Québec (Procureur général) c. Canada

Québec (Procureur général) c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-08-10
Référence neutre
2007 CF 826
Numéro de dossier
T-2176-95
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date: 20070810
Dossier: T-2176-95
Référence: 2007 CF 826
Ottawa (Ontario), le 10 août 2007
En présence de Monsieur le juge Lemieux
ENTRE:
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC
Demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE
Défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
1. Introduction
[1] En vertu des dispositions de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales, le Procureur général du Québec (le «Québec»), au moyen d’une action intentée le 17 octobre 1995 contre Sa Majesté la Reine du Chef du Canada (le «Canada»), conteste la décision du 29 novembre 1994 (la « décision ») du Ministre des Finances du Canada (le «Ministre»), refusant la demande du Québec en date du 28 septembre 1993 d’un paiement de stabilisation de ses revenus pour l’exercice financier 1991-1992. Dans cette décision, le Ministre a déterminé que le Québec était inadmissible au Programme de stabilisation des revenus (le « Programme »), prévu par la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d’enseignement postsecondaire et de santé, L.R.C. 1985 ch. F-8 (la « Loi ») ainsi que par son Règlement d’application, le Règlement de 1987 sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, DORS/87-240 (le « Règlement »), tels que modifiés et en vigueur durant l’exercice financier 1991-1992.
[2] Selon le Canada, cette inadmissibilité au Programme est due à certains ajustements apportés par le Ministre à la demande du Québec, ajustements à la suite desquels le revenu du Québec sujet à stabilisation pour l’exercice financier 1991-1992, selon celui-ci, était plus élevé que celui de l’exercice financier 1990-91.
[3] En 1994, l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales se lisait :
Différends entre gouvernements
19. Lorsque l’assemblée législative d’une province a adopté une loi reconnaissant que la Cour, qu’elle y soit désignée sous son nouveau ou son ancien nom, a compétence dans les cas de litige
a) entre le Canada et cette province, ou
b) entre cette province et une ou plusieurs autres provinces ayant adopté une loi au même effet, la Cour a compétence pour juger ces litiges et la Division de première instance connaît de ces questions en première instance.
[Je souligne]
Intergovernmental disputes
19. Where the legislature of a province has passed an Act agreeing that the Court, whether referred to it in that Act by its new name or by its former name, has jurisdiction in cases of controversies
(a) between Canada and such province, or
(b) between such province and any other province or provinces that have passed a like Act, the Court has jurisdiction to determine such controversies and the Trial Division shall deal with any such matter in the first instance.
[Emphasis mine]
[4] Il convient de mentionner que le présent recours ne vise que six (6) sources ou catégories de revenu provinciales et les ajustements apportés par le Ministre, refusant les corrections du Québec à leurs revenus réels pour l’exercice financier de 1991-1992, provenant des sources qui suivent:
• Ventes au détail – revenus provenant de l’application de la Taxe de vente québécoise (TVQ) sur la Taxe fédérale sur les produits er services (TPS) en vigueur le 1er janvier 1991. Ajustement fédéral + 168 248 000 $;
• Boissons alcooliques – l’augmentation de la marge bénéficiaire de la Société des alcools du Québec (SAQ). Ajustement fédéral : + 105 390 000 $;
• Loteries – l’augmentation de la marge bénéficiaire de Loto-Québec. Ajustement fédéral : + 11 927 637 $;
• Ventes au détail – l’annulation de l’Accord Canada-Québec sur la réciprocité fiscale de 1987 et l’entrée en vigueur le 1er janvier 1991 du Protocole Canada-Québec. Ajustement fédéral : + 36 456 000 $;
• Impôts du Québec sur les particuliers et les corporations – revenus d’intérêt sur les impôts québécois cotisés. Ajustement fédéral : + 20 429 000 $;
• Revenus d’entreprises publiques – la Société québécoise d’initiatives agro-alimentaires (SOQUIA). Ajustement fédéral : + 3 000 000 $.
[5] Le Québec prétend que les ajustements apportés par le Ministre au revenu du Québec sujet à stabilisation pour l’année fiscale 1991-1992, provenant de ces six sources, sont le résultat d’une mauvaise interprétation et application des paragraphes 6(1) de la Loi et 12(1) du Règlement et qu’ils sont à l’effet de priver le Québec d’un paiement de stabilisation s’élevant à 126 000 749 $.
[6] Le Québec ne conteste ni les données de bases ni les calculs effectués par les fonctionnaires du Ministre des Finances à Ottawa. Dans le cadre du présent recours, il demande plutôt à cette Cour d’émettre certaines déclarations relativement aux six (6) éléments en litige. Plus précisément, le Québec requiert de cette Cour qu’elle déclare de quelles façons, ces six éléments doivent être considérés aux termes de la Loi et du Règlement; et, que le Ministre doit reconsidérer la demande du Québec en tenant compte des conclusions de cette Cour quant à ces éléments. Autrement dit, le Québec demande donc à la Cour de se limiter à émettre des déclarations sur des points de droit et de retourner la détermination du quantum de la réclamation au Ministre pour qu’il reconsidère le dossier à la lumière des directives formulées par la Cour. [Je souligne]
[7] L’approche du Québec a beaucoup de mérite. Comme nous le verrons, la Loi et le Règlement exigent que les revenus réels de la province pour 91/92, provenant d’une source de revenus sujets à stabilisation, soient corrigés, à la hausse ou à la baisse, afin d’annuler l’impact financier de chaque changement fait par la province à ses taux ou à sa structure fiscale.
[8] Isoler l’impact financier d’un changement fait par la province à ses taux ou mécanismes de prélèvement est un exercice d’une certaine complexité basé sur des projections de ce que les revenues réels auraient été sans le changement. Les déclarations recherchées par le Québec respectent la compétence du Ministre dans ce domaine, la Cour n’ayant reçu aucune preuve sur l’impact financier de chaque déclaration recherchée.
[9] En d’autres mots, le Québec ne demande pas à cette Cour de statuer sur le montant financier auquel le Québec aurait droit relativement à chacun des six éléments contestés.
[10] Les déclarations recherchées sont les suivantes :
DÉCLARE QUE la modification législative effectuée par le Québec par l’adoption de la Loi modifiant la Loi concernant l’impôt sur la vente au détail et d’autres dispositions législatives d’ordre fiscal, L.Q., 1990, c. 60, aux fins de permettre l’application de la TVQ sur la TPS, constitue un changement apporté par le Québec à sa structure fiscale au sens de l’article 6(1)b) de la Loi sur les arrangements fiscaux et de l’article 12(1)b) (i) du Règlement de 1987, dont le ministre des Finances du Canada doit tenir compte dans son calcul de la demande de paiement de stabilisation du gouvernement du Québec pour l’exercice 1991-1992;
DÉCLARE QUE l’augmentation de la marge bénéficiaire de la Société des alcools du Québec (SAQ) pour l’exercice 1991-1992, constitue une augmentation de la marge de bénéfice sur les biens vendus au public par cet organisme au sens de l’article 6(1)b) de la Loi sur les arrangements fiscaux et de l’article 12(1)b) (viii) du Règlement de 1987, dont le ministre des Finances du Canada doit tenir compte dans son calcul de la demande de paiement de stabilisation du gouvernement du Québec pour l’exercice 1991-1992;
DÉCLARE QUE la baisse des revenus provenant de la taxe sur les ventes au détail pour l’exercice 1991-1992 qui résulte de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1991, du Protocole d’accord de réciprocité fiscale intervenu entre le Canada et le Québec le 21 décembre 1990, ne constitue pas un changement fait par le Québec dans la structure d’un mécanisme de prélèvement de la province au sens de l’article 6(1)b) de la Loi sur les arrangements fiscaux et de l’article 12(1)a) du Règlement de 1987, doit être prise en compte par le ministre des Finances du Canada dans le calcul du revenu soumis à stabilisation pour cet exercice;
DÉCLARE QUE la baisse des revenus d’intérêt perçus par le Québec sur les impôts cotisés sur le revenu des particuliers et sur le revenu des corporations, qui sont une source de revenu au sens des alinéas a) et b) de l’article 4(2) de la Loi sur les arrangements fiscaux et ne sont par visés par la (sic) définition de « revenus divers » prévue par l’article 4(2)bb) de la Loi sur les arrangements fiscaux et par l’article 5(1)ee) (viii) du Règlement de 1987, doit être prise en compte par le ministre des Finances du Canada dans le calcul du revenu sujet à stabilisation pour l’exercice 1991-1992;
DÉCLARE QUE l’augmentation de la marge bénéficiaire de la Société des alcools du Québec (SAQ) pour l’exercice 1991-1992, constitue une augmentation de la marge de bénéfice sur les biens vendus au public par cet organisme au sens de l’article 6(1)b) de la Loi sur les arrangements fiscaux et de l’article 12(1)b) (viii) du Règlement de 1987, dont le ministre des Finances du Canada doit tenir compte dans son calcul de la demande de paiement de stabilisation du gouvernement du Québec pour l’exercice 1991-1992;
DÉCLARE QUE les revenus de la Société québécoise d’initiatives agro-alimentaires (SOQUIA) sont des revenus d’une entreprise commerciale au sens de l’article 6(1)b) de la Loi sur les arrangements fiscaux et de l’article 5(1)b) (ii) du Règlement de 1987, dont le ministre des Finances doit tenir compte dans son calcul du revenu soumis à stabilisation pour l’exercice 1991-1992;
DÉCLARE QUE le ministre des Finances du Canada doit considérer la demande d’un paiement de stabilisation du gouvernement du Québec en tenant compte des conclusions de cette Cour sur les questions soumises;
LE TOUT AVEC DÉPENS.
[11] Le Canada quant à lui soutient que les déterminations du Ministre à l’égard des six (6) éléments de la demande étaient justifiées et qu’elles ne sont pas révisables par cette Cour. Qui plus est, le Canada prétend que, même si le Québec avait gain de cause quant aux éléments en litige, « l’impact financier » des déterminations, rajustements et corrections effectués par le Ministre des Finances du Canada n’aurait pas l’effet allégué par le Québec sur le montant du paiement de stabilisation. En effet, le Canada soumet que, si le Québec obtient gain de cause à la suite de ce recours, les montants allégués par celui-ci ne représentent pas le véritable impact financier de l’augmentation de la marge de bénéfice de la SAQ, par exemple, ou de l’inclusion des revenus d’intérêts cotisés par le Québec sur le revenu des particuliers et des sociétés. Le Ministre, dans un tel cas, devrait retourner à sa planche à dessin et calculer le montant des corrections requises.
2. Le Programme du stabilisation des revenus
[12] En 1956, le Parlement fédéral a adopté la Loi sur les Arrangements entre le Canada et les provinces relativement au partage d’impôts. Cette loi prévoyait que le Ministre pouvait verser à une province, à partir du 1er avril 1957 et jusqu’au 31 mars 1962, un paiement de péréquation, un paiement de location des domaines fiscaux et un paiement de stabilisation n’excédant pas le plafond inséré dans la Loi. Le Programme de stabilisation des revenus a été renouvelé tous les cinq ans de 1962 à 1982 par le Parlement fédéral à la suite de négociations fédérales-provinciales sur les arrangements fiscaux. En 1982, le Parlement fédéral a éliminé la date d’échéance du Programme.
[13] Le Programme de stabilisation a mis en place un mécanisme suivant lequel une province reçoit un paiement monétaire du gouvernement fédéral pour compenser une baisse de son revenu sujet à stabilisation d’une année fiscale, en l’occurrence 1991-1992 (l’année de référence), comparé à celui de l’année fiscale précédente (en l’occurrence 1990-1991), dans la mesure où la baisse de revenus provinciaux durant l’année de référence n’est pas attribuable à des changements dans les taux ou la structure de ses propres impôts ou autre mécanisme de prélèvement provincial. Autrement dit, le Programme de stabilisation n’entend pas compenser les provinces pour les variations de revenus résultant de leur propre démarche. Une province ne saurait donc faire en sorte de diminuer son revenu, pour ensuite demander un paiement de stabilisation du fédéral au terme du Programme pour compenser cette diminution. À l’inverse, une province ne saurait être pénalisée si elle pose des gestes ayant pour effet d’augmenter son revenu sujet à stabilisation ou d’en éviter une baisse. La Loi et le Règlement prévoient donc des ajustements qui visent à permettre au Ministre de comparer les recettes d’une province d’une année à l’autre à structure fiscale constante.
[14] Canada, dans son mémoire, caractérise la nature des paiements de stabilisation comme découlant « d’une initiative fédérale ayant pour but de dédommager les provinces dont les recettes chutent d’une année à l’autre en raison de la conjoncture économique». Essentiellement, au terme du Programme, une province est admissible à un paiement de stabilisation lorsque son « revenu sujet à stabilisation » pour l’année de référence (1991-1992) – corrigé conformément au mécanisme d’ajustement prévu par la Loi et le Règlement - est inférieur à celui de l’année précédente (1990-1991).
[15] Pour déterminer si une province est admissible à un paiement de stabilisation des ses revenus, le Ministre doit :
1. Premièrement, déterminer quel a été le « revenu sujet à stabilisation » de la province durant l’année de référence et l’année précédente;
2. Ensuite, corriger le revenu sujet à stabilisation de l’année de référence de manière à annuler les effets des changements faits par la province à ses taux ou à sa structure fiscale, et;
3. Enfin, comparer le revenu corrigé de la province pour l’année de référence à celui de l’année précédente, pour déterminer si la province a subi une baisse ou une augmentation de ce revenu corrigé.
[16] La notion « du revenu sujet à stabilisation » est définie au paragraphe 6(2) de la Loi. Le Canada et le Québec conviennent qu’il s’agit de l’ensemble des revenus qu’une province retire de la quasi-totalité des « sources de revenu » énumérées au paragraphe 4(2) de la Loi et plus amplement définies aux paragraphes 5(1) et 5(2) du Règlement. Ainsi, le revenu sujet à stabilisation inclut presque toutes les recettes d’une province, soit les taxes, les impôts, les dividendes des sociétés d’État, certains droits et permis ainsi que les revenus de transfert fédéraux, etc.
[17] Pour déterminer si une province a subi une baisse de son « revenu sujet à stabilisation » durant l’année de référence par rapport à l’année précédente, le Ministre doit, conformément à l’alinéa 6(1)(b) de la Loi, « corriger » le revenu sujet à stabilisation de la province pour l’année de référence de manière à compenser les effets, tant de la baisse que de l’augmentation de revenus résultant « des changements faits par la province aux taux ou à la structure de ses impôts ou autre mécanisme de prélèvement ». Cette correction du Ministre est apportée en analysant et en ajustant, soit à la hausse ou à la baisse, les revenus réels de la Province durant l’année de référence provenant de chacune des sources de revenu sujet à stabilisation.
[18] À la connaissance de la Cour, il n’existe seulement qu’une décision interprétant les dispositions sur les paiements de stabilisation de la Loi suite à un arbitrage entre le Canada et l’Alberta présidé par l’ancien juge de la Cour Suprême du Canada, l’honorable William McIntyre, appuyé de deux avocats de grande renommée, Messieurs John F. Howard et Harold H. MacKay. La question en litige était de savoir si un crédit consenti par l’Alberta à certaines compagnies pétrolières devait être classé sous la source de revenu « impôt sur les sociétés » ou une source de revenu liée à une ressource non-renouvelable.
[19] De ce jugement arbitral, je déduis les principes suivants :
1. Un paiement de stabilisation est fait à une province si celle-ci éprouve un déclin dans ses revenus éligibles d’une année à l’autre.
2. Le Programme de stabilisation n’envisage aucun paiement si le déclin dans les revenus provinciaux résulte de changements faits par une province à sa politique fiscale.
3 “ The fiscal Arrangements Act and regulations thereunder constitute a complex and comprehensive framework within which revenues collected by the federal government may flow to the provinces of Canada to be used by the provinces to finance public services provided by them within their constitutional sphere of activity.”
4 “The right of a Province to stabilization is determined pursuant to Section 6 of the Fiscal Arrangements Act by a determination of the Minister of Finance of Canada ( the “Minister”) of the amount by which the “revenue subject to stabilization” for the preceding fiscal year. “Revenue subject to stabilization” is defined in subsection 6(2) of the Fiscal Arrangements Act, by reference to the “revenue sources” defined in subsection 4(2) of that statute. Section 6 requires the Minister, in making his determination, to make adjustments to offset changes in the rates or structure of provincial taxes or other revenues. This ensures that there will be an accurate measure of the comparable revenue streams in the two years, notwithstanding changes in provincial fiscal policy.”
5. “For purposes of determining the revenue from a revenue source for fiscal stabilization purposes, the Regulations require the Minister to make two sets of adjustments to the amounts certified by the Chief Statistician of Canada:
a) …
b) Pursuant to Regulation 12: adjustments to offset changes in the rates or in the structure of provincial taxes in conformity with the general concept set out in subsection 6(1) of the Fiscal Arrangements Act.
The evident purpose of these adjustments is to ensure that the amounts to be compared in respect of the two years underlying the stabilization determination will be equivalent in all material respects. They permit stabilization payments to be sought only where there is, within the principles of the Fiscal Arrangements Act and the regulations, a real decline in provincial revenues in absolute terms, accurately measured, after the effect of provincial policy changes has been eliminated. It is notable that in so doing the Act requires that the decline be measured in respect of each revenue source under consideration not on a general or global basis. This is of particular importance because as explained below, under the Act, different rules apply to different revenue sources for purposes of stabilization.”
6. “The stabilization entitlement is then computed on the basis of the comparison of the revenue streams from the two years, as so determined”
7. “Throughout the Fiscal Arrangements Act and Regulations there is, as has been noted, repeated emphasis upon separate nature of each of the 32 revenue sources and the importance of discrete and accurate calculation of each. This is of fundamental importance in the resolution of the question before us because the Act and Regulations provide a set of rules designed to ensure accurate comparisons and to eliminate artificial or distorted results in calculations including those credits or reductions of revenue sources. This then is the statutory framework of the Fiscal Arrangements Act”
8. “In context, our view is that in applying Regulation 5(5)a, neither the statute within which a “rebate, credit or reduction” entitlement is created nor the method by which the “rebate, credit or reduction” is credited to a taxpayer should be determinative of the revenue source which is to be reduced in the calculation. Rather, in order to achieve the intent of the Fiscal Arrangements Act and the Regulations, one must ascertain that revenue source to which the rebate, credit or reduction, in its substance, applies.”
9. “The Fiscal Arrangements Act and the Regulations are very precise in their mechanisms, both for equalization and stabilization, to achieve an accurate calculation of specific revenue sources for year-to-year comparative purposes. The need for such accuracy is particularly evident for resource revenues which, for stabilization purposes, have the unique 50% threshold principle outlined above. In order to determine the amount of money which should flow from the federal government to any province in respect of stabilization, a rebate, credit or reduction which has had the ultimate effect or reducing the net revenue to the province fro a given source must be offset against that particular revenue source. To do otherwise should be to distort the calculation in an artificial manner. That cannot have been the intent of the Regulations which are designed to eliminate artificialities.
In the result, the words “in respect thereof” in Regulation 5(5) (a) must be read to relate to that revenue source to which the rebate, credit or reduction is linked, i.e. the revenue source with which there is the most substantial connection in economic terms. The linkages to resource revenues in respect of ARTC are irresistible…”
10. “The application of the ARTC made by the Province of Alberta for the purpose of accurately determining non-renewable resource revenue under the Trust Fund Act does not, or course, conclusively establish that a similar application should be made to determine accurately the revenue from a revenue source under the Fiscal Arrangements Act. However, it would appear that similar policy reasons underlie the adjustments of amounts of revenue sources in both statutes and it seems both consistent and reasonable that the adjustments should be numerically identical. While the form of a provincial statute cannot control the interpretation of a federal enactment, the statutory context of the Trust Fund Act is persuasive support for the characterization sought by the Province in respect of the Fiscal Arrangements Act determination.”
3. Le différend entre le Québec et le Canada [20] Tel que mentionné précédemment, la portée du différend soumis à la Cour en l’instance est limitée à certaines déterminations du Ministre dans le cadre de son analyse de l’admissibilité du Québec à un paiement de stabilisation pour l’exercice financier 1991-1992. Plus particulièrement, le Québec soutient que le Ministre a contrevenu aux dispositions de la Loi et du Règlement en refusant de reconnaître les soustractions aux revenus réels de 1991-1992 qu’il avait apporté aux six sources du revenu sujet à stabilisation jugeant, pour chaque source, que le revenu réel avait changé à cause de ses efforts. Selon le Québec, le refus du Ministre le prive d’un paiement de stabilisation d’un montant total de 126 749 000 $ pour l’année de référence.
[21] Le premier élément du différent vise l’adoption en décembre 1990, par L’Assemblée Nationale du Québec, de la Loi modifiant la Loi concernant l’impôt sur la vente au détail et d’autres dispositions législatives d’ordre fiscal, afin d’autoriser notamment l’application de la TVQ sur la nouvelle TPS qui entrait en vigueur le 1er janvier 1991. Le Ministre devait essentiellement déterminer si cet acte de la province constituait un changement dans la structure de la TVQ au sens de la Loi et du Règlement pour l’exercice financier 1991-1992. Le Québec soumet que cet acte constituait effectivement un tel changement à sa structure fiscale et que le Ministre n’aurait pas dû ajuster sa demande quant à cette source du revenu sujet à stabilisation de la province pour l’exercice financier 1991-1992, en y augmentant le montant représentant l’impact financier, calculé par le Québec, de cet acte, soit 168 284 000 $. La position du Canada est que la Loi du Québec n’a pas apporté de changement à la structure fiscale de la TVQ puisqu’avant 1991, la TVQ taxait l’ancienne taxe de vente fédérale (TVF).
[22] Dans le cadre des deuxième et cinquième éléments du différend le Ministre devait essentiellement déterminer si la Société des alcools du Québec (la « SAQ ») et la Société des loteries et courses du Québec («Loto-Québec») avaient augmenté leur marge de bénéfice sur les biens vendus au public pour l’exercice financier 1991-1992, au sens de la Loi et du Règlement. Le Québec soutient que la SAQ et Loto-Québec ont effectivement procédé à une telle augmentation de leur marge de bénéfice, ce qui a résulté en une augmentation respective de leurs revenus réels de 105 390 000 $ et de 11 973 000 $ pour l’exercice financier 1991-1992 comparés à ceux de 1990-1991. Le Québec soutient donc qu’il était justifié de soustraire ces montants du total des revenus réels provenant de cette source sujet à stabilisation de la province pour l’année de la demande, ce que le Ministre à refuser de reconnaître. La position du Canada est que le Québec n’a jamais démontré que la marge bénéficiaire des deux sociétés avait effectivement augmentée.
[23] Quant au troisième élément en litige, le Ministre devait déterminer si l’annulation le 1er janvier 1991 du Protocole d’accord de réciprocité fiscale de 1987 intervenu entre le Canada et le Québec, valable pour cinq ans, constitue un changement fait par le Québec dans la structure d’un mécanisme de prélèvement de la province au sens de Loi et du Règlement. En vertu de ce Protocole, le Canada versait au Québec la TVQ tirée des achats du Canada au Québec et, en contrepartie, le Québec versait au Canada sur les achats du Gouvernement du Québec les revenus tirés de la TVF, abolie le 1er janvier 1991 à la suite de l’entrée en vigueur de la TPS. Le Québec soutient que l’annulation de ce Protocole ne constitue pas un tel changement. Ainsi le Québec soutient que le Ministre n’aurait pas dû ajouter un montant de 36 456 000 $ à son revenu sujet à stabilisation pour l’exercice financier 1991-1992. Selon le Québec, ce montant devrait, au contraire, être soustrait des revenus du Québec provenant de sa TVQ pour l’année de référence, comme il l’avait suggéré dans sa demande, puisqu’il constitue une baisse des revenus provenant de la taxe sur les ventes au détail qui ne résulte d’aucun changement entrepris par le Québec. Le Canada prétend que l’annulation de l’Accord a été demandée par le Québec.
[24] Finalement, pour l’étude des quatrième et sixième éléments en litige, le Ministre devait déterminer respectivement si les revenus d’intérêt perçus par le Québec sur les impôts côtisés sur le revenu des particuliers et sur le revenu des sociétés, ainsi que sur les dividendes reçus de la SOQUIA constituent une source de revenu incluse dans le revenu sujet à stabilisation de la province. Le Québec soutient que tel est le cas, et que le Ministre devait compenser la baisse de son revenu sujet à stabilisation entre les deux années en cause, en octroyant à la province des montants de 20 429 000 $ et 3 000 000 $ équivalents respectivement à la baisse des revenus provenant des intérêts perçus par le Québec sur les impôts cotisés sur le revenu des particuliers et des sociétés ainsi qu’à la baisse des revenus tirés de la SOQUIA entre les exercices financiers 1990-1991 et 1991-1992. La position du Canada est que ces deux sources de revenu visées par la demande du Québec ne sont pas des sources de revenu sujet à stabilisation et donc aucun ajustement n’est approprié.
[25] Le total de tous ces ajustements refusés par le Ministre équivaut à 345 532 000 $. Le Québec soutient que le Ministre, lors de sa décision du 29 novembre 1994, a erronément, ajouté dans sa demande ce montant à ses revenus sujet à stabilisation, arrivant ainsi à une somme positive de 218 783 000 $ pour 1991-1992 en comparaison avec ceux de 1990-1991. Selon le Ministre, les revenus sujets à stabilisation du Québec pour 1991-1992 en comparaison avec ceux de 1990-1991 ne justifient aucun paiement au Québec. Le Québec soumet qu’un montant de 345 532 000 $ devrait être soustrait au calcul du Ministre, ce qui justifierait un paiement de stabilisation au Québec d’un montant de 126 749 000 $.
4. Le processus décisionnel [26] Après une rencontre préparatoire tenue en juin 1993 entre les fonctionnaires du ministère des Finances du Québec, responsables de l’élaboration de la demande de stabilisation pour l’année fiscale 1991-1992, et les fonctionnaires du ministère des Finances du Canada responsables de l’évaluation d’une telle demande, notamment le feu M. John Hodgson, le gouvernement du Québec a présenté au Ministre une demande de paiement de stabilisation datée du 28 septembre 1993 au montant de 282 476 000 $ pour cet exercice financier (pièce P-1).
[27] L’équipe au ministère des Finances du Canada, responsable de l’évaluation de cette demande, était dirigée par feu M. John Hodgson, chef de la Section péréquation, financements des programmes établis et autre transfert au sein de la Division des relations fédérales-provinciales au ministère. Il était appuyé par Mme Sylvie Daigneault et M. Donald Bélanger (l’équipe fédérale). L’équipe fédérale a procédé à une analyse préliminaire de la demande du Québec, qui d’ailleurs n’est pas la seule province considérant que toutes les provinces, sauf la Colombie-Britannique et l’Alberta, ont présenté de telles demandes pour l’exercice financier 1991-1992.
[28] La structure hiérarchique au ministère des Finances du Canada en 1993 était la suivante :
1. La section de feu M. Hodgson faisait l’analyse au premier niveau et était en relation constante avec les autorités supérieures;
2. Le supérieur hiérarchique immédiat de feu M. Hodgson est Guillaume Bissonnette, directeur de la Division des relations fédérales-provinciales. Celui-ci et son directeur adjoint, Frank Gregg, ont participé à l’élaboration de la recommandation au Ministre pour sa décision;
3. La sous-ministre adjointe, Mme Susan Peterson était informée hebdomadairement de l’évolution de l’analyse des demandes de paiements de stabilisation des provinces et a participé à l’élaboration des recommandations au sous-ministre en titre, David A. Dodge. Elle a rédigé des notes de briefing faisant des comptes-rendus ou a formulé des recommandations au Ministre quant aux demandes de stabilisation des provinces, incluant le Québec. Ces notes portent les dates du 30 septembre 1993, du 14 juin 1994 et du 31 octobre 1994;
4. M. David Dodge était lui aussi tenu informé par Mme Peterson de l’évolution de l’analyse et a participé à l’élaboration de la décision du Ministre. De fait, le 9 novembre 1994, il a adressé à son Ministre, l’honorable Paul Martin, un mémorandum qui résumait les éléments du désaccord entre les provinces, dont le Québec, faisait état de divers scénarios et compromis eu égard aux items identifiés et commentait les stratégies envisageables;
[29] Dans le cadre du processus décisionnel relatif aux demandes des provinces pour des paiements de stabilisation, dont celle du Québec, il a été établi que Mme Daigneault préparait des notes hebdomadaires faisant état des montants réclamés et, à compter du mois d’août ou septembre 1994, des problématiques rencontrées et des positions respectives. Ces notes circulaient parmi les supérieurs de M. Hodgson jusqu’à M. Dodge.
[30] Il est aussi établi qu’au début du mois de novembre 1994, une réunion a eu lieu entre M. Dodge, M. Hodgson et Mme Daigneault. Lors ce cette rencontre, M. Dodge a pris connaissance d’une note de service de 30 à 40 pages faisant état des problématiques soulevées dans le cadre des demandes de stabilisation des provinces et des arguments invoqués de part et d’autre.
[31] Après plusieurs communications entre les deux équipes et une certaine vérification ou cueillette d’information de la part de l’équipe fédérale, une première rencontre entre les deux équipes s’est tenue à Québec le 7 mars 1994.
[32] À cette réunion, le Canada a déposé un document daté du 7 mars 1994 et intitulé « Ajustements possibles à la réclamation de Québec 1991-92 aux fins du programme de stabilisation » (pièce D-44). Plusieurs ajustements y sont identifiés, incluant ceux relatifs aux six sources du revenu sujet à stabilisation déjà mentionnées, qui forment le cœur du litige entre les parties dans la présente instance. La discussion à la réunion du 7 mars 1994 visait à approfondir le pourquoi des ajustements suggérés par l’équipe du Canada.
[33] Après cette réunion, l’analyse s’est poursuivit de part et d’autre et les échanges entre les parties sont demeurés ouverts et cordiaux.
[34] Le 12 septembre 1994, une deuxième rencontre entre les deux équipes a eu lieu à Ottawa. À cette réunion, le Québec a déposé une demande révisée (pièce P-2) datée du 9 septembre 1994. La révision du Québec a surtout pour cause la mise à jour des statistiques sur les revenus réels du Québec durant l’année de référence, le facteur d’inflation et une compensation ajustée à la hausse pour les transferts fédéraux au Québec durant l’exercice financier 1991-1992. Le Québec n’a apporté aucun changement à sa demande concernant les six sources de revenu sujet à stabilisation en litige en l’instance. À la réunion du 12 septembre 1994, les deux parties ont tenté de cerner les raisons étayant leur position.
[35] Le 29 novembre 1994, le Ministre écrivait à l’honorable Jean Campeau, ministre des Finances du gouvernement du Québec, pour l’aviser qu’il avait conclut, qu’après les ajustements requis par la loi, le Québec n’était pas admissible au Programme de stabilisation fiscale à l’égard de 1991-1992 (pièce P-3), lui indiquant « vos fonctionnaires recevront sous peu un document final présentant le détail de l’analyse qui supporte cette conclusion ».
[36] Le 5 décembre 1994, le ministre des Finances du Québec écrivait au Ministre afin de lui signifier le désaccord du Québec avec l’analyse qui l’avait conduit à sa réponse négative (pièce P-4), soulignant que « le principal objet de litige porte sur l’interprétation à donner à la mesure prise par le Québec en 1991 qui prévoyait l’application de la taxe de vente du Québec (TVQ) sur le prix des biens et services incluant la taxe sur les produits et les services (TPS). » Le Québec demandait formellement au Ministre que cette question, ainsi que les autres éléments de désaccord dans ce dossier, soient soumis à l’arbitrage. Cette procédure avait été utilisée pour résoudre un différend survenu entre les gouvernements du Canada et de l’Alberta au sujet de l’accès de cette province au Programme de stabilisation pour l’exercice financier 1986-1987, (L’arbitrage Canada-Alberta).
[37] Le 21 décembre 1994, le Ministre refusait la proposition d’arbitrage du Québec. En revanche, le Ministre indiquait à M. Campeau :
qu’il existe une autre façon d’en appeler de ma décision, si tel est votre intention. Comme vous le savez, l’article 19 de la Loi sur la Cour fédérale prévoit une procédure juridique pour régler des différends. Si vous souhaitez contester le bien-fondé juridique de ma décision, vous avez l’assurance que le gouvernement canadien coopérera avec votre gouvernement pour accélérer et simplifier la démarche ». Le Ministre ajoutait quant à la question de la TVQ sur la TPS « je voudrais signaler que ma décision au sujet du traitement des prix « TPS comprise » n’a pas été prise à la légère. Tout comme mes autres décisions sur les autres aspects de la demande du Québec ainsi que sur les demandes d’autres provinces, je pense qu’elle est conforme à l’objet et à l’intention de la loi dont l’application me revient. [Je souligne]
[38] La preuve établit que le 5 janvier 1995, feu M. Hodgson a transmis à M. Jean St-Gelais, alors directeur général de la direction des politiques fiscales et des prévisions de revenus autonomes au ministère des Finances du Québec, un document (pièce P-6) présentant le détail de l’analyse fédérale sur la réclamation du Québec. Ce document de 94 pages représente, selon le Canada, les motifs du Ministre pourquoi il n’a pas accepté, quant aux six éléments en litige dans le présent recours, les ajustements faits par le Québec.
5. Le processus juridique
[39] En l’espèce, le processus juridique s’est déroulé selon les Règles de la Cour fédérale applicables aux actions. L’instance s’est déroulée comme suit :
1. Le 17 octobre 1995 : signification et dépôt de la déclaration du Québec ainsi que de sa déclaration amendée, signifiée et déposée le 24 février 1997;
2. Le 11 avril 1997 : signification et dépôt de la défense du Canada ainsi que la signification et le dépôt de sa défense précisée le 2 octobre 1997;
3. Le 3 mars 1998 : signification et dépôt de l’affidavit de documents du Québec ainsi que l’affidavit supplémentaire de documents souscrit par Luc Monty le 2 octobre 1998;
4. Le 5 août 1998 : signification et dépôt de l’affidavit de documents du Canada souscrit par John Hodgson;
5. Le 22 décembre 1998 : interrogatoire au préalable de Luc Monty (pièce D-49);
6. Les 8 et 9 juillet 1999 ainsi que le 17 septembre 1999 : interrogatoire après défense de John Hodgson (pièce P-24, P-25 et P-26);
7. Le 1er février 1999 : interrogatoire après défense de Luc Monty (pièce D-50), d’André Legault et d’André Gingras;
8. Le 21 décembre 2000 : ordonnance de l’honorable juge Hugessen rejetant la requête du Québec visant à forcer le Canada à fournir un nouvel affidavit de documents et à divulguer les documents énumérés à l’annexe 2 de l’affidavit de documents souscrit par feu M. John Hodgson;
9. L’ordonnance du 5 septembre 2001 de l’honorable juge Hugessen détaillant, sur consentement, les questions soumises à la Cour lors de l’instruction qui devait commencer le 1er octobre 2002. Le juge Hugessen a donné acte à la réserve formulée par la défenderesse dans sa lettre du 31 août 2001 adressée au juge présidant advenant un jugement défavorable à la Couronne fédérale. Cette réserve soulevait la possibilité de trancher des questions additionnelles à savoir si la demande du Québec était complète et suffisante à l’égard de la question de la marge bénéficiaire sur les produits de la SAQ et de Loto-Québec. Le Canada estimait « qu’il pourrait être nécessaire … saisisse à nouveau le tribunal de ces questions additionnelles. »
10. Sur demande du Québec, ajournement du procès prévu pour le 1er octobre 2002 au motif que le témoin principal du Québec, Luc Monty se trouvait dans l’impossibilité de témoigner pour cause reliée au dépôt du Budget du Québec.
[40] La requête pour divulgation par le Québec, refusé par le juge Hugessen le 21 décembre 2000, mérite d’être approfondie.
[41] Dans son affidavit de documents, monsieur Hodgson avait énuméré à l’annexe II certains documents pour lesquels le Canada réclamait la non-divulgation sur la base de l’immunité d’intérêt publique. La demande du Canada était appuyée par le certificat du greffier du conseil privé, émis en vertu de l’article 39 de la Loi sur la preuve et subséquemment justifié sous l’article 37 de cette même loi.
[42] Parmi les documents que le Canada voulait protéger, on retrouve :
1. Trois mémorandums de madame Peterson, alors sous-ministre adjointe à la direction des relations fédérale-provincial et de la politique sociale, au sous-ministre des finances du Canada en date du 30 septembre 1993, du 14 juin 1994 et du 31 octobre 1994;
2. Trois mémorandums du sous-ministre des finances du Canada au ministre des finances du Canada en date du 9 novembre 1994, du 12 décembre 1994 et le 21 décembre 1994; et
3. Une note de service de madame Daigneault en date du 14 septembre 1994.
[43] Il est reconnu par Barbara Anderson, dans son attestation du 1 septembre 2000, en vertu de la Loi sur la preuve, que les documents pour lesquels le Canada demandait le maintien de la confidentialité et la non-transmission au Québec étaient des notes de briefing interne sur les diverses demandes de stabilisation des provinces ainsi que sur l’analyse de ces demandes, les point litigieux soulevés et les recommandations au sous-ministre et au ministre.
[44] Plus spécifiquem