Schachter c. Canada

Schachter c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-07-09
Recueil
[1992] 2 RCS 679
Numéro de dossier
21889
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21889
Contenu de la décision
Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679
Sa Majesté la Reine et la Commission de l'emploi
et de l'immigration du Canada Appelantes
c.
Shalom Schachter Intimé
et
Le Fonds d'action et d'éducation juridiques
pour les femmes Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan,
le procureur général de l'Alberta,
le procureur général de Terre‑Neuve et
le Conseil de revendication des droits des minorités Intervenants
Répertorié: Schachter c. Canada
No du greffe: 21889.
1991: 12 décembre; 1992: 9 juillet.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droits à l'égalité ‑‑ Réparations ‑‑ Prestations limitatives ‑‑ Parents naturels ne bénéficiant pas des mêmes prestations que les parents adoptifs en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage ‑‑ L'article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 exige‑t‑il que le tribunal déclare inopérant l'article incompatible? ‑‑ L'article 24 de la Charte donne‑t‑il au tribunal le pouvoir de statuer que les parents naturels ont droit aux mêmes prestations que les parents adoptifs? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 15(1) , 24(1) ‑‑ Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48, art. 32.
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Exécution ‑‑ Réparation appropriée ‑‑ Prestations limitatives ‑‑ Parents naturels ne bénéficiant pas des mêmes prestations que les parents adoptifs en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage ‑‑ L'article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 exige‑t‑il que le tribunal déclare inopérant l'article incompatible? ‑‑ L'article 24 de la Charte donne‑t‑il au tribunal le pouvoir de statuer que les parents naturels ont droit aux mêmes prestations que les parents adoptifs?
En 1985, l'épouse de l'intimé a reçu des prestations de maternité pendant 15 semaines en vertu de l'art. 30 de la Loi de 1971 de l'assurance‑chômage. Bien qu'il ait eu l'intention de rester à la maison avec le nouveau‑né dès que son épouse pourrait retourner au travail, l'intimé a finalement pris trois semaines de congé sans traitement. Il avait tout d'abord fait une demande de prestations en vertu de l'art. 30 pour justifier son absence du travail mais, puisque l'art. 30 était limité aux prestations de maternité, il a ensuite modifié une formule de demande de "prestations de paternité" en vertu de l'art. 32. Cet article prévoit le versement de prestations aux parents adoptifs pendant 15 semaines à la suite du placement d'un enfant dans leur foyer. Les deux parents peuvent se partager ces prestations comme ils l'entendent. La demande de l'intimé a été refusée parce qu'il n'était pas "disponible pour travailler", motif d'exclusion pour tous les prestataires, sauf ceux faisant une demande de prestations de maternité ou d'adoption.
L'intimé a interjeté appel de la décision auprès d'un conseil arbitral. L'appel a été rejeté et l'intimé a interjeté un autre appel devant un juge‑arbitre. Cet appel n'a jamais été entendu puisque l'intimé avait fait connaître son intention de soulever des questions constitutionnelles; les parties ont convenu que la Section de première instance de la Cour fédérale serait mieux placée pour résoudre les questions constitutionnelles. Le juge de première instance a conclu à une violation de l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en ce que l'art. 32 établit une discrimination entre les parents naturels et les parents adoptifs relativement au congé parental. Il a accordé une réparation sous forme de jugement déclaratoire en vertu du par. 24(1) de la Charte et octroyé aux parents naturels les mêmes prestations que celles accordées aux parents adoptifs en vertu de l'art. 32 . Les appelantes ont par la suite concédé qu'il y a eu violation de l'art. 15 de la Charte . La Cour d'appel a confirmé la décision du juge de première instance.
La disposition attaquée a depuis été modifiée et prévoit maintenant que les parents naturels ont droit, selon des modalités identiques, aux mêmes prestations que les parents adoptifs, pendant une période totale de 10 semaines au lieu des 15 semaines prévues initialement.
Les questions constitutionnelles formulées en Cour suprême sont de savoir (l) si le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 exige que l'art. 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, parce qu'il crée un bénéfice inégal contrairement au par. 15(1) de la Charte , soit déclaré inopérant; et (2) si le par. 24(1) donne à la Section de première instance de la Cour fédérale le pouvoir de statuer que les parents naturels ont droit aux mêmes prestations, suivant les mêmes conditions, que celles que peuvent toucher les parents adoptifs en vertu de l'art. 32 .
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative, mais l'effet de cette déclaration d'invalidité peut être suspendu pendant un certain temps pour que le Parlement puisse modifier le texte législatif d'une façon qui lui permette de respecter ses obligations constitutionnelles. La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative. Le paragraphe 24(1) de la Charte prévoit une réparation individuelle lorsque des mesures prises en vertu d'une loi violent les droits garantis à une personne par la Charte . Dans les circonstances appropriées, les tribunaux ont un pouvoir limité, en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , de donner une interprétation large à une loi pour en étendre le champ d'application.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin: En règle générale, lorsque seulement une partie d'une loi ou d'une disposition viole la Constitution, seule la partie fautive devrait être déclarée inopérante. La doctrine de la dissociation exige du tribunal qu'il précise soigneusement la mesure de l'incompatibilité entre la loi en question et les exigences de la Constitution et qu'il déclare inopérantes a) la partie incompatible, ainsi que b) toute partie du reste de la loi relativement à laquelle il n'y aurait pas lieu de supposer que le législateur l'aurait adoptée sans la partie incompatible.
Dans le cas de l'interprétation large, l'incompatibilité découle de ce que la loi exclut à tort plutôt que de ce qu'elle inclut à tort. Si l'incompatibilité découle de ce que la loi exclut, la déclaration d'invalidité de cette incompatibilité peut avoir pour effet logique d'inclure le groupe exclu dans le texte législatif en question. La portée de la loi est étendue par interprétation large au lieu de recevoir une interprétation atténuée.
L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne restreint pas le tribunal à l'examen du libellé employé par le législateur lorsqu'il détermine l'incompatibilité entre une loi et la Constitution. L'article 52 rend inopérantes les dispositions incompatibles d'une règle de droit et non pas les termes d'une loi. L'incompatibilité peut s'entendre tant de ce qui a été omis du libellé de la loi que de ce qui y a été inclus à tort.
L'objet de l'interprétation large est d'être aussi fidèle que possible, dans le cadre des exigences de la Constitution, au texte législatif adopté par le législateur. Il va sans dire que, dans certains cas, il n'y aura pas lieu de supposer que le législateur aurait adopté la partie d'une loi autorisée par la Constitution sans celle qui ne l'est pas. Dans ce cas, l'interprétation large ne conviendrait pas. S'il est parfois nécessaire de procéder par interprétation large pour assurer le respect des objectifs législatifs, il est également nécessaire parfois de procéder de cette façon pour assurer le respect des objets de la Charte . L'interprétation large est donc une mesure corrective légitime semblable à la dissociation et devrait pouvoir être utilisée en vertu de l'art. 52 dans les cas où elle constitue une technique appropriée pour satisfaire aux objets de la Charte et réduire au minimum l'ingérence judiciaire dans les parties de la loi qui en soi ne sont pas contraires à la Charte .
Dans le choix d'une mesure corrective en vertu de l'art. 52 , la première étape consiste à déterminer l'étendue de l'incompatibilité qui doit être annulée. Habituellement, il sera essentiel d'examiner de quelle façon la loi en question viole la Charte et pourquoi cette violation ne peut être justifiée en vertu de l'article premier.
Dans certaines circonstances, le par. 52(1) exige qu'on détermine d'une façon très large la partie incompatible à annuler. Cela sera presque toujours le cas si la loi ou la disposition législative ne satisfait pas à la première partie du critère énoncé dans l'arrêt Oakes, en ce que l'objectif ne se rapporte pas à des préoccupations suffisamment urgentes et réelles pour justifier une atteinte à un droit garanti par la Charte . Si l'objectif même de la loi est inconstitutionnel, cette loi doit presque toujours être annulée dans sa totalité.
Lorsque l'on juge que l'objectif de la loi ou de la disposition législative se rapporte à des préoccupations urgentes et réelles, mais que les moyens choisis pour l'atteindre n'ont pas de lien rationnel avec cet objectif, l'incompatibilité à invalider sera généralement la partie de la disposition qui ne satisfait pas au critère du lien rationnel. Peu importe que l'objectif de la loi se rapporte à des préoccupations réelles et urgentes, si les moyens utilisés pour l'atteindre n'ont pas un lien rationnel avec cet objectif, le maintien en vigueur de la loi dans sa forme existante n'en favorisera pas l'atteinte. Lorsqu'une loi ne satisfait pas au deuxième ou au troisième élément du critère de la proportionnalité, ou aux deux, on dispose d'une plus grande latitude pour déterminer quelles sont les dispositions incompatibles. Il pourrait convenir de procéder par annulation, dissociation ou interprétation large dans les cas où le texte législatif ne satisfait pas au deuxième ou au troisième élément, ou aux deux.
Un fois établie la mesure de l'incompatibilité d'une disposition, il faut se demander si la bonne réparation est la dissociation, l'interprétation large ou son annulation en totalité.
Il existe une distinction importante entre la dissociation et l'interprétation large. En ce qui concerne la dissociation, la partie incompatible de la disposition législative peut être déterminée avec une certaine précision en fonction des exigences de la Constitution, ce qui ne sera pas toujours possible dans le cas de l'interprétation large. Lorsqu'il n'est pas possible, à partir d'une analyse fondée sur la Constitution, de déterminer avec suffisamment de précision dans quelle mesure il faut élargir la portée d'une loi pour la rendre compatible avec la Constitution, il appartient aux législateurs et non aux tribunaux de combler les lacunes.
Lorsque l'on détermine s'il faut donner une interprétation large à un texte législatif, la question n'est pas de savoir si les tribunaux peuvent prendre des décisions qui entraînent des répercussions de nature financière, mais bien jusqu'à quel point il est de circonstance de le faire. De toute évidence, il ne conviendrait pas d'accorder une réparation qui entraîne un empiétement tellement important sur ce domaine qu'il modifie la nature du régime législatif en question. Le tribunal devrait se demander si le sens du texte qui reste serait grandement modifié par le retranchement des parties fautives. Le problème de l'annulation de la partie incompatible seulement est que le sens de la partie qui reste peut tellement changer en l'absence de la partie incompatible qu'il n'y a pas lieu de supposer que le législateur l'aurait quand même adoptée.
Lorsqu'il s'agit de savoir si l'on doit accorder des bénéfices à un groupe non inclus dans la loi, la question du changement de sens du reste de la loi tourne parfois autour de la taille relative des deux groupes pertinents. La supposition que le législateur aurait adopté le bénéfice est plus souvent fondée si le groupe à ajouter est numériquement moins important que le groupe initial de bénéficiaires. Cette supposition n'est cependant pas nécessairement fondée si le groupe à ajouter est numériquement beaucoup plus important que le groupe initial de bénéficiaires. Ce n'est pas seulement une question de chiffres. C'est plutôt que les chiffres peuvent indiquer que, pour des motifs financiers ou simplement parce que cela constituerait un changement marqué de l'objectif du programme initial, on ne peut pas supposer que le législateur aurait adopté le bénéfice en question sans l'exclusion.
Il est raisonnable d'examiner le sens de la partie qui reste lorsqu'on se demande si la supposition que le législateur l'aurait quand même adoptée est fondée. Si la partie qui reste a une très grande importance ou existe depuis longtemps, ce fait vient renforcer la supposition que cette partie aurait été adoptée sans la portion inacceptable. Le fait que les objets de la Constitution favorisent, sans imposer, le maintien de la partie acceptable d'une disposition vient renforcer la supposition que le législateur l'aurait adoptée sans la partie inacceptable.
La dernière étape consiste à déterminer s'il doit y avoir suspension temporaire de l'effet de la déclaration d'invalidité. Un tribunal peut déclarer une loi ou une disposition législative inopérante, mais suspendre l'effet de cette déclaration jusqu'à ce que le législateur fédéral ou provincial ait eu l'occasion de combler le vide. La question de la suspension de l'effet de la déclaration d'invalidité diffère totalement de celle de savoir si l'interprétation large ou l'annulation d'un texte législatif est la solution appropriée en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . La suspension de l'effet d'une déclaration d'invalidité ne devrait pas être préférée à l'interprétation large lorsqu'il convient de procéder par interprétation large. La question de savoir s'il y a lieu de suspendre l'effet d'une déclaration d'invalidité ne devrait pas dépendre de considérations ayant trait au rôle des tribunaux et des législateurs, mais plutôt de considérations sur l'effet d'une déclaration d'invalidité sur le public.
Même lorsque l'application de l'art. 52 n'est pas déclenchée, il peut y avoir une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte . Cela peut se produire quand la loi ou la disposition législative n'est pas inconstitutionnelle en soi, mais qu'elle a donné lieu à une mesure prise en contravention des droits garantis par la Charte . Le paragraphe 24(1) offre une réparation à la personne dont les droits ont été violés.
Il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte en même temps qu'une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et immédiatement annulée en vertu de l'art. 52 , l'affaire sera close. Il n'y aura pas lieu à une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24 .
Le droit violé en l'espèce est un droit positif: le droit au même bénéfice de la loi. Il s'agit d'un bénéfice pécuniaire, et non pas d'un bénéfice que la Constitution oblige le Parlement à verser au groupe inclus ou au groupe exclu. À la suite de la violation concédée de l'art. 15 , le Parlement est tenu d'égaliser la prestation de ce bénéfice, si tant est qu'il doit y avoir prestation. Le bénéfice en soi n'est pas interdit par la Constitution; la disposition pertinente est simplement trop limitative. En conséquence, il ne serait pas approprié de procéder à l'annulation immédiate de la disposition car on priverait ainsi des personnes admissibles d'un bénéfice, sans offrir une réparation à l'intimé. Dans un tel cas, il faut tout au moins que l'effet de la déclaration d'invalidité soit suspendu pour permettre au Parlement d'harmoniser la disposition avec les exigences constitutionnelles.
En l'absence d'un mandat fondé sur un objectif législatif clair, il serait imprudent de donner à la disposition une interprétation large de manière à inclure le groupe exclu. Un examen du bénéfice et de la taille du groupe ainsi que des répercussions financières qui s'ensuivraient vient appuyer cette conclusion. La solution appropriée consistait à déclarer la disposition inopérante et à suspendre l'effet de cette déclaration jusqu'à ce que le législateur concerné ait soupesé tous les facteurs pertinents dans le cadre de la modification de la loi en vue de répondre aux exigences constitutionnelles. Il est révélateur que le Parlement ait modifié la disposition attaquée par suite de la présente action et que cette modification ne soit pas celle qu'aurait imposée une interprétation large.
Les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé: On a concédé que la loi en cause viole la Charte canadienne des droits et libertés et qu'elle ne fait pas partie du genre très limité de causes où seule une partie de la loi peut faire l'objet d'une interprétation atténuée ou d'une correction qui introduit, par interprétation large, des éléments reflétant de toute façon l'intention évidente du législateur. L'interprétation atténuée des lois est riche d'une longue tradition et l'interprétation large est possible lorsque cela revient essentiellement au même. Cependant, on ne devrait utiliser ces techniques que dans les cas les plus clairs. Compte tenu de la mesure prise subséquemment par le Parlement, il n'était pas opportun de déclarer inopérante la disposition attaquée et de suspendre l'effet de cette déclaration.
D'autres dimensions de la question de l'interprétation large et de l'interprétation atténuée commandent que des réserves soient apportées aux propositions que le juge en chef Lamer a énoncées comme étant des lignes directrices. L'application de l'interprétation atténuée ou de l'interprétation large ne devrait pas être liée étroitement à la liste établie dans l'arrêt R. c. Oakes parce qu'elle pourrait favoriser une attitude mécaniste, plutôt que l'étude de questions plus fondamentales qui se situent bien au‑delà des faits.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts examinés: Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Attorney-General of Nova Scotia c. Phillips (1986), 34 D.L.R. (4th) 633; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69; R. c. Seaboyer, [1991] 2 R.C.S. 577; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; arrêts mentionnés: Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1947] A.C. 503; Knodel c. British Columbia (Medical Services Commission) (1991), 58 B.C.L.R. (2d) 356; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Morgentaler, [1989] 1 R.C.S. 30; Tétrault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790; R. c. Hebb (1989), 69 C.R. (3d) 1; Russow c. B.C. (A.G.) (1989), 35 B.C.L.R. (2d) 29; Welsh c. United States, 398 U.S. 333 (1970); Re Blainey and Ontario Hockey Association (1986), 54 O.R. (2d) 513; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.
Citée par le juge La Forest
Arrêts mentionnés: R. c. Wong, [1990] 3 R.C.S. 36; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.
Lois et règlements cités
Barristers and Solicitors Act, R.S.B.C. 1979, ch. 26, art. 42
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 15(1) , 24(1) .
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, art. 542(2).
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 276 .
Code des droits de la personne (1981), L.O. 1981, ch. 53, art. 1, 19.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48, art. 30 [mod. par S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 150, art. 4], art. 32(1) [mod. par S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 150, art. 5].
Loi sur le dimanche, S.R.C. 1970, ch. L‑13.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663, règle 341A [aj. DORS/79‑57, art. 8].
Doctrine citée
Caminker, Evan. "A Norm‑Based Remedial Model for Underinclusive Statutes" (1986), 95 Yale L.J. 1185.
Duclos, Nitya and Kent Roach. "Constitutional Remedies as `Constitutional Hints': A Comment on R. v. Schachter" (1991), 36 R.D. McGill 1.
Lajoie, Andrée. "De l'interventionnisme judiciaire comme apport à l'émergence des droits sociaux" (1991), 36 R.D. McGill 1338.
Rogerson, Carol. "The Judicial Search for Appropriate Remedies Under the Charter : The Examples of Overbreadth and Vagueness". In R. Sharpe, ed., Charter Litigation. Toronto: Butterworths, 1987.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 129, 66 D.L.R. (4th) 635, 3 C.R.R. (2d) 337, 29 C.C.E.L. 113, 90 C.L.L.C. {PP} 14,005, 108 N.R. 123, qui a rejeté un appel d'un jugement du juge Strayer, [1988] 3 C.F. 515, 52 D.L.R. (4th) 525, 20 C.C.E.L. 301, 88 C.L.L.C. {PP} 14,021. Pourvoi accueilli. La première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative, mais l'effet de cette déclaration d'invalidité peut être suspendu pendant un certain temps pour que le Parlement puisse modifier le texte législatif d'une façon qui lui permette de respecter ses obligations constitutionnelles. La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative. Le paragraphe 24(1) de la Charte prévoit une réparation individuelle lorsque des mesures prises en vertu d'une loi violent les droits garantis à une personne par la Charte . Dans les circonstances appropriées, les tribunaux ont un pouvoir limité, en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , de donner une interprétation large à une loi pour en étendre le champ d'application.
David Sgayias, c.r., et Roslyn J. Levine, pour les appelantes.
Brian G. Morgan et Lawrence E. Ritchie, pour l'intimé Shalom Schachter.
Mary A. Eberts et Jenifer Aitken, pour l'intimé le Fonds d'action et d'éducation juridiques pour les femmes.
Elizabeth Goldberg et Lori Sterling, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Jean‑Yves Bernard et Madeleine Aubé, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Gabriel Bourgeois, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
George H. Copley, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Ross Macnab, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Stanley H. Rutwind, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
B. Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve.
Emilio S. Binavince, pour l'intervenant le Conseil de revendication des droits des minorités.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin rendu par
//Le juge en chef Lamer//
Le juge en chef Lamer --
Les faits
L'intimé, Shalom Schachter, et son épouse, Marcia Gilbert, attendaient leur deuxième enfant à l'été 1985. M. Schachter avait l'intention de rester à la maison avec le nouveau‑né dès que son épouse pourrait retourner au travail. Il a finalement pris trois semaines de congé sans traitement.
Marcia Gilbert a reçu des prestations de maternité pendant quinze semaines en vertu de l'art. 30 de la Loi de 1971 de l'assurance‑chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48, modifié par S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 150, art. 4. L'intimé avait tout d'abord fait une demande de prestations en vertu de l'art. 30 pour justifier son absence du travail, pour ensuite modifier une formule de demande de "prestations de paternité" en vertu de l'art. 32, modifié par S.C. 1980-81-82-83, ch. 150, art. 5. Cet article prévoit le versement de prestations aux parents adoptifs pendant quinze semaines à la suite du placement d'un enfant dans leur foyer. Les deux parents peuvent se partager ces prestations comme ils l'entendent. La demande de l'intimé a été refusée parce qu'il n'était pas "disponible pour travailler", motif d'exclusion pour tous les prestataires, sauf ceux faisant une demande de prestations de maternité ou d'adoption.
L'intimé a interjeté appel de la décision auprès d'un conseil arbitral. L'appel a été rejeté et l'intimé a interjeté un autre appel devant un juge‑arbitre. Cet appel n'a jamais été entendu puisque l'intimé avait fait connaître son intention de soulever des questions constitutionnelles; les parties ont convenu que la Section de première instance de la Cour fédérale serait mieux placée pour résoudre les questions constitutionnelles.
L'affaire a été entendue par le juge Strayer de la Section de première instance de la Cour fédérale. Dans son jugement, [1988] 3 C.F. 515, le juge Strayer a conclu à une violation de l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en ce que l'art. 32 établit une discrimination entre les parents naturels et les parents adoptifs relativement au congé parental. Il a accordé une réparation sous forme de jugement déclaratoire en vertu du par. 24(1) et octroyé aux parents naturels les mêmes prestations que celles accordées aux parents adoptifs en vertu de l'art. 32 .
Les appelantes ont interjeté appel à la Cour d'appel fédérale. Dans ses motifs écrits du 16 février 1990, [1990] 2 C.F. 129, la Cour a confirmé la décision de la Section de première instance; le juge Mahoney était dissident. L'appel a été rejeté.
Le 15 novembre 1990, notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi aux appelantes.
Je tiens à signaler que le Parlement a depuis modifié la disposition attaquée, qui prévoit maintenant que les parents naturels ont droit, selon des modalités identiques, aux mêmes prestations que les parents adoptifs, pendant une période totale de 10 semaines au lieu des 15 semaines prévues initialement.
Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes
Voici la disposition pertinente de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage:
32. (1) Nonobstant l'article 25 mais sous réserve des autres dispositions du présent article, des prestations initiales sont payables à un prestataire de la première catégorie qui fait la preuve qu'il est raisonnable pour lui de demeurer à la maison à cause du placement auprès de lui, en conformité avec les lois régissant l'adoption dans la province où il réside, d'un ou plusieurs enfants en vue de leur adoption.
Voici les dispositions pertinentes de la Charte canadienne des droits et libertés :
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s'adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
Voici la disposition pertinente de la Loi constitutionnelle de 1982 :
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
Les tribunaux d'instance inférieure
Section de première instance de la Cour fédérale (le juge Strayer)
Le juge Strayer a conclu que l'art. 32 déroge au principe du même bénéfice de la loi par voie de discrimination fondée sur l'état parental et porte ainsi atteinte aux droits que l'art. 15 garantit à l'intimé. Il n'a pas procédé à une analyse fondée sur l'article premier. Ayant décidé qu'il y avait eu violation, le juge a ensuite examiné la réparation appropriée. À son avis, il existe deux options (à la p. 543):
Ou bien je pourrais déclarer que l'article 32 est invalide dans sa forme actuelle, refusant ainsi des prestations à ceux qui y ont déjà droit, ou bien je pourrais déclarer que les parents naturels ont droit à des prestations égales à celles dont les parents adoptifs bénéficient sous le régime de l'article 32. Les avocats du demandeur [de l'intimé] et de l'intervenant [Fonds d'action et d'éducation juridiques pour les femmes] ont penché pour la dernière solution, alors que celui des défenderesses [appelantes] a fait valoir que si je concluais qu'il n'y avait pas même bénéfice de la loi, je devrais déclarer invalides les prestations actuelles prévues à l'article 32.
Puisque le juge Strayer a conclu que l'art. 32 est entaché de vice, non pas parce que les prestations qu'il prévoit sont interdites par la Charte , mais parce qu'"il ne couvre pas toutes les situations", il n'a pas jugé bon de priver les personnes visées à l'art. 32 de leurs prestations. Il a plutôt rendu un jugement déclaratoire portant que d'autres personnes, placées dans des circonstances similaires, ont droit aux mêmes prestations, jusqu'à ce que le législateur ait modifié la loi conformément aux exigences de l'art. 15 . Il a également ordonné qu'on procède à un réexamen de la demande de prestations de l'intimé en tenant pour acquis que, s'il remplit par ailleurs les exigences de l'article, il a droit à des prestations. Conformément à la règle 341A des Règles de la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663 (mod. par DORS/79‑57, art. 8), le juge Strayer a suspendu l'effet de son jugement jusqu'à l'issue de l'appel.
La Cour d'appel fédérale (le juge Heald au nom de la majorité)
Puisque les parties ont concédé d'entrée de jeu qu'il y a eu violation du par. 15(1) de la Charte , la Cour d'appel n'a examiné que la compétence du juge de première instance d'accorder la réparation demandée par l'intimé.
Le juge Heald a fait remarquer dès le départ que les appelantes ont concédé que, si l'on tient pour acquis que la Section de première instance a compétence pour accorder réparation, l'ordonnance rendue était "juste et appropriée dans les circonstances". Il a décidé que le juge de première instance avait la compétence requise pour accorder une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte . Il n'a pas accepté la thèse des appelantes que le seul recours du juge de première instance dans les circonstances était d'annuler la disposition attaquée en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Il a déclaré valable, à la p. 137, la distinction faite par le juge de première instance entre les dispositions législatives qui "sont inconstitutionnelles en raison de ce qu'elles prévoient, et celles qui sont inconstitutionnelles en raison de ce qu'elles omettent". À son avis, il était possible de recourir à l'art. 24 parce que la disposition attaquée était inconstitutionnelle seulement parce qu'elle n'avait pas une portée suffisamment large. "En l'espèce, c'est l'omission qui est inconstitutionnelle, non pas la disposition elle‑même." En conséquence, il a conclu que l'art. 52 ne pouvait s'appliquer.
Le juge Heald a ensuite examiné "l'interaction" des art. 24 et 52 dans le contexte d'une violation de l'art. 15 . Il a conclu, à la p. 142:
Une simple déclaration d'invalidité ne suffirait pas dans les circonstances de l'espèce, car elle ne garantirait pas le droit positif conféré en vertu du paragraphe 15(1) . Ce droit positif ne peut être garanti que par l'octroi d'une réparation concrète. C'est précisément ce que le juge de première instance a tenté de faire dans la décision portée en appel.
De l'avis du juge Heald, un jugement déclaratif d'invalidité des dispositions législatives aurait pour conséquence de priver les parents adoptifs des prestations que leur accorde l'art. 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage; un tel résultat, tout comme la réparation proposée par le juge de première instance, équivaut à une modification législative. Le juge Heald a conclu qu'une loi qui ne couvre pas toutes les situations invite à une réparation concrète qui est à la fois justifiée et constitutionnellement permise par le biais de l'art. 24 .
Le juge Heald n'était pas convaincu que la jurisprudence étayait la proposition des appelantes selon laquelle l'ordonnance constituait une affectation de fonds publics à une fin non autorisée par le législateur.
Le juge Heald a rejeté l'appel et confirmé le jugement de première instance. Il a suspendu l'exécution du jugement jusqu'à l'issue du pourvoi.
Le juge Mahoney (dissident)
Le juge Mahoney a conclu que le juge de première instance n'avait pas compétence pour accorder la réparation en question parce qu'il avait en fait modifié les dispositions législatives, alors que la Constitution confère au Parlement la compétence exclusive de légiférer.
En ce qui concerne l'affectation de fonds publics, de l'avis du juge Mahoney, la réparation élaborée par le juge de première instance équivaut à une affectation de fonds par un tribunal, non autorisée par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il conclut, à la p. 164:
Même s'il était décidé qu'un tribunal est compétent à légiférer en ordonnant une réparation visée au paragraphe 24(1) dans des circonstances n'impliquant pas l'affectation de crédits publics, il ne pourrait être conclu à l'existence d'un tel pouvoir lorsque la réparation en cause affecte des argents du Trésor à des fins non autorisées par le Parlement. Une approche téléologique des réparations prévues au paragraphe 24(1) ne saurait autoriser les tribunaux à aller aussi loin.
À mon sens, les prétentions des appelantes sont fondées: la Constitution du Canada n'autorise pas la réparation élaborée par le juge de première instance. Ayant conclu à l'incompatibilité de l'article 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage avec une disposition de la Constitution canadienne, le juge de première instance était obligé de déclarer cet article inopérant. Si cette conclusion avait été prise, l'absence de conflit entre les paragraphes 24(1) et 52(1) serait évidente. Comme il n'existe aucune disposition législative incompatible, aucune réparation fondée sur le paragraphe 24(1) ne doit être prononcée.
Selon mon opinion, le paragraphe 52(1) n'offre pas de "réparation" au sens réel du terme. Il expose une réalité constitutionnelle dont un tribunal ne peut omettre de tenir compte lorsqu'elle est invoquée et considérée comme applicable dans le cadre d'une instance.
Le juge Mahoney aurait accueilli l'appel et déclaré, conformément au par. 52(1) , que l'art. 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage est inopérant en raison de son incompatibilité avec la Charte . À son avis, il n'existe aucun motif impératif de suspendre l'exécution du jugement pour permettre l'adoption de dispositions législatives correctives.
Les questions en litige
Dans une ordonnance en date du 13 mars 1991, le Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes:
1.Puisqu'elle a conclu que l'art. 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage (par la suite l'art. 20 de la Loi sur l'assurance‑chômage, L.R.C. (1985), ch. U‑1) crée un bénéfice inégal contrairement au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu'il établit une distinction entre les prestations que peuvent toucher les parents naturels et les parents adoptifs, la Section de première instance de la Cour fédérale est‑elle tenue par le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 de déclarer que l'art. 32 est inopérant?
2.Le paragraphe 24(1) de la Charte donne‑t‑il à la Section de première instance de la Cour fédérale le pouvoir de statuer que les parents naturels ont droit aux mêmes prestations, suivant les mêmes conditions, que celles que peuvent toucher les parents adoptifs en vertu de l'art. 32 (par la suite l'art. 20 ) de la Loi?
Analyse
Je trouve opportun de mentionner dès le départ que notre Cour n'est pas du tout satisfaite de la façon dont elle a été saisie du présent pourvoi. Bien que l'arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, ait été rendu entre le moment du procès et celui de l'audition de l'appel de la présente affaire, les appelantes ont décidé de concéder qu'il y avait eu violation de l'art. 15 et d'interjeter appel seulement quant à la question de la réparation. Notre Cour ne peut donc examiner quant au fond la question soulevée par l'art. 15 , quels que puissent être ses doutes, le cas échéant, quant à la conclusion des tribunaux d'instance inférieure. En outre, comme les appelantes n'ont pas tenté en première instance d'établir une justification fondée sur l'article premier, notre Cour ne dispose pas des éléments de preuve qui auraient été présentés dans le cadre d'une analyse fondée sur l'article premier.
Notre Cour se trouve donc essentiellement devant un vide factuel en ce qui concerne d'une part la nature et l'étendue de la violation et tout particulièrement d'autre part l'objectif législatif de la disposition attaquée. Il est donc difficile pour notre Cour de tenter de déterminer quelle est la réparation appropriée dans le présent contexte.
I.L'interprétation large comme mesure corrective en vertu de l'article 52
Un tribunal jouit d'une certaine latitude dans le choix de la mesure à prendre dans le cas d'une violation de la Charte qui ne résiste pas à un examen fondé sur l'article premier. L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit l'annulation des "dispositions incompatibles" de toute règle de droit. Selon les circonstances, un tribunal peut simplement annuler une disposition, il peut l'annuler et suspendre temporairement l'effet de la déclaration d'invalidité ou il peut appliquer les techniques d'interprétation atténuée ou d'interprétation large. En outre, en vertu de l'art. 24 de la Charte , tout tribunal compétent peut octroyer à "[t]oute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte" la "réparation" qu'il estime "convenable et juste". Lorsqu'il choisit la façon dont il appliquera l'art. 52 ou l'art. 24 , un tribunal doit déterminer les mesures qu'il prendra eu égard à la nature de la violation et au contexte de la loi visée.
A.La doctrine de la dissociation
La souplesse du libellé de l'art. 52 n'a rien de nouveau en droit constitutionnel canadien. Les tribunaux n'ont toujours annulé que les dispositions incompatibles des lois en appliquant la doctrine de la dissociation ou de "l'interprétation atténuée". Les tribunaux ont recours à la dissociation de façon à s'ingérer le moins possible dans les lois adoptées par le corps législatif. En règle générale, lorsque seulement une partie d'une loi ou d'une disposition viole la Constitution, il est logique de déclarer inopérante seulement la partie fautive et de maintenir en vigueur le reste du texte.
Loin d'être une technique inhabituelle, la dissociation est une pratique courante en matière constitutionnelle. Par exemple, dans le cas où un seul article d'une loi viole la Constitution, on peut normalement retrancher cet article du reste de la loi afin de ne pas avoir à annuler l'ensemble de la loi. Refuser de retrancher la partie fautive, et en conséquence déclarer inopérantes les dispositions d'une loi qui en soi ne violent pas la Constitution, est certainement le choix le plus difficile à justifier.
Par ailleurs, comme l'a fait rema