Stenhouse c. Canada (Procureur général)

Stenhouse c. Canada (Procureur général)
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Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-03-12
Référence neutre
2004 CF 375
Numéro de dossier
T-1174-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040312
Dossier : T-1174-02
Référence : 2004 CF 375
ENTRE :
ROBERT G. STENHOUSE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE KELEN
[1] La présente demande de contrôle judiciaire porte sur la décision du commissaire de la Gendarmerie royale du Canada, Giuliano Zaccardelli (le Commissaire), datée du 18 juin 2002, confirmant la recommandation du Comité externe d'examen d'ordonner à l'appelant de démissionner de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dans les 14 jours et, à défaut de le congédier, suite à son manquement au serment du secret et au serment professionnel, ainsi qu'au Code de déontologie
[2] L'action disciplinaire fait suite à la divulgation sans autorisation par le demandeur, en 1998 et 1999, de documents confidentiels de la GRC et d'autres corps policiers relatifs aux politiques de lutte contre les bandes de motards hors la loi (BMHL). Ces documents ont été communiqués à M. Yves Lavigne, un auteur canadien, qui les a reproduits dans son ouvrage de 1999 intitulé « Hells Angels at War » .
[3] Cette demande soulève quatre questions : la prétention qu'il existe une crainte raisonnable de partialité de la part du Commissaire; la défense de « dénonciateur » ; l'impact des violations prétendues des règles de la justice naturelle; et la question de savoir s'il y avait lieu de suspendre l'action disciplinaire pour abus de procédure.
LES FAITS
[4] Les parties se sont mis d'accord sur l'énoncé des faits suivant :
1) À l'époque en cause, le demandeur était membre de la GRC;
2) Le 23 mars 1982, le demandeur a été engagé comme membre régulier de la GRC et il a prêté le serment du secret;
3) Du 1er janvier 1998 au 1er septembre 1999, le demandeur était sergent affecté à la Section antidrogue à Edmonton;
4) Le 1er septembre 1999, le demandeur a été promu sergent d'état-major et affecté au bureau administratif de la Division K, à Edmonton;
5) Entre le 1er janvier 1998 et le 18 octobre 1999, les deux dates étant inclusives, le demandeur a divulgué les documents de la GRC suivants sans l'autorisation d'un gestionnaire ou de leur auteur à Yves Lavigne, un auteur qui n'est ni membre ni employé de la GRC, ni une personne autorisée à recevoir ces documents :
a) Lettre datée du 98-04-08 du dét. R. Robertson, coordonnateur provincial nord, au serg. Bob Stenhouse;
b) Note de service datée du 98-03-26 du dét. G. Park, coordonnateur provincial sud BMHL, au serg. Bob Stenhouse;
c) Lettre datée du 98-04-08 du chef J. Fantino au comm. adj. Donald McDermid, cotée Confidentiel;
d) Note de service datée du 98-04-24 du serg. R. H. McDonald au comm. adj. D.N. McDermid, cotée Confidentiel;
e) Note de service datée du 98-04-30 du surint. pr. R.D. MacKay à l'off. resp. suppl. de l'Intendance (Nord), cotée Protégé A;
f) Document intitulé [traduction] « Service de renseignements criminels Alberta, Bandes de motards hors la loi, Une approche de communication » coté Confidentiel;
g) Lettre datée du 98-10-09 de Jane Webster, m. c., analyste des bandes de motards hors la loi, et du s.é.-m. suppléant R.H. McDonald au Comité exécutif du SRCA et autres, cotée Protégé A;
h) Lettre datée du 98-01-05 du chef J. Fantino à tous les membres du SCRC;
i) Procès-verbal de la réunion du 1er niveau daté du 98-08-23 et coté « Règlement touchant une tierce personne » .
[5] Au cours d'une carrière de 18 ans, le demandeur a été promu plusieurs fois. Il a été cité pour bravoure. Il a atteint le rang de sergent d'état-major (s.é.-m.). Il a été impliqué dans des opérations d'infiltration et il a travaillé aux sections antidrogue, meurtres, collecte de renseignements et enquêtes sur le crime organisé. Il a infiltré les Hells Angels pendant environ une année. Les motifs de la décision du Comité d'arbitrage de la GRC décrivent le demandeur comme un policier remarquable et courageux, dont le dossier disciplinaire était vierge jusqu'aux événements en question. Le demandeur ayant développé un intérêt particulier pour les BMHL et pour les politiques de lutte les visant, il a été transféré en 1996 au groupe du renseignement sur les BMHL. Suite à son travail dans ce secteur, il a été choisi en 1998 pour représenter la GRC au Comité de travail sur le crime organisé (Comité de travail).
[6] À l'époque où le demandeur participait au Comité de travail, il a rédigé plusieurs notes de service et de breffage aux responsables du secteur des opérations criminelles à la GRC, pour indiquer qu'il y avait des lacunes dans l'approche policière aux BMHL. Il proposait des améliorations et des stratégies de remplacement.
[7] Le demandeur déclare qu'il a divulgué les documents confidentiels suite à un sentiment de frustration, dû au fait qu'il considérait que la GRC limitait au minimum ses enquêtes au sujet de l'activité criminelle de la bande de motards Hells Angels, alors qu'au même moment elle animait une campagne dans les médias pour obtenir que le public exerce des pressions sur le gouvernement afin qu'on accorde plus de ressources aux corps policiers. Il soutient que les BMHL ne faisaient pas l'objet d'enquêtes appropriées et qu'il y avait donc un risque sérieux qu'on n'aborde pas de la bonne façon les risques qu'ils posaient pour le public. Le demandeur soutient qu'il a divulgué les documents pour corroborer ses déclarations au sujet de l'approche policière aux BMHL, et seulement après avoir pris en compte ses obligations juridiques, morales et éthiques envers son employeur. Le demandeur soutient aussi que cette divulgation n'a causé aucun tort à la GRC, autre que celui de l'avoir mise dans l'embarras.
Les excuses de Stenhouse
[8] Le 18 octobre 1999, le demandeur a appris que les documents qu'il avait fournis à M. Lavigne avaient été reproduits dans son livre. Il a alors fait parvenir un courriel à plusieurs de ses collègues de la GRC, y compris à son supérieur hiérarchique immédiat, le surintendant Roberts, et au commandant de sa division, le commissaire adjoint McDermid, leur exprimant ses plus [traduction] « sincères regrets et excuses » pour avoir fourni des documents confidentiels à M. Lavigne. Dans ce courriel, le demandeur explique qu'il a fourni les documents à M. Lavigne parce qu'il ressentait de la frustration face aux méthodes d'enquête de la GRC au sujet des Hells Angels et autres BMHL et qu'il croyait devoir agir pour obliger les corps policiers à changer leur approche au problème des BMHL. Il ajoutait ceci : [traduction] « en me faisant dénonciateur, je pouvais peut-être améliorer la situation » . Le demandeur ajoutait qu'il avait fourni les documents sur la foi d'un engagement qu'ils ne seraient utilisés que pour mieux comprendre la situation. Afin d'expliquer son geste, le demandeur rappelait son effondrement émotif et sa tentative de remettre sa démission par suite de son intense frustration face à la politique de la GRC. Le demandeur concluait son courriel en déclarant ceci : [traduction] « Je ne l'ai pas fait pour des raisons personnelles, et je suis sincèrement désolé que mes actes aient causé de l'embarras ou du stress à quiconque. »
L'action disciplinaire grave et la décision
[9] En vertu du paragraphe 43(1) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10 (Loi sur la GRC), un comité d'arbitrage de la GRC (Comité d'arbitrage) a été constitué pour tenir une enquête disciplinaire au sujet de deux allégations :
1) que le demandeur avait agi « d'une façon scandaleuse qui jetterait le discrédit sur la Gendarmerie » , contrairement au paragraphe 39(1) du Code de déontologie de la GRC; et
2) que le demandeur avait violé le serment du secret, contrairement à l'article 50 du Code de déontologie de la GRC.
Le Comité d'arbitrage a rejeté la deuxième allégation, au motif qu'elle faisait double emploi et qu'il serait injuste de sanctionner le demandeur deux fois pour les mêmes faits.
[10] Le Comité d'arbitrage a tenu 10 jours d'audience, en février, mars et avril. Le représentant de l'officier compétent (ROC), un officier de la GRC désigné par le Commissaire pour présenter l'affaire au Comité d'arbitrage, a cité 11 témoins à comparaître. Le demandeur en a cité 13.
[11] Le 3 avril 2001, le Comité d'arbitrage a conclu que le demandeur était coupable de conduite jetant le discrédit sur la Gendarmerie et lui a ordonné de démissionner dans les 14 jours, à défaut de quoi il serait congédié. Il a conclu que le demandeur n'avait démontré que peu de remords pour ses actions et que son inconduite allait au coeur de la relation employeur-employé et des attentes du public face aux membres des corps policiers. Les motifs de la décision comportent 52 pages, et on trouve la conclusion suivante à la page 51 :
Le s.é.-m. Stenhouse s'est excusé et a exprimé du remords. Il jugeait que sa conduite était morale, éthique et légale. Même s'il reconnaît avoir fait preuve de mauvais jugement, le s.é.-m. Stenhouse n'a pas déclaré une seule fois avoir été dans l'erreur dans son évaluation. Dans son témoignage, il a déclaré avoir réfléchi mûrement avant de communiquer les documents. Le s.é.-m. Stenhouse a également déclaré qu'en rétrospective, il aurait dû enlever les noms qui se trouvaient dans les documents pour ne pas causer d'embarras aux intéressés. Il n'y a tout simplement pas de preuve devant nous que ses vues ont changé, qu'il considère que sa conduite était totalement injustifiée et violait le Serment professionnel et le Serment du secret qu'il avait prêtés. Nous avons entendu de nouveaux témoignages sur la peine au sujet du s.é.-m. Stenhouse qui faisait valoir le risque de divulgation publique pour inciter l'officier compétent à accepter le MARC. Il a déclaré que des renseignements embarrassants seraient rendus publics en étant présentés en preuve. De plus, il a mis une condition à son rétablissement dans ses fonctions. Un tel geste ne reflète pas du remords sincère et la volonté de changer, et il n'indique pas que le s.é.-m. Stenhouse est prêt à adopter les valeurs de la Gendarmerie. Il ne montre pas la volonté de respecter le Serment professionnel et le Serment du secret qu'il a prêtés et qui sont des éléments essentiels du contrat d'emploi avec la GRC, contrat d'emploi que le s.é.-m. Stenhouse a accepté de plein gré lorsqu'il s'est joint à la GRC. Le potentiel de réhabilitation n'a pas été prouvé. La violation de la confiance représentée par l'inconduite en l'espèce va au coeur de la relation employeur-employé et aucune peine ne peut la rétablir. La conduite du s.é.-m. Stenhouse et le caractère qu'elle révèle sont tels qu'ils minent et entachent gravement la confiance essentielle que l'employeur est en droit de placer en lui. Le s.é.-m. Stenhouse a répudié son contrat d'emploi, ou l'un de ses éléments essentiels [voir Ennis v. Canadian Imperial Bank of Commerce, (1986) 13 CCEL 25].
[12] Le demandeur a fait appel de la décision du Comité d'arbitrage au Commissaire. En vertu du paragraphe 45.15(1) de la Loi sur la GRC, le Commissaire a renvoyé la décision du Comité d'arbitrage devant le Comité externe d'examen pour obtenir un avis indépendant.
[13] Le 5 juin 2002, le Comité externe d'examen a recommandé le rejet de l'appel. Le Comité externe d'examen a conclu que les actions du demandeur n'étaient pas protégées par la liberté d'expression et qu'il n'avait pas droit à la défense de « dénonciateur » . Il a convenu que le demandeur avait violé son obligation de loyauté et jeté le discrédit sur la GRC.
[14] S'agissant de la décision sur la peine, le Comité externe d'examen a examiné de façon approfondie toutes les circonstances, y compris les excuses du demandeur. Voici ce qu'on trouve à ce sujet dans les motifs de décision, au paragraphe 80 :
80 Dans des circonstances différentes, l'inconduite de l'appelant n'aurait peut-être pas justifié la peine imposée par le Comité d'arbitrage. Même si cette inconduite correspond à un abus de confiance, l'appelant aurait pu rester à l'emploi de la GRC si la preuve avait montré que sa conduite ne lui ressemblait pas, qu'il comprenait non seulement que ses actes reposaient sur une erreur de jugement, mais aussi qu'ils constituaient un manquement à son obligation de loyauté envers son employeur, et que le risque de récidive était minime [...]
81 Même si l'appelant a reconnu que la divulgation avait été une erreur de jugement, la seule erreur qu'il admet avoir commise est d'avoir fait confiance à M. Lavigne et pensé que celui-ci utiliserait les documents comme référence seulement. Il a affirmé qu'à l'avenir, il ne s'adresserait plus à un auteur ou à un journaliste lorsqu'il remet en question la politique ou les pratiques de la GRC, mais il y a quelque chose de fort troublant et de très peu rassurant dans l'ensemble de son témoignage devant le Comité d'arbitrage. De toute évidence, il n'a pas donné au Comité d'arbitrage l'impression d'être quelqu'un en qui on pouvait faire confiance dorénavant pour ce qui est de son obligation de loyauté envers son employeur [...]
[15] Le Comité externe d'examen a conclu que la GRC avait des raisons légitimes de douter qu'elle pourrait dorénavant faire confiance au demandeur en présence de renseignements confidentiels, et que le congédiement dans de telles circonstances avait été considéré comme la peine pertinente par des arbitres du travail dans des affaires n'impliquant pas la GRC.
[16] Le 18 juin 2002, le Commissaire s'est rangé à la recommandation du Comité externe d'examen et il a rejeté l'appel du demandeur.
[17] Le 24 juillet 2002, le demandeur a présenté sa demande de contrôle judiciaire.
LA LÉGISLATION PERTINENTE
[18] On trouve les dispositions législatives pertinentes dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10, le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988), DORS/88-361, et la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Ces dispositions sont reproduites à l'annexe A aux présents motifs.
LA NORME DE CONTRÔLE
[19] Le demandeur soutient que la norme de contrôle est celle de la décision correcte, alors que le défendeur soutient qu'il s'agit plutôt de la décision manifestement déraisonnable.
L'analyse pragmatique et fonctionnelle
[20] Dans l'arrêt Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, (2003), 223 D.L.R. (4th) 599, la Cour suprême du Canada a conclu qu'il peut y avoir des normes de contrôle différentes dans une même affaire, selon les questions en cause. La Cour exige qu'on procède à une analyse pragmatique et fonctionnelle afin de décider de la norme de contrôle applicable dans une demande de contrôle judiciaire donnée. Au paragraphe 26 de l'arrêt Dr Q., la Cour déclare ceci :
Selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle est déterminée en fonction de quatre facteurs contextuels - la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige; l'objet de la loi et de la disposition particulière; la nature de la question - de droit, de fait ou mixte de fait et de droit [...]
[21] En utilisant la méthode pragmatique et fonctionnelle dans la présente affaire, j'arrive aux conclusions suivantes :
1) La clause privative - Au paragraphe 45.16(7) de la Loi sur la GRC, on trouve la clause privative restreinte suivante :
La décision du commissaire portant sur un appel interjeté en vertu de l'article 45.14 est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales, n'est pas susceptible d'appel ou de révision en justice.
Cette clause privative « restreinte » fait qu'il y a lieu d'exercer une certaine retenue face à la décision du Commissaire, tout comme face à d'autres décisions soumises au contrôle judiciaire de la Cour fédérale en vertu du paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Le niveau de retenue à exercer est déterminé en utilisant les étapes suivantes dans le cadre de la méthode pragmatique et fonctionnelle;
2) L'expertise du tribunal - Le Commissaire a de toute évidence une expertise au sujet de la GRC, ce qui va dans le sens d'une certaine retenue;
3) L'objet de la loi - La législation reconnaît que la GRC doit avoir le contrôle de sa discipline, ce qui se reflète dans le processus disciplinaire en trois étapes que l'on trouve dans la Loi sur la GRC. De plus, les membres de la GRC ne sont pas soumis à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-33. Ceci va dans le sens d'une certaine retenue face à une décision du Commissaire en matière de discipline; et
4) La nature de la question - de droit, de fait ou mixte de fait et de droit - Le processus disciplinaire de la GRC est essentiellement fondé sur des faits. Le Commissaire a l'expertise requise pour examiner les conclusions quant aux faits et, en conséquence, il y a lieu d'exercer une grande retenue à son égard lorsqu'il s'agit des questions de fait. Sur les questions de droit toutefois, la Cour a une plus grande expertise que le Commissaire et n'exercera donc pas de retenue à son égard pour ces questions en examinant ses décisions au vu de la norme de la décision correcte. S'agissant des questions mixtes de fait et de droit, la Cour exercera une certaine retenue et soumettra la décision à la norme de la décision raisonnable simpliciter, savoir si la décision est raisonnable et peut résister à un « examen assez poussé » .
[22] En l'espèce, toutes les questions soulevées par le demandeur sont des questions mixtes de fait et de droit. Par conséquent, la norme de contrôle applicable à chacune est celle de la décision raisonnable simpliciter. Bien sûr, si les décisions soumises au contrôle se fondent sur une interprétation erronée du droit, la Cour utilisera la norme de la décision correcte.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[23] Le demandeur soulève les questions suivantes :
1) Le fait que c'est le Commissaire qui a entendu l'appel démontre-t-il l'existence de partialité, ou d'une crainte raisonnable de partialité?
2) Le Commissaire a-t-il enfreint les principes de l'équité procédurale et de justice naturelle?
a) Le Commissaire n'a pas tenu compte d'une preuve nouvelle et pertinente;
b) Le demandeur n'a pas reçu une divulgation complète de toute la preuve relative à son cas;
c) Le ROC et les enquêteurs chargés de l'affaire ont fait preuve de partialité envers le demandeur.
3) La conduite de la GRC dans le processus disciplinaire constitue-t-elle un abus de procédure justifiant une suspension définitive de la procédure?
4) Le Commissaire a-t-il commis une erreur en appliquant le droit sur les « dénonciateurs » ?
ANALYSE
Action disciplinaire grave en vertu de la Loi sur la GRC
[24] La Loi sur la GRC contient un processus complet et équitable en matière d'action disciplinaire grave contre les membres de la GRC. Le législateur a prévu un régime équilibré en trois étapes, qui protège les droits du membre de la GRC accusé d'avoir contrevenu au Code de déontologie de la GRC. Lorsque la procédure en trois étapes est terminée, la Cour fédérale a compétence pour assurer le contrôle judiciaire de la décision et du processus. Voici les trois étapes en cause :
1re étape - une audience devant un Comité d'arbitrage formé de trois officiers de la GRC, dont un au moins est un avocat (paragraphe 43(1) de la Loi sur la GRC);
2e étape - en cas d'appel de la décision du Comité d'arbitrage, le Comité externe d'examen, un organisme indépendant constitué de civils, examine la décision du Comité d'arbitrage portant sur les mesures disciplinaires applicables aux membres de la GRC et fait rapport (paragraphe 45.15(1)); et
3e étape - après le rapport du Comité externe d'examen, le Commissaire étudie l'appel portant sur la mesure disciplinaire proposée et il en dispose (paragraphes 45.16(1) et (2)).
Question no 1 : Crainte de partialité
[25] La preuve démontre que le Commissaire, alors sous-commissaire chargé de la lutte contre le crime organisé et de la politique opérationnelle, a été chargé dès le 24 janvier 2000 d'assurer un suivi de l'enquête visant le demandeur, soit près de cinq mois avant qu'il ne soit question d'action disciplinaire grave. La preuve porte que le sous-commissaire Zaccardelli (tel était alors son titre) recevait des comptes rendus durant l'enquête, ainsi que chaque jour au cours des audiences du Comité d'arbitrage. En conséquence, la Cour conclut que le Commissaire avait un intérêt particulier à la poursuite et qu'il a reçu des comptes rendus à la fois des personnes chargées de la poursuite et de l'enquête. Donc, il était en contact avec l'une des parties pendant toute l'enquête et l'audience sur les mesures disciplinaires.
[26] Le Comité externe d'examen a admis qu'une personne raisonnable aurait une crainte raisonnable de partialité de la part du Commissaire, mais il a ajouté que rien dans la Loi sur la GRC n'exige que le Commissaire soit un décideur indépendant et impartial. Voici ce que dit le Comité externe d'examen au paragraphe 93 de ses motifs de décision :
De plus, bien que je puisse certainement comprendre pourquoi le Commissaire pourrait ne pas être perçu par l'appelant comme un décideur indépendant, rien dans la loi n'exige que l'appel soit tranché par un arbitre indépendant. [...]
Je ne partage pas cet avis.
[27] Les tribunaux ne devraient pas intervenir lorsqu'il est clair que le législateur a voulu conférer au Commissaire des compétences qui se recoupent, ce dernier pouvant être autorisé à la fois à faire enquête et à rendre jugement sur une question, même s'il faut pour cela mettre de côté la justice naturelle prévue dans la common law. En l'espèce, le Commissaire a pleine autorité de gérer la GRC en vertu de l'article 5 de la Loi sur la GRC, ce qui suppose qu'on le tient au courant de toute procédure disciplinaire importante. Toutefois, rien dans la Loi sur la GRC n'indique que le législateur avait l'intention que le demandeur soit privé de ses droits à la justice naturelle dans le processus d'appel devant le Commissaire. Voir Griffin c. Summerside (City) Police Force, (1998) 9 Admin. L.R. (3d) 295, _1998_ P.E.I.J. no 30, le juge Jenkins, aux paragraphes 39, 40 et 41.
[28] Je veux dire clairement qu'on ne peut déduire l'existence de partialité simplement du fait que le Commissaire avait une certaine connaissance de la procédure qui a mené à l'appel devant lui. En l'absence d'une preuve de participation directe dans l'affaire, le fait d'être au courant ne suffit pas en soi pour qu'un observateur raisonnable, au fait des circonstances de l'affaire, arrive à la conclusion que le Commissaire ne pouvait rendre une décision juste. Voir Hawco c. Canada (Procureur général), (1998) 150 F.T.R. 106, _1998_ A.C.F. no 838, le juge MacKay, au paragraphe 35.
[29] Depuis le 18 juin 2002, date à laquelle le Commissaire a rendu sa décision en l'espèce, il a décidé, dans le cadre de l'appel d'une mesure disciplinaire impliquant le caporal Robert A. Read, qu'il devait se récuser étant donné qu'il était intervenu personnellement dans l'affaire à une étape antérieure. Voici ce que le Commissaire déclare à la page 6 de sa décision :
[traduction]
Comme on doit présumer que le législateur ne parle pas sans raison, il est raisonnable de conclure qu'il avait l'intention d'interdire au Commissaire de déléguer son autorité en matière d'appels disciplinaires dans des circonstances normales. Mais, dans certaines situations particulières où le Commissaire ne peut agir par suite d'un empêchement majeur, comme une crainte de partialité, il y a lieu d'appliquer l'article 15 (l'article 15 autorise le commissaire adjoint le plus ancien en poste au quartier général de la Gendarmerie à exercer les pouvoirs et fonctions attribués au commissaire en cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier).
Dans cette affaire, le Commissaire n'a pas à trancher l'appel disciplinaire parce qu'il avait précédemment joué un rôle qui allait plus loin que [traduction] « la gestion courante de la Gendarmerie » . Le Commissaire conclut ainsi :
[traduction]
Comme je ne peux trancher l'appel du caporal Read au vu de ma participation antérieure à l'enquête portant sur les infractions qui lui sont reprochées, l'article 15 de la Loi sur la GRC s'applique.
Selon moi, le même raisonnement s'applique en l'espèce.
[30] Après un « examen assez poussé » de la décision du Comité externe d'examen et du Commissaire au sujet de la partialité, la Cour a conclu que l'implication antérieure du Commissaire dans la procédure disciplinaire visant le demandeur ne peut faire autrement que donner naissance à une crainte raisonnable de partialité chez une personne raisonnablement bien informée, donnant lieu à une évaluation et un jugement sur les questions à trancher qui seraient teintés de partialité. Pour ce motif, la décision du Commissaire au sujet de la partialité est déraisonnable et elle doit être annulée.
[31] Pour paraphraser le juge de Grandpré dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Canada (Office national de l'énergie), [1978] 1 R.C.S. 369, à la page 394, puisqu'il s'agit d'assurer qu'il n'existe aucun préjugé, la participation du Commissaire aux discussions et au suivi de l'enquête et de la poursuite sur les infractions reprochées au demandeur ne peut que susciter, chez une personne raisonnablement bien renseignée, ce qui est le cas du demandeur, une crainte raisonnable d'une évaluation et d'un jugement sur les questions à trancher qui seraient teintés de partialité. Dans Griffin, M. le juge Jenkins déclare ceci, au paragraphe 38 :
[traduction]
38 Il semble clair que le directeur Arsenault est partial, par suite de l'accumulation de ses gestes et des instances où il a participé. Si je me trompe à ce sujet, il est quand même disqualifié par le fait que dans les circonstances il existe une crainte claire et raisonnable de partialité. Dans ces circonstances, le sous-directeur Griffin ne pouvait obtenir une audition juste. Il ne pouvait avoir l'occasion de présenter son point de vue et d'être entendu par un décideur impartial, puisqu'il ne pouvait s'adresser qu'à la personne dont il contestait directement les décisions, les gestes et la poursuite.
De la même façon, en l'espèce l'accumulation des diverses participations du Commissaire à l'affaire, depuis le 24 janvier 2000, culminant dans sa décision du 18 juin 2002, ne peut que donner naissance à une crainte claire et raisonnable de partialité.
Question no 2 : La défense de « dénonciateur »
a) La défense
[32] La possibilité qu'un fonctionnaire, y compris un officier de police, puisse s'exprimer à l'encontre des intérêts de son supérieur hiérarchique ou de son employeur lorsqu'il s'agit d'actes illégaux ou de pratiques ou politiques contraires à la sécurité est protégée par la common law et la Charte. C'est ce qu'on appelle ordinairement la défense de « dénonciateur » . Un dénonciateur fait preuve d'un grand courage. La défense de « dénonciateur » trouve son origine dans l'arrêt Fraser c. La Commission des relations de travail dans la fonction publique, [1985] 2 R.C.S. 455, où la Cour suprême du Canada a défini les paramètres qui gouvernent ce qui est acceptable comme critiques publiques de politiques gouvernementales par les fonctionnaires. Le juge en chef Dickson, à la page 470 de l'arrêt, a identifié deux situations où la liberté d'expression prime l'obligation de loyauté, savoir, lorsque le gouvernement accomplit des actes illégaux ou qu'il adopte des politiques mettant en danger la vie, la santé ou la sécurité du public, ou si les critiques n'ont aucun effet sur l'aptitude du fonctionnaire à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude.
[33] Dans Haydon c. Canada (1re inst.), [2001] 2 C.F. 82, la juge Tremblay-Lamer déclare ceci, aux paragraphes 82 et 83 :
82 Dans l'arrêt Fraser, le juge en chef Dickson a conclu que l'obligation de loyauté ne réduit pas complètement les fonctionnaires au silence. Il montre que l'obligation de loyauté en common law souffre certaines exceptions :
En fait, dans certaines circonstances, un fonctionnaire peut activement et publiquement exprimer son opposition à l'égard des politiques d'un gouvernement. Ce serait le cas si, par exemple, le gouvernement accomplissait des actes illégaux ou si ses politiques mettaient en danger la vie, la santé ou la sécurité des fonctionnaires ou d'autres personnes, ou si les critiques du fonctionnaire n'avaient aucun effet sur son aptitude à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude. Toutefois, ayant énoncé ces qualités (et il peut y en avoir d'autres), je suis d'avis qu'un fonctionnaire ne doit pas, comme l'a fait l'appelant en l'espèce, attaquer de manière soutenue et très visible des politiques importantes du gouvernement.
83 Selon moi, ces exceptions s'appliquent aux questions d'intérêt public. Elles font en sorte que l'obligation de loyauté porte le moins possible atteinte, dans des limites raisonnables, à la liberté d'expression dans la réalisation de l'objectif d'une fonction publique impartiale et efficace. Lorsqu'une question suscite un intérêt public légitime et doit être débattue ouvertement, l'obligation de loyauté ne peut pas interdire toute divulgation par un fonctionnaire. L'obligation de loyauté en common law n'impose pas le silence sans réserve. Comme on l'a expliqué dans l'arrêt Fraser, l'obligation de loyauté est tempérée : « il est permis aux fonctionnaires de s'exprimer dans une certaine limite sur des questions d'intérêt public » . Mon interprétation de ces exceptions à la règle de common law est qu'elles sont justifiées chaque fois qu'il en va de l'intérêt public. L'importance de l'intérêt public lorsqu'il s'agit de divulguer des méfaits, que l'on appelle « la défense de dénonciation » , a été reconnue dans d'autres ressorts comme constituant une exception à l'obligation de loyauté en common law. _Renvois omis.]
[34] Ainsi, un fonctionnaire ou un membre de la GRC qui s'exprime publiquement sur une question d'importance publique ne peut être licencié si l'affaire en cause tombe sous les exceptions identifiées par la Cour suprême. Dans de telles situations, l'intérêt public prime les objectifs visés par l'obligation de loyauté et le serment du secret. L'importance pour la démocratie de la défense de « dénonciateur » , savoir le maintien d'une fonction publique impartiale et efficace et de la foi du public dans cette institution, a été résumée de façon succincte par la juge Tremblay-Lamer dans Haydon, au paragraphe 120 :
Lorsqu'une affaire constitue une question légitime d'intérêt public et exige un débat public, l'obligation de loyauté n'est pas si absolue qu'elle viendrait interdire toute divulgation publique par un fonctionnaire. L'obligation de loyauté en common law n'impose pas le silence total.
b) La décision du Comité externe d'examen au sujet de la défense de « dénonciateur »
[35] Au paragraphe 71 de ses motifs, le Comité externe d'examen reconnaît que la divulgation de pratiques malhonnêtes ou irresponsables de la part de la GRC se situerait sous l'exception du « dénonciateur » . Toutefois, le Comité externe d'examen et le Commissaire ont décidé que la divulgation publique par le demandeur de documents confidentiels ne l'autorisait pas à invoquer la défense de « dénonciateur » . Le demandeur a violé son serment du secret, ce qui est analogue au manquement par un fonctionnaire à son obligation de loyauté en common law. L'obligation de loyauté des fonctionnaires a pour but de promouvoir une fonction publique impartiale et efficace. Le demandeur a la même obligation de loyauté en common law envers la GRC, en plus de son serment du secret mandaté par la loi. Comme je l'ai fait remarquer plus tôt, les rares exceptions permettant aux membres de la GRC d'échapper à ces contraintes ne sont justifiées que lorsqu'il en va de l'intérêt public.
[36] Le Comité externe d'examen a conclu ceci, au paragraphe 71 de ses motifs de décision :
Cependant, en l'espèce, il ne semble pas que la divulgation par l'appelant ait présenté des avantages discernables pour la société canadienne et, même si ce dernier a conclu que la politique et les pratiques divulguées étaient « non conformes à l'éthique » , cette conclusion ne semble pas fondée sur une parfaite compréhension des objectifs des stratégies nationale et provinciale. Tout avantage que la société canadienne aurait pu retirer de cette divulgation était de loin inférieur au préjudice qu'elle aurait pu causer. Je fais allusion ici aux témoignages du serg. McDonald et de l'insp. Zelmer quant aux répercussions éventuelles d'une telle divulgation sur la volonté des organismes d'application de la loi de s'échanger entre eux des renseignements, notamment des renseignements sur les BMHL, échange essentiel au maintien de l'ordre.
[37] Au paragraphe 73, le Comité externe d'examen a conclu que le demandeur n'avait aucune justification pour déclarer que la GRC complotait en vue de compromettre la sécurité du public canadien afin de mieux étayer sa demande de fonds supplémentaires pour lutter contre les BMHL. Au paragraphe 77, le Comité externe d'examen a conclu qu'en divulguant des documents confidentiels, le demandeur ne soulevait pas une question d'intérêt public, mais qu'il réagissait au rejet par ses supérieurs hiérarchiques de sa proposition concernant le transfert de ressources existantes pour les consacrer à la lutte aux BMHL. De plus, le Comité externe d'examen a conclu, au paragraphe 79, que la divulgation illégale avait un impact sur l'aptitude de l'appelant à remplir ses fonctions à titre de membre de la GRC à l'avenir. En conséquence, le Comité externe d'examen a conclu que la divulgation par le demandeur de documents confidentiels ne correspondait pas à une des exceptions justifiant la défense de « dénonciateur » .
c) Conclusion au sujet de la défense de « dénonciateur »
[38] Selon moi, le Comité externe d'examen a appliqué de façon correcte et raisonnable la jurisprudence, qui prévoit deux situations où la liberté d'expression prime l'obligation de loyauté et le serment du secret, et c'est de façon correcte et raisonnable qu'il est arrivé à la conclusion que la divulgation de documents confidentiels par le demandeur ne l'autorisait pas à se prévaloir de la défense de « dénonciateur » . En fait, le demandeur a lui-même réalisé que cette divulgation n'était pas justifiée dès la publication des documents confidentiels en cause. En l'espèce, le Comité externe d'examen est arrivé aux conclusions raisonnables suivantes :
1) la divulgation de documents confidentiels par le demandeur n'avait pas pour objectif de dénoncer un acte illégal par la GRC, ou une politique qui aurait mis en cause la vie, la santé ou la sécurité du public;
2) la divulgation a un impact négatif sur l'aptitude du demandeur à remplir ses fonctions à titre de membre de la GRC à l'avenir, ainsi que sur la perception par la GRC de cette aptitude;
3) le demandeur a manqué à son obligation de confidentialité par suite de son insatisfaction et de son désaccord avec la politique interne de la GRC au sujet des ressources à consacrer à la lutte aux BMHL; et
4) rien dans la preuve ne démontre que cette politique comportait des risques pour la sécurité du public.
[39] Bien que la liberté d'expression des fonctionnaires et, en l'espèce, des membres de la GRC, est protégée en common law et par la Charte, la défense de « dénonciateur » doit être utilisée de manière responsable. Elle n'autorise pas un employé mécontent à violer son obligation de loyauté en common law ou son serment du secret. En l'espèce, les documents confidentiels divulgués par le demandeur font état de son insatisfaction par rapport à une politique confidentielle de la GRC au sujet de la répartition des ressources pour lutter contre la criminalité. Les documents en cause ne font état d'aucun geste illégal qui aurait été commis par la GRC, non plus que d'une pratique ou politique qui mettrait en cause la vie, la santé ou la sécurité du public. La politique contestée de la GRC porte sur la répartition de ses ressources dans le cadre de la lutte aux divers types de criminalité, politique avec laquelle le demandeur n'était pas d'accord. Il s'agissait toutefois d'une politique confidentielle à laquelle les dirigeants de la GRC, qui connaissent et comprennent le contexte plus large de la criminalité au Canada, étaient arrivés de façon appropriée. En conséquence, bien que la Cour reconnaisse l'importance des objectifs visés par la défense de « dénonciateur » , elle ne considère pas que cette défense s'applique en l'espèce.
[40] Je veux aussi faire remarquer ici que la note de service du commissaire adjoint Leatherdale (dont je ferai état plus loin), qui aurait dû être transmise au demandeur, n'a pas d'impact sur la défense de « dénonciateur » .
Question no 3 : Les règles de la justice naturelle
[41] Le demandeur soutient que le Comité d'arbitrage, le Comité externe d'examen et le Commissaire ont violé les règles de la justice naturelle comme suit :
1) le Comité a refusé d'ajourner son audition et d'exiger la divulgation appropriée de documents pertinents, afin que le demandeur puisse préparer sa défense;
2) le Comité et le Commissaire n'ont pas autorisé le demandeur à déposer une nouvelle preuve documentaire pertinente, obtenue après l'audition; et
3) l'enquête et la poursuite disciplinaire de la GRC était teintées de partialité, l'objectif étant de régler son compte au demandeur.
1. La divulgation de documents avant l'audition par le Comité d'arbitrage
[42] Le 18 janvier 2001, soit à peu près un mois avant l'audition par le Comité d'arbitrage, le demandeur a présenté une requête pour obtenir un ajournement, se fondant sur le fait que le ROC n'avait pas divulgué des documents pertinents à l'affaire, nonobstant plusieurs demandes présentées en septembre, octobre, novembre et décembre 2000. Le ROC a soutenu que ces documents n'étaient pas pertinents ou essentiels. Voici ce que dit le Comité d'arbitrage à ce sujet à la page 1 de ses motifs de décision :
[...] Le Comité d'arbitrage n'est pas en position d'arrêter une décision sur cette question. Cependant, nous avons constaté que le ROC s'était efforcé de répondre aux demandes de la RM; en fait, il n'y a aucune plainte à cet égard. Le problème était plutôt que la demande de communication a été fragmentée au fil du temps et, il a semblé sans grande précision quant à la nature de la documentation voulue [...]
[43] La documentation soumise à la Cour démontre que la représentante du demandeur a cherché à plusieurs reprises à obtenir la divulgation de documents, alors que le représentant de la GRC n'a pas divulgué certains documents comme il l'aurait dû. La Cour a l'avantage de maintenant connaître clairement la situation, puisque ces documents ont été communiqués au demandeur après l'audition, suite à sa requête en vertu de la Loi sur les renseignements personnels et la protection de la vie privée.
[44] Je vais examiner les documents que la Cour considère significatifs.
(i) Note de service du commissaire adjoint de la GRC R.K. Leatherdale à l'inspecteur de la GRC B.J. Roberts, datée du 10 janvier 2000 et intitulée [traduction] Enquête Stenhouse (note de service Leatherdale)
[45] Ce document n'a pas été communiqué au demandeur avant l'audition du Comité d'arbitrage, non plus que durant celle-ci. Il a été déposé après l'audition, suite à une requête du demandeur en vertu de la Loi sur les renseignements personnels et la protection de la vie privée.
[46] Dans ce document, le commissaire adjoint Leatherdale examine le courriel envoyé par le demandeur (courriel Stenhouse), où ce dernier admet qu'il a divulgué des documents confidentiels à M. Lavigne, explique ses raisons et présente ses excuses. M. Leatherdale