Haig c. Canada; Haig c. Canada (Directeur général des élections)

Haig c. Canada; Haig c. Canada (Directeur général des élections)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-09-02
Recueil
[1993] 2 RCS 995
Numéro de dossier
23223
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Élections
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23223
Contenu de la décision
Haig c. Canada; Haig c. Canada (Directeur général des élections), [1993] 2 R.C.S. 995
Graham Haig et les autres personnes
dans une situation semblable Appelants
c.
Le directeur général des élections Intimé
et
Le procureur général du Canada Intimé
et
Le procureur général du Québec Intervenant
Répertorié: Haig c. Canada; Haig c. Canada (Directeur général des élections)
No du greffe: 23223.
1993: 4 mars; 1993: 2 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droit de vote ‑‑ Référendum fédéral tenu partout au Canada, sauf au Québec ‑‑ Référendum distinct au Québec soumis à une loi provinciale ‑‑ L'appelant, qui avait quitté l'Ontario pour s'installer au Québec, n'a pu voter ni à l'un ni à l'autre référendum en raison d'exigences différentes en matière de résidence prévues dans les lois fédérale et provinciale applicables ‑‑ L'exclusion de l'appelant du référendum fédéral contrevient‑elle à l'art. 3 de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30 ‑‑ Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2.
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'expression ‑‑ Référendum fédéral tenu partout au Canada, sauf au Québec ‑‑ Référendum du Québec soumis à une loi provinciale ‑‑ L'appelant, qui avait quitté l'Ontario pour s'installer au Québec, n'a pu voter ni à l'un ni à l'autre référendum en raison d'exigences différentes en matière de résidence prévues dans les lois fédérale et provinciale applicables ‑‑ L'exclusion de l'appelant du référendum fédéral contrevient‑elle à l'art. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ L'article 2b) comporte‑t‑il le droit positif de se voir fournir un mode précis d'expression? ‑‑ Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30 ‑‑ Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2.
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits -- Droits à l'égalité ‑‑ Droit au même bénéfice de la loi ‑‑ Nouveaux résidents d'une province ‑‑ Province de résidence ‑‑ Référendum fédéral tenu partout au Canada, sauf au Québec ‑‑ Référendum du Québec soumis à une loi provinciale ‑‑ L'appelant, qui avait quitté l'Ontario pour s'installer au Québec, n'a pu voter ni à l'un ni à l'autre référendum en raison d'exigences différentes en matière de résidence prévues dans les lois fédérale et provinciale applicables ‑‑ L'exclusion de l'appelant ou du Québec du référendum fédéral contrevient‑elle à l'art. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ? ‑‑ Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30 ‑‑ Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2.
Élections ‑‑ Référendum fédéral ‑‑ Interprétation de la loi fédérale en matière référendaire ‑‑ Pouvoirs du directeur général des élections ‑‑ Référendum fédéral tenu partout au Canada, sauf au Québec ‑‑ Référendum du Québec soumis à une loi provinciale ‑‑ L'appelant, qui avait quitté l'Ontario pour s'installer au Québec, n'a pu voter ni à l'un ni à l'autre référendum en raison d'exigences différentes en matière de résidence prévues dans les lois fédérale et provinciale applicables ‑‑ La loi fédérale en matière référendaire peut‑elle être interprétée comme attribuant à l'appelant le droit de voter au référendum fédéral? ‑‑ Le directeur général des élections détenait‑il le pouvoir d'adapter la Loi électorale du Canada de manière à ce qu'elle attribue à l'appelant le droit de voter au référendum fédéral? ‑‑ Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, art. 3(1) , 7(3) ‑‑ Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2, art. 9(1), 53, 55(5) ‑‑ Règlement adaptant la Loi électorale du Canada, DORS/92‑430.
En septembre 1992, le gouvernement fédéral a décrété la tenue d'un référendum portant sur une question concernant la Constitution du Canada, le 26 octobre 1992, dans chacune des provinces et chacun des territoires, à l'exception du Québec, qui devait tenir, à la même date et sur la même question, un référendum distinct, soumis cependant à la loi provinciale applicable. En raison des différences entre les lois fédérale et provinciale en ce qui concerne les exigences en matière de résidence, l'appelant Haig, qui avait quitté l'Ontario pour s'installer au Québec en août 1992, n'avait pas qualité pour voter au référendum québécois parce qu'il n'avait pas résidé dans cette dernière province pendant les six mois précédant le référendum. Il n'avait pas non plus qualité pour voter au référendum fédéral parce que, le jour du recensement, il n'avait pas sa résidence ordinaire dans une section de vote établie en vue de ce référendum. L'appelant a donc saisi la Cour fédérale d'une demande en vue d'obtenir un jugement déclarant l'art. 3 de la Loi référendaire fédérale applicable à une personne qui avait sa résidence ordinaire dans une province à n'importe quel moment pendant la période de six mois précédant le référendum, ou subsidiairement, déclarant que lui refuser la possibilité de voter au référendum fédéral portait atteinte aux droits que lui garantissent l'art. 3 , l'al. 2b) et le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Il a sollicité en outre un mandamus pour obliger le directeur général des élections à prendre des mesures raisonnables pour que lui et d'autres personnes se trouvant dans la même situation puissent être recensés. La cour a rejeté la demande dans une décision qui a été confirmée par la Cour d'appel fédérale à la majorité.
Arrêt (le juge en chef Lamer et le juge Iacobucci sont dissidents): Le pourvoi est rejeté. La Loi référendaire fédérale et la Loi électorale du Canada sont constitutionnelles. L'appelant n'a subi, du fait de ne pas avoir pu participer au référendum fédéral, aucune atteinte aux droits que lui garantissent l'al. 2b) , l'art. 3 et le par. 15(1) de la Charte .
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Major: La Loi référendaire fédérale et la Loi électorale du Canada ne conféraient pas à l'appelant le droit de voter au référendum fédéral. L'objet de la Loi référendaire ne consiste pas à consulter les électeurs de toutes les provinces canadiennes dans tous les cas. Son paragraphe 3(1) prévoit expressément que la consultation par voie référendaire peut se faire à l'échelle nationale ou dans une ou plusieurs provinces. À la date du recensement en vue du référendum fédéral, l'appelant résidait ordinairement au Québec et, puisque le Québec ne figurait pas parmi les provinces énumérées dans la proclamation fédérale, aucune section de vote n'a été établie dans cette province pour le référendum fédéral. Donc, bien que l'appelant ait eu qualité d'électeur au sens de la définition, à la date du recensement il ne résidait pas ordinairement dans une section de vote établie et n'avait pas le droit de voter à ce référendum. L'appelant ne conservait pas en vertu du par. 55(5) de la Loi électorale du Canada le droit de voter en Ontario. Ce paragraphe prévoit uniquement qu'une personne ne peut pas être sans résidence ordinaire et ne saurait s'interpréter comme signifiant que l'appelant ne pouvait perdre sa résidence ordinaire en Ontario, pour ce qui était de voter au référendum fédéral, tant qu'il n'avait pas acquis la qualité d'électeur au Québec conformément à la loi québécoise applicable. Non seulement pareille interprétation serait incompatible avec le texte de la Loi référendaire fédérale, mais elle le serait aussi avec son esprit, car cette loi vise manifestement à accorder le droit de vote seulement aux personnes résidant ordinairement dans une province ou un territoire mentionnés dans la proclamation.
Le directeur général des élections n'était pas habilité à accorder à l'appelant le droit de voter au référendum fédéral. Bien que le par. 7(3) de la Loi référendaire fédérale attribue au directeur général des élections un pouvoir discrétionnaire d'adapter la Loi électorale du Canada de la façon qu'il estime nécessaire à son application à un référendum, ce pouvoir ne va pas jusqu'à permettre qu'il s'éloigne fondamentalement du régime qu'établit la Loi référendaire . La résidence représente un élément essentiel du régime référendaire établi par les deux lois fédérales en question, et le décret ordonnait la tenue d'un référendum dans des provinces et territoires clairement indiqués. Le directeur général des élections ne pouvait, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, accorder un droit de vote qui dépassait les limites fixées dans le décret. Le paragraphe 9(1) de la Loi électorale du Canada ne vise que les situations où les dispositions de la loi ne concordent pas avec des besoins particuliers qui naissent par suite «d'une erreur, d'un calcul erroné, d'une urgence ou d'une circonstance exceptionnelle ou imprévue», termes qui ne s'appliquent pas à la situation de l'appelant. L'exclusion d'électeurs qui ne résidaient pas dans les provinces en question à la date du recensement découle clairement et inéluctablement du régime législatif adopté. De plus, le par. 9(1) se borne aux adaptations destinées à faciliter la réalisation de l'objet de la Loi électorale du Canada. Cette loi, telle qu'elle a été adaptée en vue du référendum, vise à faire en sorte que les personnes ayant droit de vote se voient accorder la possibilité de l'exercer. Elle n'a pas pour objet d'admettre à voter ceux qui n'en ont pas le droit.
L'article 3 de la Charte ne garantit pas aux Canadiens le droit constitutionnel de voter à un référendum. Le texte de l'art. 3 est clair et non ambigu, et n'y est garanti que le droit de voter aux élections législatives fédérales et provinciales. L'article 3 a pour objet d'accorder à tous les citoyens canadiens le droit de jouer un rôle important dans l'élection de députés. Comme un référendum, n'étant au fond qu'un processus de consultation, ne constitue aucunement une telle élection, les citoyens canadiens ne sauraient invoquer un droit constitutionnel, découlant de l'art. 3 , de voter à un référendum. Par conséquent, l'appelant n'a subi aucune atteinte à ses droits garantis par l'art. 3 de la Charte .
Dans le contexte du référendum fédéral de 1992, la liberté d'expression ne comprenait pas un droit constitutionnel pour tous les Canadiens de se voir fournir un mode particulier d'expression. Bien qu'un référendum soit assurément une tribune pour favoriser l'expression, l'al. 2b) de la Charte n'impose à aucun gouvernement une obligation positive de consulter les citoyens par le recours à cette méthode particulière qu'est un référendum. Il ne confère pas non plus à l'ensemble des citoyens le droit d'exprimer leur opinion dans le cadre d'un référendum. Dans un autre contexte, toutefois, l'al. 2b) pourrait commander la prise d'une mesure positive par le gouvernement. Le référendum en tant que tribune pour favoriser l'expression relève de la politique législative et non du droit constitutionnel. Quoique l'al. 2b) ne confère aucun droit à un mode particulier d'expression, lorsqu'un gouvernement choisit d'en fournir un, il doit le faire d'une manière conforme à la Constitution. En l'espèce, le gouvernement fédéral n'a contrevenu à l'al. 2b) ni en tenant son référendum ni en ne le tenant pas dans la totalité des provinces et territoires. Si l'appelant n'a pu voter c'est simplement parce que, à la date du recensement, il ne résidait pas ordinairement dans une province où se tenait le référendum fédéral, et cette restriction ne porte aucunement atteinte à sa liberté d'expression garantie par la Charte .
En fournissant une tribune pour favoriser l'expression à moins que la totalité des Canadiens, le gouvernement fédéral n'a pas lésé l'appelant dans son 8droit au même bénéfice de la loi reconnu à tous par le par. 15(1) de la Charte . Les nouveaux résidents d'une province ne forment pas un groupe désavantagé visé au par. 15(1) . Les personnes qui s'installent au Québec moins de six mois avant la date d'un référendum ne souffrent ni de stéréotypage ni de préjugés sociaux. Quoique ses membres n'aient pu voter au référendum québécois, le groupe en question n'est pas de ceux qui ont subi des désavantages historiques ou des préjugés politiques. Il ne semble pas s'agir non plus d'un groupe «distinct et séparé». Par ailleurs, l'exclusion d'une province du champ d'application de la loi fédérale en matière référendaire ne constitue pas une violation du par. 15(1) . La décision du gouverneur en conseil de ne tenir un référendum que dans un nombre spécifique de provinces représente un exercice constitutionnel légitime du pouvoir discrétionnaire conféré au gouvernement par le par. 3(1) de la Loi référendaire fédérale. Aussi bien la décision de tenir le référendum que celle relative au nombre de provinces dans lesquelles il aura lieu sont des décisions de principe qui relèvent entièrement des gouvernements et des législateurs. Dans un système fédéral, les distinctions entre les provinces ne donnent pas automatiquement naissance à une présomption de discrimination. Le paragraphe 15(1) , bien qu'interdisant la discrimination, n'apporte aucune modification au partage des pouvoirs entre les gouvernements ni n'exige que toutes les lois fédérales s'appliquent toujours de façon uniforme à toutes les provinces.
Le juge McLachlin: Les motifs du juge L'Heureux‑Dubé sont d'une manière générale acceptés. La décision du Parlement de tenir un référendum dans certaines régions du Canada seulement et, partant, d'exclure de la participation à ce référendum fédéral les résidents qui se trouvent à l'extérieur de ces régions n'est pas contraire à la Charte . Toutefois, si la loi avait prévu la tenue d'un référendum véritablement national, il y aurait eu alors violation de la liberté d'expression de l'appelant. Mais même si on interprète de façon large et libérale les exigences en matière de résidence qui visaient à accorder le droit de vote au plus grand nombre de Canadiens possible dans tous les cas où cela était possible sans contrevenir à la loi, il n'y avait pas de fondement légal qui aurait permis au directeur général des élections d'inscrire un résident du Québec à un référendum qui, de par ses termes, excluait le Québec.
Le juge Cory: Le droit de vote revêt une importance fondamentale pour les Canadiens et pour la démocratie canadienne. Toutes les lois conférant un droit de vote doivent recevoir une interprétation large et libérale et il faut interpréter restrictivement les limites à l'exercice de ce droit. Il faut prendre tous les moyens possibles pour interpréter la loi de façon à permettre aux citoyens de voter. Ces principes applicables au droit de voter aux élections devraient être appliqués de la même manière au droit de voter à un référendum. Le directeur général des élections a donc l'obligation de veiller à ce que le plus de Canadiens possible puissent être admis à voter dans tous les cas où cela est possible sans contrevenir à la loi. Il faut faire preuve de souplesse dans l'interprétation du concept de résidence, particulièrement dans le cas des lois conférant un droit de vote. Le concept de résidence comme condition d'exercice du droit de vote visait à assurer le respect du principe «une personne, un vote» et ne devrait pas être utilisé comme moyen de priver une personne de ce droit. Il s'ensuit que l'expression «réside ordinairement» employée dans une loi habilitant à voter doit recevoir une interprétation large dans le contexte de la société mobile moderne et compte tenu de l'importance essentielle du droit de vote. Il n'y a aucune raison d'abandonner cette méthode et cette pratique en vertu de la Loi référendaire . En l'espèce, selon le critère souple de résidence qui doit être appliqué, il serait erroné de conclure automatiquement que les personnes déménagées au Québec avant la date du recensement référendaire pouvaient, pour ce seul motif, être privées du droit de vote dans une section de vote fédérale à l'extérieur du Québec. Malheureusement, l'appelant n'a pas demandé à se faire recenser dans son ancienne circonscription et il est impossible de déterminer à partir des faits présentés s'il avait un lien suffisant avec une circonscription au sein du territoire référendaire fédéral pour justifier l'ajout de son nom à la liste électorale. Comme le référendum est maintenant chose du passé, ce n'est pas un cas où il est opportun de rendre un jugement déclaratoire.
Le juge Iacobucci (dissident): L'appelant avait le droit de voter lors du référendum fédéral. Le référendum prévu par la Loi référendaire fédérale s'adressait à tous les citoyens canadiens ayant le droit de voter lors d'une élection fédérale. À cette fin, le référendum fédéral a été coordonné avec le référendum québécois. Même si, d'un point de vue formel, deux référendums ont été tenus, mettre l'accent sur les formalités de référendums distincts ne peut que masquer le caractère national du référendum. Le droit de l'appelant d'exprimer ses opinions politiques en participant à un référendum national est garanti par l'al. 2b) de la Charte . L'alinéa 2b) protège clairement le droit d'exprimer des opinions lors de la prise de décisions d'intérêt social et politique. Le référendum a été une importante activité d'expression relative aux changements constitutionnels dans notre pays et il semble que le Parlement avait une obligation politique d'en suivre les résultats. La Loi référendaire fédérale a toutefois eu pour effet de priver l'appelant et d'autres personnes récemment arrivées au Québec de leur droit de participer au référendum. Il y a donc eu violation des droits que leur garantit l'al. 2b) . En l'absence d'une preuve quant à l'article premier de la Charte , la violation des droits garantis à l'appelant par l'al. 2b) n'a pas été justifiée. La réparation indiquée aurait consisté à élargir la définition de l'expression «corps électoral» qui figure au par. 3(1) de la Loi référendaire . Le directeur général des élections aurait pu, en s'appuyant sur le par. 7(3) de la Loi référendaire , utiliser le par. 9(1) de la Loi électorale du Canada pour permettre à l'appelant de voter.
Le juge en chef Lamer (dissident): L'avis du juge Cory en ce qui concerne la façon dont il convient d'aborder la définition de la résidence aux fins du vote et celui du juge Iacobucci en ce qui concerne l'al. 2b) de la Charte sont acceptés.
Jurisprudence
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêts mentionnés: Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; Renvoi relatif aux circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; BCGEU c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du Code criminel (Man.), [1990] 1 R.C.S. 1123; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Canada (Commission des droits de la personne) c. Taylor, [1990] 3 R.C.S. 892; R. c. Butler, [1992] 1 R.C.S. 452; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Re Allman and Commissioner of the Northwest Territories (1983), 144 D.L.R. (3d) 467 (C.S.T.N.‑O.), conf. par (1983), 8 D.L.R. (4th) 230 (C.A.), autorisation de pourvoi devant la C.S.C. refusée, [1984] 1 R.C.S. v; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; R. c. S. (S.), [1990] 2 R.C.S. 254; Thorne's Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106.
Citée par le juge Cory
Arrêts mentionnés: Cawley c. Branchflower (1884), 1 B.C.R. (Pt. II) 35; Re Lincoln Election (1876), 2 O.A.R. 316; In Re Provincial Elections Act (1903), 10 B.C.R. 114; Re Voters' List of the Township of Seymour (1899), 2 Ont. Elec. 69; Hipperson c. Newbury District Electoral Registration Officer, [1985] Q.B. 1060; Re Fitzmartin and Village of Newburgh (1911), 24 O.L.R. 102; Tenold c. Chapman (1981), 9 Sask. R. 278; Fells c. Spence, [1984] N.W.T.R. 123.
Citée par le juge Iacobucci (dissident)
R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Native Women's Assn. of Canada c. Canada, [1992] 3 C.F. 192.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 3 , 4 , 5 , 6 , 15(1) .
Constitutional Amendment Approval Act, S.B.C. 1991, ch. 2.
Constitutional Referendum Act, S.A. 1992, ch. C‑22.25 [mod. 1992, ch. 36, art. 2].
Constitutional Referendum Amendment Act, 1992, S.A. 1992, ch. 36, art. 2.
Loi constitutionnelle de 1982 .
Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3, art. 1 [mod. 1992, ch. 38, art. 1 & adaptée idem, art. 93], 2 [adaptée idem, art. 93].
Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2 [adaptée par DORS/92‑430], art. 9(1), 50(1), 53(1), 55 à 59, 60, 62, 65(1), 68 (Ann. IV, r. 42 et suiv.).
Loi modifiant la Loi sur le processus de détermination de l'avenir politique et constitutionnel du Québec, L.Q. 1992, ch. 47, art. 2.
Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, art. 3(1) , 5(1) , 6(1) , 7 .
Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, art. 7 [mod. 1992, ch. 38, art. 79], 8 [mod. idem, art. 80], 9 [mod. idem, art. 81], 13 [mod. idem, art. 82], 16 [rempl. idem, art. 84], 44 à 47 [mod. idem, art. 92], App. 2 [mod. idem, art. 93].
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 2(1) «office fédéral» [abr. & rempl. 1990, ch. 8, art. 1], 17 [idem, art. 3 ], 18 [idem, art. 4 ], 18.1 [aj. idem, art. 5 ], 48.
Loi sur le processus de détermination de l'avenir politique et constitutionnel du Québec, L.Q. 1991, ch. 34, art. 32.
Referendum Act, S.B.C. 1990, ch. 68.
Règlement adaptant la Loi électorale du Canada, DORS/92‑430.
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédéral, [1992] 3 C.F. 611, 145 N.R. 233, 97 D.L.R. (4th) 71, qui a rejeté l'appel interjeté par les appelants contre une ordonnance du juge Denault (1992), 57 F.T.R. 1, 97 D.L.R. (4th) 64, et qui a rejeté (sauf en ce qui concerne une question de procédure) leur appel contre une ordonnance du juge Joyal, [1992] 3 C.F. 602, 57 F.T.R. 6. Pourvoi rejeté, le juge en chef Lamer et le juge Iacobucci sont dissidents.
Philippa Lawson, pour les appelants.
N. J. Schultz et H. McManus, pour l'intimé le directeur général des élections.
Jean‑Marc Aubry, c.r., et Richard Morneau, pour l'intimé le procureur général du Canada.
Jean‑François Jobin et Dominique A. Jobin, pour l'intervenant.
//Le juge en chef Lamer//
Version française des motifs rendus par
Le juge en chef Lamer (dissident) ‑‑ Je partage l'avis du juge Cory en ce qui concerne la façon dont il convient d'aborder la définition de la résidence aux fins du vote. Je partage également l'avis du juge Iacobucci en ce qui concerne l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés et la façon dont il propose de statuer sur le présent pourvoi. Je suis donc d'avis de statuer sur le pourvoi de la façon proposée par le juge Iacobucci.
//L'Heureux-Dubé//
Le jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier et Major a été rendu par
Le juge L'Heureux‑Dubé ‑‑ Le 26 octobre 1992 ont eu lieu au Canada deux référendums chacun portant sur des propositions d'amendement à la Constitution canadienne. Or, Graham Haig n'a pu voter ni à l'un ni à l'autre: c'est regrettable. La seule question que pose le présent pourvoi est la suivante: Graham Haig avait‑il le droit de voter au référendum fédéral?
À ce moment précis de son histoire, le Canada a connu une convergence d'événements, de pressions et de circonstances sur le plan politique. C'est dans ce cadre que s'insère le dialogue constitutionnel d'alors, souvent passionné, dans les milieux politiques. Afin de consulter le peuple canadien sur la question vitale des changements constitutionnels, plusieurs possibilités (commissions, sondages, référendums, etc.) s'offraient au gouvernement fédéral ainsi qu'aux gouvernements provinciaux désireux de s'en prévaloir. Le Québec s'était légalement engagé à tenir un référendum sur la souveraineté, tandis que la Colombie‑Britannique et l'Alberta avaient mentionné qu'il était possible qu'ils tiennent des référendums provinciaux portant sur les changements constitutionnels, et qu'ils se sentiraient liés par leurs résultats. C'est dans ce contexte que le gouvernement fédéral a décidé de tenir un référendum dans les provinces où il n'y aurait pas de référendum provincial. Cette décision était en accord avec le désir et le pouvoir des provinces de consulter comme bon leur semblait leurs propres électeurs.
Seulement deux référendums ont finalement eu lieu: l'un au Québec en vertu de la loi référendaire de cette province, l'autre partout ailleurs au Canada en vertu de la loi référendaire fédérale. Le modèle de référendum choisi par le gouvernement fédéral était conforme à la loi applicable, qui autorisait expressément la tenue de référendums dans une ou plusieurs provinces. À l'époque, ce modèle a été jugé politiquement acceptable aussi bien par le gouvernement fédéral que par les gouvernements provinciaux.
Le déroulement des deux référendums était régi par la loi électorale de chacun des gouvernements en question. Quoique similaires à certains égards, la loi fédérale et la loi québécoise en matière électorale ne sont pas identiques, mais diffèrent sur plusieurs points, dont l'établissement de listes électorales, le mode de scrutin, le financement, la publicité et les dépenses référendaires, le rôle et les fonctions des directeurs généraux des élections et de leur personnel et les exigences en matière de résidence. En particulier, les dispositions de la loi électorale québécoise relatives à la résidence se distinguent de celles de la loi fédérale en ce sens qu'elles prescrivent une période de résidence de six mois pour qu'une personne soit habilitée à voter. C'est cette exigence qui a privé certains résidents du Québec, et notamment M. Haig, de la possibilité de voter et qui est au c{oe}ur du présent appel.
Les résidents du Québec non habilités à voter au référendum québécois avaient‑ils, néanmoins, le droit de voter au référendum fédéral? Pour répondre à cette question, il est essentiel d'entreprendre un examen plus approfondi des événements politiques et du contexte législatif au cours de la période qui a précédé le 26 octobre 1992.
Les faits
Le 17 avril 1982, la Loi constitutionnelle de 1982 est entrée en vigueur. L'Accord du lac Meech, qui proposait certaines modifications à cette constitution, n'ayant pas été ratifié par toutes les assemblées législatives provinciales dans le délai imparti, est, en conséquence, devenu lettre morte à partir du 23 juin 1990. Ces événements ont entraîné l'adoption de la loi 150 intitulée Loi sur le processus de détermination de l'avenir politique et constitutionnel du Québec, L.Q. 1991, ch. 34, art. 32, entrée en vigueur le 20 juin 1991. Le chapitre premier de cette loi imposait au gouvernement du Québec l'obligation de tenir un référendum sur la souveraineté du Québec au plus tard le 26 octobre 1992.
Le 23 juin 1992, la Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30 , est entrée en vigueur. Cette loi prévoyait un mécanisme permettant au gouvernement fédéral de recueillir l'opinion des électeurs canadiens, ou des électeurs d'une ou de plusieurs provinces, sur des questions touchant la Constitution canadienne.
Le 28 août 1992, le premier ministre du Canada, les dix premiers ministres provinciaux, les dirigeants des gouvernements territoriaux et les représentants de quatre associations autochtones en sont venus à un accord, maintenant connu comme l'«Accord de Charlottetown», qui proposait des modifications substantielles à la Constitution du Canada.
Le 3 septembre 1992, comme conséquence directe de l'Accord de Charlottetown, le projet de loi 44 intitulé Loi modifiant la Loi sur le processus de détermination de l'avenir politique et constitutionnel du Québec, L.Q. 1992, ch. 47, fut déposé devant l'Assemblée nationale du Québec. Entrée en vigueur le 8 septembre 1992, cette loi modifiait la loi 150, de sorte que le gouvernement du Québec était toujours tenu de procéder à un référendum le 26 octobre 1992 mais la question devait porter sur l'Accord de Charlottetown plutôt que sur la souveraineté du Québec. De même, le 8 septembre 1992, le premier ministre du Canada annonçait pour le 26 octobre 1992 la tenue d'un référendum qui porterait également sur l'Accord de Charlottetown.
Le 9 septembre, le premier ministre du Québec, conformément à l'art. 8 de la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1, déposait devant l'Assemblée nationale le texte proposé de la question qui allait faire l'objet du référendum québécois du 26 octobre 1992. Le même jour était déposé à la Chambre des communes, en application du par. 5(1) de la Loi référendaire (Canada), le texte proposé de la question référendaire fédérale. Les deux questions étaient identiques. La Chambre des communes approuvait le texte de la question référendaire fédérale le 10 septembre, le Sénat y donnant son assentiment le 15 septembre. Le 16 septembre, en conformité avec les art. 8 et 9 de la Loi sur la consultation populaire (Québec), l'Assemblée nationale approuvait le texte de la question référendaire québécoise.
Le 17 septembre 1992, en vertu du par. 3(1) de la Loi référendaire (Canada), une proclamation par décret C.P. 1992‑2045 ordonnait la tenue d'un référendum pour recueillir l'opinion des électeurs dans «les provinces de l'Ontario, de la Nouvelle‑Écosse, du Nouveau‑Brunswick, du Manitoba, de la Colombie‑Britannique, de l'Île‑du‑Prince‑Édouard, de la Saskatchewan, de l'Alberta et de Terre‑Neuve, ainsi que dans le territoire du Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest» sur une question relative à la Constitution canadienne. Le référendum devait avoir lieu le 26 octobre 1992 sous le régime de la Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E‑2, adaptée aux fins du référendum. L'une des dispositions de cette loi prévoyait que tout citoyen canadien âgé de 18 ans qui, à la date du recensement, résidait ordinairement dans une section de vote établie en vue du référendum, serait habilité à voter.
Le 27 septembre 1992, le gouvernement du Québec, en vertu de l'art. 13 de la Loi sur la consultation populaire (Québec), ordonnait au directeur général des élections du Québec de tenir, le 26 octobre 1992, un référendum, qui devait se dérouler en conformité avec la Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3, adaptée pour les besoins du référendum. D'après l'une de ces dispositions, tout citoyen canadien âgé de 18 ans qui, le jour du scrutin, était domicilié au Québec depuis six mois, avait le droit de voter.
En août 1992, Graham Haig a quitté l'Ontario pour s'installer au Québec. Le jour du recensement pour le référendum fédéral, M. Haig n'avait plus sa résidence ordinaire dans une section de vote établie en vue de ce référendum, si bien que, suivant la Loi électorale du Canada, son nom ne figurait pas sur la liste des électeurs ayant droit de vote audit référendum. Par ailleurs, comme il était domicilié au Québec depuis moins de six mois, il ne satisfaisait pas aux exigences posées par la Loi électorale (Québec) pour qu'il soit habilité à voter. Par conséquent, il n'a pas été inscrit sur la liste électorale dressée pour le référendum québécois. Monsieur Haig n'a donc pas été recensé et, en conséquence, n'a pu voter ni à l'un ni à l'autre référendum.
Les procédures
Le 30 septembre 1992, M. Haig a intenté des procédures devant la Section de première instance de la Cour fédérale, déposant en vertu de l'art. 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 , un avis de requête introductive d'instance. En son propre nom et pour le compte d'autres personnes, qui n'ont pas été nommément désignées, il a présenté une demande en vue d'obtenir un jugement déclarant applicable aux requérants l'art. 3 de la Loi référendaire (Canada), ainsi qu'un mandamus pour obliger Sa Majesté la Reine et le directeur général des élections, intimés, à prendre des mesures raisonnables pour permettre le recensement des requérants. Avis de l'intention de contester la constitutionnalité du décret fédéral a été signifié au procureur général du Canada.
Le 7 octobre 1992, le procureur de Sa Majesté la Reine a soumis au juge Denault de la Section de première instance de la Cour fédérale une demande préliminaire de radiation de Sa Majesté la Reine comme intimée du fait que l'art. 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale n'habilitait pas cette cour à accorder les redressements sollicités à l'égard de Sa Majesté. Le juge Denault, faisant droit à cette requête, a radié Sa Majesté comme intimée: (1992), 57 F.T.R. 1, 97 D.L.R. (4th) 64. Les requérants ont alors présenté une nouvelle requête visant à constituer le procureur général du Canada partie intimée. Les deux requêtes ont été entendues et rejetées par le juge Joyal de la Section de première instance de la Cour fédérale: [1992] 3 C.F. 602, 57 F.T.R. 6.
Les appelants ont interjeté appel contre les ordonnances des juges Denault et Joyal tandis que le directeur général des élections, intimé, a formé un appel incident. Les appels et l'appel incident ayant été joints, l'audience a eu lieu le 19 octobre 1992 devant la Cour d'appel fédérale, qui a adjoint le procureur général comme partie, a rejeté, parce qu'il ne présentait qu'un intérêt théorique, l'appel contre l'ordonnance du juge Denault, a rejeté l'appel incident du directeur général des élections et a, en outre, rejeté sur le fond la requête initiale: [1992] 3 C.F. 611, 145 N.R. 233, 97 D.L.R. (4th) 71. Les appelants se pourvoient maintenant devant notre Cour. Le directeur général des élections, qui avait initialement formé un pourvoi incident sur une question de compétence liée au privilège parlementaire, s'en est désisté le 25 février 1993.
Les dispositions législatives pertinentes
Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1
7. Le gouvernement peut ordonner que les électeurs soient consultés par référendum:
a) sur une question approuvée par l'Assemblée nationale conformément aux articles 8 et 9, ou
b) sur un projet de loi adopté par l'Assemblée nationale conformément à l'article 10.
Dès que l'Assemblée nationale a été saisie de la question, ou du projet de loi visé au premier alinéa, le secrétaire général de l'Assemblée doit en aviser, par écrit, le directeur général des élections.
Le directeur général des élections fait parvenir copie de cet avis au directeur du scrutin de chaque circonscription.
16. Les listes électorales sont établies dans les dix‑huit jours qui suivent celui où l'Assemblée nationale a été saisie de la question ou du projet de loi visé à l'article 7.
Loi électorale, L.R.Q., ch. E‑3.3 (adaptée conformément aux art. 44 à 47 de la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q., ch. C‑64.1)
1. Possède la qualité d'électeur, toute personne qui:
1o a dix‑huit ans accomplis;
2o est de citoyenneté canadienne;
3o est domiciliée au Québec depuis six mois ou, dans le cas d'un électeur hors du Québec, depuis douze mois;
4o n'est pas en curatelle;
5o n'est pas privée, en application de l'article 568, de ses droits électoraux.
Est réputée domiciliée au Québec toute personne inscrite au registre des électeurs hors du Québec.
2. Pour exercer son droit de vote, une personne doit posséder la qualité d'électeur le jour du scrutin et être inscrite sur la liste électorale de la section de vote où elle a son domicile le jour de l'avis prévu à l'article 7 de la Loi sur la consultation populaire ou inscrite au registre des électeurs hors du Québec.
Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30
3. (1) Le gouverneur en conseil, s'il estime que l'intérêt public justifie la consultation du corps électoral canadien par voie référendaire sur une question relative à la Constitution du Canada, peut, par proclamation, la lui soumettre lors d'un référendum tenu dans l'ensemble du pays ou dans une ou plusieurs provinces mentionnées dans la proclamation.
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6. (1) Dès la prise de la proclamation, le directeur général des élections délivre, en conformité avec celle‑ci, les brefs référendaires selon le modèle figurant à l'annexe I pour toutes les circonscriptions du Canada ou celles de la ou des provinces mentionnées dans la proclamation.
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7. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la Loi électorale du Canada, adaptée en conformité avec le paragraphe (3), s'applique au référendum, la délivrance des brefs référendaires étant alors assimilée à celle des brefs relatifs à une élection générale.
(2) Les dispositions de la Loi électorale du Canada énumérées à l'annexe II ne s'appliquent pas au référendum.
(3) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, le directeur général des élections peut, par règlement, adapter la Loi électorale du Canada de la façon qu'il estime nécessaire à son application au référendum.
(4) Le directeur général des élections peu