Ingles c. Tutkaluk Construction Ltd.

Ingles c. Tutkaluk Construction Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-03-02
Référence neutre
2000 CSC 12
Recueil
[2000] 1 RCS 298
Numéro de dossier
26634
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Ontario
Sujets
Droit municipal
Responsabilité civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26634
Contenu de la décision
Ingles c. Tutkaluk Construction Ltd., [2000] 1 R.C.S. 298
James Ingles Appelant
c.
La cité de Toronto Intimée
Répertorié: Ingles c. Tutkaluk Construction Ltd.
Référence neutre: 2000 CSC 12.
No du greffe: 26634.
1999: 8 octobre; 2000: 2 mars.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Négligence -- Obligation de diligence -- Municipalités -- Inspection du bâtiment -- Entrepreneur engagé par le propriétaire d’une maison afin d’y faire des rénovations -- Propriétaire au fait de la nécessité de se procurer un permis de construction afin d’obtenir l’inspection des travaux -- Acceptation par le propriétaire du conseil de l’entrepreneur de commencer les travaux avant l’obtention du permis -- Travaux partiellement terminés au moment de l’obtention du permis -- Impossibilité pour les inspecteurs en bâtiment d’inspecter un élément essentiel des travaux -- Acceptation par les inspecteurs des assurances données par l’entrepreneur quant à la conformité de cet ouvrage aux exigences du code du bâtiment -- Ouvrage affecté de vices -- Propriétaire tenu de faire effectuer d’importantes réparations -- Action intentée par le propriétaire contre la municipalité pour inspection négligente -- La municipalité était‑elle tenue à une obligation de diligence envers le propriétaire dans l’exécution de l’inspection? -- La conduite du propriétaire a‑t‑elle eu pour effet de dégager la municipalité de tout ou partie de sa responsabilité?
Droit municipal -- Inspection du bâtiment -- Négligence -- Responsabilité des municipalités -- Obligation de diligence -- Entrepreneur engagé par le propriétaire d’une maison afin d’y faire des rénovations -- Propriétaire au fait de la nécessité de se procurer un permis de construction afin d’obtenir l’inspection des travaux -- Acceptation par le propriétaire du conseil de l’entrepreneur de commencer les travaux avant l’obtention du permis -- Travaux partiellement terminés au moment de l’obtention du permis -- Impossibilité pour les inspecteurs en bâtiment d’inspecter un élément essentiel des travaux -- Acceptation par les inspecteurs des assurances données par l’entrepreneur quant à la conformité de cet ouvrage aux exigences du code du bâtiment -- Ouvrage affecté de vices -- Propriétaire tenu de faire effectuer d’importantes réparations -- Action intentée par le propriétaire contre la municipalité pour inspection négligente -- La municipalité était‑elle tenue à une obligation de diligence envers le propriétaire dans l’exécution de l’inspection? -- La conduite du propriétaire a‑t‑elle eu pour effet de dégager la municipalité de tout ou partie de sa responsabilité?
L’appelant a engagé un entrepreneur pour qu’il fasse des rénovations dans le sous‑sol de sa maison. Pour réaliser ce projet, il était nécessaire d’installer des étais (par reprise en sous‑oeuvre) sous les fondations existantes pour empêcher les murs de se lézarder et la maison de s’écrouler. Le contrat stipulait que l’entrepreneur devait obtenir un permis avant de commencer les travaux de construction, et l’appelant désirait que ce permis soit obtenu et que les travaux soient inspectés. Toutefois, l’entrepreneur l’a convaincu de commencer les travaux sans permis. Lorsque le permis a été délivré, les étais avaient déjà été installés et étaient dissimulés par des travaux effectués ultérieurement. Il était impossible de déterminer visuellement si les étais étaient conformes aux exigences du code du bâtiment. Étant donné qu’il pleuvait le jour de l’inspection, l’inspecteur n’était pas en mesure de creuser le long des étais pour mesurer leur profondeur. Il s’en est plutôt remis aux assurances de l’entrepreneur que les étais avaient été installés adéquatement, sans vérifier cette affirmation, se contentant d’examiner le ciment. L’appelant a eu des problèmes d’infiltration d’eau dans son sous‑sol peu de temps après la fin des travaux. Il a retenu les services d’un autre entrepreneur. Celui‑ci a déterminé que les étais qui avaient été installés étaient tout à fait inadéquats et ne respectaient pas les normes prescrites par la Loi sur le code du bâtiment, et il a effectué les réparations. L’appelant a poursuivi la ville intimée en négligence et le premier entrepreneur sur le fondement du contrat. Le juge de première instance a accueilli l’action et, après déduction d’une certaine somme pour tenir compte de la négligence contributive de l’appelant, il a déclaré la ville et l’entrepreneur solidairement responsables et partagé entre eux la responsabilité à l’égard de la somme de 49 368,80 $ accordée au titre des dommages‑intérêts. La Cour d’appel a annulé cette décision, estimant que, en autorisant l’entrepreneur à effectuer les travaux sans le permis requis, l’appelant s’était exclu de la catégorie des personnes visées par l’obligation de diligence de la ville.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le critère Anns/Kamloops est celui qui doit être appliqué pour déterminer si une entité publique a une obligation de diligence envers certains individus. Dans le cadre du premier volet de ce critère, l’existence prima facie d’une obligation de diligence est établie s’il peut être démontré qu’il y avait entre les parties un lien à ce point étroit qu’il était raisonnablement prévisible qu’un manque de diligence de l’entité publique causerait préjudice à l’individu concerné Dans l’application du deuxième volet du critère, le tribunal doit examiner les dispositions législatives régissant l’autorité publique pour déterminer si celle‑ci doit être assujettie à une obligation de droit privé dans les circonstances. Constituent de telles lois les lois qui confèrent certains pouvoirs à une autorité locale mais lui laissent le pouvoir discrétionnaire de décider dans quelle mesure ils seront exercés. Ainsi, si l’autorité choisit d’accomplir l’acte qu’elle est autorisée à faire et qu’elle s’en acquitte de façon négligente, elle a alors l’obligation de faire montre de diligence raisonnable dans l’exécution de celui‑ci. Les régimes d’inspection relèvent de cette catégorie de lois, et pour déterminer si le régime d’inspection appliqué par une autorité locale donne naissance à une obligation de diligence de droit privé, le tribunal doit se demander si ce régime découle d’une décision de politique générale prise par l’autorité concernée et qui n’engage pas la responsabilité civile de celle‑ci, ou s’il procède de la mise en oeuvre d’une telle décision sur le plan opérationnel. L’organisme gouvernemental qui prend la décision de politique générale de procéder à des inspections dans certaines circonstances a alors une obligation de diligence envers tous ceux qui sont susceptibles de subir un préjudice par suite de l’application négligente de cette politique. Les municipalités sont créées par des lois et elles ont des responsabilités claires en matière de santé et de sécurité. Lorsqu’elles arrêtent la décision de politique générale d’inspecter ou non, cette décision doit être compatible avec ces responsabilités prévues par la loi. Lorsque le tribunal juge qu’il y a eu inspection et que l’entité publique a une obligation de diligence envers tous ceux qui pourraient subir un préjudice par suite d’une inspection effectuée négligemment, il procède à l’analyse classique en matière de négligence. Pour éviter d’engager sa responsabilité, l’organisme gouvernemental doit, dans l’exécution de ses inspections, agir de façon aussi diligente que le ferait une personne ordinaire, raisonnable et prudente placée dans la même situation.
Les exigences du premier volet du critère Anns/Kamloops ont été satisfaites. Une obligation de diligence prima facie a pris naissance du fait qu’il existait entre la ville et l’appelant un lien suffisamment étroit, de telle sorte qu’il était prévisible qu’une inspection déficiente des travaux pourrait entraîner des dommages matériels ou corporels pour les propriétaires de la maison. Suivant le deuxième volet du critère, la Loi sur le code du bâtiment a été édictée pour faire en sorte que les municipalités imposent et appliquent des normes uniformes de sécurité en matière de construction. En l’espèce, la ville a pris la décision de politique générale d’inspecter les travaux de construction, même si le permis a été délivré après le début de ceux‑ci. Lorsque la ville a décidé de mettre en oeuvre cette décision et qu’elle a exercé son pouvoir de visiter le domicile de l’appelant pour y inspecter les travaux de rénovation s’y déroulant, elle avait dès lors une obligation de diligence envers toutes les personnes dont il était raisonnable de penser qu’elles pourraient subir un préjudice en cas d’exercice négligent de ce pouvoir.
La Cour d’appel a fait erreur en jugeant que, de par sa propre négligence, l’appelant s’était exclu de la catégorie des personnes envers lesquelles la ville avait une obligation de diligence. La conduite négligente du propriétaire constructeur ne libère pas la municipalité de son obligation de faire montre de diligence raisonnable dans l’exercice de son pouvoir d’inspection. Une municipalité qui a effectué une inspection ne respectant pas la norme de diligence raisonnable n’est exonérée de toute responsabilité que dans les cas où la conduite du propriétaire constructeur a été telle qu’elle a empêché l’inspecteur de faire quoi que ce soit pour prévenir le danger.
Pour éviter que sa responsabilité soit engagée, la municipalité doit démontrer que ses inspecteurs ont agi de façon aussi diligente que le ferait un inspecteur ordinaire, raisonnable et prudent placé dans la même situation. Le caractère raisonnable de l’inspection variera selon les faits propres à chaque espèce, notamment la probabilité qu’un préjudice connu ou prévisible survienne, la gravité de ce préjudice et le fardeau ou le coût qu’il faudrait assumer pour le prévenir. Les municipalités ne sont pas tenues à une norme qui ferait d’elles les assureurs des travaux, et elles n’ont pas non plus l’obligation de découvrir tous les vices cachés. Ce qui est requis, c’est une inspection raisonnable eu égard aux circonstances. Suivant la Loi sur le code du bâtiment, la responsabilité de la ville ne peut être retenue qu’à l’égard des vices qu’il aurait été raisonnable qu’un inspecteur municipal découvre et dont il était habilité à ordonner la correction. La question de savoir si une inspection a respecté la norme de diligence requise est une question de fait et, lorsque la cour d’appel estime que le juge de première instance a appliqué la norme appropriée, elle ne peut infirmer les conclusions de celui‑ci relativement à la question de savoir si cette norme a été respectée que s’il peut être établi que le juge a commis une erreur manifeste et déterminante ayant faussé son appréciation des faits. En l’espèce, le juge de première instance a estimé qu’il aurait été raisonnable de faire une inspection plus approfondie, compte tenu du fait que l’entrepreneur n’avait pas demandé de permis, qu’il n’avait pas affiché le permis comme il était tenu de le faire et qu’il n’avait pas avisé l’inspecteur que les étais avaient été installés. La loi habilitait la tenue de l’inspection plus vigilante requise dans les circonstances. En n’exerçant pas ces pouvoirs afin de s’assurer que les étais étaient conformes aux exigences du Code, l’inspecteur n’a pas appliqué la norme de diligence attendue d’un inspecteur ordinaire, raisonnable et prudent dans les circonstances, et il a par conséquent fait montre de négligence.
Quoiqu’il soit évident que l’appelant s’est montré négligent en se fiant à l’opinion de l’entrepreneur que les travaux de construction pouvaient fort bien être entrepris sans permis, pour que la municipalité puisse invoquer le moyen de défense décrit dans Rothfield, elle doit prouver que la conduite de l’appelant a été telle qu’elle l’a rendu seul responsable de sa perte. Sa conduite doit être qualifiée de mépris du régime d’inspection. Dans le présent cas, la Cour d’appel en fait erreur en jugeant que l’appelant avait fait fi des règlements d’inspection, et en dégageant la ville de toute responsabilité. La notion de «mépris» évoque, de la part du propriétaire constructeur, une conduite qui va bien au‑delà de la simple négligence.
Le partage de la responsabilité est une question qui relève au premier chef du juge de première instance, et les tribunaux d’appel ne devraient intervenir que si ce dernier a commis une erreur démontrable dans l’appréciation des faits ou des principes juridiques applicables. On n’a fait la preuve d’aucune erreur de cette nature en l’espèce et le partage de la responsabilité déterminé par le juge de première instance devrait être rétabli. Sa décision accordant les intérêts avant jugement est également rétablie, et ce au taux qu’il avait fixé, vu l’absence de raison d’intervenir relativement à l’exercice par ce dernier du pouvoir discrétionnaire que lui confère la Loi sur les tribunaux judiciaires à cet égard.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Anns c. Merton London Borough Council, [1977] 2 All E.R. 492; Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Ryan c. Victoria (Ville), [1999] 1 R.C.S. 201; Stein c. Le navire «Kathy K», [1976] 2 R.C.S. 802; Bow Valley Husky (Bermuda) Ltd. c. Saint John Shipbuilding Ltd., [1997] 3 R.C.S. 1210; arrêt examiné: Rothfield c. Manolakos, [1989] 2 R.C.S. 1259; distinction d’avec les arrêts: McCrea c. White Rock, [1975] 2 W.W.R. 593; Leischner c. West Kootenay Power & Light Co. (1986), 24 D.L.R. (4th) 641; Hospitality Investments Ltd. c. Everett Lord Building Construction Ltd., [1996] 3 R.C.S. 605; arrêts mentionnés: Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228; Acrecrest Ltd. c. Hattrell & Partners, [1983] 1 All E.R. 17; Hall c. Hebert, [1993] 2 R.C.S. 159; Fitzgerald c. Lane, [1988] 2 All E.R. 961; Colonial Coach Lines Ltd. c. Bennett, [1968] 1 O.R. 333; Menow c. Honsberger Ltd., [1970] 1 O.R. 54, conf. par [1971] 1 O.R. 129, conf. par [1974] R.C.S. 239 (sub nom. Jordan House Ltd. c. Menow); Hospitality Investments Ltd. c. Lord (Everett) Building Construction Ltd. (1993), 143 R.N.‑B. (2e) 258.
Lois et règlements cités
Loi de 1992 sur le code du bâtiment, L.O. 1992, ch. 23, art. 13(6).
Loi sur le code du bâtiment, L.R.O. 1980, ch. 51.
Loi sur le code du bâtiment, L.R.O. 1990, ch. B.13, art. 3, 5(1), 6, 8, 9, 10, 11.
Loi sur le partage de la responsabilité, L.R.O. 1990, ch. N.1, art. 1, 3.
Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43, art. 130.
Negligence Act, R.S.B.C. 1979, ch. 298, art. 2c).
Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74, art. 29 [abr. & rempl. DORS/93‑488; mod. DORS/95‑325].
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1998), 38 O.R. (3d) 384, 158 D.L.R. (4th) 147, 107 O.A.C. 310, 37 C.L.R. (2d) 192, 46 M.P.L.R. (2d) 1, [1998] O.J. No. 1126 (QL), annulant le jugement de la Cour de l’Ontario, Division générale (1994), 18 C.L.R. (2d) 67 et 82, 24 M.P.L.R. (2d) 293 et 308, [1994] O.J. No. 1714 (QL) et [1995] O.J. No. 231 (QL), qui avait accueilli en partie l’action en dommages‑intérêts pour cause de négligence présentée par le demandeur. Pourvoi accueilli.
Philip Anisman et Barbara J. Murchie, pour l’appelant.
Diana W. Dimmer et Naomi Brown, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Bastarache --
I. Introduction
1 Le présent pourvoi porte sur la responsabilité d’une autorité publique qui manque à l’obligation de diligence à laquelle elle est tenue dans l’exercice d’une fonction qu’elle a choisie d’accomplir conformément à une décision de politique générale à cet effet.
II. Les faits
2 L’appelant Ingles et son épouse sont propriétaires, à Toronto, d’une maison vieille de 80 ans. En 1990, ils ont décidé de rénover le sous-sol de la maison, notamment en l’approfondissant de 18 pouces, et de construire une terrasse à l’arrière de la maison. Pour approfondir le sous-sol, il fallait installer des étais (par reprise en sous-oeuvre) sous les fondations existantes pour empêcher les murs de se lézarder et la maison de s’écrouler. Les propriétaires ont confié les travaux à un entrepreneur, Tutkaluk Construction Limited («Tutkaluk»). Le contrat stipulait que l’entrepreneur devait obtenir un permis de construction et lui accordait une somme additionnelle de 500 $ pour cette démarche. Monsieur Ingles savait qu’il était nécessaire de se procurer un permis de construction pour obtenir l’inspection des rénovations. Il désirait que l’on procède à une telle inspection afin de s’assurer que les travaux étaient bien faits.
3 Tutkaluk a indiqué à M. Ingles et à son épouse que les travaux seraient retardés s’il lui fallait obtenir un permis de construction avant d’entreprendre les rénovations. Monsieur Ingles a consenti, à contrecoeur, à ce que l’entrepreneur commence les travaux le plus tôt possible, sans le permis. Au cours des semaines qui ont suivi, M. Ingles et son épouse ont tous deux prié l’entrepreneur à plusieurs reprises de demander le permis. La cité de Toronto intimée a reçu et accueilli la demande de permis deux semaines après le début des travaux. Les travaux de reprise en sous-oeuvre étaient déjà terminés, mais le béton du nouveau plancher du sous‑sol n’avait pas encore été coulé.
4 Avant de délivrer le permis, l’intimée l’a assorti des conditions suivantes: premièrement, les travaux de reprise en sous‑oeuvre devaient être exécutés à la satisfaction de l’inspecteur en bâtiment; deuxièmement, l’inspecteur devait être avisé avant le début des travaux de reprise en sous‑oeuvre et le coulage du béton; troisièmement, les étais devaient être au moins aussi larges que la semelle existante des fondations.
5 Au cours de la matinée qui a suivi la délivrance du permis, un inspecteur en bâtiment de la ville, M. Tecson, a constaté que des travaux de construction étaient en cours chez les Ingles et qu’aucun permis n’était affiché. Après avoir demandé qu’on lui exhibe le permis, M. Tecson a commencé à inspecter l’ouvrage. Il a inspecté les parties visibles de l’ouvrage pendant 30 minutes. Parce que les étais avaient déjà été installés, il n’était pas possible de déterminer visuellement s’ils étaient de la même largeur que la semelle des fondations, ainsi que l’exigeait le permis de construction. Il n’était pas possible non plus de déterminer visuellement la profondeur des étais. Par conséquent, l’inspecteur a examiné la couleur du béton et il l’a frappé avec un marteau pour voir s’il avait durci. Comme il pleuvait le jour de l’inspection, il n’était pas possible de creuser le long des étais pour mesurer leur profondeur. Quant à leur largeur, M. Tecson s’en est remis aux assurances de l’entrepreneur que tout avait été effectué conformément aux croquis qui accompagnaient le plan. Monsieur Tecson a consigné sur sa carte d’inspection que les travaux de reprise en sous-oeuvre avaient été exécutés avant l’inspection, contrairement aux conditions du permis, lequel exigeait que l’on avise un inspecteur avant le début de ces travaux.
6 À peu près deux semaines plus tard, l’inspecteur en bâtiment habituellement affecté à ce secteur, M. Grimaldi, a lui aussi visité le chantier. Comme, à cette date, le plancher du sous-sol avait été coulé, M. Grimaldi était encore moins en mesure que M. Tecson d’inspecter visuellement l’ensemble des travaux de reprise en sous‑oeuvre. Il a effectué la même inspection que M. Tecson. Il a en outre constaté que le béton était lisse et sans aspérité, indication qu’il avait été tassé adéquatement. Sur sa fiche d’inspection, il a noté que les travaux de reprise en sous-oeuvre paraissaient terminés.
7 Dans les semaines qui ont suivi la fin des travaux, l’appelant a eu des problèmes d’infiltration d’eau dans son sous-sol. Pour corriger les problèmes de drainage, il a engagé un autre entrepreneur qui, dans le cours de ses travaux, a découvert que les étais qui avaient été installés étaient tout à fait inadéquats. Leur largeur n’était que de 6 pouces au lieu des 24 pouces précisés dans le permis et, à plusieurs endroits, ils n’avaient pas la profondeur indiquée dans les plans. En fait, ni leur largeur ni leur profondeur ne correspondaient aux devis et ne respectaient les exigences de la Loi sur le code du bâtiment, L.R.O. 1980, ch. 51.
III. L’historique des procédures judiciaires
8 Le juge Conant de la Cour de l’Ontario (Division générale) a examiné les principales obligations et responsabilités énoncées dans la Loi sur le code du bâtiment en matière de réglementation et d’inspection des activités de construction en Ontario ((1994), 24 M.P.L.R. (2d) 293). Il a estimé qu’il ressortait clairement des dispositions législatives que les municipalités ont l’obligation de nommer les inspecteurs nécessaires pour faire respecter la Loi. La raison d’être des inspections qui précèdent la délivrance des permis de construction est de faire en sorte que les municipalités ne délivrent le permis que si les plans sont conformes au code du bâtiment, alors que les inspections effectuées après la délivrance des permis visent à vérifier si les travaux de construction ont été exécutés en conformité avec les plans. Le juge Conant a conclu que la province a décidé, comme politique générale, que les municipalités doivent examiner les plans de construction et inspecter les ouvrages, et que, de ce fait, ces dernières ont une obligation de diligence envers toute personne dont il est raisonnable de penser qu’elle pourrait subir un préjudice en cas d’exercice négligent de ces pouvoirs.
9 Après avoir décidé que la ville avait une obligation de diligence envers M. Ingles, le juge Conant a déterminé quelle était la norme de diligence que devaient respecter les inspecteurs municipaux. Appliquant les motifs du juge La Forest dans Rothfield c. Manolakos, [1989] 2 R.C.S. 1259, il a jugé que la ville doit faire montre de diligence raisonnable dans l’exercice de ses pouvoirs d’inspection, ce qui ne l’astreint pas à la même norme que les assureurs, lesquels sont tenus de découvrir tous les vices cachés d’un projet ainsi que toutes les dérogations aux exigences du code du bâtiment. La ville est plutôt responsable à l’égard des vices qu’il aurait été raisonnable qu’elle découvre et fasse corriger.
10 Le juge Conant a estimé que la ville n’avait pas respecté cette norme de diligence dans l’inspection des travaux de construction effectués au domicile de M. Ingles, et ce pour deux raisons. Premièrement, de conclure le juge Conant, il n’était pas raisonnable pour M. Tecson de s’en remettre aux assurances données par Tutkaluk que l’ouvrage était conforme aux devis. Monsieur Tecson aurait dû faire montre de méfiance à l’égard de ces assurances pour les raisons suivantes: l’entrepreneur n’avait demandé le permis de construction qu’après avoir installé les étais; il n’avait pas donné d’avis concernant l’état d’avancement des travaux, malgré les exigences à cet effet prévues par le permis; celui‑ci n’était pas affiché à l’extérieur de la maison; M. Tecson ne connaissait pas l’entrepreneur ni ses activités. Deuxièmement, le juge Conant a estimé qu’il aurait été raisonnable de procéder à une inspection plus poussée parce que les étais constituaient un ouvrage de structure important qui, s’il comportait un vice, pourrait entraîner l’écroulement de toute la maison. Le juge Conant a conclu que l’inspecteur aurait pu exercer ses pouvoirs d’enquête pour vérifier la largeur et la profondeur des étais, et qu’il s’était montré négligent en ne le faisant pas.
11 Relativement à la négligence de l’appelant, le juge Conant a estimé que celui-ci savait ou aurait dû savoir ce qu’il faisait lorsqu’il a consenti à attendre avant d’obtenir le permis de construction. De ce fait, il devait assumer une part de responsabilité pour le préjudice qu’il avait subi. Toutefois, le juge a conclu que ni l’appelant ni son épouse n’avaient participé à une tentative délibérée en vue d’empêcher l’inspecteur d’examiner les étais, et qu’ils n’avaient pas perdu leur droit d’action en dommages-intérêts contre la municipalité, qui ne s’était pas acquittée de ses obligations. Tutkaluk a été jugée responsable du préjudice dans une proportion de 80 pour 100 et la ville dans une proportion de 20 pour 100. La part de responsabilité de cette dernière a été réduite d’encore 30 pour 100 pour tenir compte de la négligence contributive de l’appelant.
12 Dans un addenda ultérieur à sa décision originale ((1995), 24 M.P.L.R. (2d) 308), le juge Conant a clarifié le partage de la responsabilité entre les codéfendeurs ainsi que l’effet de la réduction sur le jugement prononcé contre la ville intimée. Il a déclaré que cette dernière et l’entrepreneur étaient solidairement responsables du paiement des dommages-intérêts. Le partage définitif de la responsabilité quant à la somme de 52 520 $ accordée au titre des dommages‑intérêts était le suivant: 6 pour 100 à l’appelant, 14 pour 100 à la municipalité et 80 pour 100 à Tutkaluk, la ville et Tutkaluk étant toutes deux condamnées au paiement de 94 pour 100 des dommages‑intérêts, soit 49 368,80 $. Dans un deuxième addenda, le juge a également accordé les intérêts avant jugement, au taux de 12,9 pour 100 prévu par la loi.
13 Le juge Sharpe (ad hoc), qui a rédigé la décision de la Cour d’appel de l’Ontario, a accueilli l’appel pour l’unique motif que le juge de première instance avait fait erreur en omettant d’examiner la question de savoir si l’appelant s’était lui-même exclu du champ d’application de l’obligation de diligence de la ville: (1998), 38 O.R. (3d) 384.
14 Appliquant le critère formulé dans l’arrêt Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, le juge Sharpe a estimé, à l’instar du juge de première instance, que la ville avait pris la décision de politique générale d’examiner les plans de construction et les ouvrages et que, de ce fait, elle avait une obligation de diligence envers les personnes dont il était raisonnable de penser qu’elles pourraient subir un préjudice en cas de manquement à cette obligation. Le juge Sharpe a ensuite procédé à l’analyse en deux temps de l’obligation de diligence exposée dans l’arrêt Kamloops c. Nielsen. Il s’est d’abord demandé si les relations entre la ville et l’appelant étaient suffisamment étroites pour que la première ait envisagé qu’un manque de diligence de sa part dans l’inspection puisse causer préjudice à l’appelant. Il s’est ensuite demandé s’il existait des considérations de politique générale écartant l’obligation dans les circonstances en cause.
15 Le juge Sharpe a répondu par l’affirmative aux deux questions. Malgré l’existence de relations étroites entre la ville et l’appelant, la Cour d’appel a également conclu à l’existence de considérations qui excluaient l’appelant de la catégorie des personnes envers lesquelles la ville avait une obligation de diligence. Le juge Sharpe a fondé cette conclusion sur les commentaires qui ont été formulés par le juge La Forest dans Rothfield c. Manolakos, précité, puis suivis par la Cour du Banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick dans Hospitality Investments Ltd. c. Lord (Everett) Building Construction Ltd. (1993), 143 R.N.-B. (2e) 258, et selon lesquels un propriétaire constructeur qui fait fi sciemment de la réglementation applicable en matière de construction peut s’exclure du champ d’application de l’obligation de diligence de la municipalité. De l’avis du juge Sharpe, l’appelant [traduction] «[est entré] dans le jeu de Tutkaluk», qui consistait à effectuer les travaux de reprise en sous-oeuvre sans permis. L’appelant savait que, en raison de cette décision, il n’y aurait pas d’inspections pendant l’exécution des travaux, et qu’il serait beaucoup plus difficile de procéder à celles‑ci après coup. La Cour d’appel a estimé que cette façon d’agir de l’appelant était tout simplement incompatible avec toute action en dommages‑intérêts de sa part contre la ville.
IV. L’analyse
A. L’obligation de diligence
16 Récemment, dans Ryan c. Victoria (Ville), [1999] 1 R.C.S. 201, notre Cour a confirmé que le critère qui a été établi dans Anns c. Merton London Borough Council, [1977] 2 All E.R. 492 (H.L.), et qu’elle a appliqué dans l’arrêt Kamloops c. Nielsen (le critère «Anns/Kamloops»), est celui qui convient pour déterminer si une entité privée ou publique est débitrice d’une obligation de diligence. Ces affaires jettent les bases qui permettent de déterminer, d’une part, si une autorité publique peut, en droit, être tenue envers des particuliers à une obligation de droit privé habilitant ceux‑ci à la poursuivre au civil, et, d’autre part, si une autorité publique a une obligation de diligence dans des circonstances données. Pour statuer sur l’existence d’une obligation de diligence de droit privé, il faut répondre à deux questions, qui ont été énoncées ainsi par le juge Wilson dans Kamloops c. Nielsen, aux pp. 10 et 11:
1) y a-t-il des relations suffisamment étroites entre les parties (les autorités locales et la personne qui a subi les dommages) pour que les autorités aient pu raisonnablement prévoir que leur manque de diligence pourrait causer des dommages à la personne en cause? Dans l’affirmative,
2) existe-t-il des motifs de restreindre ou de rejeter a) la portée de l’obligation et b) la catégorie de personnes qui en bénéficient ou c) les dommages auxquels un manquement à l’obligation peut donner lieu?
17 Le premier volet du critère Anns/Kamloops est relativement peu exigeant. L’existence prima facie d’une obligation de diligence est établie s’il peut être démontré qu’il y avait entre les parties un lien à ce point étroit qu’il était raisonnablement prévisible qu’un manque de diligence de l’entité publique causerait préjudice à l’autre partie; voir, par exemple, Ryan c. Victoria, précité, au par. 22. Toutefois, comme l’a signalé lord Wilberforce dans Anns, ce n’est que dans certaines circonstances qu’une autorité publique a une obligation de diligence de droit privé envers des particuliers. Par conséquent, dans l’application du second volet du critère, le tribunal doit examiner les dispositions législatives régissant l’autorité publique pour déterminer s’il faut l’assujettir à une obligation de droit privé dans les circonstances. Le juge Wilson a résumé ainsi, à la p. 11 de l’arrêt Kamloops c. Nielsen, précité, la classification des divers types de loi visés par lord Wilberforce:
1) les lois qui confèrent le pouvoir de porter atteinte aux droits des personnes; dans ce cas généralement, aucune action ne peut être intentée pour les dommages causés dans l’exercice de ce pouvoir sauf si les autorités locales ont fait ce que la législature leur permettait de faire, mais de façon négligente;
2) les lois qui confèrent des pouvoirs, mais laissent l’étendue de leur exercice à la discrétion des autorités locales. Dans ce cas, les autorités locales ont le choix de faire ou de ne pas faire ce qui leur est permis, mais si elles choisissent de le faire et qu’elles le font de façon négligente, la décision de politique ayant été prise, il existe alors une obligation de faire preuve de diligence raisonnable en la mettant à exécution.
18 Les régimes législatifs d’inspection relèvent de la seconde catégorie de lois établies par lord Wilberforce. Pour déterminer si le régime d’inspection appliqué par une autorité locale donne naissance à une obligation de diligence de droit privé, le tribunal doit se demander si ce régime découle d’une décision de politique générale prise par l’autorité concernée ou s’il procède de la mise en oeuvre d’une telle décision sur le plan opérationnel. Les véritables décisions de politique générale n’engagent pas la responsabilité civile de leur auteur, afin de ne pas limiter la marge de manoeuvre des gouvernements lorsqu’ils fondent leurs décisions sur des facteurs d’ordre politique ou économique. Toutefois, il est évident que l’organisme gouvernemental qui prend la décision de politique générale de procéder à des inspections dans certaines circonstances a alors une obligation de diligence envers tous ceux qui sont susceptibles de subir un préjudice par suite de l’application négligente de cette politique; voir, par exemple, Just c. Colombie-Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228, à la p. 1243, le juge Cory; Rothfield c. Manolakos, précité, à la p. 1266, le juge La Forest.
19 Quoique j’aie dit précédemment que les décisions de politique générale n’engagent pas la responsabilité des organismes gouvernementaux qui les prennent, je tiens à préciser que, lorsqu’une inspection est prévue par la loi, l’organisme en cause ne pourrait se dégager de toute responsabilité simplement en arrêtant la décision de politique générale de ne jamais effectuer d’inspection. Les arrêts Anns c. Merton London Borough Council, précité, et Kamloops c. Nielsen, précité, ont établi que l’organisme gouvernemental qui prend une décision de politique générale en matière d’inspection doit, ce faisant, agir de manière raisonnable et dans l’exercice réel d’un pouvoir discrétionnaire. Pour ce qui est des régimes d’inspection municipaux, il faut se rappeler que les municipalités sont créées par des lois et qu’elles ont des responsabilités claires en matière de santé et de sécurité sur leur territoire. Lorsqu’elles arrêtent la décision de politique générale d’inspecter ou non, cette décision doit être compatible avec les objectifs de leur loi habilitante: voir, par exemple, Kamloops c. Nielsen, à la p. 10.
20 Lorsqu’il a été jugé qu’il y a eu inspection du point de vue opérationnel et que, par conséquent, l’entité publique a une obligation de diligence envers tous ceux qui peuvent subir un préjudice par suite d’une inspection effectuée négligemment, le tribunal procède à l’analyse classique en matière de négligence. Pour éviter d’engager sa responsabilité, l’organisme gouvernemental doit, dans l’exécution de ses inspections, agir de façon aussi diligente que le ferait une personne ordinaire, raisonnable et prudente placée dans la même situation. Récemment, dans l’arrêt Ryan c. Victoria, précité, le juge Major a réitéré, au par. 28, que plusieurs facteurs entrent en considération dans l’appréciation du caractère raisonnable d’une conduite dans des circonstances données, notamment la probabilité qu’un préjudice connu ou prévisible survienne, la gravité de ce préjudice et le fardeau ou le coût qu’il faudrait assumer pour le prévenir. Les municipalités qui inspectent des projets de construction sont assujetties à la même norme de diligence. Bien qu’on n’exige pas des inspecteurs municipaux qu’ils découvrent tous les vices cachés d’un projet ou toutes les dérogations aux normes prescrites par le code du bâtiment, leur responsabilité sera toutefois retenue à l’égard des vices qu’il aurait été raisonnable de s’attendre qu’ils découvrent et fassent corriger; voir, par exemple, Rothfield c. Manolakos, précité, aux pp. 1268 et 1269.
(1) La ville avait-elle une obligation de diligence envers l’appelant?
21 Tant le juge de première instance que la Cour d’appel ont estimé que la ville avait à première vue une obligation de diligence envers l’appelant dans les circonstances de l’espèce. Je souscris à leur conclusion sur ce point. Il était certes prévisible qu’une inspection déficiente des travaux pourrait entraîner des dommages matériels pour les propriétaires de la maison ou des dommages corporels pour ceux‑ci ou pour des tiers. Par conséquent, je suis moi aussi d’avis qu’il existait entre l’appelant et la ville un lien suffisamment étroit et que la ville avait à première vue envers l’appelant l’obligation d’inspecter les travaux de rénovation effectués à son domicile et de s’acquitter de cette obligation avec diligence raisonnable. Les exigences du premier volet du critère Anns/Kamloops ont été satisfaites.
22 Puisque j’ai conclu que la municipalité avait à première vue une obligation de diligence envers l’appelant, je vais maintenant examiner les dispositions législatives régissant les inspections effectuées par les municipalités en Ontario, afin de déterminer s’il existe quelque considération de politique générale justifiant de limiter la portée de cette obligation de diligence prima facie. Les dispositions pertinentes de la Loi sur le code du bâtiment, L.R.O. 1990, ch. B.13, sont les suivantes:
3 (1) Les conseils municipaux sont chargés de l’application de la présente loi dans les municipalités.
(2) Le conseil de chaque municipalité nomme un chef du service du bâtiment et les inspecteurs qui sont nécessaires pour l’application de la présente loi dans les territoires qui relèvent de la compétence de la municipalité.
5 (1) Nul ne doit construire, démolir, faire construire ou faire démolir un bâtiment dans une municipalité à moins qu’un permis n’ait été délivré à cet effet par le chef de service.
6 (1) Le chef de service délivre un permis, sauf dans les cas suivants:
a) le bâtiment, la construction ou la démolition projeté n’est pas conforme à la présente loi ou au code du bâtiment, ou enfreint une autre loi applicable;
. . .
(3) Nul ne doit effectuer ni faire effectuer une modification importante à un plan, à un devis descriptif, à un document ou à un autre renseignement ayant servi de base à la délivrance d’un permis, sans en faire part au chef de service et sans avoir déposé auprès de lui une description détaillée de la modification afin d’obtenir son autorisation.
. . .
(5) Nul ne doit construire ou faire construire un bâtiment dans une municipalité si ce n’est conformément aux plans, devis descriptifs, documents et autres renseignements ayant servi de base à la délivrance d’un permis ou aux modifications de ces plans, devis descriptifs, documents et autres renseignements autorisées par le chef de service.
8 (1) Sous réserve de l’article 11, un inspecteur peut, aux fins d’inspecter un bâtiment ou un emplacement à l’égard duquel un permis a été délivré ou une demande de permis a été présentée, pénétrer dans des biens-fonds ou dans des lieux en tout temps et sans mandat.
(2) Si l’inspecteur constate une contravention à une disposition de la présente loi ou du code du bâtiment, il peut donner à la personne qu’il croit en faute un ordre écrit de se conformer à cette disposition, et il peut exiger que cet ordre soit exécuté sur-le-champ ou dans le délai qu’il précise.
(3) Si l’inspecteur donne l’ordre prévu au présent article, cet ordre doit comporter suffisamment de renseignements pour préciser la nature de la contravention et l’endroit où elle est commise.
. . .
(5) Si l’ordre de l’inspecteur donné aux termes du présent article n’est pas exécuté dans le délai imparti ou, à défaut d’un délai fixé, dans un délai suffisant compte tenu des circonstances, le chef de service peut ordonner la suspension de tout ou partie des travaux de construction ou de démolition à l’égard du bâtiment. L’ordre de suspension est signifié aux intéressés que précise le chef de service. Une copie de l’ordre est affichée sur le chantier de construction ou de démolition et nul autre qu’un inspecteur ou le chef de service ne doit enlever cette copie sans l’autorisation de l’un de ces derniers.
(6) Lorsqu’un ordre de suspension de construire ou de démolir est donné aux termes du paragraphe (5), nul ne doit accomplir d’acte relatif à des travaux de construction ou de démolition du bâtiment qui font l’objet de l’ordre sauf ceux qui sont nécessaires à l’exécution de l’ordre donné par l’inspecteur en vertu du paragraphe (2).
9 (1) Un inspecteur ou un chef de service peut donner un ordre interdisant la couverture ou la fermeture d’une partie de bâtiment pendant son inspection. Si cet ord