Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie‑Britannique (Procureur général)

Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie‑Britannique (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2014-10-02
Référence neutre
2014 CSC 59
Recueil
[2014] 3 RCS 31
Numéro de dossier
35315
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35315
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2014 CSC 59, [2014] 3 R.C.S. 31
Date : 20141002
Dossier : 35315
Entre :
Trial Lawyers Association of British Columbia et
Association du Barreau canadien — division de la Colombie-Britannique
Appelantes/Intimées au pourvoi incident
et
Procureur général de la Colombie-Britannique
Intimé/Appelant au pourvoi incident
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta, Advocates’ Society, West Coast Women’s Legal Education and Action Fund et David Asper Centre for Constitutional Rights
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis
Motifs de jugement :
(par. 1 à 69)
Motifs concordants quant au résultat :
(par. 70 à 79)
Motifs dissident :
(par. 80 à 117)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges LeBel, Abella, Moldaver et Karakatsanis)
Le juge Cromwell
Le juge Rothstein
trial lawyers assn. of b.c. c. c.-b. (p.g.), 2014 CSC 59, [2014] 3 R.C.S. 31
Trial Lawyers Association of British
Columbia et Association du Barreau canadien
— Division de la Colombie-Britannique Appelantes/Intimées au pourvoi incident
c.
Procureur général de la Colombie-Britannique Intimé/Appelant au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de l’Alberta,
Advocates’ Society,
West Coast Women’s Legal Education and Action Fund et
David Asper Centre for Constitutional Rights Intervenants
Répertorié : Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie-Britannique (Procureur général)
2014 CSC 59
No du greffe : 35315.
2014 : 14 avril; 2014 : 2 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel — Cours — Accès à la justice — Frais d’audience — Règlement provincial fixant des frais d’audience progressifs — Règlement comportant une disposition dispensant des frais d’audience les personnes « indigentes » (“indigent”) ou « démunies » (“impoverished”) — La province peut-elle établir un régime de frais d’audience en vertu du pouvoir que lui confère l’art. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière d’administration de la justice? — Est-ce qu’un règlement qui impose des frais d’audience niant à certaines personnes l’accès aux tribunaux porte atteinte à la compétence fondamentale des cours supérieures visées à l’art. 96 ? — Le régime provincial de frais d’audience est-il constitutionnellement valide? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(14) , 96 — Court Rules Act, R.S.B.C. 1996, ch. 80 — Supreme Court Rules, B.C. Reg. 221/90, modifiées par B.C. Reg. 10/96 et B.C. Reg. 75/98 — Supreme Court Civil Rules, B.C. Reg. 168/2009, art. 20-5(1).
Au départ, la présente affaire était un litige de droit de la famille. V et D se disputaient la garde d’un enfant, et la première s’est adressée aux tribunaux pour faire trancher cette question et certaines autres. Pour faire fixer la date du procès, V a dû s’engager d’avance à payer des frais d’audience. Au début du procès, elle a demandé au juge de la dispenser du paiement de ces frais. Le juge a mis cette demande en délibéré jusqu’à la fin du procès. Les parties n’étaient pas représentées par avocat et l’audience a duré 10 jours. Les frais d’audience se sont élevés à quelque 3 600 $, une somme pratiquement égale au revenu mensuel net de la famille. Après avoir épuisé ses économies pour payer les honoraires d’avocat, V n’avait plus les moyens de payer les frais d’audience.
Au fait de certaines sources appuyant la thèse de l’inconstitutionnalité des frais d’audience, le juge a invité des tierces parties à intervenir et à présenter des observations sur le sujet et il a suspendu l’obligation de V de payer les frais d’audience. La Division de la Colombie-Britannique de l’Association du Barreau canadien (« ABC »), la Trial Lawyers Association of British Columbia (« Trial Lawyers ») et le procureur général de la Colombie-Britannique (la « Province ») sont finalement intervenus.
Les Supreme Court Rules, qui étaient en vigueur au moment où la présente affaire a pris naissance, ont été remplacées en 2010 par les Supreme Court Civil Rules. La présente contestation de la constitutionnalité des frais d’audience vise tant ceux que fixaient les anciennes Règles que ceux établis dans les nouvelles. Les frais d’audience applicables actuellement passent de zéro pour les trois premiers jours d’audience à 500 $ par jour du quatrième au dixième jour, puis à 800 $ pour chaque jour après le dixième. Une dispense des frais d’audience est prévue au par. 20-5(1) des Supreme Court Civil Rules si le tribunal conclut qu’une personne est « impoverished » (« démunie »). L’exemption en vigueur au moment du procès précisait que le juge pouvait dispenser de tous les frais une personne « indigent » (« indigente »).
En l’espèce, le juge du procès a déclaré inconstitutionnelle la disposition relative aux frais d’audience. La Cour d’appel a elle aussi jugé que le régime ne pouvait être maintenu tel quel, mais elle a décidé que, si on élargissait la portée de la disposition accordant l’exemption en considérant qu’elle comporte les mots « or in need » (« ou dans le besoin »), cette disposition résisterait à un contrôle de constitutionnalité. Trial Lawyers et l’ABC se pourvoient devant notre Cour à l’encontre de la réparation accordée par la Cour d’appel. Pour sa part, la Province forme un appel incident sur la question de la constitutionnalité des frais d’audience.
Arrêt (le juge Rothstein est dissident) : Le pourvoi est accueilli et le pourvoi incident est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Moldaver et Karakatsanis : La perception de frais d’audience représente un exercice acceptable de la compétence reconnue à la Province par le par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cependant, ce pouvoir n’est pas illimité. Il doit être exercé conformément à l’art. 96 de cette loi et aux exigences qui découlent de cet article par déduction nécessaire. L’article 96 a pour effet de restreindre le pouvoir de légiférer des législatures et du Parlement; aucun ordre de gouvernement ne peut édicter de lois qui supprimeraient une partie de la compétence fondamentale ou inhérente des cours supérieures. Ces cours ont toujours eu pour tâche de résoudre des différends opposant des particuliers et de trancher des questions de droit privé et de droit public. Des mesures qui empêchent des gens de s’adresser à cette fin aux tribunaux vont à l’encontre de cette fonction fondamentale des cours de justice. Par conséquent, des frais d’audience qui ont pour effet de nier à des gens l’accès aux tribunaux portent atteinte à la compétence fondamentale des cours supérieures et contreviennent de façon inacceptable à l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
Des considérations relatives à la primauté du droit viennent étayer encore davantage l’existence du lien entre l’accès à la justice et l’art. 96 . Le rôle que joue l’art. 96 et la primauté du droit sont inextricablement liés. Puisque l’accès à la justice est essentiel à la primauté du droit, il est naturel que l’art. 96 accorde une certaine protection constitutionnelle à l’accès à la justice. Les inquiétudes concernant la primauté du droit en l’espèce n’ont rien d’abstrait ou de théorique. Si les gens ne sont pas en mesure de saisir les tribunaux de questions légitimes, les lois ne seront pas appliquées, ce qui risque d’altérer l’équilibre entre le pouvoir de l’État de faire et d’appliquer des lois et la responsabilité des tribunaux de statuer sur les contestations de ces lois par des citoyens.
Considéré dans le contexte de l’ensemble de la Constitution, le par. 92(14) ne confère pas aux provinces le pouvoir d’administrer la justice d’une manière qui nie aux Canadiennes et aux Canadiens le droit d’avoir accès aux cours de juridiction supérieure. Toute tentative en ce sens se heurtera à la protection constitutionnelle dont jouissent les cours supérieures en vertu de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
Des frais sont inconstitutionnels lorsqu’ils privent des plaideurs de l’accès aux cours supérieures. Cette limite est atteinte dans les cas où les frais d’audience en question causent des difficultés excessives à un plaideur qui souhaite s’adresser à la cour supérieure. Un régime de frais d’audience qui ne dispense pas les personnes démunies de l’obligation de payer ces frais outrepasse clairement les limites minimales autorisées par la Constitution. Mais le fait de n’offrir des exemptions qu’aux personnes véritablement démunies pourrait se traduire par un coût d’accès trop élevé. Des frais si considérables qu’ils obligent des plaideurs non démunis à sacrifier des dépenses raisonnables pour présenter une réclamation peuvent, en l’absence d’exemptions adéquates, être inconstitutionnels parce qu’ils causent aux plaideurs des difficultés excessives et, de ce fait, les empêchent effectivement d’avoir accès aux tribunaux. C’est aux législateurs provinciaux qu’il appartient de concevoir des régimes de frais d’audience conformes à la Constitution. Mais, en règle générale, des frais d’audience doivent être assortis d’une exemption habilitant les juges à les écarter dans le cas des personnes qui, en raison de leur situation financière, ne pourraient soumettre aux tribunaux des litiges qui ne sont ni frivoles ni vexatoires. Un régime de frais d’audience peut comporter une exemption en faveur des personnes véritablement démunies, mais ces frais doivent être fixés à un montant tel que toute personne non démunie ait les moyens de les payer. Un régime exigeant le paiement de frais plus élevés doit conférer aux juges un pouvoir discrétionnaire suffisant pour leur permettre d’en dispenser les plaideurs dans tous les cas où ces frais empêcheraient effectivement ces personnes d’avoir accès aux tribunaux parce qu’ils les obligeraient à renoncer à des dépenses raisonnables afin de pouvoir exercer leurs recours.
Le régime de frais d’audience contesté en l’espèce cause des difficultés excessives aux plaideurs de la Colombie-Britannique et il porte atteinte à leur droit d’intenter des recours légitimes devant les tribunaux. Il est inconstitutionnel. Les exemptions actuelles n’accordent pas au juge du procès un pouvoir discrétionnaire suffisant pour dispenser les plaideurs d’avoir à payer les frais d’audience dans les cas qui s’y prêtent.
V est dispensée de payer les frais d’audience. Le régime de frais d’audience empêche l’accès aux tribunaux d’une manière qui contrevient à l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et au principe fondamental de la primauté du droit. Le régime outrepasse donc la compétence conférée à la Province en matière d’administration de la justice par le par. 92(14) .
La réparation convenable consiste à déclarer que, dans sa forme actuelle, le régime de frais d’audience est inconstitutionnel et à laisser à la législature ou au lieutenant-gouverneur en conseil le soin d’édicter de nouvelles dispositions, s’ils décident de le faire. L’« interprétation extensive » est une réparation qui est rarement utilisée et qui ne peut l’être que dans les cas où il est clair que le législateur aux prises avec une déclaration d’inconstitutionnalité aurait apporté la modification proposée. Cette condition n’est pas remplie en l’espèce. En outre, il est même possible que la modification de l’exemption proposée ne permette pas d’englober tous les plaideurs qui n’ont pas les moyens de payer les frais d’audience, et il pourrait être nécessaire d’édicter d’autres dispositions pour éviter à un plaideur la démarche lourde ou humiliante de prouver que l’exception s’applique à lui.
Le juge Cromwell : La présente affaire peut être tranchée sur la base de principes de droit administratif et il n’est pas nécessaire de répondre aux questions constitutionnelles plus générales soulevées. Il existe en common law un droit d’accès raisonnable à la justice civile. Ce droit d’accès raisonnable ne peut être aboli que par des dispositions législatives claires. Ce droit reconnu par la common law est maintenu par la Court Rules Act. Le droit d’accès à la justice civile reconnu en common law autorise les frais d’audience, mais seulement s’il existe une exemption faisant en sorte qu’aucun justiciable ne sera empêché de présenter une demande ou une défense soutenable parce qu’il ne dispose pas des ressources nécessaires pour poursuivre l’instance. Il s’agit d’une norme souple : la question de savoir si une personne est en mesure de payer les frais dépend non seulement des biens qu’elle possède et de son revenu, mais également du montant des dépenses raisonnables et nécessaires qu’elle doit assumer, ainsi que de l’ampleur des frais exigés. Si les exemptions relatives aux frais d’audience ne peuvent être interprétées de manière à ne pas faire échec au droit d’accès reconnu en common law, les frais sont ultra vires de la Court Rules Act.
En l’espèce, le juge du procès a estimé, à titre de conclusion de fait, que les frais d’audience sont inabordables et qu’ils ont en conséquence pour effet de limiter l’accès aux tribunaux dans le cas des plaideurs qui n’entrent pas dans le champ d’application des exemptions visant les indigents et les démunis. Le sens ordinaire de l’exemption — qui fait état des personnes « impoverished » (« démunies ») et « indigent » (« indigentes ») — ne permet pas de considérer que cette exemption s’applique aux personnes qui disposent de moyens modestes et sont empêchées de s’adresser aux tribunaux en raison des frais d’audience. Les frais d’audience ne respectent pas la norme de common law qui est maintenue par la Court Rules Act. On ne peut interpréter les exemptions d’une manière compatible avec le droit d’accès à la justice civile que reconnaît la common law et qui est maintenu par la Court Rules Act. Par conséquent, ces frais outrepassent le pouvoir de réglementation conféré par la Court Rules Act.
Le juge Rothstein (dissident) : Le régime de frais d’audience de la Colombie-Britannique ne viole aucun droit constitutionnel. La Constitution ne garantit pas expressément aux justiciables un droit d’accès aux tribunaux civils sans qu’ils aient à verser des frais d’audience. Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 confie aux assemblées législatives provinciales l’administration de la justice dans la province. Il est bien établi que les provinces possèdent, en vertu du par. 92(14) , le pouvoir d’adopter des lois fixant des conditions régissant l’accès aux tribunaux. Les législatures doivent mettre en balance un certain nombre de valeurs importantes, notamment l’accès aux tribunaux et le financement adéquat de ces institutions. Elles doivent rendre compte aux électeurs des choix qu’elles font. Pourvu qu’ils ne violent pas la Charte et qu’ils agissent dans les limites de la compétence que leur confère la Constitution, les législateurs provinciaux possèdent la latitude voulue pour prendre des décisions de politique générale concernant l’affectation des deniers publics et la récupération des coûts.
Le régime de frais d’audience contesté en l’espèce ne peut être invalidé sur la base d’une interprétation nouvelle de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . L’article 96 protège la compétence fondamentale des cours supérieures essentielle à leurs activités; toutefois, il ne s’ensuit pas qu’une loi imposant aux justiciables des conditions d’accès aux cours supérieures a pour effet de retirer à ces tribunaux un aspect de leur compétence fondamentale ou encore de porter atteinte à un tel aspect. La Cour a déjà établi un critère à trois volets permettant de décider si un texte de loi prive de façon inacceptable les cours supérieures d’un aspect de leur compétence fondamentale. Les juges majoritaires n’appliquent pas ce critère, car aucun aspect de la compétence fondamentale des cours supérieures n’est retiré par le texte de loi, lequel ne fait qu’imposer des limites à l’accès aux cours supérieures. Vu l’absence de toute démonstration de la destruction des pouvoirs fondamentaux des cours supérieures, nous ne sommes en présence d’aucun retrait de compétence suffisant pour permettre de conclure à une violation de l’art. 96 . Les juges majoritaires élargissent plutôt le sens de la notion de « compétence fondamentale » des cours supérieures bien au-delà de ce qu’envisage le texte de l’art. 96 ou la jurisprudence de notre Cour sur la portée de cette disposition. Les frais d’audience constituent un mode de financement, et ils ne touchent pas à l’existence même du tribunal en tant qu’organisme judiciaire, ni ne limitent les types de pouvoirs qu’il peut exercer.
Le principe non écrit de la primauté du droit ne peut être invoqué pour invalider un texte de loi qui relève par ailleurs nettement du pouvoir de légiférer des provinces. S’appuyant sur la primauté du droit, les juges majoritaires considèrent, par voie d’interprétation extensive, que l’art. 96 confère un droit général d’accès aux cours supérieures garanti par la Constitution. Cette disposition requiert que l’existence et la compétence fondamentale des cours supérieures soient protégées, mais cela n’implique pas nécessairement l’existence du droit général d’accès aux cours supérieures décrit par les juges majoritaires. Tant que les cours conservent leur caractère d’organismes judiciaires et qu’elles exercent les fonctions fondamentales relevant des tribunaux, les exigences de la Constitution sont respectées. En invoquant un principe non écrit pour étayer un élargissement aussi grand de la portée de l’art. 96 , les juges majoritaires bouleversent la structure de la Constitution et compromettent la primauté du texte écrit. Ce prétendu droit constitutionnel d’accès aux tribunaux élude les délicats mécanismes de poids et de contrepoids intégrés à la structure de la Charte. Contrairement aux droits garantis par celle-ci, les droits qui sont considérés faire partie de l’art. 96 par voie d’interprétation extensive ne sont assujettis à aucun processus de justification fondé sur l’article premier de la Charte ou à la disposition de dérogation de l’art. 33.
La Cour a formulé une mise en garde claire et convaincante contre le recours à la primauté du droit pour invalider une loi. Afin de contourner cette mise en garde, la majorité qualifie la primauté du droit de limite à la compétence conférée aux provinces par le par. 92(14) . Intégrer la primauté du droit à une motivation basée sur le partage des compétences ne change toutefois pas le fait que la primauté du droit, un principe non écrit, ne peut être invoquée pour appuyer l’invalidation du régime de frais d’audience. Donner une interprétation trop large du principe non écrit de la primauté du droit aurait également pour effet de rendre superflu un bon nombre de nos droits constitutionnels écrits et, ce faisant, elle compromettrait ainsi la délimitation de ces droits établie par les rédacteurs de notre Constitution. Des dispositions telles l’al. 11d) et le par. 24(1) de la Charte seraient inutiles si la Constitution garantissait déjà un droit général d’accès aux cours supérieures. La primauté du droit est une notion vague et fondamentalement contestée. S’appuyer sur ce principe nébuleux pour invalider un texte de loi en raison de son contenu introduit de l’incertitude dans le droit constitutionnel et mine notre système de droit positif.
Même s’il existait une assise constitutionnelle permettant de contester le régime de frais d’audience de la Colombie-Britannique, ce régime ne serait pas inconstitutionnel. L’analyse qu’appliquent les juges majoritaires afin de déterminer si les frais d’audience empêchent des plaideurs d’avoir accès aux tribunaux néglige certaines considérations contextuelles importantes. En particulier, les juges majoritaires ne tiennent pas compte des mesures qui permettent soit d’atténuer le fardeau créé par les frais d’audience soit d’éliminer complètement ces frais. Lorsque ces mesures sont prises en considération, rien n’indique que les frais d’audience en cause empêcheraient des plaideurs d’intenter des recours légitimes.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Distinction d’avec l’arrêt : Colombie-Britannique (Procureur général) c. Christie, 2007 CSC 21, [2007] 1 R.C.S. 873, inf. 2005 BCCA 631, 262 D.L.R. (4th) 51; arrêts appliqués : MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Renvoi relatif à la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; arrêts mentionnés : Pleau c. Nova Scotia (Prothonotary) (1998), 186 N.S.R. (2d) 1; Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49, [2005] 2 R.C.S. 473; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 R.C.S. 704; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; B.C.G.E.U. c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214, conf. (1985), 20 D.L.R. (4th) 399; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Citée par le juge Cromwell
Arrêts mentionnés : Polewsky c. Home Hardware Stores Ltd. (2003), 66 O.R. (3d) 600; Fabrikant c. Canada, 2014 CAF 89, 459 N.R. 163; Toronto-Dominion Bank c. Beaton, 2012 ABQB 125, 534 A.R. 132; R. c. Lord Chancellor, Ex parte Witham, [1998] Q.B. 575; R. c. Secretary of State for the Home Department, ex p. Saleem, [2000] 4 All E.R. 814; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810.
Citée par le juge Rothstein (dissident)
SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Colombie-Britannique (Procureur général) c. Christie, 2007 CSC 21, [2007] 1 R.C.S. 873; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; B.C.G.E.U. c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49, [2005] 2 R.C.S. 473; Singh c. Canada (Procureur général), [2000] 3 C.F. 185; De Fehr c. De Fehr, 2001 BCCA 485, 156 B.C.A.C. 240; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Combined Air Mechanical Services Inc. c. Flesch, 2011 ONCA 764, 108 O.R. (3d) 1.
Lois et règlements cités
A Mean to help and speed poor Persons in their Suits (Angl.), 11 Hen. 7, ch. 12 [Statute of Henry VII].
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2 , 7 , 11d), 24(1) , 33 .
Court Rules Act, R.S.B.C. 1996, ch. 80.
Employment and Assistance Act, S.B.C. 2002, ch. 40.
Employment and Assistance for Persons with Disabilities Act, S.B.C. 2002, ch. 41.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(14) , 96 .
Supreme Court Civil Rules, B.C. Reg. 168/2009, art. 14-1, 20-5(1), (3), app. C, ann. 1.
Supreme Court Family Rules, B.C. Reg. 169/2009, app. C, ann. 1.
Supreme Court Rules, B.C. Reg. 221/90 [abr. 168/2009], app. C, ann. 1 [abr. & rempl. 10/96; idem 75/98].
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (les juges Donald, Chiasson et Garson), 2013 BCCA 65, 43 B.C.L.R. (5th) 217, 334 B.C.A.C. 71, 572 W.A.C. 71, 359 D.L.R. (4th) 524, [2013] 7 W.W.R. 478, 286 C.R.R. (2d) 26, [2013] B.C.J. No. 243 (QL), 2013 CarswellBC 354, qui a infirmé une décision du juge McEwan, 2012 BCSC 748, 260 C.R.R. (2d) 1, [2012] B.C.J. No. 1016 (QL), 2012 CarswellBC 1485. Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté, le juge Rothstein est dissident.
Darrell W. Roberts, c.r., et Chantelle M. Rajotte, pour l’appelante/intimée au pourvoi incident Trial Lawyers Association of British Columbia.
Sharon D. Matthews, c.r., Melina Buckley et Michael Sobkin, pour l’appelante/intimée au pourvoi incident l’Association du Barreau canadien — Division de la Colombie-Britannique.
Bryant A. Mackey et J. Gareth Morley, pour l’intimé/appelant au pourvoi incident.
Alain Préfontaine, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Rochelle Fox et Padraic Ryan, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Alain Gingras et Dana Pescarus, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Donald Padget, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Joseph J. Arvay, c.r., Kelly D. Jordan et Tim A. Dickson, pour l’intervenante Advocates’ Society.
Francesca V. Marzari et Kasari Govender, pour l’intervenant West Coast Women’s Legal Education and Action Fund.
Paul Schabas et Cheryl Milne, pour l’intervenant David Asper Centre for Constitutional Rights.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Abella, Moldaver et Karakatsanis rendu par
La Juge en chef —
I. Aperçu
[1] En l’espèce, il s’agit de décider de la constitutionnalité des frais d’audience qu’impose la province de la Colombie-Britannique et qui nient à certaines personnes l’accès aux tribunaux. Le juge de première instance, dont la décision a été confirmée en appel, a conclu que le texte de loi établissant les frais était inconstitutionnel. Je partage son avis.
[2] À mon avis, les frais en cause violent l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Bien que la province puisse imposer des frais d’audience en vertu du pouvoir que lui confère le par. 92(14) de cette même loi en matière d’administration de la justice, elle doit exercer ce pouvoir conformément à l’art. 96 , lequel accorde la protection de la Constitution à la compétence fondamentale des cours supérieures. Pour les raisons exposées ci-après, les frais litigieux portent atteinte de façon inacceptable à cette compétence pour le motif que, de par leur effet, ils nient à certaines personnes l’accès aux tribunaux.
II. Faits
[3] Au départ, la présente affaire était un litige de droit de la famille (2009 BCSC 434 (CanLII)). Madame Vilardell et Monsieur Dunham ont amorcé leur relation en Angleterre, puis ils sont venus s’installer en Colombie-Britannique avec leur fille. Leur relation a pris fin et la question suivante s’est posée : Qui devrait avoir la garde de l’enfant? Madame Vilardell voulait retourner avec celle-ci en Espagne, son pays d’origine. Quant à M. Dunham, il souhaitait garder leur fille avec lui en Colombie-Britannique. Madame Vilardell revendiquait également un intérêt dans la demeure de M. Dunham.
[4] Madame Vilardell s’est adressée aux tribunaux pour qu’ils tranchent ces questions. Pour faire fixer la date du procès, elle a dû s’engager d’avance à payer des frais d’audience. Au début du procès, Mme Vilardell a demandé au juge de la dispenser du paiement de ces frais. Le juge a mis cette demande en délibéré jusqu’à la fin du procès, afin de pouvoir statuer sur la question de la capacité de payer après avoir entendu la preuve concernant les moyens et la situation des parties, ainsi que leurs droits sur la propriété.
[5] Les parties n’étaient pas représentées par avocat et l’audience a duré 10 jours. Les frais d’audience se sont élevés à quelque 3 600 $, une somme pratiquement égale au revenu mensuel net de la famille (2012 BCSC 748, 260 C.R.R. (2d) 1, par. 396). Madame Vilardell n’est pas une personne « démunie » (« impoverished ») suivant le sens ordinaire de ce mot. Elle est chirurgienne vétérinaire autorisée en Europe. Elle n’avait pas d’emploi durant l’année qui a précédé le procès; il semble que son conjoint était la source principale du revenu « familial ». Elle possédait certains biens, dont environ 10 000 $ d’épargne dans un compte bancaire canadien, 10 000 $ dans un compte d’épargne-placement de la Barclays au Royaume-Uni et 4 500 $ dans un régime d’épargne-retraite en Espagne. Cependant, après avoir épuisé ses économies pour payer les honoraires d’avocat, elle n’avait plus les moyens de payer les frais d’audience.
[6] Au fait de certaines sources appuyant la thèse de l’inconstitutionnalité des frais d’audience (Pleau c. Nova Scotia (Prothonotary) (1998), 86 N.S.R. (2d) 1 (C.S.)), le juge a statué qu’il fallait donner au procureur général la possibilité d’intervenir à l’égard de la demande de Mme Vilardell. Il a aussi invité la Law Society of British Columbia et la Division de la Colombie-Britannique de l’Association du Barreau canadien à présenter des observations. Le juge a suspendu l’obligation de Mme Vilardell de payer les frais d’audience jusqu’à ce qu’une nouvelle ordonnance soit rendue à cet égard.
[7] La Division de la Colombie-Britannique de l’Association du Barreau canadien et la Trial Lawyers Association of British Columbia sont finalement intervenues pour contester la constitutionnalité du régime de frais d’audience. Elles ont fait valoir que les personnes telle Mme Vilardell — qui disposent de certaines ressources, mais ne sont pas en mesure de payer les frais d’audience — ont le droit de faire trancher leurs différends par les tribunaux, et que le régime de frais d’audience de la Colombie-Britannique leur nie essentiellement ce droit.
[8] Le juge du procès a déclaré inconstitutionnelle la disposition relative aux frais d’audience. La Cour d’appel a elle aussi jugé que le régime ne pouvait être maintenu tel quel, mais elle a décidé que, si on élargissait la portée de la disposition accordant l’exemption en considérant qu’elle comporte les mots « or in need » (« ou dans le besoin »), cette disposition résisterait à un contrôle de constitutionnalité (2013 BCCA 65, 43 B.C.L.R. (5th) 217). La Trial Lawyers Association of British Columbia et l’Association du Barreau canadien — Division de la Colombie-Britannique se pourvoient devant notre Cour à l’encontre de la réparation accordée par la Cour d’appel. Pour sa part, la province forme un appel incident sur la question de la constitutionnalité des frais d’audience.
III. Le régime législatif
[9] Les Supreme Court Rules, B.C. Reg. 221/90, modifiées par B.C. Reg. 10/96 et B.C. Reg. 75/98, qui étaient en vigueur au moment où la présente affaire a pris naissance, avaient été édictées en tant que mesure législative subordonnée en application de la Court Rules Act, R.S.B.C. 1996, ch. 80. Elles ont été remplacées en 2010 par les Supreme Court Civil Rules, B.C. Reg. 168/2009. Les appelantes contestent la constitutionnalité des frais d’audience, autant ceux fixés dans les anciennes Règles que ceux établis dans les nouvelles.
[10] Les frais d’audience applicables actuellement se trouvent à l’annexe 1 de l’appendice C des Supreme Court Civil Rules, ainsi que dans les Supreme Court Family Rules, B.C. Reg. 169/2009. Les frais passent de zéro pour les trois premiers jours d’audience à 500 $ par jour du quatrième au dixième jour, puis à 800 $ pour chaque jour après le dixième.
[11] Une dispense des frais d’audience est prévue au par. 20-5(1) des Supreme Court Civil Rules :
[traduction]
Si, par suite d’une demande présentée conformément au paragraphe (3) avant ou après le début de l’instance, le tribunal conclut qu’une personne touche des prestations en vertu de la Employment and Assistance Act ou de la Employment and Assistance for Persons with Disabilities Act, ou que cette personne est autrement démunie, il peut ordonner qu’elle soit dispensée de payer à l’État les frais fixés à l’annexe 1 de l’appendice C pour l’instance, sauf s’il estime que la demande ou la défense
(a) soit ne renferme pas, selon le cas, de cause d’action ou de moyen raisonnable;
(b) soit est scandaleuse, frivole ou vexatoire;
(c) soit constitue, pour un autre motif, un recours abusif au tribunal.
[12] En Colombie-Britannique, la partie qui inscrit une affaire au rôle (généralement le demandeur) doit s’engager à payer les frais d’audience — que l’estimation concernant la durée du procès émane d’elle, de l’autre partie ou encore du tribunal.
[13] Les demandes d’exemption fondées sur l’état de personne démunie sont habituellement présentées de vive voix en salle d’audience et souvent en l’absence de l’autre partie. Le greffe du tribunal remet à l’intéressé un formulaire de demande, un affidavit vierge et un projet d’ordonnance (par. 20-5(3)).
IV. Questions en litige
[14] Le présent pourvoi soulève les questions suivantes :
1. Le régime de frais d’audience de la Colombie-Britannique est-il constitutionnellement valide?
2. S’il ne l’est pas, quelle est la réparation convenable?
[15] Les appelantes contestent les frais d’audience imposés par la province en s’appuyant sur un certain nombre de motifs, notamment la primauté du droit et l’accès à une magistrature indépendante.
[16] De son côté, la province soutient que le régime de frais d’audience découle d’un exercice valable du pouvoir conféré aux provinces en matière d’administration de la justice par le par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
[17] Cet argument soulève la question suivante : Le pouvoir conféré à la province à l’égard de l’administration de la justice par le par. 92(14) est-il assujetti à certaines limites et, dans l’affirmative, lesquelles? Il s’agit certes d’un vaste pouvoir, mais d’un pouvoir qui doit être exercé en harmonie avec la compétence fondamentale des cours supérieures provinciales que protège l’art. 96 . La question qui se pose en l’espèce consiste en définitive à décider si un texte de loi qui impose des frais d’audience niant à certaines personnes l’accès aux tribunaux contrevient à l’art. 96 .
V. Analyse
A. La province a le pouvoir d’imposer des frais d’audience
[18] En vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 , la province a le pouvoir de légiférer à l’égard de l’administration de la justice. Ce pouvoir comporte celui d’imposer des frais pour les services des tribunaux.
[19] Voici le texte du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 :
92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives [à] . . .
. . .
14. L’administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l’organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction civile et criminelle, y compris la procédure en matières civiles dans ces tribunaux;
[20] Dans l’arrêt Colombie-Britannique (Procureur général) c. Christie, 2007 CSC 21, [2007] 1 R.C.S. 873, notre Cour a affirmé ce qui suit :
Les assemblées législatives ont le pouvoir, en vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 , d’adopter des lois relatives à l’administration de la justice dans la province. Ce pouvoir comporte celui d’imposer à tout le moins certaines conditions quant aux modalités d’accès aux tribunaux. L’arrêt B.C.G.E.U. ne permet pas d’affirmer que toute limite à l’accès aux tribunaux est automatiquement inconstitutionnelle. [Je souligne; par. 17.]
[21] Les frais d’audience relèvent nettement de l’« administration de la justice » et ils peuvent servir à payer une partie du coût d’administration du système de justice, à encourager l’utilisation efficiente des ressources judiciaires et à décourager le recours frivole ou inapproprié aux tribunaux.
[22] On a plaidé que tous les frais d’audience sont inconstitutionnels; comme les tribunaux sont [traduction] « une dépense prioritaire de l’État », le fait d’exiger des frais pour le temps d’audience des tribunaux est tout aussi attentatoire envers la démocratie que le serait le fait d’en exiger des personnes qui désirent voter. Toutefois, cet argument présente des failles, car il met l’accent sur le type de frais plutôt que sur le véritable problème : l’utilisation de frais pour nier à certaines personnes l’accès aux tribunaux. De plus, il soulève des considérations de politique générale touchant à la manière dont les gouvernements devraient générer des recettes et affecter leurs fonds. Faire payer des frais d’audience aux plaideurs qui le peuvent peut constituer un moyen justifiable de mettre des ressources à la disposition du système de justice et d’accroître globalement l’accès à la justice.
[23] Je conclus que la perception de frais d’audience représente un exercice acceptable de la compétence reconnue à la province par le par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
B. Le pouvoir des provinces d’imposer des frais d’audience n’est pas illimité
[24] À première vue, le par. 92(14) ne limite pas le pouvoir des provinces d’imposer des frais d’audience. Cependant, cela ne signifie pas qu’elles peuvent en imposer comme bon leur semble. Elles doivent exercer ce pouvoir conformément à l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et aux exigences qui découlent de cet article par déduction nécessaire. C’est ce qui ressort de deux préceptes connexes en matière d’interprétation constitutionnelle.
[25] Premièrement, les diverses dispositions constitutionnelles attributives de compétence doivent être interprétées en corrélation avec d’autres dispositions de cette nature pour que la Constitution s’applique comme un tout harmonieux et intrinsèquement cohérent. En conséquence, le par. 92(14) ne s’applique pas isolément. Il faut dégager la portée de cette disposition non pas uniquement en fonction de son seul texte, mais également au regard des autres pouvoirs conférés par la Constitution. En l’espèce, il nous faut donc considérer l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
[26] Deuxièmement, l’interprétation donnée au par. 92(14) doit s’accorder non seulement avec les autres dispositions expresses de la Constitution, mais aussi avec les exigences qui « découlent de ces termes par déduction nécessaire » : Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltd., 2005 CSC 49, [2005] 2 R.C.S. 473, par. 66, le juge Major. Comme l’a affirmé récemment notre Cour, « la Constitution doit être interprétée de façon à discerner la structure de gouvernement qu’elle vise à mettre en œuvre. Les prémisses qui sous-tendent le texte et la façon dont les dispositions constitutionnelles sont censées interagir les unes avec les autres doivent contribuer à notre interprétation et à notre compréhension du texte, ainsi qu’à son application » : Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 32, [2014] 1 R.C.S. 704, par. 26 (je souligne).
[27] Il s’ensuit que, pour déterminer l’étendue des pouvoirs conférés par le par. 92(14) à la province en matière d’administration de la justice, notamment celui d’imposer des frais d’audience, la Cour doit étudier non seulement les termes mêmes de cette disposition, mais aussi la manière dont une interprétation donnée cadre avec d’autres pouvoirs constitutionnels et les prémisses qui sous-tendent le texte en question.
[28] Dans la présente affaire, l’autre disposition constitutionnelle attributive de compétence qui doit être prise en compte est l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , lequel a été interprété comme ayant pour effet de protéger la compétence fondamentale des cours supérieures provinciales partout au pays.
[29] Bien que le par. 92(14) confie aux provinces la responsabilité d’administrer la justice, l’art. 96 attribue au gouvernement fédéral le pouvoir de nommer les juges des cours supérieures