Jia c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Jia c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-06-23
Référence neutre
2014 CF 596
Numéro de dossier
IMM-2621-13
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20140623
Dossier : IMM-2621-13
Référence : 2014 CF 596
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 23 juin 2014
En présence de madame la juge Gleason
ENTRE :
BAOXIAN JIA
demandeur
Et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Monsieur Jia est originaire de la Chine. En décembre 2009, il a présenté une demande au bureau des visas du Canada à Hong Kong, souhaitant être admis au Canada à titre de membre de la catégorie des investisseurs, une catégorie de la composante « immigration économique » prévue à l’article 90 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 [le Règlement]. Sa demande n’a pas été traitée en raison du grand nombre de demandes semblables d’autres éventuels immigrants de la catégorie des investisseurs et aussi, peut-être, de certains changements dans la façon dont Citoyenneté et Immigration Canada [CIC] traitait les demandes présentées au titre du Programme d’immigration des investisseurs [PII] du gouvernement fédéral. À cause de ces changements, les demandes comme celle de M. Jia ont été ralenties dans la file de traitement parce que le défendeur, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration [le ministre ou le défendeur], a adopté des critères de traitement modifiés, qui ont fait en sorte que l’on traite en parallèle des demandes plus anciennes – comme celle de M. Jia – en même temps que des demandes plus récentes, déposées en vertu de critères modifiés et plus stricts.
[2] M. Jia fait valoir que si le ministre n’avait pas changé les priorités de traitement ou fixé le quota des demandes à des niveaux artificiellement bas, sa demande aurait été acceptée à l’heure actuelle et il se serait vu accorder le droit d’établissement à tire de membre de la catégorie des investisseurs. C’est la raison pour laquelle il a déposé la présente demande de contrôle judiciaire, sollicitant une ordonnance de mandamus pour obliger le défendeur à traiter sa demande au titre du PII.
[3] La demande de visa de M. Jia, ainsi que celle de milliers d’autres personnes qui ont présenté une demande au titre du PII, vient tout juste d’être abolie par une disposition récemment adoptée, l’article 87.5 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la Loi ou la LIPR], qui est entrée en vigueur à la fin de la semaine dernière et qui a pour effet d’annuler toutes les demandes de visa d’étrangers dans la catégorie des investisseurs ou celle des entrepreneurs qui ne répondaient pas à certaines exigences en date du 11 février 2014.
[4] Dans la présente demande d’autorisation et de contrôle judiciaire, M. Jia sollicitait au départ une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de traiter dans les douze mois suivants sa demande au titre du PII. Il maintient sa demande de mandamus mais, maintenant, au vu de l’article 87.5 de la LIPR, il sollicite une ordonnance de mandamus en vue d’exiger que le ministre traite sa demande de visa, indépendamment de l’adoption de cet article.
[5] À l’époque où M. Jia a obtenu l’autorisation d’introduire la présente demande de contrôle judiciaire, il y en avait 94 autres, quasi identiques, que Me Leahy avait déposées pour le compte d’autres demandeurs se trouvant dans la même situation et qui avaient présenté une demande au titre du PII. Dans leurs demandes d’autorisation et de contrôle judiciaire déposées auprès de la Cour, ces 94 autres demandeurs sollicitaient eux aussi des ordonnances de mandamus visant à obliger à traiter leurs demandes de visa. Par l’ordonnance datée du 7 mars 2014, ma collègue, la juge Mactavish, a accordé l’autorisation requise dans le cas des 95 demandes et les a regroupées afin qu’elles soient instruites avec celle de M. Jia. Une liste des 94 autres dossiers regroupés, et auxquels s’appliquent les présents motifs, est jointe ci-après en tant qu’annexe « A ».
[6] La grande majorité des 95 demandeurs, à l’instar de M. Jia, ont présenté leurs demandes au titre du PII au bureau des visas de Hong Kong, et ce, à diverses dates entre le 27 août 2008 et le 28 juin 2010, et leurs demandes n’ont pas été traitées pour les mêmes raisons que celles qui s’appliquent à M. Jia.
[7] Outre les demandeurs de Hong Kong, les demandes regroupées en comptent aussi sept qui émanent de personnes dont les demandes au titre du PII ont été envoyées depuis Damas au bureau des visas d’Ankara pour traitement, une demande unique présentée au bureau des visas de New Delhi (Inde), une autre présentée à Pretoria (Afrique du Sud) et une dernière venant d’Islamabad, qui a été envoyée au bureau des visas de Londres (R.-U.) pour traitement. Ces demandes ont été présentées entre le 29 octobre 2007 et le 27 juin 2010 et elles non plus n’ont pas été l’objet d’une décision finale.
[8] En plus de ces 95 dossiers, la Cour a maintenant entre les mains plus d’un millier d’autres demandes d’autorisation et de contrôle judiciaire que Me Leahy a déposées pour le compte d’autres demandeurs au titre du PII, des demandes dans lesquelles ces derniers sollicitent également des ordonnances de mandamus en vue d’obliger le ministre à traiter leurs demandes de visa en dépit de l’article 87.5 de la LIPR. Par une ordonnance datée du 30 avril 2014 de la juge Mactavish, les présents motifs s’appliquent mutatis mutandis (c’est-à-dire, avec les modifications qui s’imposent) à chacune de ces autres demandes.
[9] Lors de procédures préalables à l’audience, les parties ont convenu que ces 95 dossiers regroupés seraient tranchés en fonction des éléments de preuve produits dans cinq dossiers principaux, soit un venant de chacun des bureaux des visas en cause, car il n’y a aucune différence notable entre les dossiers des différents bureaux. Les dossiers retenus sont :
Jia c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), IMM-2621-13, pour Hong Kong; Bansal c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), IMM-2503-13, pour New Delhi; Gholampour c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), IMM-2508-13, pour Londres; Nasseri Karimi Vand c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), IMM‑2510‑13, pour Ankara; Stopforth c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), IMM-3892-13, pour Pretoria.
[10] Après le dépôt de tous les éléments de preuve, et deux semaines seulement avant la date d’audience prévue, les demandeurs ont signifié un avis de question constitutionnelle dans lequel ils ont donné avis qu’ils entendaient faire valoir que le prétendu retard du ministre à traiter leurs demandes violait les droits que leur conféraient les articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c 11 [la Charte] (ou d’autres prétentions à l’égalité formulées en termes plus larges) et que le prétendu [traduction] « favoritisme disproportionné en faveur des demandes du Québec » violait ce que les demandeurs appellent le [traduction] « principe du fédéralisme ».
[11] Le défendeur s’est opposé à la signification tardive de l’avis, mais il a fait des observations relativement détaillées sur les questions de nature constitutionnelle, tant dans son mémoire des arguments supplémentaires qu’au cours de sa plaidoirie. J’ai décidé qu’il y avait lieu de se prononcer sur les questions de nature constitutionnelle, malgré la signification tardive de l’avis, afin de mettre un terme à ces affaires. Les questions sur lesquelles il est nécessaire de se prononcer sont donc les suivantes :
Y a-t-il lieu d’accorder une ordonnance de mandamus dans l’un quelconque des dossiers? Y a-t-il eu manquement aux droits que la Charte confère aux demandeurs? Le défendeur a-t-il par ailleurs violé la Constitution dans la manière dont il a traité ces demandes? Y a-t-il une question à certifier en vertu de l’article 74 de la LIPR en vue de prévoir la possibilité de porter en appel les dossiers dont il est question en l’espèce devant la Cour d’appel?
[12] Pour les motifs qui suivent, j’ai décidé que les demandeurs n’ont pas droit à une ordonnance de mandamus car ils n’ont pas établi que le ministre a manqué à une obligation quelconque envers eux parce qu’il n’y a pas eu, dans les circonstances, de délai déraisonnable dans le traitement de leurs demandes. Par ailleurs, même si ce n’était pas le cas, il serait néanmoins peu approprié de leur accorder le redressement qu’ils sollicitent car il serait inéquitable de le faire. Le défendeur n’a pas non plus manqué aux attentes légitimes que les demandeurs auraient pu avoir quant à la façon dont leurs demandes de visa seraient traitées ou du moment où cela aurait lieu. Les demandeurs n’ont donc pas droit à un redressement de la nature d’une ordonnance de mandamus.
[13] J’ai également conclu que même si les demandeurs possèdent des droits en vertu de la Charte (ce qui n’est peut-être pas le cas), le défendeur, dans ces affaires, n’a violé aucun droit que prévoient soit l’article 7 soit l’article 15 de la Charte. J’ai par ailleurs décidé que les prétentions trop vagues qui ont été formulées dans le cadre des prétendues exigences du fédéralisme ou du principe de la primauté du droit sont sans fondement. Ces demandes seront donc rejetées.
[14] Enfin, vu le degré élevé d’entente entre les parties à propos de la question de la certification, et compte tenu du fait que des questions comparables à celles que les parties proposent ont récemment été certifiées par deux de mes collègues dans des affaires très semblables, j’ai jugé bon de certifier deux questions en vertu de l’article 74 de la LIPR.
[15] Avant d’analyser ces questions, il est nécessaire de passer en revue le contexte factuel dans lequel s’inscrivent ces demandes, ainsi que d’examiner les dispositions législatives applicables car elles sont différentes de celles qui étaient en vigueur à l’époque où ont été tranchées les décisions clés que les demandeurs invoquent.
I. Le contexte [16] La preuve qui m’est soumise révèle que le Programme fédéral des investisseurs existe depuis plusieurs années. À l’époque où chacun des demandeurs visés par les 95 dossiers regroupés a présenté une demande au titre du PII, une personne devait avoir de l’expérience dans le domaine des affaires, une valeur nette de 800 000 $ et la capacité d’investir la somme de 400 000 $ en vue d’être admissible à titre d’investisseur. Pour ceux qui présentaient une demande au titre du PII avant le 1er décembre 2010 (ce qui a été le cas de tous ces demandeurs), et à condition que leurs demandes soient acceptées, il était obligatoire de consentir pour cinq ans, et sans intérêt, un prêt de 400 000 $ au gouvernement du Canada, qui distribuerait ensuite ces fonds aux provinces et aux territoires participants dans le but de financer le développement et la croissance économiques. Aucun des demandeurs n’a été appelé à avancer des fonds à titre d’investisseur parce qu’aucun de leurs dossiers n’a franchi le stade où un investissement était requis.
[17] Il ressort également de la preuve que, chaque année, en vertu des pouvoirs que la LIPR lui déléguait, le ministre a fixé un quota ou un objectif concernant le nombre d’immigrants inscrits au PII que le Canada accueillerait. Ce quota était établi à l’échelle mondiale, et le nombre total ainsi fixé était ensuite réparti entre divers bureaux des visas, en prenant pour base des facteurs tels que le nombre des demandes en instance dans les bureaux.
[18] En 2006, pour le PII, l’objectif mondial a été fixé à 1 015 investisseurs. Entre 2007 et 2010, cet objectif a varié entre 2 000 et 3 015, et en 2011 et en 2012, il a été fixé à 1 500 investisseurs. Il ressort de plus de la preuve qu’en ce qui concerne les années 2006 à 2012 (sauf 2007), le défendeur a atteint ou dépassé son objectif mondial et a traité le nombre prévu (ou plus) de demandes présentées au titre du PII.
[19] Les immigrants inscrits au PII ont été acceptés en vue de leur établissement à l’extérieur du Québec. Un programme distinct – règlementant une catégorie distincte d’immigrants – vise les investisseurs qui souhaitent s’établir au Québec : le Programme Investisseurs du Québec [PIQ] (voir le Règlement sur la sélection des ressortissants étrangers revendicateurs du statut de réfugié, RQ, c I‑0.2, r 4, par contraste avec les articles 102 à 104 et 107 à 109 du Règlement). La province de Québec fixe pour le PIQ des objectifs distincts (en consultation avec les représentants fédéraux), qui, de façon générale, semblent avoir été supérieurs à 23 % des objectifs du PII (ou le pourcentage approximatif de la population canadienne résidant au Québec).
[20] Le Programme des investisseurs a eu de plus en plus de succès et, en 2010 (sinon avant), CIC a reçu des milliers de demandes au titre du PII, créant ainsi d’importants arriérés de demandes non traitées dans de nombreux bureaux des visas. En raison de cela, depuis 2008, un certain nombre de modifications législatives ont été apportées et un certain nombre de mesures administratives ont été prises en vue de réduire et d’éliminer cet arriéré.
II. Les dispositions législatives applicables [21] Pour ce qui est tout d’abord des dispositions législatives pertinentes, une copie de ces dernières est annexée au complet à l’annexe « B » des présents motifs. Je ne passerai donc en revue ci-après que les dispositions les plus importantes.
[22] La première d’entre elles est l’article 3 de la LIPR, qui énonce les objectifs de la Loi. Pendant toute la période visée par les demandes dont il est question en l’espèce, ces objectifs consistaient à « permettre au Canada de retirer de l’immigration le maximum d’avantages sociaux, culturels et économiques » (alinéa 3(1)a)), à enrichir et à renforcer « le tissu social et culturel du Canada dans le respect de son caractère fédéral, bilingue et multiculturel » (alinéa 3(1)b)), à favoriser « le développement économique et la prospérité du Canada et [à] faire en sorte que toutes les régions puissent bénéficier des avantages économiques découlant de l’immigration » (alinéa 3(1)c)) et à atteindre « par la prise de normes uniformes et l’application d’un traitement efficace, les objectifs fixés pour l’immigration par le gouvernement fédéral après consultation des provinces » (alinéa 3(1)f)).
[23] Le paragraphe 11(1) de la LIPR, qui n’a pas changé depuis le jour où les 95 demandeurs ont présenté une demande au titre du PII, confère le pouvoir légal de délivrer des visas. Ce paragraphe dispose qu’un étranger doit, avant d’entrer au Canada, « demander à l’agent les visas et autres documents requis par règlement ». Il mentionne ensuite qu’un visa peut être délivré si un agent des visas est convaincu que l’étranger n’est pas interdit de territoire et répond aux exigences de la Loi.
[24] L’article 12 de la LIPR, qui lui non plus n’a pas changé depuis le jour où les 95 demandeurs ont présenté une demande au titre du PII, fait état des catégories d’immigrants qui peuvent être sélectionnés à titre de résidents permanents, en établissant les catégories du regroupement familial, de l’immigration économique et des réfugiés. Pour ce qui est de la catégorie « immigration économique » (dont la catégorie des investisseurs est une sous‑catégorie), le paragraphe 12(2) de la LIPR indique que « [l]a sélection des étrangers de la catégorie “immigration économique” se fait en fonction de leur capacité à réussir leur établissement économique au Canada. »
[25] Le paragraphe 94(2) de la LIPR confère au ministre le pouvoir – et la responsabilité – de déclarer le nombre d’étrangers qui sont devenus résidents permanents au cours de l’année précédente, ainsi que le nombre de ceux dont il est prévu qu’ils le deviendront l’année suivante.
[26] Le 18 juin 2008, le Parlement a adopté la Loi d’exécution du budget de 2008, LC 2008, c 28 [la LEB], qui a ajouté l’article 87.3 à la LIPR. Ce nouvel article 87.3, qui s’appliquait à de nombreux types de demandes de visa, y compris celles qui concernaient les diverses catégories dites économiques, prévoyait en partie ce qui suit :
Atteinte des objectifs d’immigration
(2) Le traitement des demandes se fait de la manière qui, selon le ministre, est la plus susceptible d’aider l’atteinte des objectifs fixés pour l’immigration par le gouvernement fédéral.
Instructions
(3) Pour l’application du paragraphe (2), le ministre peut donner des instructions sur le traitement des demandes, notamment en précisant l’un ou l’autre des points suivants :
a) les catégories de demandes à l’égard desquelles s’appliquent les instructions;
b) l’ordre de traitement des demandes, notamment par catégorie;
c) le nombre de demandes à traiter par an, notamment par catégorie;
d) la disposition des demandes. dont celles faites de nouveau.
Respect des instructions
(4) L’agent — ou la personne habilitée à exercer les pouvoirs du ministre prévus à l’article 25 — est tenu de se conformer aux instructions avant et pendant le traitement de la demande; s’il ne procède pas au traitement de la demande, il peut, conformément aux instructions du ministre, la retenir, la retourner ou en disposer.
[…]
Précision
(7) Le présent article n’a pas pour effet de porter atteinte au pouvoir du ministre de déterminer de toute autre façon la manière la plus efficace d’assurer l’application de la loi.
Attainment of immigration goals
(2) The processing of applications and requests is to be conducted in a manner that, in the opinion of the Minister, will best support the attainment of the immigration goals established by the Government of Canada.
Instructions
(3) For the purposes of subsection (2), the Minister may give instructions with respect to the processing of applications and requests, including instructions
(a) establishing categories of applications or requests to which the instructions apply;
(b) establishing an order, by category or otherwise, for the processing of applications or requests;
(c) setting the number of applications or requests, by category or otherwise, to be processed in any year; and
(d) providing for the disposition of applications and requests, including those made subsequent to the first application or request.
Compliance with instructions
(4) Officers and persons authorized to exercise the powers of the Minister under section 25 shall comply with any instructions before processing an application or request or when processing one. If an application or request is not processed, it may be retained, returned or otherwise disposed of in accordance with the instructions of the Minister.
[…]
Clarification
(7) Nothing in this section in any way limits the power of the Minister to otherwise determine the most efficient manner in which to administer this Act.
[27] Il est important de signaler que l’article 120 de la LEB précisait :
Demandes
120. L’article 87.3 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ne s’applique qu’à l’égard des demandes faites à compter du 27 février 2008.
Application
120. Section 87.3 of the Immigration and Refugee Protection Act applies only to applications and requests made on or after February 27, 2008.
[28] C’est donc dire qu’avant d’être modifié de nouveau de la manière décrite ci-après, l’article 87.3 de la LIPR ne s’appliquait pas aux demandes de visa déposées avant le 27 février 2008.
[29] Le 29 juin 2012, la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, LC 2012, c 19 a obtenu la sanction royale. Ce projet de loi omnibus a modifié l’article 87.3 de la LIPR en vue de conférer expressément au ministre le pouvoir de donner des instructions ministérielles sur le traitement des demandes, et ce, en « prévoyant des conditions, notamment par groupe, à remplir en vue du traitement des demandes ou lors de celui-ci » (alinéa 87.3(3)a.1)) et en prévoyant que les instructions ministérielles pouvaient, « lorsqu’elles le prévoient, s’appliquer à l’égard des demandes pendantes faites avant la date où elles prennent effet » (paragraphe 87.3(3.1)). Ces dispositions sont entrées en vigueur au moment de la sanction royale, soit le 29 juin 2012. En conséquence, contrairement à la première version de l’article 87.3 en vigueur avant le 29 juin 2012, la version modifiée prévoyait expressément que des instructions ministérielles pouvaient s’appliquer rétroactivement à des demandes en instance.
[30] De plus, ce texte de loi a ajouté le paragraphe 3.2 à l’article 87.3 de la LIPR. Ce paragraphe dispose que les instructions données en vertu de l’alinéa 87.3(3)c) « peuvent préciser que le nombre de demandes à traiter par an, notamment par groupe, est de zéro. » Enfin, l’article 709 de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable a abrogé l’article 120 de la LEB, effaçant ainsi tout doute quant à la possibilité que des instructions ministérielles s’appliquent à des demandes de visa déposées avant le 27 février 2008.
[31] L’article 87.3 a été modifié à quelques autres reprises par des lois budgétaires ultérieures, mais ces changements étaient mineurs et sont sans importance en l’espèce. Vu l’importance cruciale du paragraphe 87.3 de la LIPR pour les demandes dont il est ici question, il est reproduit dans son intégralité. En voici le texte actuellement en vigueur :
Application
87.3 (1) Le présent article s’applique aux demandes de visa et autres documents visés aux paragraphes 11(1) et (1.01) — sauf à celle faite par la personne visée au paragraphe 99(2) —, aux demandes de parrainage faites au titre du paragraphe 13(1), aux demandes de statut de résident permanent visées au paragraphe 21(1) ou de résident temporaire visées au paragraphe 22(1) faites par un étranger se trouvant au Canada, aux demandes de permis de travail ou d’études ainsi qu’aux demandes prévues au paragraphe 25(1) faites par un étranger se trouvant hors du Canada.
Atteinte des objectifs d’immigration
(2) Le traitement des demandes se fait de la manière qui, selon le ministre, est la plus susceptible d’aider l’atteinte des objectifs fixés pour l’immigration par le gouvernement fédéral.
Instructions
(3) Pour l’application du paragraphe (2), le ministre peut donner des instructions sur le traitement des demandes, notamment des instructions :
a) prévoyant les groupes de demandes à l’égard desquels s’appliquent les instructions;
a.1) prévoyant des conditions, notamment par groupe, à remplir en vue du traitement des demandes ou lors de celui‑ci;
b) prévoyant l’ordre de traitement des demandes, notamment par groupe;
c) précisant le nombre de demandes à traiter par an, notamment par groupe;
d) régissant la disposition des demandes dont celles faites de nouveau.
Application
(3.1) Les instructions peuvent, lorsqu’elles le prévoient, s’appliquer à l’égard des demandes pendantes faites avant la date où elles prennent effet.
Précision
(3.2) Il est entendu que les instructions données en vertu de l’alinéa (3)c) peuvent préciser que le nombre de demandes à traiter par an, notamment par groupe, est de zéro.
Respect des instructions
(4) L’agent — ou la personne habilitée à exercer les pouvoirs du ministre prévus à l’article 25 — est tenu de se conformer aux instructions avant et pendant le traitement de la demande; s’il ne procède pas au traitement de la demande, il peut, conformément aux instructions du ministre, la retenir, la retourner ou en disposer.
Précision
(5) Le fait de retenir ou de retourner une demande ou d’en disposer ne constitue pas un refus de délivrer les visas ou autres documents, d’octroyer le statut ou de lever tout ou partie des critères et obligations applicables.
Publication
(6) Les instructions sont publiées dans la Gazette du Canada.
Précision
(7) Le présent article n’a pas pour effet de porter atteinte au pouvoir du ministre de déterminer de toute autre façon la manière la plus efficace d’assurer l’application de la loi.
Application
87.3 (1) This section applies to applications for visas or other documents made under subsections 11(1) and (1.01), other than those made by persons referred to in subsection 99(2), to sponsorship applications made under subsection 13(1), to applications for permanent resident status under subsection 21(1) or temporary resident status under subsection 22(1) made by foreign nationals in Canada, to applications for work or study permits and to requests under subsection 25(1) made by foreign nationals outside Canada.
Attainment of immigration goals
(2) The processing of applications and requests is to be conducted in a manner that, in the opinion of the Minister, will best support the attainment of the immigration goals established by the Government of Canada.
Instructions
(3) For the purposes of subsection (2), the Minister may give instructions with respect to the processing of applications and requests, including instructions
(a) establishing categories of applications or requests to which the instructions apply;
(a.1) establishing conditions, by category or otherwise, that must be met before or during the processing of an application or request;
(b) establishing an order, by category or otherwise, for the processing of applications or requests;
(c) setting the number of applications or requests, by category or otherwise, to be processed in any year; and
(d) providing for the disposition of applications and requests, including those made subsequent to the first application or request.
Application
(3.1) An instruction may, if it so provides, apply in respect of pending applications or requests that are made before the day on which the instruction takes effect.
Clarification
(3.2) For greater certainty, an instruction given under paragraph (3)(c) may provide that the number of applications or requests, by category or otherwise, to be processed in any year be set at zero.
Compliance with instructions
(4) Officers and persons authorized to exercise the powers of the Minister under section 25 shall comply with any instructions before processing an application or request or when processing one. If an application or request is not processed, it may be retained, returned or otherwise disposed of in accordance with the instructions of the Minister.
Clarification
(5) The fact that an application or request is retained, returned or otherwise disposed of does not constitute a decision not to issue the visa or other document, or grant the status or exemption, in relation to which the application or request is made.
Publication
(6) Instructions shall be published in the Canada Gazette.
Clarification
(7) Nothing in this section in any way limits the power of the Minister to otherwise determine the most efficient manner in which to administer this Act.
III. Les dispositions règlementaires et les instructions ministérielles pertinentes [32] Comme il a été mentionné plus tôt, avant le 1er décembre 2010 le paragraphe 88(1) du Règlement exigeait que les demandeurs de la catégorie des investisseurs prouvent qu’ils avaient une expérience des affaires, qu’ils possédaient une valeur nette de 800 000 $ et qu’ils accorderaient au gouvernement un prêt sans intérêt, sur cinq ans, d’un montant de 400 000 $. À compter du 1er décembre 2010, l’exigence de la valeur nette a été haussée à 1,6 million de dollars et le montant du prêt sans intérêt à 800 000 $. Les exigences financières accrues qui étaient énoncées au paragraphe 88(1) du Règlement s’appliquaient uniquement aux demandes présentées au titre du PII après le 1er décembre 2010 inclusivement et elles n’ont donc pas d’incidence sur les demandeurs visés par les demandes dont il est ici question, qui ont tous présenté leurs demandes avant cette date-là.
[33] Les instructions ministérielles données en vertu du paragraphe 87.3 de la LIPR s’appliquaient toutefois aux demandes de visa des demandeurs. Les premières [IM1], en vigueur du 29 novembre 2008 au 25 juin 2010, concernaient essentiellement les demandes relatives à la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral). Pour ce qui était des demandes relatives à la catégorie des investisseurs, les IM1 prévoyaient simplement qu’elles seraient traitées « en fonction des priorités actuelles ».
[34] Les IM1 ont été remplacées par une deuxième série d’instructions ministérielles [IM2] le 26 juin 2010. Ces dernières prévoyaient une pause administrative dans l’acceptation de nouvelles demandes au titre du PII, une pause (appelée aussi « suspension ») qui s’étendrait jusqu’à l’entrée en vigueur des modifications règlementaires apportées à la définition d’un « investisseur » et d’un « investissement », lesquelles ont été promulguées le 1er décembre 2010. Les IM2 prévoyaient également qu’une fois que la pause administrative serait levée, les demandes à traiter au titre du PII qui avaient été déposées en vertu des exigences règlementaires « anciennes » et « nouvelles » seraient traitées simultanément. Les IM2 précisaient à cet égard que « [l]es demandes présentées dans le cadre du Programme d’immigration des investisseurs (fédéral) reçues à partir de la date d’entrée en vigueur des modifications règlementaires proposées […] devront, en tant que catégorie, être traitées en parallèle avec les demandes fédérales reçues avant la pause administrative, selon un ratio conforme aux exigences opérationnelles ».
[35] La série suivante d’instructions ministérielles, en vigueur à compter du 1er juillet 2011, a plafonné à 700 les nouvelles demandes au titre du Programme fédéral d’immigration des investisseurs qui seraient traitées chaque année. Pour le calcul du plafond, les instructions prévoyaient que l’« année » s’étendait du 1er juillet au 30 juin.
[36] La série suivante d’instructions ministérielles pertinentes, que le défendeur a appelée IM3 dans ses documents, est entrée en vigueur le 1er juillet 2012 et a établi une seconde pause administrative concernant l’acceptation des demandes à traiter au titre du PII : aucune ne serait acceptée à partir du 1er juillet 2012 inclusivement. Cette pause n’a pas été levée et, en fait, elle a été confirmée dans les instructions ministérielles suivantes, délivrées en janvier 2013; elles prévoient que la pause (appelée maintenant « moratoire temporaire ») concernant l’acceptation de nouvelles demandes au titre du PII demeurera en vigueur « jusqu’à nouvel ordre ».
[37] L’effet de ces diverses instructions est le suivant.
[38] Premièrement, aucune nouvelle demande de la catégorie des investisseurs n’est acceptée depuis juillet 2012. Ce fait n’a pas eu d’incidence sur les demandeurs en l'espèce, car la pause administrative a simplement empêché de nouveaux immigrants éventuels de présenter une demande au titre du PII à compter de juillet 2012.
[39] Deuxièmement, à partir de décembre 2010, les demandes déposées avant cette date ont été traitées en parallèle avec les nouvelles demandes déposées entre décembre 2010 et juillet 2012 en vertu des critères règlementaires rehaussés. Ce changement dans les priorités de traitement s’est répercuté sur les demandeurs, car le défendeur a mis fin à son ancien système de traitement des demandes au titre du PII (« premier entré, premier sorti ») en faveur du traitement parallèle d’« anciennes » demandes (comme celles des demandeurs) et de « nouvelles » demandes déposées entre décembre 2010 et juillet 2012.
IV. Les instructions et les bulletins opérationnels [40] CIC a publié au fil des ans diverses instructions ou divers bulletins opérationnels, donnant d’autres conseils quant à la manière dont il faut traiter les demandes de la catégorie des investisseurs. Les parties reconnaissent que ces instructions et ces bulletins opérationnels sont disponibles par voie électronique et que des demandeurs, des consultants en immigration et des avocats les consultent souvent.
[41] La première instruction opérationnelle pertinente, datée du 8 juin 2006, a été rédigée avant l’important afflux de demandes au titre du PII. Ce document a instauré le processus de demande simplifié pour les demandes au titre du PII et a prévu ce qui suit au sujet de leur traitement :
L’étape du traitement : les bureaux des visas doivent mettre en place un système de rappel de façon à signaler les cas des catégories fédérales de l’immigration économique de quatre à six mois avant qu’ils ne procèdent à leur évaluation. On enverra alors au demandeur une lettre standard dans laquelle on lui demandera de fournir tous les documents à l’appui, c’est-à-dire une liste analogue à celle envoyée avec la lettre d’accusé de réception pour la demande simplifiée, à laquelle sera joint, au besoin, un formulaire IMM8 mis à jour et toute annexe nécessaire. Le demandeur devrait se voir accorder un délai de quatre mois pour présenter les documents à l’appui, et le dossier, être marqué « à rappeler » dans quatre ou cinq mois. Parce que les bureaux des visas pourront donc gérer le volume de demandes reçues « complétées », il sera raisonnable pour les demandeurs de s’attendre à ce que l’évaluation de leur demande commence sans tarder. Les bureaux des visas devraient normalement approuver la demande (dans l’attente des vérifications nécessaires), la refuser ou convoquer le demandeur à une entrevue dans les quelques semaines suivant la fin du délai de quatre mois accordé pour fournir les documents et/ou suivant la date à laquelle ils auront reçu les documents à l’appui. Si le bureau constate qu’il n’est pas en mesure de le faire, il devrait réduire le volume de cas pour lesquels il demande de fournir les documents à l’appui, jusqu’à ce que le bon rythme de traitement soit établi.
[42] Le 2 décembre 2010, un autre bulletin opérationnel a été diffusé : le Bulletin opérationnel no 252. Après avoir exposé en détail l’obligation de traiter les demandes au titre du PII déposées avant décembre 2010 en parallèle avec celles déposées après cette date, ce Bulletin indiquait :
Règle générale, les bureaux des visas doivent traiter les demandes au titre du PII fédéral selon le ratio suivant : deux anciennes demandes non traitées pour une nouvelle demande reçue à compter du 1er décembre 2010. Le ratio de traitement simultané des demandes de deux anciennes demandes pour une nouvelle demande est fourni à titre indicatif seulement; le ratio peut changer au fil du temps en fonction des exigences opérationnelles et ne peut être appliqué également à tous les bureaux des visas étant donné qu’il dépend du nombre de demandes au titre de la catégorie des investisseurs que doit traiter un bureau des visas donné.
[43] Enfin, en février 2014, CIC a publié le Bulletin opérationnel no 566, qui a indiqué que le traitement des demandes présentées au titre du PII « devrait être effectué conformément aux procédures administratives habituelles » jusqu’à l’entrée en vigueur de l’article 87.5 de la LIPR.
V. Les faits relatifs à chacun des cinq dossiers principaux A. Hong Kong [44] Voyons maintenant les faits qui se rapportent à chacun des cinq dossiers principaux. Comme il a été mentionné plus tôt, M. Jia a présenté sa demande en décembre 2009 au bureau des visas de Hong Kong. Sa demande, comme celles des 94 autres demandeurs dont il est ici question, a été présentée à titre sommaire et n’exigeait pas que l’on fournisse des renseignements détaillés (les demandes déposées après décembre 2010 devaient être accompagnées de renseignements plus complets.)
[45] Après avoir reçu la demande, CIC a envoyé à M. Jia une lettre d’accusé de réception et a placé sa demande dans la file des demandes en attente de traitement. Cette lettre type indiquait que le bureau des visas de Hong Kong était [traduction] « […] en voie de traiter les demandes reçues au cours des 18 à 24 mois précédents; toutefois, la situation peut changer. Veuillez consulter le site Web de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) pour obtenir des renseignements à jour sur les délais de traitement à notre bureau ». La lettre indiquait ensuite l’adresse URL de la page du site Web de CIC où l’on pouvait prendre connaissance des délais de traitement mis à jour.
[46] CIC a mis à jour ces délais à intervalles périodiques sur son site Web, et à Hong Kong les délais de traitement moyen des demandes au titre du PII se sont allongés. Plus précisément, une attente de 37 mois a été annoncée comme délai de traitement en octobre 2010. En avril 2012, ce délai était passé à 44 mois et, en octobre de cette année, à 47 mois. En 2013, le délai de traitement des demandes présentées au titre du PII à Hong Kong avait augmenté à 51 mois en avril et, ensuite, à 56 mois en octobre. Au mois de mars 2014, ce délai de traitement, dans le cas de Hong Kong, était de 57 mois. Ces délais de traitement sont résumés dans le tableau suivant :
Bureau des visas de Hong Kong
Date
Délai de traitement (en mois)
22 octobre 2010
37
23 avril 2012
44
24 octobre 2012
47
24 avril 2013
51
30 octobre 2013
56
10 mars 2014
57
[47] À l’exception de l’année 2007, le bureau des visas de Hong Kong a atteint ou dépassé le quota de demandes au titre du PII qu’il était censé traiter chaque année. Les délais d’attente croissants étaient donc générés par le pourcentage de différence entre le nombre des demandes et le quota ou l’objectif attribué au bureau. À Hong Kong, le nombre des demandes au titre du PII non traitées s’établissait comme suit, entre 2006 et 2013 :
Bureau des visas de Hong Kong
Année
Nombre de dossiers
2006
1 645
2007
2 181
2008
2 368
2009
8 322
2010
15 875
2011
17 283
2012
16 340
2013
15 388
[48] Au mois de juin 2013, il y avait 5 500 dossiers qui précédaient la demande de M. Jia dans la file de traitement au bureau des visas de Hong Kong. À la date d’entrée en vigueur de l’article 87.5 de la LIPR, des milliers de dossiers avaient encore priorité sur le sien.
[49] L’avocat de M. Jia fait valoir que si le ministre avait fait deux choses différemment, la demande de son client serait traitée à présent. Plus précisément, il allègue que si le ministre n’avait pas instauré un système de traitement parallèle pour les « anciennes » et les « nouvelles » demandes au titre du PII, ou s’il avait fixé un quota supérieur, proportionnellement équivalent à celui fixé dans le cadre du PIQ, M. Jia se trouverait aujourd’hui au Canada. Par « proportionnellement équivalent », il veut dire : si le ministre avait fixé pour le PII des quotas fondés sur ceux du PIQ, majorés par la proportion dans laquelle la population du Canada, hors Québec, excède la population de cette province. Autrement dit, le demandeur fait valoir qu’il (ainsi que les autres demandeurs) aurait dû voir les demandes au titre du PII traitées sur la base du principe « premier entré, premier sorti » et qu’il aurait fallu nettement augmenter le nombre de ces demandes que le Canada acceptait chaque année.
[50] Je suis loin d’être convaincue que l’avocat des demandeurs a établi que si l’une ou l’autre de ces deux mesures avaient été adoptées, la demande de M. Jia (ou celle de n’importe lequel des autres demandeurs) aurait déjà été traitée. Quoi qu’il en soit, je suis disposée à admettre que le remaniement que fait l’avocat des chiffres relatifs au PII et au PIQ fait effectivement une telle démonstration en vue du règlement des présentes demandes, mais je préfère trancher ces dernières en me fondant sur les éléments de preuve présentés plutôt que sur les principes évoqués.
B. New Delhi [51] Les faits dont il est question dans les quatre autres dossiers principaux ne sont pas très différents de ceux que l’on relève dans celui de M. Jia. M. Bansal a présenté sa demande au Haut‑commissariat du Canada à New Delhi (Inde) en novembre 2008. La lettre type d’accusé de réception qui lui a été envoyé indiquait :
[traduction] Vous aurez des nouvelles de notre part sur les résultats de l’évaluation de votre demande dans 12 mois. Veuillez ne pas communiquer avec nous avant les 12 mois suivant la réception de la présente lettre. Vu le nombre élevé de demandes de renseignements que nous recevo