Thibodeau c. Autorité aéroportuaire du Grand Toronto

Thibodeau c. Autorité aéroportuaire du Grand Toronto
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-02-20
Référence neutre
2024 CF 274
Numéro de dossier
T-2013-19, T-534-21
Notes
Une correction fut apportée le 1 novembre 2024
Contenu de la décision
Date : 20240220
Dossiers : T-2013-19
T-534-21
Référence : 2024 CF 274
Ottawa (Ontario), le 20 février 2024
En présence de monsieur le juge Pamel
ENTRE :
MICHEL THIBODEAU
demandeur
et
AUTORITÉ AÉROPORTUAIRE DU GRAND TORONTO
défenderesse
et
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] L’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto [l’AAGT] est une société à but non lucratif chargée, entre autres, de l’exploitation de l’Aéroport international Pearson de Toronto [l’aéroport]. Le demandeur, Michel Thibodeau, qui n’est pas représenté par un avocat, forme un recours en vertu du paragraphe 77(1) de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4e supp) [la LLO], contre l’AAGT, alléguant notamment que celle-ci n’a pas respecté ses obligations linguistiques prévues à la LLO et, ce faisant, qu’elle a violé les droits linguistiques rattachés à ces obligations. Les violations alléguées sont en lien avec trois plaintes qu’il a formulées auprès du commissaire aux langues officielles [le commissaire] aux termes de l’article 55 de la LLO, soit une plainte dans le dossier T‑534‑21 et deux plaintes dans le dossier T‑2013‑19; les deux dossiers ont été instruits successivement et entendus le même jour. Le commissaire a produit des rapports d’enquête et des recommandations en lien avec chacune des plaintes. De plus, par l’ordonnance datée du 26 novembre 2020, le commissaire s’est vu accorder le statut de partie intervenante dans le dossier T‑2013‑19 uniquement. Le commissaire ne compte pas prendre position sur le bien-fondé du recours de M. Thibodeau, car l’objectif de son intervention est plutôt de présenter à la Cour les principes d’interprétation applicables au Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 [le Règlement], afin de bien délimiter la portée des services offerts par les tiers conventionnés visés au paragraphe 12(1) du Règlement et, parallèlement, la portée des obligations dévolues aux autorités aéroportuaires.
[2] M. Thibodeau sollicite l’obtention de réparations en vertu du paragraphe 77(4) de la LLO, en l’occurrence, qu’on lui reconnaisse la qualité pour agir dans l’intérêt public, une déclaration publique selon laquelle l’AAGT a violé ses droits linguistiques et une lettre d’excuses formelles. Il demande aussi à la Cour de lui octroyer 4 500 $ en dommages-intérêts‑—soit 1 500 $ pour chaque violation–-ainsi que des dépens de 5 000 $. Étant donné que ces deux demandes soulèvent plusieurs questions communes, mon jugement sera rendu simultanément dans ces deux dossiers. Pour les motifs qui suivent, j’accueille en partie les demandes de M. Thibodeau et j’accorde réparation en l’espèce.
II. Les plaintes
T-534-21–-la plainte relative au communiqué de presse
[3] Les faits dans le dossier T-534-21 ne sont pas contestés. L’AAGT possède et exploite le site Web torontopearson.com [le site Web] et reconnaît que les droits linguistiques de M. Thibodeau ont été brimés dans le cadre de la plainte en lien avec un communiqué de presse intitulé « Toronto Pearson to welcome 9.8M passengers this summer » [le communiqué de presse] daté du 28 juin 2017 et publié le jour suivant sur le site Web sans la publication simultanée du communiqué de presse en français; le communiqué de presse n’était pas disponible dans les deux langues officielles. La plainte déposée par M. Thibodeau auprès du commissaire le 14 juillet 2017 [la plainte relative au communiqué de presse] a été communiquée à l’AAGT le 18 juillet 2017 et, six jours plus tard, soit le 24 juillet 2017, celle-ci avait remédié à la situation et publié la version française du communiqué de presse.
[4] Le commissaire a déposé son rapport final d’enquête le 11 juin 2018; il a jugé que la plainte relative au communiqué de presse était bien fondée et que l’AAGT n’avait pas respecté les obligations linguistiques énoncées à la partie IV de la LLO qui lui incombent. Cependant, le commissaire a noté que l’AAGT « a fait des progrès en ce qui a trait aux communiqués de presse publiés dans les deux langues officielles sur le site Web », et a recommandé à l’AAGT de revoir ses politiques de communication dans les trois mois suivant la date du rapport final d’enquête afin qu’elle veille à ce que les communiqués de presse soient disponibles simultanément sur le site Web dans les deux langues officielles.
[5] Le rapport final de suivi, déposé par le commissaire le 26 janvier 2021, indique que, en réponse à cette recommandation, l’AAGT a affirmé, sans toutefois le démontrer, que le retard de la publication du communiqué de presse en français résultait de circonstances inhabituelles et non pas d’une mauvaise connaissance ou compréhension de ses obligations linguistiques ni de problèmes systémiques en matière de conformité à ces obligations. L’AAGT a indiqué qu’elle a pour pratique habituelle de publier ses communiqués de presse dans les deux langues officielles, de manière simultanée, lorsqu’ils s’adressent au public, et qu’elle veille à ce que les versions française et anglaise des communiqués soient diffusées simultanément sur son site Web. Cependant, l’AAGT confirme qu’elle n’a pas de politiques écrites concernant toutes ses actions, mais qu’elle veille à ce que ses employés responsables de la rédaction des communiqués de presse et de leur publication aient les connaissances nécessaires pour accomplir leurs tâches quotidiennes, à ce que ses employés soient au courant de l’obligation de publier les communiqués de presse en français et en anglais et à ce que des versions française et anglaise doivent être exigées avant de procéder à la publication sur le site Web.
[6] Le commissaire a toutefois constaté que la recommandation de son rapport final d’enquête n’avait pas été mise en œuvre et qu’en effet, l’AAGT n’a fourni aucun document démontrant qu’elle avait revu ses politiques pour que les communications à l’intention du public, y compris les communiqués de presse, soient affichées simultanément dans les deux langues officielles sur le site Web. De plus, le commissaire a constaté que l’AAGT n’a pas de politique écrite et formelle concernant la publication des communications destinées au public et que, même si l’AAGT affirme que ses communiqués de presse sont publiés dans les deux langues officielles et que le retard de publication du communiqué de presse faisant l’objet de la plainte initiale résulte de circonstances inhabituelles, la documentation fournie par M. Thibodeau jumelée aux vérifications faites par le commissaire ont démontré que le problème persiste. En conséquence, le commissaire a invité l’AAGT à prendre des mesures immédiates pour donner suite à cette recommandation, à se doter d’une politique de communications et à veiller à ce que cette politique soit communiquée aux employés responsables des communications. Le commissaire est d’avis que l’existence d’une politique de communication formelle, si celle-ci est appliquée, permettra à l’AAGT d’éviter que des incidents semblables à celui faisant l’objet de la plainte ne se reproduisent.
[7] Tel qu’il a été mentionné, l’AAGT reconnaît qu’en vertu de la LLO, elle doit veiller à ce que ses communiqués de presse relatifs à l’aéroport soient disponibles dans les deux langues officielles et confirme que ses politiques et procédures, notamment en ce qui concerne la traduction des communiqués de presse, sont mises en œuvre à cette fin. Comme elle l’a indiqué au commissaire, l’AAGT fait valoir devant moi qu’en l’espèce, la publication du communiqué de presse en anglais sans la version française n’était qu’une inadvertance–-possiblement le résultat de circonstances inhabituelles plutôt que d’une mauvaise connaissance ou compréhension de ses obligations linguistiques–-qui a été rapidement corrigée lorsqu’elle a été portée à sa connaissance. Puisque l’AAGT concède qu’il y a eu violation des droits linguistiques de M. Thibodeau dans le cas de la plainte relative au communiqué de presse, la question en litige concerne les réparations à accorder à M. Thibodeau, notamment la nature de celles-ci, y compris le montant des dommages-intérêts, le cas échéant.
[8] Cependant, la demande de M. Thibodeau en l’espèce vise, en particulier, une déclaration selon laquelle l’AAGT n’a pas respecté ses obligations linguistiques prévues à la LLO et, ce faisant, a violé des droits linguistiques en lien, non seulement avec le communiqué de presse, mais aussi avec plusieurs communiqués de presse qui n’étaient pas disponibles en français sur le site Web de 1’Aéroport international Pearson de Toronto au cours des dernières années. Je note que les éléments de preuve figurant au dossier comprennent des plaintes déposées par M. Thibodeau auprès du commissaire en janvier 2021, soit après le dépôt de la demande en l’espèce, concernant d’autres violations alléguées de la LLO en ce qui concerne des communiqués de presse de l’AAGT destinés au public et parus en 2017, 2018, 2019 et 2020. Toutefois, plusieurs de ces nouvelles plaintes sont toujours en cours de traitement, le rapport d’enquête final du commissaire n’étant toujours pas paru au moment de l’audience devant moi; en fait, l’AAGT a indiqué lors de l’audience que, à part les plaintes qui constituent la base du dossier T‑2013‑19, elle n’avait pris connaissance que récemment de ces nouvelles plaintes relativement à des violations antérieures alléguées. Par conséquent, il ne semble pas adéquat, pour les besoins de la présente demande et du redressement sous forme de déclaration que demande M. Thibodeau, que je prenne en considération ces violations antérieures alléguées de la LLO pour lesquelles des enquêtes sont toujours en cours. En fait, l’AAGT ne s’oppose pas au prononcé d’une déclaration de violation en ce qui concerne la plainte relative au communiqué de presse, mais s’oppose à toute déclaration générale de violations antérieures alléguées étant donné qu’aucune de ces violations n’est en cause devant moi.
[9] Cela dit, l’AAGT soutient que M. Thibodeau n’a pas droit à des dommages-intérêts, car ceux-ci ne sont ni justes ni appropriés, d’autant plus que M. Thibodeau n’a pas réussi à démontrer que les violations alléguées de ses droits linguistiques se traduisent par un préjudice réel, et que la plainte fait simplement partie de la longue croisade de M. Thibodeau contre les institutions fédérales, dans le cadre de laquelle il recherche activement des violations linguistiques potentielles à des fins d’enrichissement personnel. J’examine ces questions ci-dessous.
T-2013-19–-la plainte CIBC et la plainte Booster Juice
[10] Les deux plaintes dans le dossier T‑2013‑19 sont en lien avec les obligations de l’AAGT à l’égard des services fournis par les tiers conventionnés, conformément au paragraphe 12(1) du Règlement.
A. Plainte CIBC
[11] L’incident en question se serait produit le 3 février 2018, et la plainte de M. Thibodeau auprès du commissaire à l’endroit de l’aéroport est datée du 3 mars 2018. La plainte de M. Thibodeau envers la Banque CIBC [la plainte CIBC] visait l’affichage uniquement en anglais ou l’affichage où l’anglais prédomine sur les guichets automatiques bancaires [GAB] de la Banque CIBC ainsi que dans la publicité de la Banque CIBC à l’aéroport. De manière plus précise, la plainte auprès de la Banque CIBC se détaille ainsi en trois éléments :
a)L’affichage des GAB—la langue d’affichage des GAB est l’anglais ou l’anglais y prédomine–-les photos fournies par M. Thibodeau démontrent des inscriptions sur les GAB, comme « Foreign Cash », « CAD and USD Cash » et « Multiple Currencies available here », sans équivalent français;
b)La publicité des centres bancaires–-l’affichage uniquement en anglais ou l’affichage où l’anglais prédomine des centres bancaires de la CIBC; par exemple les écriteaux et slogans « How can we help you? » en grosses lettres; des publicités et des slogans comme « We’re here for all your banking needs »; ainsi que des affiches publicitaires de la banque sur lesquelles figurent les slogans : « Bank before you fly », « Do any last minute banking », « Branch on your right » et « Relax and recharge in our branch », le tout sans équivalent français;
c)La publicité liée à la vente d’assurance-voyage–-l’affichage uniquement en anglais ou l’affichage où l’anglais prédomine pour la vente d’assurance-voyage de la CIBC; par exemple le slogan « Purchase travel insurance » sans équivalent français.
[12] Le commissaire a déposé son rapport final d’enquête en octobre 2019; il a établi que les centres bancaires de la CIBC situés à l’aéroport offrent des services conventionnés au sens de l’alinéa 12(1)a) du Règlement, notamment la vente d’assurance-voyage et les services de bureau de change, et que l’affichage sur les GAB ainsi que les publicités de la CIBC visés par la plainte étaient en anglais uniquement. En conséquence, l’AAGT avait donc enfreint la partie IV de la LLO, et la plainte de M. Thibodeau était bien fondée. Le commissaire note que ces services, ainsi que l’affichage des GAB, doivent être offerts au public voyageur dans les deux langues officielles, conformément aux paragraphes 23(2) de la LLO, et que les publicités et autres panneaux indicateurs liés à ces services doivent également être dans les deux langues officielles, conformément au paragraphe 12(3) du Règlement.
[13] En réponse au rapport préliminaire d’enquête, l’AAGT a affirmé qu’elle conseille la CIBC afin que les affiches et les publicités papier et électroniques concernant les services visés par le Règlement soient dans les deux langues officielles, et qu’elle est présentement en discussion avec la CIBC au sujet de changements à apporter au service d’achat et de vente de devises lorsque le service en personne est offert en anglais seulement. Quoique les GAB de la CIBC à l’aéroport sont accessibles en français et en anglais, l’AAGT confirme que l’affichage de certains GAB est en anglais uniquement et que ces GAB seront mis à jour cette année et dotés d’un affichage bilingue. Cependant, au sujet de la vente d’assurance-voyage par la CIBC, l’AAGT note simplement que, puisque ce service n’est pas offert en personne dans les centres bancaires de l’aéroport, les clients doivent communiquer avec la CIBC par téléphone pour souscrire une assurance. Par conséquent, les clients francophones et anglophones sont traités de la même façon, car ils doivent tous accéder au service par téléphone; le service téléphonique est bilingue.
[14] Le commissaire a félicité l’AAGT pour les efforts qu’elle a déployés afin de veiller à ce que les affiches et les publicités des centres bancaires CIBC situés à l’aéroport soient dans les deux langues officielles. Cependant, elle a recommandé à l’AAGT de prendre les mesures nécessaires dans les six mois suivant la date du rapport final d’enquête pour faire en sorte que ces affichages et publicités, ainsi que ceux des GAB, soient de qualité égale dans les deux langues officielles.
[15] L’AAGT fait valoir devant moi qu’en l’espèce, elle concède qu’il y a eu deux cas précis dans lesquels les droits linguistiques de M. Thibodeau ont été violés, soit l’affichage des GAB ainsi que la publicité liée à la vente d’assurance-voyage. Dans ces deux cas, cependant, l’AAGT affirme avoir agi promptement pour que la CIBC apporte les corrections nécessaires.
[16] Quant au reste, il ne s’agit pas de violations de la LLO. L’AAGT affirme que les publicités générales pour les centres bancaires ont en commun d’être liées aux services bancaires traditionnels, plutôt qu’à l’un des services prescrits au paragraphe 12(1) du Règlement. Les services bancaires en général ne sont pas des services visés par le Règlement et, à ce titre, ils ne sont pas assujettis aux obligations de bilinguisme. D’après l’AAGT, rien dans la LLO ou dans le Règlement n’appuie le fait que la publicité ou les communications relatives aux services ou aux produits bancaires qui ne sont pas désignés comme des services réglementaires sont assujetties à des obligations de bilinguisme. Selon l’AAGT, M. Thibodeau prétend que, vu que la CIBC offre certains services visés par le Règlement (GAB, services de bureau de change et assurance-voyage), tous ses services–-y compris les services bancaires–-sont des services réglementaires. Un tel raisonnement, affirme l’AAGT, n’est pas conforme au Règlement, et seuls les services que le législateur énumère expressément comme faisant partie du champ d’application des obligations linguistiques d’une institution fédérale devraient donner lieu à de telles obligations.
[17] De toute façon, l’AAGT répète que M. Thibodeau n’a pas droit à des dommages-intérêts, car ceux-ci ne sont ni justes ni appropriés, d’autant plus que, comme c’était le cas avec la plainte relative au communiqué de presse, M. Thibodeau n’a pas réussi à démontrer que les violations alléguées de ses droits linguistiques se traduisent par un préjudice réel, et aussi parce que les plaintes s’inscrivent dans la longue croisade de M. Thibodeau contre les institutions fédérales, en particulier les autorités aéroportuaires, par laquelle il recherche activement des violations potentielles de ses droits linguistiques pour en tirer un gain pécuniaire personnel.
B. Plainte Booster Juice
[18] L’incident en question se serait produit le 26 janvier 2019, et la plainte de M. Thibodeau auprès du commissaire à l’endroit de l’aéroport est datée du 8 février 2019. Le restaurant Booster Juice (un bar à jus et à smoothies) est un fournisseur de services tiers de l’AAGT qui exploite, à l’un de ses comptoirs situés à l’aéroport, une aire de jeux contiguë au comptoir Booster Juice, laquelle offre une expérience interactive aux jeunes voyageurs. La plainte concernant Booster Juice visait un panneau unilingue anglais situé à l’entrée de l’aire de jeux et indiquant « Toronto Pearson Booster Juice FIT & FUN ZONE » [la plainte Booster Juice].
[19] Avant d’examiner la question de la plainte Booster Juice, je dois préciser que l’article 77 de la LLO n’accorde à la Cour qu’une compétence limitée quant à la plainte déposée devant le commissaire par M. Thibodeau. En l’espèce, la plainte déposée par M. Thibodeau et traitée par le commissaire ne concerne qu’une inscription précise, soit le panneau à l’entrée de l’aire de jeux. M. Thibodeau soutient devant moi qu’à l’intérieur de l’aire de jeux, on trouve deux tables auxquelles sont intégrés des écrans électroniques, de plus grands écrans autoportants sur lesquels des jeux vidéo sont diffusés seulement en anglais et deux écrans fixés au mur. Sur le côté d’une table et sur les écrans fixés au mur, on peut lire « Toronto Pearson Booster Juice FIT & FUN ZONE ». De plus, une grande enseigne au néon indiquant « BOOST YOUR LIFE » se trouve sur un mur dans l’aire de jeux. Aucun équivalent français n’a été affiché sur l’un ou l’autre panneau. Toutefois, ces panneaux et enseignes ne faisaient pas partie de la plainte déposée par M. Thibodeau devant le commissaire et, à ce titre, je ne peux pas les traiter.
[20] Le commissaire a déposé son rapport d’enquête en décembre 2019, confirmant que la plainte de M. Thubodeau était fondée et que l’AAGT n’avait pas respecté la partie IV de la LLO. En réponse au rapport préliminaire d’enquête du commissaire, l’AAGT explique que l’aire de jeux n’est pas utilisée comme un restaurant, qu’elle ne fait pas partie d’un restaurant aux termes du paragraphe 23(2) de la LLO ainsi que de l’alinéa 12(1)a) du Règlement, mais qu’il s’agit plutôt d’une aire de jeux. Cependant, il semble que Booster Juice a néanmoins entrepris de modifier l’aire de jeux, notamment en y ajoutant des panneaux en français. Le commissaire n’est pas d’accord avec l’AAGT et conclut que l’alinéa 12(1)a) du Règlement dispose que les services offerts par les restaurants font partie des services conventionnés qui doivent être fournis au public voyageur dans les deux langues officielles. Comme Booster Juice offre des services de restauration en vertu d’un contrat conclu avec l’AAGT et comme l’aire de jeux fait partie du comptoir Booster Juice en question, ses panneaux sont visés par le paragraphe 12(2) du Règlement et doivent être facilement visibles en français et en anglais. Des recommandations, des mesures de redressement et un échéancier ont été formulés par le commissaire, lesqulles comprenaient des recommandations visant à ce que l’AAGT prenne toutes les mesures nécessaires pour que l’affichage de Booster Juice à l’aéroport soit de qualité égale dans les deux langues officielles et pour qu’elle rappelle aux fournisseurs de services à l’aéroport que l’ensemble des panneaux et des communications écrites concernant les services offerts au public voyageur énumérés au paragraphe 12(1) du Règlement doivent être de qualité égale dans les deux langues officielles.
[21] Comme c’est le cas pour la plainte CIBC, l’AAGT affirme devant moi que la plainte Booster Juice n’est pas fondée en droit et devrait être rejetée. En fait, le différend entre les parties porte principalementsur l’interprétation qu’il convient de donner à la jurisprudence en matière de droits linguistiques du public voyageur, à la LLO, mais en particulier aux types de services offerts par des tiers conventionnés en application du paragraphe 12(1) du Règlement. Cette interprétation, alliée à la compréhension des grands principes jurisprudentiels qui régissent les droits linguistiques, serviront toutes deux à confirmer s’il y a eu un manquement de la part de l’AAGT, en lien avec la portée des obligations qui lui sont dévolues à l’égard des tiers conventionnés exploitant une entreprise au sein de son aéroport.
[22] Les questions principales à trancher dans le dossier T‑2013‑19 sont les suivantes :
a)Comment devons-nous interpréter le paragraphe 12(1) du Règlement à la lumière des grands principes jurisprudentiels et législatifs en matière de droits linguistiques, afin de donner effet au Règlement?
b)Est-ce que la preuve relative aux plaintes contestées révèle un manquement aux obligations linguistiques de l’AAGT en ce qui a trait à la prestation de services par des tiers conventionnés au sein de l’aéroport international Pearson, et ce, aux termes de la LLO et de l’article 12 de son Règlement? En particulier, quelle est l’interprétation à donner à la notion de « services », tels qu’ils sont détaillés à l’article 12 du Règlement?
c)Quelle réparation convient-il d’accorder, le cas échéant?
III. Analyse
[23] Les lois, règlements et autres instruments législatifs pertinents en l’espèce ont été reproduits à l’annexe. Je précise qu’il revient à la Cour de faire un examen de novo de la demande de M. Thibodeau. La jurisprudence est claire : je ne suis pas lié par les conclusions ou par les recommandations des rapports du commissaire. Ces derniers sont simplement des éléments de preuve admissibles qui peuvent être contestés, comme tout autre élément de preuve au dossier (Thibodeau c Air Canada, 2005 CF 1156, [2006] 2 RCF 70 au para 62).
A. La LLO—les principes d’interprétation applicables aux droits linguistiques
[24] Il n’est pas contesté que les dispositions pertinentes de la LLO et du Règlement s’appliquent à l’AAGT. De plus, les parties s’accordent sur le fait que la LLO jouit d’un statut privilégié dans l’ordre juridique canadien et la jurisprudence reconnaît de longue date son statut de loi quasi constitutionnelle (Lavigne c Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53 [Lavigne] au para 23; Thibodeau c Air Canada, 2014 CSC 67 [Thibodeau 2014] au para 12). Ce statut privilégié émane de ses « racines constitutionnelles » de même que de « son rôle primordial en matière de bilinguisme » (Lavigne au para 23). En effet, les principes contenus dans les dispositions de la LLO—hormis ceux de la partie V—découlent directement des articles 16 à 20 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c11 [la Charte]. Ainsi, les dispositions de la LLO priment sur toutes les autres dispositions législatives ou réglementaires fédérales, à l’exception de celles de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H‑6.
[25] Rappelons aussi l’objet de la LLO, figurant à son article 2, dont le libellé au moment des faits est le suivant :
La présente loi a pour objet :
a) d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l’administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des objectifs de ces institutions;
b) d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et d’une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais; et
c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.
[Non souligné dans l’original.]
[26] La LLO, de par son préambule et son objet, constitue donc un prolongement des droits et garanties enchâssés dans la Charte et fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi constitutionnelles qui expriment « certains objectifs fondamentaux de notre société » et qui doivent être interprétées « de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous-tendent » (Doucet c Canada, 2004 CF 1444 au para 16, citant Canada (Procureur général) c Viola, 1990 CanLII 13036 (CAF), [1991] 1 CF 373 (CA) [Viola] à la page 386).
[27] Les paragraphes 23(1) et (2) de la LLO portent sur l’obligation des institutions fédérales offrant des services aux voyageurs. Ces institutions doivent « veiller à ce que [les voyageurs] puissent, dans l’une ou l’autre des langues officielles, communiquer avec leurs bureaux et en recevoir les services, là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante ». Le paragraphe 23(2) précise aussi quelles sont les obligations de ces institutions fédérales en lien avec les services réglementaires offerts aux voyageurs par des tiers conventionnés.
[28] L’article 25 de la LLO précise les obligations liées aux services fournis par des tiers. Le libellé est rédigé ainsi :
Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, tant au Canada qu’à l’étranger, les services offerts au public par des tiers pour leur compte le soient, et à ce qu’il puisse communiquer avec ceux-ci, dans l’une ou l’autre des langues officielles dans le cas où, offrant elles-mêmes les services, elles seraient tenues, au titre de la présente partie, à une telle obligation.
[29] Les principes directeurs qui régissent l’interprétation des droits linguistiques au Canada—et donc par extension, la LLO–-découlent de la jurisprudence de la Cour suprême depuis la fin du 20e siècle. Ceci implique que la Cour est tenue d’interpréter les droits linguistiques suivant l’approche téléologique, soit une analyse justifiée par l’objet visé (R c Beaulac, 1999 CanLII 684 (CSC), [1999] 1 RCS 768 [Beaulac] au para 25), et exigeant une interprétation libérale et généreuse des droits garantis par la Charte, ce qui permet de réaliser pleinement le but de la LLO afin de favoriser, dans tous les cas, le maintien et l’épanouissement des minorités de langue officielle au Canada (Beaulac aux para 22–25; DesRochers c Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 RCS 194 [DesRochers] au para 31; Association des parents de l’école Rose-des-vents c Colombie-Britannique (Éducation), 2015 CSC 21 au para 32; Mazraani c Industrielle Alliance, Assurance et services financiers inc, 2018 CSC 50 au para 20; R c Poulin, 2019 CSC 47 [Poulin] au para 53; Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c Colombie-Britannique, 2020 CSC 13 aux para 239–240). Ce principe d’interprétation tire sa source du principe constitutionnel de la protection des minorités et illustre la nécessité de corriger les inégalités au sein de la société en atténuant la vulnérabilité des cultures minoritaires et en assurant aux membres des groupes minoritaires des chances égales à celles des membres des groupes majoritaires (Thibodeau c Canada (Sénat), 2019 CF 1474 [Sénat] au para 27, faisant référence au Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217 aux para 79–82). Ainsi, je me dois d’écarter toute interprétation stricte ou restrictive de ces droits, compte tenu de l’importance des droits linguistiques au sein de la société canadienne (Beaulac aux paras 2 et 25).
[30] De plus, afin que son interprétation soit conforme aux objectifs de la LLO, l’égalité réelle par opposition à l’égalité formelle–-ce qui exigera une comparaison entre les services offerts à la majorité linguistique et les services offerts à la minorité–-doit être la norme, et l’exercice des droits linguistiques ne doit pas être considéré comme une simple demande d’accommodement (DesRochers au para 31); les volets de l’égalité réelle sont l’égalité de statuts et de l’usage, qui découlent directement de l’article 2 de la LLO et de l’article 16 de la Charte, ainsi que l’égalité d’accès à des services de qualité égale pour les membres des collectivités des deux langues officielles au Canada (Beaulac au para 22; Thibodeau c Air Canada, 2019 CF 1102 [Air Canada 2019] au para 40). Finalement, le principe de l’interprétation libérale et téléologique de la LLO « se traduit par une présomption résiduelle : si 1’application des méthodes habituelles ne permet pas de trancher entre deux interprétations possibles de la Loi, on doit choisir 1’interprétation qui accorde une portée plus large aux droits linguistiques. Une présomption semblable s’applique à la Charte. Puisque la Loi vise à mettre en œuvre certains droits garantis par la Charte, il est logique qu’elle bénéficie de la même présomption » [renvoi omis] (Thibodeau c Administration de l’aéroport international de St. John’s, 2022 CF 563 [en cours d’appel] [Aéroport de St. John’s] au para 23).
[31] Ceci étant dit, et bien que l’interprétation de la LLO, tout comme celle de la Charte, soit libérale et généreuse, on ne doit pas confondre l’approche téléologique et l’interprétation libérale; comme l’a déclaré la Cour suprême dans l’affaire R c Grant, 2009 CSC 32, [2009] 2 RCS 353 [Grant] :
Bien que les principes d’interprétation téléologique et d’interprétation libérale soient apparentés et même parfois confondus, ils ne sont pas identiques. L’objet du droit doit demeurer la principale préoccupation; la libéralité de l’interprétation est restreinte par cet objet et elle y est subordonnée. Si une interprétation étroite risque d’appauvrir un droit garanti par la Charte, une interprétation trop libérale risque d’étendre la garantie au‑delà de l’objet visé. Bref, il faut interpréter le texte [des articles de la loi] d’une façon libérale qui permette la réalisation de son objet sans en excéder la portée. [Références et renvois omis.] (Grant au para 17; Poulin aux para 53‑55.)
[32] De plus, quoique les droits linguistiques doivent être interprétés de manière libérale dans les limites de l’objet de la loi applicable, les mots sont importants et, suivant la méthode d’interprétation téléologique, l’analyse doit commencer par l’examen du texte de la disposition et « ne doit pas aller au delà (ni, d’ailleurs, rester en deçà) de l’objet véritable du droit » (Québec (Procureure générale) c 9147-0732 Québec inc., 2020 CSC 32, [2020] 3 RCS 426 [9147-0732 Québec inc.] au para 8). Bien que les conventions constitutionnelles soient délibérément exprimées en termes généraux, les mots utilisés demeurent la principale contrainte en cas d’examen judiciaire et constituent les limites externes de l’analyse téléologique (9147-0732 Québec inc. aux para 8–10; Poulin aux para 53–55; Caron c Alberta, 2015 CSC 56, [2015] 3 RCS 511 [Caron] au para 36). En fait, le commissaire accepte que l’interprétation téléologique n’exclue pas les principes d’interprétation législative de la méthode habituelle, qui exige la prise en compte du texte, du contexte global, de l’économie de la loi et de l’objectif poursuivi par le législateur (Thibodeau 2014 au para 112; Aéroport de St. John’s au para 23).
[33] Finalement, ajoute le commissaire, en raison de la fragilité des communautés de langue officielle en situation minoritaire, la Cour suprême a reconnu le caractère réparateur des droits linguistiques.
1. Le Règlement sur les langues officielles –- communications avec le public et prestation des services
[34] La question principale du présent recours est de savoir si 1’AAGT s’est conformée à ses obligations linguistiques prévues par le Règlement, en ce qui a trait à la prestation de services offerts par des tiers conventionnés exploitant une entreprise dans 1’aéroport. Avant d’aborder l’interprétation législative à donner au Règlement, il faut comprendre la genèse de celui-ci. Lors de la promulgation de la LLO en 1988, le gouverneur en conseil s’est vu conférer la tâche de préciser les conditions nécessaires à la mise en œuvre des droits prévus à la partie IV de la LLO et à l’article 20 de la Charte. Cette étude a été menée par le Comité mixte permanent du Sénat et de la Chambre des communes des langues officielles par le biais d’un processus de consultation approfondi auprès de diverses parties prenantes; le résultat de ce processus a été l’adoption du Règlement, qui est entré officiellement en vigueur en 1992.
[35] En l’espèce, le Règlement met en œuvre le paragraphe 20(1) de la Charte et certains articles clés de la partie IV de la LLO, qui se rapportent aux communications avec le public et à la prestation des services. Notamment, le paragraphe 12(1) du Règlement précise quels services conventionnés sont visés par l’obligation, prévue au paragraphe 23(2) de la LLO, d’offrir les services aux voyageurs dans les deux langues officielles : on note entre autres au paragraphe 12(1)a) « les services offerts par les restaurants, les cafétérias », ce dont il est question dans la plainte Booster Juice, et à l’alinéa 12(1)b) « les appareils libre-service, notamment les guichets bancaires automatiques et les distributeurs automatiques », comme dans le cadre de la plainte CIBC. Le Règlement a permis d’uniformiser les règles et critères quant à la portée des obligations linguistiques dévolues aux institutions fédérales, en définissant notamment ce que constitue les « services réglementaires offerts aux voyageurs par des tiers conventionnés », dont il est fait mention au paragraphe 23(2) de la LLO, tout en précisant ses modalités d’application.
[36] En conséquence, quelle interprétation faut-il donner au Règlement, puisque ce dernier découle d’une loi quasi constitutionnelle? Bien que M. Thibodeau n’aborde pas spécifiquement la question des principes interprétatifs du droit qui s’appliquent à l’article 12 du Règlement, le commissaire fait valoir que, considérant la nature quasi constitutionnelle de la LLO et des droits qui y sont garantis, le Règlement doit obéir aux mêmes principes d’interprétation que ceux qui s’appliquent à la LLO; donc, il est primordial que la Cour adopte une approche téléologique dans l’interprétation du Règlement, tel que l’exige l’arrêt Beaulac, ainsi qu’une interprétation libérale et généreuse, en fonction de l’objectif qui sous-tend l’ensemble du régime linguistique fédéral, le tout afin de garantir le respect et la mise en œuvre des droits linguistiques du public voyageur. Ainsi, pour répondre aux questions en litige soulevées par les parties, le commissaire affirme que la Cour est appelée à interpréter les paragraphes 12(1) et (2) du Règlement et à leur donner une portée qui tient compte de la nature et de 1’objet des droits linguistiques conférés au public voyageur en vertu de la partie IV de la LLO ainsi que du principe d’égalité réelle. L’interprétation large et libérale, affirme le commissaire, est justifiée par la nature et l’objet particuliers du Règlement, qui favorisent la mise en œuvre de droits quasi constitutionnels autant que la LLO elle-même, ainsi que par le processus particulier d’adoption du Règlement et le lien entre le paragraphe 23(2) de la LLO et l’article 12 du Règlement. Le Règlement n’est pas adopté selon un processus d’adoption typique, car les étapes précises à suivre pour son adoption sont établies par la LLO (voir les articles 84 à 88 de la LLO), y compris un processus de consultation avec les minorités linguistiques pour que le Règlement adopté soit conforme aux objectifs de la LLO. De l’avis du commissaire, le paragraphe 23(2) de la LLO ne peut être dissocié de la disposition réglementaire de la LLO énoncée à l’article 12 du Règlement pour assurer une interprétation harmonieuse des deux dispositions, qui doivent être lues ensemble.
[37] À mon sens, il faut répondre aux questions à partir des principes de base; règle générale, l’interprétation de textes réglementaires doit, avec les adaptations nécessaires, se faire selon la méthode d’interprétation de textes législatifs (Glykis c Hydro-Québec, 2004 CSC 60, [2004] 3 RCS 285 [Glykis] au para 5). De plus, en l’espèce, la LLO, jumelée à ses règlements et politiques d’application, forme un régime légal complet qui régit l’application et la mise en œuvre des droits linguistiques au sein des institutions fédérales; si la LLO vise à clarifier et à développer des droits provenant de sources constitutionnelles, son Règlement doit être reconnu comme un instrument clé pour l’application des valeurs fondamentales exprimées dans la LLO et la Charte. Comme l’indique clairement le résumé de l’étude d’impact de la réglementation [résumé de l’étude d’impact de la réglementation] publié avec le Règlement, le Règlement met en œuvre certains articles clés de la partie IV de la LLO, qui se rapportent aux communications avec le public et à la prestation des services; il est donc impossible de dissocier l’objectif du Règlement de l’objectif de la partie IV de la LLO. Certains règlements, comme le Règlement qui fait l’objet du présent litige, assurent une portée concrète de droits et garanties qui puisent leur source dans la Charte; il serait donc logique que l’interprétation du Règlement soit guidée par les mêmes principes applicables aux lois dites quasi constitutionnelles, que les règlements ont pour objet de mettre en œuvre. En fait, comme l’a déclaré le juge Martineau dans l’affaire Norton c Via Rail Canada, 2009 CF 704 au para 98, les règlements de la LLO « doivent toujours être interprétés et appliqués d’une manière conforme aux objectifs généraux du préambule de la LLO et refléter les valeurs fondamentales de la Charte et de la politique canadienne en matière de bilinguisme ».
[38] En l’espèce, je ne vois aucune raison de s’écarter du principe général d’interprétation des règlements énoncé dans l’arrêt Glykis lorsque la loi en cause est de nature quasi constitutionnelle. Je suis convaincu que, si la LLO vise à clarifier et à développer des droits de source constitutionnelle, son Règlement doit être reconnu comme étant un instrument clé pour la mise en œuvre des valeurs fondamentales exprimées dans la LLO et la Charte. L’objectif du Règlement est de préciser la portée des obligations linguistiques prévues à la partie IV de la LLO. Ainsi, bien que la Cour doive s’abstenir de remettre en question les choix politiques du législateur dans la rédaction du libellé du Règlement, il m’apparaît évident que ce dernier doit néanmoins être interprété selon les règles applicables à sa loi habilitante de nature quasi constitutionnelle, et que l’interpréta