Fédération Canado-Arabe c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Fédération Canado-Arabe c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-12-23
Référence neutre
2013 CF 1283
Numéro de dossier
T-447-09
Contenu de la décision
Date : 20131223
Dossier : T-447-09
Référence : 2013 CF 1283
Ottawa (Ontario), le 23 décembre 2013
En présence de monsieur le juge Zinn
ENTRE :
LA FÉDÉRATION CANADO-ARABE (CAF)
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire présentée par la Fédération canado‑arabe (la CAF) à l’encontre de la décision rendue par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration d’alors, M. Jason Kenney (le ministre), de ne pas conclure d’accord de financement aux termes du programme Cours de langue pour les immigrants au Canada (le CLIC) pour l’année 2009‑2010. Cette décision a été rendue par le ministre malgré le fait que Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) avait auparavant conclu des accords de financement similaires avec la CAF pendant de nombreuses années; le plus récent de ces accords a expiré le 30 mars 2009, seulement quelques jours après que la décision faisant l’objet du présent contrôle a été rendue.
[2] Les motifs sous‑tendant la décision du ministre sont énoncés dans une lettre, datée du 18 mars 2009, que le sous‑ministre adjoint associé de CIC a adressée à Khaled Mouammar, président de la CAF à cette époque :
[traduction]
Comme vous le savez également, certaines déclarations que vous et d’autres dirigeants de la CAF avez faites publiquement ont soulevé de graves préoccupations. Ces déclarations comprenaient la fomentation de la haine et de l’antisémitisme ainsi que le soutien au Hamas et au Hezbollah, des organisations terroristes interdites.
La nature désobligeante de ces déclarations publiques – en ce qu’elles semblent refléter le soutien évident accordé par la CAF à des organisations terroristes et des positions qu’elle a prises qui sont probablement antisémites – soulève de sérieuses questions quant à l’intégrité de votre organisme et a ébranlé la confiance du gouvernement en la CAF en tant que partenaire convenable pour la prestation de services d’établissement aux immigrants.
Le contexte
La nature de la CAF
[3] Les objectifs de la CAF, tels qu’ils sont énoncés dans ses lettres patentes, ont trait à la promotion des intérêts des Arabes et des communautés arabes au Canada de diverses manières, notamment [traduction] « [d]e promouvoir les liens et la compréhension mutuelle entre les sociétés, les organisations ainsi que les communautés arabes au Canada et les pays arabes […] de fournir de l’aide aux nouveaux immigrants au Canada provenant des pays arabes […] [et] de diffuser des informations au sujet des causes arabes et d’encourager le soutien de ces causes au Canada et dans les pays arabes, en particulier la cause du peuple palestinien qui souffre ».
[4] Les activités de la CAF étaient partagées entre deux directions : Services d’établissement et soutien aux immigrants; Action communautaire. La direction Services d’établissement et soutien aux immigrants se consacrait à aider tant les immigrants arabes que ceux qui n’étaient pas arabes à s’intégrer dans la collectivité. La direction Action communautaire était vouée au renforcement des capacités, à la défense collective des droits et aux services communautaires.
[5] La CAF exécutait deux programmes principaux par l’entremise de sa direction des services d’établissement : le CLIC, qui fournissait des cours d’anglais, langue seconde, aux immigrants, et le programme Atelier de recherche d’emploi (l’ARE). La plupart des immigrants qui participaient à ces programmes provenaient de pays non arabes. Le financement que la CAF recevait pour les deux programmes venait de CIC, par l’entremise d’arrangements dans le cadre d’ententes de contribution.
Les ententes de contribution de CIC
[6] CIC a conclu des contrats avec la CAF et d’autres organismes à titre de fournisseurs de services privés pour la fourniture de services d’établissements à ceux qui immigrent au Canada. Les contrats prévoyaient l’allocation d’un financement au fournisseur de services pour des dépenses remboursables. Une dépense sans lien avec les programmes CLIC ou ARE ne pouvait être récupérée à partir des fonds affectés dans l’entente de contribution. Comme l’a fait remarquer le ministre dans ses mémoires, une partie à une entente de contribution ne retire pas d’avantage financier de l’entente; cependant, il peut y avoir des avantages indirects :
[traduction]
Les fonds fournis par le Canada par l’entremise de l’entente de contribution n’étaient aucunement destinés à profiter à la CAF. Un organisme peut retirer des avantages accessoires d’un financement relatif à l’établissement; par exemple, il peut y avoir une légitimité liée aux organisations qui reçoivent des fonds gouvernementaux, et il peut être possible de partager des coûts d’infrastructure dans le cadre du programme d’établissement. Le montant complet de l’entente de contribution, cependant, visait à profiter directement aux immigrants suivant les cours du CLIC.
[7] Cela s’applique également à la présente demande, et la position du ministre est que le programme CLIC offre aux immigrants plus qu’une simple formation linguistique. Le ministre souligne qu’il est prévu que le programme fournisse également aux immigrants une initiation au mode de vie canadien, notamment à [traduction] « l’intégration sociale, économique, culturelle et politique », de sorte que le caractère approprié du fournisseur de programme à cet égard est crucial. La trousse de demande que CIC donne aux fournisseurs de services fait état de cette facette du programme :
[traduction]
En offrant une formation linguistique de base, en anglais ou en français, aux immigrants adultes, le CLIC facilite l’intégration sociale, culturelle, politique et économique des immigrants et des réfugiés qui arrivent au Canada. En outre, les cours du CLIC comprennent des informations qui aident les immigrants à comprendre le mode de vie canadien et, ainsi, à devenir au plus tôt des membres actifs de la société canadienne.
[8] La CAF avait récemment négocié une entente de contribution et signé un contrat avec CIC pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2009. Le 2 décembre 2008, CIC a écrit à toutes les parties, une fois le financement relatif au CLIC reçu à ce moment‑là, pour les informer qu’il y aurait un nouveau programme d’établissement, mais que sa mise en œuvre n’était pas encore terminée. Par conséquent, [traduction] « CIC [avait] décidé de prolonger les ententes de contribution actuelles relatives au CLIC jusqu’au 31 mars 2010 ». On a demandé à chaque fournisseur de services de présenter à CIC une demande d’autorisation budgétaire et de lui proposer des modifications aux activités, la demande d’autorisation budgétaire étant assujettie à un processus d’approbation.
[9] Dans les renseignements accompagnant cet appel de demandes de modification, CIC a averti la CAF et d’autres demandeurs de ne pas tenir pour acquise l’approbation pour l’année 2009‑2010, tant et aussi longtemps qu’une telle approbation écrite de CIC n’aura pas été reçue :
[traduction]
Ne tenez pas pour acquis que votre demande de modification est approuvée, tant que vous n’aurez pas reçu d’avis écrit de CIC. Vous devrez assumer toutes les dépenses engagées avant la date approuvée de mise en place, lesquelles ne seront pas remboursées. Nous vous demandons également de ne pas embaucher d’employés ou de faire quelque engagement que ce soit, tant que vous n’aurez pas été avisé de l’approbation de CIC. Si votre demande est approuvée, elle servira alors de modification à l’entente de contribution, en vigueur actuellement, qui a été conclue entre votre organisme et Citoyenneté et Immigration Canada.
[10] Le 9 décembre 2008, la CAF a présenté une proposition pour 2009‑2010. Le 12 février 2009, un agent d’établissement de CIC en a recommandé l’approbation. Dans sa recommandation, il a fait remarquer que [traduction] « [l]a Fédération canado‑arabe exécute un programme CLIC de bonne qualité » et que, malgré une demande d’augmentation des salaires de 2,5 p. 100, la proposition pour 2009‑2010 était inférieure de 50 000 $ à l’année précédente. L’agent d’établissement a expédié à la CAF, par courriel, une version définitive, non signée, de la nouvelle entente; cependant, étant donné la valeur du contrat proposé, il était nécessaire d’obtenir l’approbation finale du ministre ou de son délégué.
[11] Rien dans le dossier ne démontre que CIC ait jamais déclaré qu’il y avait eu une approbation finale, et la CAF n’a jamais soutenu que c’était le cas. En fait, bien que les négociations contractuelles aient été menées à terme et que la proposition ait bénéficié de l’appui d’un agent d’établissement, celle‑ci devait tout de même être approuvée par un agent de révision, le gestionnaire local ainsi que le directeur régional avant que l’administration centrale de CIC et le bureau du ministre n’en soit avisés. Si le directeur régional appuyait la proposition, il avait le pouvoir d’approuver et de signer l’entente à cette étape; toutefois, la proposition de la CAF ne s’est jamais rendue à cette étape du processus. La proposition de la CAF avait été approuvée par un agent d’établissement le 12 février 2009 et un agent de révision le 16 février 2009, mais, avant qu’elle soit transmise à un gestionnaire local, l’administration centrale de CIC est intervenue et a soulevé des préoccupations quant à l’opportunité de continuer à financer la CAF.
Les faits qui ont précédé la nomination de monsieur Kenney à titre de ministre de CIC
[12] M. Jason Kenney est devenu ministre de CIC, responsable de la Loi sur l’Immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (la Loi), le 30 octobre 2008. Il succédait à Mme Diane Finley. Le 7 août 2008, la ministre Finley a publié un communiqué de presse, dans lequel elle déclarait qu’« [a]fin d’aider les nouveaux arrivants à s’établir dans la collectivité torontoise de Scarborough, le gouvernement s’engage à verser plus de 10 millions de dollars au cours des deux prochaines années (soit jusqu’en 2010) à six organismes offrant des services d’établissement ». Le communiqué de presse énumérait ensuite les « six organismes qui se partager[aient] les fonds annoncés [ce jour‑là] ». La CAF faisait partie de ces organismes, et le chiffre adjacent à son nom était 2 544 815 $.
[13] Mohamed Boudjenane, directeur administratif national de la CAF, déclare dans son affidavit que cette annonce a amené la CAF à croire qu’elle obtiendrait du financement pour 2009‑2010 et que la finalisation des détails ne serait qu’une simple formalité :
[traduction]
À l’origine le financement devait se poursuivre pendant deux ans, mais, au cours de la deuxième année, en 2008, il y a eu une annonce que cela se prolongerait pour une troisième année jusqu’en 2010. La ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, Diane Finley, l’a annoncé publiquement le 7 août 2008… C’est certainement le fondement sur lequel la CAF exerçait ses activités. Sara Amash, la gestionnaire de projet et de programme pour la CAF, et moi avions tous les deux été amenés à croire que le financement pour 2009‑2010 continuerait selon ce qui avait été approuvé antérieurement et que la finalisation des détails du contrat pour cette année‑là n’était plus qu’une simple formalité.
[14] En revanche, Lee Bartlett, le directeur des opérations des Services d’établissement pour les bureaux de Toronto et de York de CIC, déclare dans son affidavit, souscrit le 22 septembre 2009, que la ventilation du chiffre de 2 544 815 $ dans le communiqué de presse de la ministre est composée du financement octroyé à la CAF pour deux programmes, soit le CLIC et le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (le PEAI), selon le tableau qui suit, et que cela n’a rien à voir avec le financement relatif au CLIC pour 2009‑2010 :
AF1 07/08
AF2 08/09
AF3 09/10
TOTAL
CLIC
1 045 782 $
1 037 505 $
S/O
2 083 287 $
PEAI
130 804 $
166 581 $
164 179 $
461 564 $
[15] Dans le tableau de M. Bartlett, le financement totalise 2 544 851 $ — soit 46 $ de plus que le financement annoncé par la ministre pour la CAF. Néanmoins, je conclus que le communiqué de presse n’aurait pas pu amener la CAF à croire qu’elle avait obtenu le financement relatif au CLIC pour 2009‑2010, comme l’a allégué M. Boudjenane. Le financement pour 2009‑2010 dont il était question dans le communiqué de presse concernait le financement relatif au PEAI. M. Bartlett a été contre‑interrogé sur son affidavit et son témoignage était solide lorsqu’il déclarait que le chiffre ne comprenait pas le financement relatif au CLIC pour 2009‑2010, parce qu’aucune décision n’avait été prise quant à la prolongation des ententes précédentes relatives au CLIC et qu’aucune annonce de ce genre n’avait non plus été faite au moment du communiqué de presse :
[traduction]
En août 2008, il n’y a même pas eu de négociations ou d’appel de propositions quant à une prolongation et aucune décision n’a même été prise ou annoncée quant à la manière dont nous prolongerions le CLIC pour 2009‑2010, et l’entente relative au CLIC qui était en vigueur en août pour la CAF couvrait les années 2007‑2008 et 2008‑2009, alors que l’entente relative au PEAI pour la CAF couvrait les années 2007‑2008 à 2009‑2010, inclusivement.
[…]
[L]a ministre n’aurait pas fait pas une annonce selon laquelle des ententes ont été conclues quant au financement, tant qu’une telle entente n’aurait pas été pas en place. […] [L]a ministre n’aurait pas pu avoir fait une annonce concernant le CLIC, pour l’année 2009‑2010, pour la CAF si nous n’avions même pas – ou CIC, désolé, n’avait même pas, à ce moment‑là, établi le processus pour conclure d’autres ententes et, également, n’avait pas reçu de proposition de la CAF à cette étape, relativement aux montants qu’elle solliciterait pour de nouvelles ententes quant au CLIC en 2009‑2010.
La position du ministre quant au financement public
[16] Alykhan Velshi, le directeur des communications du ministre, déclare dans son affidavit que, depuis qu’il a commencé à travailler pour le ministre en 2007 (celui‑ci était à ce moment‑là le secrétaire d’État au Multiculturalisme), le ministre était d’opinion que la Couronne ne devrait pas financer certains organismes :
[traduction]
[A]lors que les citoyens et les organismes privés sont libres d’exprimer leurs opinions, aucun particulier ni organisme n’a droit à une aide financière des contribuables. Par conséquent, les groupes faisant la fomentation de la haine, dont l’antisémitisme, ou qui excusent le terrorisme et la violence, ne devraient pas bénéficier que quelque reconnaissance officielle ou subvention que ce soit de la part de l’État.
[17] M. Velshi souligne un certain nombre de déclarations publiques que le ministre a faites et qui appuient cette affirmation. Par exemple, le 17 février 2009, lors d’une conférence tenue à Londres, en Angleterre, le ministre a prononcé un discours, dans lequel il a fait la déclaration suivante :
[traduction]
Il y a des organismes au Canada, tout comme en Grande‑Bretagne, qui ont leur part de l’attention médiatique et de notoriété publique, mais qui, tout en exprimant des sentiments haineux, s’attendent à être traités comme des interlocuteurs respectables dans les débats publics.
[…]
Je pense également au leader de la Fédération canado‑arabe, qui a notoirement fait circulé un courriel lorsque mon collègue, le porte‑parole de l’opposition en matière d’affaires étrangères, Bob Rae, se présentait à la course au leadership de son parti, lequel courriel appelait les gens à voter contre M. Rae en raison de l’engagement d’Arlene Perly Rae au sein de la communauté juive du Canada. La même personne, le même organisme, la Fédération canado‑arabe a, la semaine dernière, fait circuler – notamment parmi l’ensemble des parlementaires – des vidéos comprenant de la propagande, dont l’inculcation de la haine, sur des enfants par des organismes tels le Hamas et le Jihad islamique.
Ces organismes et d’autres sont libres, dans les limites de notre droit et conformément à nos traditions relatives à la liberté d’expression, de faire connaître leur opinion, mais ils ne devraient pas s’attendre à recevoir des ressources de l’État, du soutien des contribuables ou toute autre forme de respect officiel de la part du gouvernement ou des organes de notre État.
[Non souligné dans l’original.]
[18] Une semaine plus tard, le 24 février 2009, au cours de la période des questions, on a questionné le ministre au sujet du financement de certains organismes. Le député posant la question a déclaré que « […] récemment, la Fédération canado-arabe a fait circuler des vidéos d’organisations terroristes interdites telles que le Hamas et le Jihad islamique, a traité Israël d’ “État raciste” et a attaqué la femme d’un député parce qu’elle est active dans la communauté juive ». Il a ensuite demandé ceci : « Quelle est la position du gouvernement sur l’octroi à ces groupes de subventions? » Le ministre a répondu : « [L]e gouvernement du Canada devrait adopter une politique de tolérance zéro à l’égard des groupes qui excusent le terrorisme, la violence, la haine et l’antisémitisme. […] Nous pensons que ces groupes ne doivent recevoir aucun soutien financier des contribuables pour nourrir l’extrémisme. » Le ministre a exprimé des sentiments semblables lors d’entrevues radiophoniques qu’il a accordées les 2 et 6 mars 2009.
[19] Le 10 mars 2009, devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, le ministre a exposé ses motifs pour refuser de prolonger le financement de la CAF pour 2009‑2010 :
[…] Le premier jour de mon arrivée à Patrimoine canadien comme secrétaire d’État responsable du programme de multiculturalisme, j’ai eu un breffage sur les subventions et contributions. J’ai dit aux fonctionnaires que je voulais être sûr que nous ne versions pas des subventions et contributions à des organisations qui excusent ou font l’apologie de la violence ou du terrorisme, à des organisations qui sont terroristes ou répandent la haine. J’ai mentionné, en particulier, M. Mohamed Elmasry, du Canadian Islamic Congress, parce qu’il a déclaré que les Israéliens de plus de 18 ans sont des cibles légitimes à éliminer.
J’ai mentionné ensuite, en particulier, M. Khaled Mouammar, président de la Fédération canado-arabe — c’est une discussion que j’ai eue avec mes fonctionnaires en janvier 2007 — parce qu’il a fait circuler, lors du congrès à la direction du Parti libéral de 2006, un tract attaquant Bob Rae, un membre respecté de ce Parlement, à cause du rôle de sa femme dans la communauté juive. Suite à la distribution de ce tract, le sénateur libéral Yoine Goldstein a qualifié ce texte de « saleté raciste ». J’estimais alors, et je n’ai pas changé d’avis depuis, que nous ne devons pas financer des organisations qui promeuvent l’extrémisme ou la haine — en l’occurrence, la haine des Juifs en particulier — ou qui soutiennent publiquement une organisation terroriste interdite, illégale.
M. Mouammar a multiplié en public les expressions de soutien au Hamas et au Hezbollah, deux organisations terroristes essentiellement antisémites qui sont interdites et illégales. Il a qualifié Israël d’État raciste et a appelé à la destruction d’Israël comme État juif. À mon sens, ces propos et d’autres dépassent les bornes.
Est-ce que je préconise de rendre l’octroi de subventions et de contributions à des ONG conditionnelles aux opinions politiques de leurs dirigeants? Non, absolument pas. Chacun est libre de dire ce qu’il veut dans les limites de nos lois. Les gens sont libres de critiquer des ministres ou le gouvernement. Mais je ne pense pas que nous ayons une obligation de verser des subventions à des individus qui utilisent leurs organisations comme plates-formes pour promouvoir l’extrémisme ou la haine ou faire l’apologie du terrorisme.
C’est le point de vue que j’ai énoncé en janvier 2007 à Patrimoine Canada. De ce fait, nous n’avons accordé aucun financement à ces organisations. C’est aussi le point de vue que j’ai exprimé récemment à la conférence de Londres sur l’antisémitisme. Je l’ai fait savoir aussi à mes fonctionnaires. J’ai demandé à mon ministère de trouver des façons d’englober la promotion de la haine ou l’apologie du terrorisme dans les critères selon lesquels sont évalués les demandeurs de subventions ou contributions.
L’opinion du ministre sur la CAF
[20] Le ministre connaissait manifestement la CAF avant d’être nommé ministre de CIC; toutefois, il n’a été informé du fait que CIC finançait la CAF que le 2 février 2009. Dès qu’on l’a mis au courant, le ministre a envoyé un courriel à son chef de cabinet, lui exprimant ainsi sa position concernant la CAF et l’accord de financement :
[traduction]
[…] Je ne suis pas certain quant à savoir qui, dans notre bureau, pilote le dossier sur le financement relatif à l’établissement.
De toute façon, veuillez demander au ministère de nous fournir les renseignements complets sur la contribution qui a été honteusement approuvée par notre gouvernement pour la Fédération canado-arabe radicale et antisémite.
Il s’agit du groupe dont le président a attaqué Bob Rae du fait que sa femme était juive, et qui, maintenant, me traite de [traduction] « prostitué professionnel ». (Je pense que c’est mieux que d’être un amateur!)
J’aimerais connaître le statut de leur entente de contribution avec CIC pour voir s’ils sont en défaut à quelque égard que ce soit. Je veux que l’on prenne tous les moyens légaux pour mettre fin à cette entente de financement honteuse et pour s’assurer qu’elle ne sera pas renouvelée.
[Renvois dans Internet omis.]
[21] La décision faisant l’objet du contrôle ne fait pas état de la conduite ou des faits que le ministre a pris en compte pour prendre sa décision de ne pas financer la CAF. Dans son témoignage, Alykhan Velshi, le directeur des communications du ministre, a affirmé que les déclarations sous‑tendant la conclusion selon laquelle les déclarations de la CAF [traduction] « comprenaient la fomentation de la haine et de l’antisémitisme ainsi que le soutien au Hamas et au Hezbollah, des organisations terroristes interdites », incluaient les six sujets qui suivent.
1. La circulaire relative à Bob Rae
[22] En 2006, au cours du congrès à la direction du Parti libéral, le président de la CAF, Khaled Mouammar, en utilisant son compte de courriel personnel, a fait suivre un tract qui attaquait Bob Rae et son épouse pour une question d’engagement au sein de la communauté juive. La circulaire avait été, à l’origine, produite et envoyée par courriel par un homme lié à la CAF. La circulaire contient le texte suivant au‑dessus d’une photo de Bob Rae :
[traduction]
Bob Rae était un orateur principal pour le [Jewish National Fund of Canada], un groupe qui, selon les universitaires israéliens, est complice de crimes de guerre et de nettoyage ethnique.
L’épouse de M. Rae est une vice‑présidente du [Congrès juif canadien], un groupe de pression qui soutient le régime d’apartheid d’Israël et son mur d’apartheid illégal.
Le président Carter a condamné l’apartheid israélien.
Bob Rae appuie l’apartheid israélien.
N’élisez pas un chef qui soutient l’apartheid!
[23] La Presse canadienne a fait état de la distribution aux délégués de la circulaire relative à Bob Rae : [traduction] « Bob Rae a été la cible d’attaques antisémites au cours de la course à la direction du Parti libéral, entre autres parce que son épouse est juive. » Lorsque la Presse canadienne a communiqué avec elle, la CAF a nié avoir produit et distribué la circulaire, mais elle a ensuite publié un communiqué de presse qui affirmait ceci : [traduction] « La CAF croit que les Canadiens ont le droit de connaître les renseignements factuels fournis » dans la circulaire.
[24] Dans son témoignage, M. Velshi a déclaré que la circulaire relative à Bob Rae faisait partie du fondement de la décision du ministre, puisqu’elle attaquait M. Rae en raison de l’engagement de son épouse dans la communauté juive, en particulier au sein du Congrès juif canadien. Selon M. Velshi, la circulaire relative à Bob Rae était antisémite et représentait, par conséquent, une forme de haine.
2. Les rassemblements de janvier 2009
[25] En janvier 2009, la CAF, conjointement avec d’autres organismes, a organisé plusieurs rassemblements au cours desquels quelques manifestants (qui n’étaient pas liés à la CAF) tenaient des pancartes insultantes et criaient des slogans répugnants. Quelques participants ont été vus tenant des écriteaux qui assimilaient les Israéliens aux nazis, certains criant des vulgarités comme ceci : [traduction] « Enfant juif, tu vas mourir en sacrament. Le Hamas vient te chercher. Va te faire foutre. » Des drapeaux du Hezbollah flottaient en arrière‑plan et des écriteaux comparaient le sionisme au nazisme et au terrorisme.
[26] C’est au cours d’un de ces rassemblements que M. Mouammar a décrit le ministre, entre autres, comme une pute de guerre professionnelle :
[traduction]
Nous avons des politiciens qui sont des putes professionnelles qui appuient la guerre [c.‑à‑d. le conflit israélo‑palestinien], comme l’a affirmé Norman Finkelstein lors de cette conférence à l’Université de Toronto. Il y a, il y a des gens comme Peter Kent de l’autre côté de la rue, comme Jason Kenney, comme Michael Ignatieff, qui n’avaient rien d’autre à dire, alors qu’Israël assassinait des femmes et des enfants avec des bombes au phosphore brûlant leur chair, la seule chose que ces, ces politiciens professionnels, qui sont des putes, des putes de guerre, la seule chose qu’ils avaient à dire, c’était qu’Israël avait le droit de se défendre en tuant des femmes et des enfants avec des bombes à phosphore.
Le ministre nie que cette injure désobligeante ait provoqué sa décision ou qu’elle y ait joué un rôle. Étant donné qu’il avait fait des déclarations concernant le financement accordé à la CAF par le gouvernement dès 2007, rien ne permet de remettre en question son affirmation.
3. La conférence du Caire de 2007
[27] Ali Mullah, vice-président de la CAF à cette époque, a assisté à la conférence du Caire, qui se décrivait elle‑même comme une [traduction] « conférence de paix internationale ». Y étaient présentes de nombreuses personnes d’origines diverses, dont quelques participants juifs. À cette conférence, il y avait aussi des délégués du Hamas, du Hezbollah, de la Jemaah Islamiyya et du Front de libération de la Palestine — quatre organisations se trouvant sur la liste canadienne des organisations terroristes. Bien qu’on ait rapporté que la CAF avait envoyé M. Mullah en tant que délégué, il fut ensuite confirmé qu’il y assistait à titre personnel, et non comme représentant de la CAF.
4. La distribution de liens provenant d’organisations terroristes
[28] Le 2 février 2009, le ministre a appris que la CAF, dans son Daily Gaza Bulletin et sa page Web, avait des liens vers des sites Web qui affichaient des vidéos contenant des images d’agents du Hamas en entraînement et représentant des drapeaux du Hamas et du Jihad islamique. La CAF affirme qu’elle n’a jamais approuvé le contenu des vidéos dans les liens qu’elle affichait et transmettait; elle attirait plutôt l’attention des lecteurs sur les faits afin qu’ils puissent former leur propre opinion les questions en cause.
5. Les honneurs faits à Zafar Bangash
[29] La CAF, lors du gala célébrant son 40e anniversaire, a fait honneur à Zafar Bangash, qui, par ailleurs, n’est pas lié à la CAF. M. Bangash, dans le passé, a fait référence aux Canadiens en disant qu’ils étaient [traduction] « infidèles ou non croyants » et a parlé des attaques du 11 septembre d’une façon qui ne montrait pas de compassion pour les victimes.
6. Le concours de rédaction
[30] La CAF a parrainé un concours de rédaction (avec deux autres organismes) sur le [traduction] « nettoyage ethnique » de la Palestine. Le moment choisi pour ce concours coïncidait avec le 60e anniversaire de l’établissement d’Israël en tant qu’État. Le ministre prétend que l’utilisation du terme [traduction] « nettoyage ethnique » suppose que le peuple juif se livre au génocide et que cela constitue de l’antisémitisme.
[31] Ensemble, ces six incidents formaient le fondement de la décision du ministre.
Les demandes de la CAF visant à rencontrer le ministre
[32] Le 2 mars 2009, le président de la CAF a écrit au ministre pour lui demander une rencontre :
[traduction]
Il importe que le lien de collaboration que la CAF a avec vous et le ministère de l’Immigration soit fondé sur le respect mutuel et une action proactive des deux côtés au profit de l’ensemble des communautés canado‑arabes. La CAF sollicite donc une rencontre avec vous en présence d’autres Canado‑arabes intéressés. Cette rencontre serait une belle occasion d’améliorer et de consolider notre lien de collaboration.
Le ministre n’a pas répondu.
[33] La lettre ne précise pas pourquoi elle a été envoyée à ce moment‑là; toutefois, il convient de noter qu’elle a été envoyée deux semaines après le discours du ministre à Londres ou il a déclaré, en parlant de la CAF et d’autres organismes, que, bien qu’ils aient le droit à la liberté d’expression dans les limites du droit, [traduction] « ils ne devraient pas s’attendre à recevoir des ressources de l’État, du soutien des contribuables ou toute autre forme de respect officiel de la part du gouvernement ou des organes de notre État ».
[34] Voilà la toile de fond où se situent les questions qui suivent.
Les questions en litige
[35] Les six questions soulevées par la CAF dans son mémoire écrit peuvent être ramenées à une analyse qui traitera des quatre questions suivantes :
a. Le ministre avait‑il, à l’égard de la CAF, une obligation d’équité procédurale et, le cas échéant, a‑t‑il manqué à cette obligation?
b. La décision du ministre de ne pas conclure d’accord de financement avec la CAF aux termes du programme CLIC est‑elle entachée d’une crainte raisonnable de partialité?
c. Le droit à la liberté d’expression garanti à la CAF par le paragraphe 2b) de la Charte entrait‑il en jeu; le cas échéant, a‑t‑on violé ce droit, et la violation se justifiait‑elle?
d. La décision du ministre était‑elle raisonnable?
1. Le ministre avait‑il, à l’égard de la CAF, une obligation d’équité procédurale?
[36] La CAF soutient que le ministre avait une obligation d’équité à son égard, car :
1. une obligation d’équité est imposée à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d’une personne : Cardinal c Directeur de l’Établissement Kent, [1985] 2 RCS 643, à la page 653 (Cardinal);
2. la CAF recevait du financement du programme CLIC sans aucun problème depuis douze ans consécutifs;
3. la CAF avait une attente légitime que le financement soit renouvelé, en raison de ses antécédents auprès de CIC et parce que le contrat pour 2009‑2010 avait été négocié et qu’on attendait l’approbation finale;
4. l’approbation finale avait traditionnellement été une formalité par suite de la négociation des modalités du contrat, et le ministre est rarement intervenu à quelque étape que ce soit.
[37] Le ministre soutient qu’il n’a aucune obligation d’équité envers la CAF, car :
1. la relation entre la CAF et CIC était de nature purement contractuelle et le gouvernement n’a aucune obligation d’équité lorsqu’il exerce ses droits contractuels de la même façon qu’un citoyen ordinaire : Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190, aux paragraphes 103 et 104 (Dunsmuir);
2. la période de financement aux termes du dernier accord signé entre CIC et la CAF pour la fourniture de services relatifs au CLIC a expiré le 31 mars 2009, aucun nouvel accord n’a été signé et la CAF a été expressément avisée qu’il ne fallait pas tenir l’approbation pour acquise;
3. Rien n’oblige CIC à conclure un nouvel accord avec quelque partie que ce soit, ou à renouveler un accord existant qui expire, simplement parce qu’il s’agit d’une institution gouvernementale.
[38] Ce qui suit constitue les motifs de ma conclusion selon laquelle le ministre n’a aucune obligation d’équité procédurale à l’égard de la CAF. En résumé, c’est parce que la nature de la relation était strictement commerciale. Rien dans la loi ne prévoit l’imposition d’obligations relatives à l’équité procédurale en ce qui concerne les ententes de contribution, et il n’y a pas non plus de stipulation contractuelle énoncée dans l’appel de propositions ou dans les ententes de contribution mêmes qui prescrit que les organismes fournisseurs de services soient traités dans le respect de l’équité procédurale. Enfin, le fait d’accorder des droits procéduraux dans ce qui est, pour l’essentiel, qu’un contexte strictement commercial occasionnerait un fardeau excessif pour le ministre, en particulier lorsque la fenêtre pour rendre une décision est étroite et qu’il y a de plus grandes considérations en matière de politique publique que le ministre doit soupeser. Dans un tel contexte, les droits des parties sont mieux protégés par l’appréciation d’une cour de révision quant au caractère raisonnable de la décision, et non par le développement de droits procéduraux lorsqu’il n’y en a aucun qui existe par ailleurs.
[39] Pour déterminer s’il y a lieu d’appliquer une obligation procédurale à la décision faisant l’objet du contrôle, il faut d’abord établir quelle est la nature de la relation entre la personne touchée et l’organisme public.
[40] Dans l’arrêt Knight c Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 RCS 653, à la page 669, la Cour suprême du Canada, s’appuyant sur les motifs du juge LeDain dans l’arrêt Cardinal, à la page 653, a déclaré que la question de savoir si une obligation d’agir équitablement existe dépendra « de l’examen de trois facteurs : (i) la nature de la décision qui doit être rendue par l’organisme administratif en question, (ii) la relation existant entre cet organisme et le particulier, et (iii) l’effet de cette décision sur les droits du particulier ».
[41] Dans l’arrêt Dunsmuir, au paragraphe 114, la Cour suprême a pris acte d’une exception à cet énoncé de principe général (l’exception de l’arrêt Dunsmuir). L’arrêt Dunsmuir concernait le congédiement d’un employé provincial :
Les principes formulés dans l’arrêt Knight relativement à l’obligation générale d’équité à laquelle est tenu l’organisme public dont la décision touche les droits, les privilèges ou les biens d’une personne demeurent valables et importants. Toutefois, dans la mesure où les juges majoritaires n’ont pas tenu compte de l’effet déterminant d’un contrat d’emploi, l’arrêt ne devrait pas être suivi. L’employé qu’un contrat protège contre le congédiement injuste devait pouvoir exercer un recours en droit privé, et non en droit public.
[Non souligné dans l’original.]
[42] La CAF soutient que l’exception de l’arrêt Dunsmuir ne s’applique pas à la relation entre la CAF et CIC. La CAF s’appuie sur l’arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Canada (Procureur général) c Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 RCS 504 (Mavi), pour affirmer que l’exception de l’arrêt Dunsmuir à l’obligation d’équité était censée être étroite et spécifique à un contexte d’emploi et que, par conséquent, elle ne s’applique pas en l’espèce. Plus particulièrement, dans l’arrêt Mavi, la Cour suprême a jugé, au paragraphe 51, que :
Il n’y a pas la moindre ressemblance entre la situation en l’espèce et l’exception de portée passablement étroite qui, dans l’arrêt Dunsmuir, soustrait le contrat d’emploi à l’application de l’équité procédurale. Les juges majoritaires soulignent eux‑mêmes dans cet arrêt :
Cette conclusion n’affaiblit pas l’obligation générale faite aux décideurs administratifs d’agir avec équité. Elle reconnaît plutôt que dans le contexte particulier du renvoi de la fonction publique, c’est le droit contractuel, et non le droit public, qui préside au règlement des différends. [Je souligne; par. 82.]
Dans Dunsmuir, la Cour n’entend pas réduire par ailleurs l’obligation d’équité procédurale dans l’exercice du pouvoir de l’administration, et elle ne le fait pas.
[Souligné dans l’original.]
[43] À mon avis, l’exception de l’arrêt Dunsmuir n’est pas aussi étroite que le soutient la CAF. Je m’appuie en cela sur l’arrêt rendu par la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Irving Shipbuilding Inc c Canada (Procureur général), 2009 CAF 116, [2010] 2 RCF 488 (Irving Shipbuilding), dans lequel, au paragraphe 60, le juge Evans a déclaré au nom de la Cour, en faisant référence à l’arrêt Dunsmuir, que le raisonnement général formulé dans cette affaire « tient à ce que lorsque la Couronne conclut un contrat, ses droits et obligations, ainsi que les recours dont elle dispose, doivent généralement être déterminés par le droit des contrats ». Je souscris également à l’énoncé fait par le juge Evans, au paragraphe 45, selon lequel « [l]’obligation d’équité en common law n’est pas autonome, mais elle est imposée selon la situation particulière dans laquelle la décision administrative contestée a été prise ».
[44] Dans l’arrêt Mavi, contrairement à l’arrêt Irving Shipbuilding, bien que la relation des parties était régie par un contrat, elle était aussi inextricablement fondée sur la loi, comme la Cour suprême l’a fait remarquer au paragraphe 2 :
Les instances à l’origine du pourvoi ont été engagées par huit répondants qui niaient toute responsabilité résultant de leurs engagements. Comme je l’explique ci‑après, l’engagement constitue un contrat valide, mais, par ailleurs, des dispositions législatives fédérales déterminent sa forme, le régissent et le complètent. La dette qui en résulte n’est pas seulement contractuelle, mais aussi légale, de sorte que son recouvrement n’est pas uniquement assujetti au droit contractuel privé. Dans la présente affaire, la Cour doit décider si, lorsqu’il entreprend de recouvrer une telle créance légale, l’État doit respecter l’équité procédurale et, dans l’affirmative, dans quelle mesure il y est tenu.
[Non souligné dans l’original.]
À mon avis, le fait que les contrats étaient fondés sur la loi distingue l’arrêt Mavi de l’arrêt Irving Shipbuilding et de la présente espèce. Les engagements dont il était question dans l’arrêt Mavi n’étaient pas d’une nature strictement contractuelle. En fait, dans l’arrêt Mavi, la Cour suprême a fait la distinction d’avec l’arrêt Dunsmuir sur ce fondement, en déclarant, au paragraphe 47 :
Les procureurs généraux invoquent la nature essentiellement contractuelle des réclamations pour contester l’existence d’une obligation d’équité procédurale envers les répondants. Ils avancent que l’arrêt Dunsmuir écarte l’équité procédurale lorsqu’un contrat s’applique. Or, en l’espèce, le droit d’action de l’administration est essentiellement d’origine législative, ce qui n’était pas le cas dans l’affaire Dunsmuir.
[Non souligné dans l’original.]
[45] Contrairement à l’affaire Mavi, on ne peut pas, en l’espèce, affirmer que, en ce qui concerne la relation des parties, « des dispositions législatives fédérales déterminent sa forme, l[a] régissent et l[a] complètent », ou que la cause d’action est essentiellement légale. Le manuel relatif à l’établissement — un guide fourni aux agents d’établissement pour l’appréciation des demandes de financement — énonce que [traduction] « [e]n créant le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration en 1950, le gouvernement fédéral a fait des provisions dans ses prévisions budgétaires annuelles pour des versements à des organismes sans but lucratif, dans le but de fournir des services d’établissement à ceux qui immigrent au Canada ». Ces programmes d’établissement sont visés par les objets énoncés à l’article 3 de la Loi, plus particulièrement celui « de promouvoir l’intégration des résidents permanents au Canada ». Les parties n’ont souligné aucune autre disposition législative applic