Lachapelle c. Canada (Procureur Général)

Lachapelle c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-12-05
Référence neutre
2023 CF 1628
Numéro de dossier
T-725-22
Contenu de la décision
Date : 20231205
Dossier : T-725-22
Référence : 2023 CF 1628
Ottawa (Ontario), le 5 décembre 2023
En présence de l’honorable juge Roy
ENTRE :
BENOÎT LACHAPELLE
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction [1] La présente demande de contrôle judiciaire porte sur la décision Benoît Lachapelle c Service Correctionnel du Canada, 2022 TSSTC 2 [Décision contestée] rendue le 8 mars 2022 par un agent d’appel du Tribunal de santé et sécurité au travail [le Tribunal]. Le demandeur, Benoît Lachapelle, conteste le choix de l’agent d’appel d’émettre, en vertu de l’alinéa 146.1(1)(b) du Code canadien du travail, LRC 1985, c L-2 [Code], une instruction correctrice de nature générale pour résoudre une situation de danger dans son milieu de travail. Le demandeur soutient que le défaut de fournir une instruction de nature spécifique rend la décision déraisonnable. Il allègue également que l’agent d’appel a manqué à son obligation d’équité procédurale en ce que des attentes légitimes ont été créées par la décideur administratif, attentes qui n’ont pas été réalisées dans la décision sous étude.
[2] La décision contestée est l’aboutissement d’un long processus administratif qui a débuté en 2018. Afin de comprendre les enjeux de l’affaire, il est nécessaire de donner un aperçu des faits qui ont mené à cette décision.
II. Faits [3] M. Lachapelle est un agent correctionnel du Service correctionnel du Canada [SCC] qui travaille à l’Unité spéciale de détention [USD] au Centre régional de réception à l’établissement de Sainte-Anne-des-Plaines du Québec. L’USD est le seul établissement carcéral à sécurité plus que maximale (communément appelé « supermax ») au Canada. C’est l’établissement qui accueille les détenus considérés comme les plus dangereux, ceux qui ne peuvent être gérés de manière sécuritaire dans d’autres institutions à sécurité maximale.
[4] En mai 2015, le SCC remplace les armes à feu utilisées par les agents correctionnels à l’USD. La carabine Colt 9mm, utilisée à l’intérieur de l’édifice, et la carabine AR 15 de calibre .223, utilisée à l’extérieur de l’établissement, sont remplacées par la carabine Colt .556, communément appelée carabine C-8. Contrairement à la carabine 9mm, la carabine C-8 a une puissance de longue portée.
[5] Le 16 juillet 2018, M. Lachapelle envoie une lettre au SCC dans laquelle il annonce qu’il exerce son droit de refuser de travailler en cas de danger, en vertu du paragraphe 128(1) du Code. Le refus de travailler est motivé par le remplacement de la carabine 9mm par la carabine C-8 comme arme utilisée à l’intérieur de l’USD. Le demandeur affirme que ce changement, en l’absence de mesures de sécurité supplémentaires, expose les agents correctionnels qui travaillent sur le plancher à l’USD à un danger mortel. M. Lachapelle occupe ce genre d’emploi. Les murs vitrés qui entourent les salles communes de l’USD ne sont pas résistants à la puissance des munitions de la carabine C-8. Ainsi, le demandeur soutient que si un agent correctionnel en poste sur la passerelle qui surplombe devait déployer son arme lors d’un incident, cela mettrait le demandeur dans une situation de danger mortel.
[6] Le 23 juillet 2018, une déléguée officielle du ministre du Travail [la déléguée ministérielle] effectue une enquête portant sur le refus de travailler du demandeur. Le 27 juillet 2018, la déléguée ministérielle rend une décision dans laquelle elle conclut qu’il y a une absence de danger dans le milieu de travail.
[7] Le 2 août 2018, M. Lachapelle interjette appel de la décision de la déléguée ministérielle au Tribunal, en vertu du paragraphe 129(7) du Code.
[8] Le 5 août 2021, l’agent d’appel rend une décision dans laquelle il conclut que « lors du refus de travail, il existait un danger ne représentant pas une condition normale d’emploi pour l’appelant » et modifie donc la décision de la déléguée ministérielle (Benoît Lachapelle c Service Correctionnel du Canada, 2021 TSSTC 2, au para 105). Cependant, il décide à ce stade de ne pas émettre une instruction à l’employeur en vertu de l’alinéa 146.1(1)(b) du Code.
[9] Le 3 septembre 2021, le Procureur général présente une demande de contrôle judiciaire de la décision du 5 août 2021. Le 23 décembre 2022, la Cour fédérale rejette cette demande de contrôle judiciaire dans un jugement rendu par madame la juge Martine St-Louis (Canada (Procureur général) c Lachapelle, 2022 CF 1785). Restait donc la question l’émission possible d’une instruction.
[10] Le 27 octobre 2021, après l’échec de leurs négociations sur des mesures correctives, les parties envoyaient une lettre conjointe au Tribunal pour demander que l’agent d’appel demeure saisi de l’affaire.
[11] Le 8 novembre 2021, une conférence téléphonique a lieu entre les avocats des parties et l’agent d’appel afin de fixer les délais pour la soumission de leurs observations écrites. Lors de la conférence, l’agent d’appel explique que le but de ce processus était de permettre « de déterminer si l’une et l’autre partie s’était prêtée sérieusement à l’exercice [de négociation,] et non de jauger le potentiel de résolution/correction de chaque proposition de solution » (décision contestée, au para 4). L’agent d’appel indique que cela est la seule raison qu’il acceptait les soumissions, et il demande aux parties de ne pas commenter les solutions proposées par la partie adverse.
[12] Le 15 novembre 2021, le syndicat du demandeur soumet ses observations écrites dans lesquelles il fait valoir trois solutions possibles au danger au travail. Premièrement, il propose de changer l’arme utilisée à l’intérieur de l’USD. Deuxièmement, à titre d’alternative, il propose d’augmenter la capacité balistique des murs et des fenêtres de l’USD. Finalement, comme deuxième alternative, il propose de changer la munition utilisée par les agents correctionnels à une munition frangible qui ne peut pas pénétrer les murs vitrés de l’USD, tout en gardant la carabine C-8 comme arme.
[13] Le 22 novembre 2021, le SCC soumet ses observations écrites, dans lesquelles il propose une solution à court terme et une solution à moyen-long terme. Premièrement, la solution à court terme consiste à mettre à jour les marquages de la zone de sécurité autour des murs vitrés et d’aviser les employés de l’USD d’éviter cette zone lorsque l’alarme d’incident est déclenchée. Cette mesure inclut une procédure pour fermer les grilles d’accès à cette zone lors d’un incident. Deuxièmement, la solution à moyen-long terme est de ranger les carabines C-8 dans un coffret sur la passerelle qui déclenche une alarme sonore si une arme est sortie du coffret. L’alarme déclencherait la procédure pour évacuer le personnel de la zone de sécurité. De plus, il y aurait des séances de formation offertes afin d’expliquer cette nouvelle procédure au personnel de l’USD. Finalement, malgré les instructions au contraire données par l’agent d’appel, le SCC commente la viabilité des solutions proposées par le demandeur et soutient qu’elles ne seraient pas pratiques pour des raisons budgétaires et de logistiques.
[14] Le 29 novembre 2021, en réponse aux critiques mises de l’avant par l’employeur, le syndicat du demandeur soumet des observations écrites additionnelles qui commentent les mesures proposées par le SCC. La lettre fait valoir que les solutions proposées par l’employeur ne reflètent pas la réalité du danger auquel M. Lachapelle fait face au travail et ne réussirait pas à répondre de manière adéquate à la situation de danger.
[15] Le 8 mars 2022, l’agent d’appel rend la décision contestée, dans laquelle il choisit de ne pas émettre une instruction spécifique à l’employeur. Plutôt, il suit la pratique habituelle du Tribunal et décide d’émettre une instruction générale. C’est de cette dernière décision dont contrôle judiciaire est devant cette Cour.
III. Décision contestée [16] La décision commence avec un survol des faits de l’affaire. En particulier, l’agent d’appel souligne la conférence téléphonique qui a eu lui le 8 novembre 2021. Il indique qu’il a expliqué aux parties que la seule raison pour laquelle il acceptait leurs observations écrites sur les mesures correctrices qu’ils ont proposées lors de leurs négociations était de voir si elles ont pris le processus au sérieux. Ainsi, il réitère que le but de ce processus n’était pas d’évaluer l’efficacité potentielle des mesures correctives proposées.
[17] L’agent d’appel fait ensuite un survol des observations écrites soumises par les parties. Il décrit les solutions proposées. Il fait un résumé des commentaires faits des mesures proposées par la partie adverse. Cependant, il préface cette deuxième section en expliquant les limites de sa compétence sur ce sujet. Il explique que l’article 146.1 du Code l’habilite à enquêter sur une situation de refus de travailler et, s’il conclut à l’existence d’un danger au sens du Code, d’émettre les instructions jugées indiquées. Cependant, rien dans le Code ne l’habilite à commenter « sur l’efficacité ou l’efficience à venir d’une instruction/mesure à mettre en vigueur » (Décision contestée, au para 13). D’autres mécanismes en vertu du Code existent pour évaluer les mesures correctrices mises en place par un employeur, tels qu’une inspection du lieu de travail par un délégué ministériel à la demande d’une partie, ou le recours périodique par l’employé au droit de refus de travailler, ce qui déclencherait une nouvelle enquête sur l’efficacité des mesures prises.
[18] Par la suite, l’agent d’appel précise les pouvoirs qui lui sont conférés en vertu du paragraphe 146.1(1) du Code. Il affirme qu’un agent d’appel a une autorité complètement discrétionnaire d’émettre une instruction de nature générale ou spécifique dans le cadre des paragraphes 145(2) ou (2.1) du Code.
[19] L’agent explique que « l’émission d’une instruction ne peut se faire dans un vacuum et doit tenir compte de certaines dispositions et obligations particulières du Code » (décision contestée, au para 25). Il souligne l’importance d’assurer la conformité avec l’article 122.1 du Code, qui énonce que l’objet de la loi est de « prévenir les accidents et les maladies liés à l’occupation d’un emploi régi par ses dispositions ». Il souligne également que cet objet est plus qu’un principe. En pratique, il reflète l’objectif du Code de réduire les risques dans les milieux de travail à la condition normale pour chaque emploi. Ainsi, l’agent explique qu’il faut aussi prendre en compte la hiérarchie des mesures de contrôles tel qu’énoncé à l’article 122.2 du Code. Il faut donc prioriser l’élimination des risques, ensuite leur réduction et enfin la fourniture d’équipement protecteur pour les mitiger.
[20] En raison de la complexité et de la diversité des milieux de travail régis par le Code, une pratique s’est développée au Tribunal de se limiter à l’émission d’instructions de nature générale. Ainsi, le Tribunal donne en règle générale une grande marge de manœuvre aux employeurs pour choisir « les moyens […] pour parer au danger » (Employeurs Maritimes c Harvey et al, [1991] ACF no 325, à la page 3, 134 NR 392 (CAF) [Harvey], citée dans la Décision contestée, au para 28).
[21] L’agent conclut qu’il ne dérogera pas de la pratique du Tribunal. Ainsi, il émet une ordonnance avec une instruction générale qui oblige le SCC « de prendre des mesures pour protéger l’agent correctionnel Lachapelle et toute autre personne relativement au danger identifié » (Décision contestée, à la p 11). Il ordonne également le SCC de faire rapport des mesures prises à un délégué ministériel dans les 30 jours après l’émission de la décision.
IV. Questions A. Question préliminaire [22] Le défendeur soulève une question préliminaire sur la modification de l’intitulé de la cause. Il soumet que le demandeur a incorrectement nommé le SCC comme défendeur, malgré le fait que les ministères n’ont pas de personnalité juridique distincte de la Couronne. Ainsi, le Procureur général du Canada [PGC] aurait dû être nommé comme défendeur (mémoire du défendeur, aux para 18-19, citant Canada (Procureur général) c Zalys, 2020 CAF 81, [2020] ACF no 536 au para 25 [Zalys]; Gravel c Canada (Procureur général), 2011 CF 832, [2011] ACF no 1114 au para 6).
[23] Cette question préliminaire n’a pas été contestée par le demandeur et on devrait en disposer dès maintenant. Le défendeur a raison que l’intitulé de la cause devrait être changé. Le SCC est un ministère au sens du paragraphe 2a.1) et de la colonne I de l’annexe I.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F-11. Il n’a pas une personnalité juridique distincte et ne peut pas être désigné nommé comme défendeur dans une demande de contrôle judiciaire.
[24] Selon le paragraphe 303(2) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, « [d]ans une demande de contrôle judiciaire, si aucun défendeur n’est désigné en application du paragraphe (1), le demandeur désigne le procureur général du Canada à ce titre ». Ainsi, le PGC devrait être nommé comme partie défenderesse et l’intitulé devrait être modifié en conséquence.
B. Questions en litige [25] La présente demande de contrôle judiciaire soulève deux questions en litige, reformulées ci-dessous :
La décision du Tribunal d’émettre une instruction de nature générale est-elle raisonnable?
Y-a-t-il eu un manquement à l’obligation d’équité procédurale envers le demandeur?
V. Le cadre législatif [26] La Loi no 1 d’exécution du budget de 2017, LC 2017, c 20, a fait des changements importants à la Partie II du Code, tel que le transfert des pouvoirs des agents d’appel du Tribunal au Conseil canadien des relations industrielles. Ces changements sont entrés en vigueur le 29 juillet 2019. Cependant, ces changements ne sont pas pertinents pour la présente demande de contrôle judiciaire. Selon l’article 382 de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2017, « le Code canadien du travail, dans sa version antérieure à la date d’entrée en vigueur du présent article, s’applique à l’égard des appels interjetés avant cette date au titre du paragraphe 146(1) de cette loi ». Ainsi, puisque le demandeur a interjeté appel de la décision de la déléguée ministérielle le 2 août 2018, sa demande de contrôle judiciaire tombe sous l’ancien régime du Code.
[27] La Partie II du Code porte sur la santé et la sécurité au travail pour les lieux de travail qui relèvent de la compétence fédérale. L’article 122.1 décrit l’objet de la Partie II et l’article 122.2 décrit l’ordre de priorité des mesures de prévention de situations dangereuses dans un lieu de travail :
Prévention des accidents et des maladies
Purpose of Part
122.1 La présente partie a pour objet de prévenir les accidents et les maladies liés à l’occupation d’un emploi régi par ses dispositions.
122.1 The purpose of this Part is to prevent accidents and injury to health arising out of, linked with or occurring in the course of employment to which this Part applies.
Ordre de priorité
Preventive measures
122.2 La prévention devrait consister avant tout dans l’élimination des risques, puis dans leur réduction, et enfin dans la fourniture de matériel, d’équipement, de dispositifs ou de vêtements de protection, en vue d’assurer la santé et la sécurité des employés.
122.2 Preventive measures should consist first of the elimination of hazards, then the reduction of hazards and finally, the provision of personal protective equipment, clothing, devices or materials, all with the goal of ensuring the health and safety of employees.
[28] Le paragraphe 128(1) du Code crée un droit pour les employés dans les lieux de travail régis par le Code d’exercer un refus de travailler face à une situation dangereuse :
Refus de travailler en cas de danger
Refusal to work if danger
128 (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, l’employé au travail peut refuser d’utiliser ou de faire fonctionner une machine ou une chose, de travailler dans un lieu ou d’accomplir une tâche s’il a des motifs raisonnables de croire que, selon le cas :
128 (1) Subject to this section, an employee may refuse to use or operate a machine or thing, to work in a place or to perform an activity, if the employee while at work has reasonable cause to believe that
a) l’utilisation ou le fonctionnement de la machine ou de la chose constitue un danger pour lui-même ou un autre employé;
(a) the use or operation of the machine or thing constitutes a danger to the employee or to another employee;
b) il est dangereux pour lui de travailler dans le lieu;
(b) a condition exists in the place that constitutes a danger to the employee; or
c) l’accomplissement de la tâche constitue un danger pour lui-même ou un autre employé.
(c) the performance of the activity constitutes a danger to the employee or to another employee.
[29] Le paragraphe 145(2)(a) du Code requiert du ministre, ou son délégué, d’émettre une instruction écrite à un employeur s’il constate qu’il existe un danger pour un employé dans un milieu de travail. Une instruction doit demander à l’employeur d’écarter le risque, de corriger la situation, de modifier la tâche, ou de protéger ses employés contre le danger.
[30] Le paragraphe 129(7) du Code permet d’interjeter appel d’une décision si le ministre, ou son délégué, conclut qu’il y a une absence de danger, qu’il existe un danger mais le que le refus de travailler met directement en danger la vie, la santé ou la sécurité d’autrui, ou qu’il existe un danger qui représente une condition normale de l’emploi. L’appel est interjeté à un agent d’appel du Tribunal :
129
129
[…]
…
Appel
Appeal
(7) Si le ministre prend la décision visée aux alinéas 128(13)b) ou c), l’employé ne peut se prévaloir de l’article 128 ou du présent article pour maintenir son refus; il peut toutefois — personnellement ou par l’entremise de la personne qu’il désigne à cette fin — appeler par écrit de la décision à un agent d’appel dans un délai de dix jours à compter de la réception de celle-ci.
(7) If the Minister makes a decision referred to in paragraph 128(13) (b) or (c), the employee is not entitled under section 128 or this section to continue to refuse to use or operate the machine or thing, work in that place or perform that activity, but the employee, or a person designated by the employee for the purpose, may appeal the decision, in writing, to an appeals officer within 10 days after receiving notice of the decision.
[31] Le paragraphe 146.1(1) du Code habilite l’agent d’appel à enquêter sur une situation de refus de travailler et, s’il constate qu’il existe une situation de danger, de donner des instructions en vertu des paragraphes 145(2) et (2.1) qu’il juge indiquées (“appropriate”).
VI. Arguments et analyse [32] Le problème posé à la Cour par M. Lachapelle en est un à deux volets. La seule décision qui soit à examiner est la décision du Tribunal de santé et sécurité au travail Canada [Tribunal] du 8 mars 2022. Les autres décisions n’ont plus de pertinence, si ce n’est que pour situer la décision sous étude dans son contexte.
[33] Ainsi, la décision du 27 juillet 2018 de la déléguée officielle du ministre du Travail ayant conclu à une absence de risque a fait l’objet d’un appel entendu par le Tribunal. La décision, en date du 5 août 2021 et répertoriée à 2021 TSSTC 2, aura modifié la décision d’absence de danger. Ce Tribunal a plutôt conclu à l’existence d’un danger qui n’est pas une condition normale d’emploi. Cette conclusion a été contestée sur contrôle judiciaire devant notre Cour (2022 CF 1785); la demande de contrôle judiciaire a été rejetée le 23 décembre 2022. Aucun appel de cette décision n’est intervenu.
[34] Il en résulte que la question du danger que constitue une arme à feu plus puissante que celle qui était disponible avant les changements de 2015, pour un agent de plancher à l’Unité spéciale de détention de l’établissement de Sainte-Marie-des-Plaines, au Québec, est réglée. Il n’y pas lieu d’y revenir.
[35] C’est ce qui a suivi la décision sur l’existence du danger qui fait l’objet de la présente contestation sur contrôle judiciaire. En effet, le Tribunal est resté saisi de la question de savoir s’il devait donner des instructions quant à des mesures à être prises pour remédier à la situation. Voici comment le Tribunal présentait la situation à l’avant-dernier paragraphe de la décision du 5 août 2022 :
[106] Ayant conclu à l’existence d’un danger ne représentant pas une condition normale d’emploi, l’alinéa 146.1(1)b) du Code m’habilite à donner les instructions que je juge indiquées dans le cadre des paragraphes 145(2) ou (2.1) de la législation. J’estime toutefois, étant donnée la période considérable de temps écoulée depuis la formulation du refus par M. Lachapelle et la décision de la déléguée ministérielle, qu’il serait plus avisé de permettre aux parties d’arriver conjointement à une solution de la question. J’opte conséquemment de ne pas émettre d’instruction pour le moment, mais demeure saisi en l’instance et demeure compétent pour émettre toute instruction jugée indiquée si les parties n’en arrive [sic] pas à résoudre la question dans un délai de 90 jours de la date des présentes et qu’une telle demande m’en est faite. Dans un tel cas, je pourrai considérer les soumissions écrites des parties de manière expéditive.
[Je souligne.]
[36] Restant saisi de la question de savoir s’il était indiqué d’émettre une « instruction », c’est de cette dernière décision dont il est question sur contrôle judiciaire. Elle a été rendue le 8 mars 2022 (2022 TSSTC 2).
[37] La question à deux volets concerne la décision du Tribunal de n’émettre qu’une « instruction générale » qui se lit ainsi :
[29] Dans le cas qui nous occupe, informé des mesures correctrices mises de l’avant par les parties dans le cadre de leurs échanges, mesures que lesdites parties reconnaissent, évidemment à des degrés variables, susceptibles de corriger le danger auquel a conclu le Tribunal, le soussigné fait sienne la logique du Tribunal énoncée ci-dessus et n’a aucunement l’intention de déroger à la pratique établie. Conséquemment, l’instruction suivante est émise :
Eu égard à la conclusion de danger à laquelle est arrivé le Tribunal le 5 août 2021, j’ordonne à l’employeur de prendre des mesures pour protéger l’employé ayant exercé son droit de refuser de travailler, M. Benoît Lachapelle, et toute autre personne contre le danger identifié aux termes de l’instruction jointe à la présente décision.
[38] Le demandeur devant cette Cour, M. Benoît Lachapelle, soumet que la décision du Tribunal est déraisonnable, au sens de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 RCS 653, et il invoque la doctrine des attentes légitimes qui ferait en sorte qu’il était en droit de s’attendre à autre chose qu’une instruction générale. Plus précisément, l’avis de demande, qui crée le cadre dans lequel la demande de contrôle judiciaire se situe, indique spécifiquement :
2) Le Tribunal n’a pas observé des principes de justice naturelle ou d’équité procédurale, notamment, sans limiter la portée de ce qui précède, en :
(a) refusant de rendre une décision motivée sur les mesures correctrices soumises par les parties, alors que ces derniers avaient une attente légitime que ce litige serait arbitré par le Tribunal, ayant lui-même clairement énoncé qu’il se pencherait sur cette question.
(b) contrevenant à la saine administration de la justice, notamment en rendant ainsi inutile le processus suivi par les parties;
[39] Afin de disposer de cette demande de contrôle judiciaire, je crois qu’il faut d’abord circonscrire clairement en quoi consiste la décision qui est devant la Cour. On l’a vu au paragraphe 37 des présents motifs, l’ordonnance émise, l’instruction selon le terme utilisé au Code est en termes généraux : l’employeur doit prendre des mesures pour protéger l’employé contre le danger identifié dans la décision du 5 août 2021.
A. La décision dont le contrôle judiciaire est demandé [40] À la suite du paragraphe 106 de la décision du 5 août 2021, les parties ont offert chacune des solutions différentes que posait le danger des armes puissantes entre les mains des agents correctionnels affectés à l’Unité spéciale de détention. Les parties ont déclaré être incapables de s’entendre sur une solution et elles faisaient rapport selon ce qui était prévu au paragraphe 106 de la décision du 5 août 2021 (reproduit au paragraphe 35). Le paragraphe 106 notait que le Tribunal pouvait donner des instructions jugées indiquées, mais il était préférable de permettre aux parties de déterminer des instructions appropriées. Demeurant saisi de l’instance, le Tribunal disait pouvoir émettre toute instruction jugée indiquée dans la mesure où les parties ne s’entendraient pas dans un délai de 90 jours. Le Tribunal disait spécifiquement qu’il pourrait « considérer les soumissions écrites des parties de manière expéditive ». Or, le demandeur aura vu dans ce paragraphe une indication suffisante qui justifierait une attente légitime que non seulement une instruction générale serait émise, mais que celle-ci adjugerait sur une instruction spécifique, départageant la proposition syndicale de celle de l’employeur.
[41] Pourtant, la décision dont le contrôle judiciaire est demandé indique clairement, à son paragraphe 4, que n’ayant pu s’entendre, une conférence téléphonique a suivi en novembre 2021. Cette conférence téléphonique était à la demande des parties (lettre signée par l’avocate du demandeur le 27 octobre 2021, pièce C de l’affidavit de Charlie Jacques Arseneault, vol. 1 du dossier du demandeur). Cette lettre parlait d’un échéancier quant à des étapes à suivre et recherchait, semble-t-il, des indications sur la preuve à administrer ou « si les prétentions se faisaient exclusivement sur dossier ».
[42] Si des indications ont pu être perçues par le demandeur sur un débat à venir, présumément sur des « instructions » à être obtenues, cette ambition n’aura pas été encouragée puisque le décideur administratif insiste dans sa décision du 8 mars 2022 qu’il n’a demandé aux parties en novembre 2021 que de lui communiquer que « la substance des propositions de solution que chaque partie avait formulées à la partie adverse pour tenter de résoudre la question ». Il ajoute à ce même paragraphe 4 que, « outre la teneur des propositions de chacun, il n’y avait pas lieu pour l’une ou l’autre partie de formuler des représentations relativement aux propositions de la partie adverse ». De fait, le décideur allait même plus loin en précisant qu’il ne recherchait pas des représentations « même visant de quelque manière le fond de la question ayant fait l’objet de la considération de l’appel par le soussigné ».
[43] J’ai demandé lors de l’audition de la demande de contrôle judiciaire si le demandeur contestait cette présentation des faits. Aucune contestation n’a été offerte. Comme je l’ai alors dit, il devient difficile de voir dans les propos du Tribunal une invitation à un débat sur les instructions à être données si les parties ne s’entendaient pas. Comme on le verra plus loin, il est encore plus difficile de voir d’où pourrait venir l’attente légitime que le différend entre les parties aurait dû faire l’objet d’une adjudication, alors même que l’adjudicateur ne voulait pas entendre les parties sur le bien-fondé de leurs propositions.
[44] Le Tribunal reconnaît dans sa décision que le demandeur s’est soumis à la demande faite le 8 novembre 2021 en présentant la semaine suivante les trois mesures permettant à son avis d’éliminer le danger à sa source :
a) en changeant l’arme de service pour une autre moins puissante;
b) en rendant les vitres des salles communes davantage pare-balles;
c) en changeant la munition utilisée avec l’arme à feu de service.
[45] Le Tribunal fait remarquer qu’alors que la préférence exprimée lors de l’audition ayant mené à la décision du 5 août 2021 avait été pour des vitres pare-balles, les propositions échangées entre les parties faisaient plutôt porter la préférence à l’achat de nouvelles armes de service pour utilisation éventuelle à l’intérieur de l’établissement. C’est qu’une nouvelle préoccupation émergeait au sujet de l’opacité de nouvelles vitres pare-balles qui pourrait rendre plus incertaine la capacité « de bien surveiller les détenus en tout temps ». La munition différente, la troisième possibilité de solution évoquée par le demandeur, ressemblait davantage à une suggestion puisque des tests pour valider la distance d’utilisation pourraient être requis.
[46] Le défendeur, quant à lui, n’a pas respecté le vœu exprimé par le Tribunal que les propositions faites par chacun ne soient pas contestées. Il a présenté une proposition dite comme étant une mesure à très court terme et une autre « à moyen-long terme ». Dans l’un et l’autre cas, la mesure est présentée comme éliminant le risque.
[47] Comme je l’indiquais plus haut, la première mesure consisterait en une directive interdisant aux employés d’être dans une nouvelle zone de sécurité désignée lorsqu’une alarme (“air horn”) serait déclenchée. L’autre mesure devrait requérir que les armes de service soient rangées dans un coffre de sécurité situé sur la passerelle. L’ouverture du coffre pour y retirer l’arme déclencherait automatiquement une alarme sonore et visuelle, avertissant ainsi les employés de quitter immédiatement les lieux. Selon les propositions faites par le défendeur, les zones de sécurité seraient beaucoup plus vastes, ce qui ferait en sorte qu’on éliminerait les zones de tir. La décision note, au paragraphe 11, que « l’interdiction de se trouver dans cette zone de même que la fermeture de la grille d’accès élimine le risque advenant la nécessité de recourir à l’utilisation de la C-8 ».
[48] Le défendeur ne s’en est pas tenu à cela et il s’est permis de commenter les propositions du demandeur. Qu’il suffise d’ajouter pour nos fins que l’utilisation d’une munition différente, dite « frangible », est contre-indiquée à cause des blessures considérables et irréparables, pouvant mener au décès, que ces munitions impliquent. L’utilisation d’une nouvelle arme ne pourrait être réalisée avant 24 à 36 mois à cause de la formation à fournir pour leur utilisation. De plus, il devrait y avoir un processus d’acquisition et cette proposition comporte des coûts. Enfin, la proposition d’installer des vitres pare-balles devrait requérir des travaux importants pouvant dépasser 24 mois, travaux estimés à $ 2 M. Parce que les travaux seraient d’une certaine ampleur, on disait que les détenus devraient être relocalisés dans d’autres institutions dont les infrastructures ne sont pas conçues avec les mêmes capacités de surveillance et de contrôle que l’unité spéciale de détention qui, elle, est unique.
[49] Le défendeur ayant exprimé ses préoccupations à l’égard des propositions du demandeur, celui-ci s’est donc estimé autorisé à présenter les siennes au sujet des propositions du défendeur. Ainsi, la nouvelle zone de sécurité ne serait pas sécuritaire puisque les angles de tir à partir de la passerelle ne seraient pas couverts. De plus, l’analyse fait défaut en ce que l’on ne semble pas avoir analysé la nécessité de faire des escortes. Enfin, le danger ne serait pas éliminé à la source, dit le demandeur. Qui plus est, la rapidité avec laquelle un incident peut survenir ferait en sorte que la procédure proposée ne pourrait être utilisée en temps utile advenant un incident violent.
[50] En deux mots, un débat que le décideur refusait de tenir a eu lieu, ou à tout le moins avait débuté : le décideur administratif avait instruit les parties de ne pas faire ce qu’elles ont décidé de faire. Ayant critiqué de part et d’autre les propositions mises de l’avant, le demandeur prétend maintenant à une attente légitime que le décideur administratif devait émettre des instructions spécifiques, et que la décision de s’en tenir à une instruction générale n’était pas raisonnable.
[51] Le Tribunal a considéré la source de son pouvoir. C’est l’article 146.1 du Code qui doit être appliqué. Cette disposition n’a pas changé au cours des ans sauf pour remplacer l’agent d’appel par le « conseil » (Conseil canadien des relations industrielles) :
146.1 (1) Saisi d’un appel interjeté en vertu du paragraphe 129(7) ou de l’article 146, le Conseil mène sans délai une enquête sommaire sur les circonstances ayant donné lieu à la décision ou aux instructions, selon le cas, et sur la justification de celles-ci. Il peut :
146.1 (1) If an appeal is brought under subsection 129(7) or section 146, the Board shall, in a summary way and without delay, inquire into the circumstances of the decision or direction, as the case may be, and the reasons for it and may
a) soit modifier, annuler ou confirmer la décision ou les instructions;
(a) vary, rescind or confirm the decision or direction; and
b) soit donner, dans le cadre des paragraphes 145(2) ou (2.1), les instructions qu’il juge indiquées.
(b) issue any direction that the Board considers appropriate under subsection 145(2) or (2.1).
Il s’agit là, dit le décideur administratif, d’un pouvoir discrétionnaire.
[52] Qui plus est, l’instruction peut être générale ou spécifique. C’est que l’instruction est celle qui est jugée indiquée. L’alinéa 146.1(1)b) renvoie aux paragraphes 145(2) et (2.1) que je reproduis :
(2) S’il estime que l’utilisation d’une machine ou d’une chose, qu’une situation existant dans un lieu ou que l’accomplissement d’une tâche constitue un danger pour un employé au travail, le chef :
(2) If the Head considers that the use or operation of a machine or thing, a condition in a place or the performance of an activity constitutes a danger to an employee while at work,
a) en avertit l’employeur et lui enjoint, par instruction écrite, de procéder, immédiatement ou dans le délai qu’il précise, à la prise de mesures propres :
(a) the Head shall notify the employer of the danger and issue directions in writing to the employer directing the employer, immediately or within the period that the Head specifies, to take measures to
(i) soit à écarter le risque, à corriger la situation ou à modifier la tâche,
(i) correct the hazard or condition or alter the activity that constitutes the danger, or
(ii) soit à protéger les personnes contre ce danger;
(ii) protect any person from the danger; and
b) peut en outre, s’il estime qu’il est impossible dans l’immédiat de prendre les mesures prévues à l’alinéa a), interdire, par instruction écrite donnée à l’employeur, l’utilisation du lieu, de la machine ou de la chose ou l’accomplissement de la tâche en cause jusqu’à ce que ses instructions aient été exécutées, le présent alinéa n’ayant toutefois pas pour effet d’empêcher toute mesure nécessaire à la mise en œuvre des instructions.
(b) the Head may, if the Head considers that the danger or the hazard, condition or activity that constitutes the danger cannot otherwise be corrected, altered or protected against immediately, issue a direction in writing to the employer directing that the place, machine, thing or activity in respect of which the direction is issued not be used, operated or performed, as the case may be, until the Head’s directions are complied with, but nothing in this paragraph prevents the doing of anything necessary for the proper compliance with the direction.
(2.1) S’il estime que l’utilisation d’une machine ou d’une chose par un employé, qu’une situation existant dans un lieu ou que l’accomplissement d’une tâche par un employé constitue un danger pour cet employé ou pour d’autres employés, le chef interdit à cet employé, par instruction écrite, en plus de toute instruction donnée en application de l’alinéa (2)a), d’utiliser la machine ou la chose, de travailler dans ce lieu ou d’accomplir la tâche en cause jusqu’à ce que l’employeur se soit conformé aux instructions données en application de cet alinéa.
(2.1) If the Head considers that the use or operation of a machine or thing by an employee, a condition in a place or the performance of an activity by an employee constitutes a danger to the employee or to another employee, the Head shall, in addition to the directions issued under paragraph (2)(a), issue a direction in writing to the employee to discontinue the use, operation or activity or cease to work in that place until the employer has complied with the directions issued under that paragraph.
Le demandeur concède d’emblée que c’est le paragraphe 145(2) qui trouve application ici. La directive qui sera donnée à l’employeur concernera la prise de « mesures propres soit à écarter le risque, à corriger la situation ou à modifier la tâche, soit à protéger les personnes contre ce danger ».
[53] Le Tribunal déclare donc avoir le pouvoir, une fois ayant constaté le danger (défini à l’article 122), comme déjà fait en l’espèce, d’émettre une instruction générale ou une instruction correctrice spécifique. Dans ce dernier cas, la mesure correctrice est adaptée aux tenants et aboutissants de chaque situation pour laquelle un danger aura été identifié. Il peut y avoir plus d’une instruction correctrice générale ou spécifique.
[54] Qu’en est-il du cas d’espèce? Le Tribunal explique aux paragraphes 27 et 28 de sa décision que l’émission d’instructions spécifiques nécessite « de maîtriser une gamme extrêmement vaste de connaissances ou expertises, fussent-elles techniques ou autres, qu’il, en la personne d’agents d’appels individuels, ne possède pas et ne saurait posséder […] ». Le Tribunal note la grande complexité des milieux de travail où le Code s’applique et réfère au cas sous étude lorsqu’il note que les mesures correctrices seront fonction des lieux et des activités des employés dont la partie exerçant le contrôle sur le lieu et les activités des employés aura la connaissance.
[55] Le Tribunal remarque, deux fois plutôt qu’une, que les directives données sous forme d’instruction peuvent faire l’objet d’une évaluation de leur efficacité subséquemment.
[56] À l’appui de sa décision de n’émettre qu’une instruction générale, le Tribunal cite l’arrêt de la Cour d’appel fédérale dans Harvey (précité, au para 20). Dans cette affaire, des débardeurs du Port de Montréal avaient cessé de travailler par une journée de pluie où le travail était devenu dangereux. On se plaignait que les instructions données étaient trop laconiques, l’ordonnance à l’employeur étant « de prendre immédiatement des mesures propres à parer au danger » sans être davantage prescriptif. L’alinéa 145(2)a) était évoqué pour tenter de forcer que des mesures précises soient ordonnées. La Cour d’appel reconnaît qu’une certaine précision est requise pour permettre d’en arriver à une détermination que l’employeur s’est conformé aux instructions. Mais, à l’évidence, il ne s’agit que d’une précision relative :
Même si la loi ne le dit pas expressément, il est clair que les instructions données en vertu du paragraphe 145(2) doivent être assez précises pour permettre de déterminer si l’employeur s’y est conformé. Pour avoir la précision requise, il n’est cependant pas nécessaire que ces instructions spécifient les moyens que l’employeur doit prendre pour parer au danger que couraient les employés; il suffit qu’elles précisent le résultat que l’employeur doit atteindre en identifiant clairement le danger que courent les employés et en effet, s’il peut être facile, en certains cas, de préciser ce que l’employeur doit faire pour remédier à un danger, cela peut être, en d’autres cas, difficile ou même impossible. Il peut exister une multitude de moyens permettant d’arriver au résultat désiré; ou, encore, il peut être impossible à une personne qui ne possède pas de connaissances scientifiques spécialisées de savoir comment arriver à ce résultat. Il est normal dans les circonstances qu’on laisse à l’employeur le ch