que, puisque l'article 311 et les dispositions connexes ne prévoient pas semblablement l'application de la norme civile, l'intention devait être d'exiger la norme applicable en matière criminelle.
[63] Cependant, il est à mon avis important de souligner que l'action en protection de l'environnement à laquelle renvoie l'article 29 peut uniquement être intentée par un particulier ayant demandé au ministre la tenue d'une enquête relative à une infraction, dans les cas où ce dernier n'a pas procédé à l'enquête ni établi son rapport ou encore que les mesures qu'il entend prendre à la suite de l'enquête ne sont pas raisonnables. L'action en protection de l'environnement constitue dès lors une forme de substitut à l'enquête convenable sur l'infraction alléguée. Le fondement de l'action est la preuve de la perpétration d'une infraction. Dans ces conditions, la nécessité de préciser la norme de preuve applicable est manifeste. Dans ce contexte, je ne suis pas disposée à inférer que, vu l'absence de disposition similaire à l'article 311, la norme de preuve applicable est la norme crimi