Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Laseur

Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Laseur
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-10-03
Référence neutre
2003 CSC 54
Recueil
[2003] 2 RCS 504
Numéro de dossier
28370, 28372
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28372, 28370
Contenu de la décision
Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Laseur, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54
Donald Martin Appelant
c.
Workers’ Compensation Board de la Nouvelle-Écosse
et procureur général de la Nouvelle-Écosse Intimés
et
Workers’ Compensation Appeals Tribunal de la Nouvelle-Écosse,
Ontario Network of Injured Workers Groups,
Congrès du travail du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Colombie-Britannique et
Workers’ Compensation Board de l’Alberta Intervenants
et entre
Ruth A. Laseur Appelante
c.
Workers’ Compensation Board de la Nouvelle-Écosse
et procureur général de la Nouvelle-Écosse Intimés
et
Workers’ Compensation Appeals Tribunal de la Nouvelle-Écosse,
Ontario Network of Injured Workers Groups,
Congrès du travail du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Colombie-Britannique et
Workers’ Compensation Board de l’Alberta Intervenants
Répertorié : Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin;
Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Laseur
Référence neutre : 2003 CSC 54.
Nos du greffe : 28372, 28370.
2002 : 9 décembre; 2003 : 3 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de la nouvelle-écosse
Droit administratif — Workers’ Compensation Appeals Tribunal — Compétence — Questions relatives à la Charte — Constitutionnalité de certaines dispositions de la loi habilitante du tribunal d’appel — Le tribunal d’appel a-t-il compétence pour appliquer la Charte canadienne des droits et libertés ? — Workers’ Compensation Act, S.N.S. 1994-95, ch. 10, art. 10B — Functional Restoration (Multi‑Faceted Pain Services) Program Regulations, N.S. Reg. 57/96.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à l’égalité — Loi sur l’indemnisation des accidentés du travail excluant la douleur chronique du champ d’application du régime habituel d’indemnisation des accidentés du travail et remplaçant les prestations auxquelles ont normalement droit les accidentés du travail par un programme de rétablissement fonctionnel d’une durée de quatre semaines, après quoi aucun autre avantage n’est disponible — La loi viole-t-elle l’art. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Dans l’affirmative, la violation est-elle justifiable au regard de l’article premier de la Charte ? — Workers’ Compensation Act, S.N.S. 1994-95, ch. 10, art. 10B — Functional Restoration (Multi-Faceted Pain Services) Program Regulations, N.S. Reg. 57/96.
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Compétence — Questions de droit constitutionnel — Pouvoirs des tribunaux administratifs de trancher des questions de droit constitutionnel — Critère applicable.
Les appelants, L et M, sont tous les deux atteints d’une incapacité due à la douleur chronique à la suite de la lésion liée au travail qu’ils ont subie chacun. M occupait un poste de contremaître et a subi une entorse lombaire. Au cours des mois suivants, il est retourné au travail à maintes reprises, mais il a dû cesser de travailler à cause d’une douleur récurrente. Il a suivi un programme de conditionnement au travail et de renforcement. Pendant cette période, la Workers’ Compensation Board de la Nouvelle-Écosse (« commission ») lui a versé des prestations pour incapacité temporaire en plus de lui offrir des services de réadaptation. À la suite de la cessation du versement de ses prestations, M a demandé à la commission de réviser cette décision, ce qui lui a été refusé. L était chauffeur d’autobus et est tombée du pare‑chocs de son autobus, se blessant alors au dos et à la main droite. Elle a touché des prestations pour incapacité temporaire. L a tenté de retourner au travail à maintes reprises, mais elle a constaté que l’exercice de ses fonctions avait pour effet d’aggraver son état. Elle s’est vu refuser une indemnité pour incapacité partielle permanente et une aide sous forme de réadaptation professionnelle. M et L ont interjeté appel contre les décisions de la commission devant le Workers’ Compensation Appeals Tribunal, en faisant valoir que le Functional Restoration (Multi‑Faceted Pain Services) Program Regulations et certaines parties de l’art. 10B de la Workers’ Compensation Act violaient le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Ces dispositions excluent la douleur chronique du champ d’application du régime habituel d’indemnisation des accidentés du travail, et remplacent les prestations auxquelles ont normalement droit les accidentés du travail par un programme de rétablissement fonctionnel de quatre semaines, après quoi aucun autre avantage n’est disponible. La commission a contesté la compétence du tribunal d’appel pour entendre l’argument fondé sur la Charte .
Le tribunal d’appel a confirmé qu’il avait compétence pour appliquer la Charte et il a accueilli l’appel de M au fond, décidant que le Règlement et l’al. 10Bc) de la Loi violaient l’art. 15 de la Charte et que ces violations n’étaient pas justifiées au regard de l’article premier. M s’est vu accorder des prestations temporaires pour la période du 6 août au 15 octobre 1996. Dans le dossier L, le tribunal d’appel a conclu, pour les mêmes motifs que dans le dossier M, que l’art. 10A et les al. 10Bb) et c) de la Loi violaient également le par. 15(1) de la Charte et n’étaient sauvegardés ni par le par. 15(2) ni par l’article premier; il a toutefois décidé que, en dépit du fait qu’elle souffrait de douleur chronique à la suite de l’accident du travail dont elle avait été victime, le taux d’incapacité médicale permanente de L était de 0 pour 100 selon les lignes directrices applicables, de sorte qu’elle n’avait droit ni à des prestations pour incapacité permanente ni à une aide sous forme de réadaptation professionnelle. La commission a interjeté appel contre les conclusions du tribunal d’appel relatives à la Charte , M a interjeté un appel incident contre la cessation du versement des prestations prévue pour le 15 octobre 1996, et L a interjeté un appel incident contre le refus de lui accorder des prestations. La Cour d’appel a accueilli les appels de la commission et rejeté les appels incidents. Elle a conclu que le tribunal d’appel n’avait pas compétence pour examiner la constitutionnalité de la Loi et que, de toute façon, les dispositions relatives à la douleur chronique ne portaient pas atteinte à la dignité des demandeurs et ne violaient donc pas le par. 15(1) de la Charte .
Arrêt : Les pourvois sont accueillis. L’article 10B de la Loi et le Règlement dans son entier violent le par. 15(1) de la Charte , et cette violation n’est pas justifiée au regard de l’article premier. Les dispositions contestées sont inopérantes en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Il est ordonné que la déclaration générale d’invalidité ne prenne effet que dans six mois à compter de la date du présent jugement. La décision que le tribunal d’appel a rendue au sujet de M est rétablie. Le dossier de L est renvoyé à la commission.
La Constitution est la loi suprême du Canada et la question de la constitutionnalité est inhérente à tout texte législatif en raison du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Il découle, en pratique, de ce principe de la suprématie de la Constitution que les Canadiens doivent pouvoir faire valoir les droits et libertés que leur garantit la Constitution devant le tribunal le plus accessible, sans devoir engager des procédures judiciaires parallèles. Permettre aux tribunaux administratifs de trancher des questions relatives à la Charte ne mine pas le rôle d’arbitre ultime que les cours de justice jouent en matière de constitutionnalité au Canada. Les décisions d’un tribunal administratif fondées sur la Charte sont assujetties au contrôle judiciaire suivant la norme de la décision correcte. En outre, les réparations constitutionnelles relevant des tribunaux administratifs sont limitées et n’incluent pas les déclarations générales d’invalidité. La décision d’un tribunal administratif qu’une disposition de sa loi habilitante est invalide au regard de la Charte ne lie pas les décideurs qui se prononceront ultérieurement dans le cadre ou en dehors du régime administratif de ce tribunal. Ce n’est qu’en obtenant d’une cour de justice une déclaration formelle d’invalidité qu’une partie peut établir, pour l’avenir, l’invalidité générale d’une disposition législative.
La Cour d’appel a eu tort de conclure que le tribunal d’appel n’avait pas compétence pour examiner la constitutionnalité du Règlement et des dispositions contestées de la Loi. Les tribunaux administratifs ayant compétence, expresse ou implicite, pour trancher les questions de droit découlant de l’application d’une disposition législative sont présumés avoir le pouvoir concomitant de statuer sur la constitutionnalité de cette disposition. Pour appliquer cette approche, il n’est pas nécessaire d’établir une distinction entre les questions de droit « générales » et les questions de droit « limitées ». La compétence expresse est celle exprimée dans le libellé de la disposition habilitante. La compétence implicite ressort de l’examen de la loi dans son ensemble. Les facteurs pertinents sont notamment les suivants : la mission que la loi confie au tribunal administratif en cause et la question de savoir s’il est nécessaire de trancher des questions de droit pour accomplir efficacement cette mission; l’interaction entre ce tribunal et les autres composantes du régime administratif; la question de savoir si le tribunal est une instance juridictionnelle; des considérations pratiques telle la capacité du tribunal d’examiner des questions de droit. Les considérations pratiques ne sauraient toutefois l’emporter sur ce qui ressort clairement de la loi elle‑même. La partie qui prétend que le tribunal n’a pas compétence pour appliquer la Charte peut réfuter la présomption en signalant que le pouvoir d’examiner la Charte a été retiré expressément, ou en convainquant la cour qu’un examen du régime établi par la loi mène clairement à la conclusion que le législateur a voulu exclure la Charte (ou une catégorie de questions incluant celles relatives à la Charte , telles les questions de droit constitutionnel en général) des questions de droit soumises à l’examen du tribunal administratif en question. En général, une telle inférence doit émaner de la loi elle‑même et non de considérations externes. Dans la mesure où il est incompatible avec ce point de vue, il n’y a plus lieu de se fonder sur l’arrêt Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854.
Le tribunal d’appel était donc compétent pour examiner et trancher la question relative à la Charte soulevée en l’espèce. La législature a expressément investi le tribunal d’appel du pouvoir de trancher des questions de droit, en prévoyant, au par. 252(1) de la Loi, qu’il « peut confirmer, modifier ou infirmer la décision d’un agent enquêteur » rendue dans l’exercice du pouvoir — conféré à la commission par le par. 185(1) de la Loi — de « trancher [. . .] toute question de droit ou de fait découlant de l’application de la présente partie ». D’autres dispositions de la Loi confirment également l’intention du législateur d’investir le tribunal d’appel du pouvoir de trancher des questions de droit, notamment le par. 256(1) , qui permet également d’interjeter appel « sur une question de droit » devant la Cour d’appel. Cela laisse entendre que le tribunal d’appel peut, au départ, examiner de telles questions. Le tribunal d’appel est donc expressément investi du pouvoir de trancher les questions de droit découlant de l’application des dispositions contestées, lequel pouvoir est présumé comprendre celui d’examiner la constitutionnalité de ces dispositions. Cette présomption n’est pas réfutée en l’espèce vu qu’il ne ressort pas clairement de la Loi que le législateur a voulu soustraire l’application de la Charte à la compétence du tribunal d’appel. Même s’il n’y avait eu aucune disposition autorisant expressément le tribunal d’appel à examiner et à trancher les questions de droit découlant de l’application de la Loi, l’examen du régime établi par la Loi mènerait à la conclusion que le tribunal d’appel a implicitement le pouvoir de le faire.
La Cour d’appel a également eu tort de conclure que le Règlement et les dispositions contestées de la Loi ne violaient pas le par. 15(1) de la Charte . Pour les besoins de l’analyse fondée sur le par. 15(1) , le groupe de comparaison approprié en l’espèce est celui constitué des travailleurs assujettis à la Loi qui ne souffrent pas de douleur chronique et qui sont admissibles à une indemnité pour une lésion professionnelle. Du fait qu’ils excluent totalement la douleur chronique du champ d’application des dispositions générales de la Loi relatives à l’indemnisation et qu’ils limitent à un programme de rétablissement fonctionnel de quatre semaines les avantages auxquels ont droit les travailleurs ayant subi une lésion après le 1er février 1996, il est évident que la Loi et le Règlement réservent aux accidentés du travail souffrant de douleur chronique un traitement différent fondé sur la nature de leur déficience physique qui est un motif énuméré au par. 15(1) de la Charte . Il y a lieu de rejeter le point de vue voulant que le traitement différent que le régime d’indemnisation des accidentés du travail réserve aux personnes souffrant de douleur chronique ne soit pas fondé sur la déficience physique, étant donné que les demandeurs et les membres du groupe de comparaison sont tous atteints d’une déficience physique. Une différence de traitement peut reposer sur un motif énuméré même lorsque les membres du groupe pertinent ne sont pas tous également maltraités. La distinction entre les accidentés du travail qui souffrent de douleur chronique et ceux qui ne souffrent pas de ce type de douleur demeure une distinction fondée sur une déficience. Indépendamment du fait que, suivant les lignes directrices actuelles, on jugerait que le taux d’incapacité de L serait de 0 pour 100 et que tout avantage lui serait de toute façon refusé, refuser à l’auteur d’une demande l’accès à une institution accessible à autrui, même dans le cas où il ne tirerait pas nécessairement immédiatement profit de cet accès, constitue une différence de traitement. Dans le contexte de la Loi et compte tenu de la nature de la douleur chronique, cette différence de traitement est discriminatoire. Elle l’est parce qu’elle ne répond pas à la situation et aux besoins véritables des accidentés du travail souffrant de douleur chronique, qui sont privés de toute évaluation individuelle de leurs besoins et de leur situation. Ces personnes ont plutôt droit à des avantages uniformes et limités qui sont fondés sur leurs caractéristiques présumées en tant que groupe. Le régime ne tient pas compte non plus des besoins des travailleurs qui, malgré les traitements, demeurent atteints d’une incapacité permanente due à la douleur chronique. Rien n’indique que le régime vise à améliorer la situation d’un groupe plus défavorisé, ni que les intérêts en cause sont purement économiques ou, par ailleurs, négligeables. Au contraire, nier que les travailleurs concernés souffrent réellement de douleur contribue à renforcer les nombreuses hypothèses négatives des employeurs, des agents d’indemnisation et de certains médecins. Une personne raisonnable placée dans une situation semblable à celle de L et de M et bien informée de toutes les circonstances pertinentes conclurait, à la lumière des facteurs contextuels pertinents, que les dispositions contestées portent atteinte à la dignité des personnes souffrant de douleur chronique.
La violation des droits à l’égalité de L et de M n’est pas justifiable au regard de l’article premier de la Charte . Le premier objectif, qui est d’assurer la viabilité du fonds d’indemnisation, n’est pas urgent et réel. Des considérations budgétaires ne sauraient à elles seules justifier la violation d’un droit garanti par la Charte , même si elles peuvent être utiles pour déterminer la mesure de déférence que commandent les choix du gouvernement fondés sur un objectif non financier. De même, le deuxième objectif — apporter une solution législative cohérente aux difficultés administratives que posent les demandes fondées sur la douleur chronique — ne saurait tenir à lui seul. La simple commodité administrative ou élégance conceptuelle ne peut être suffisamment urgente et réelle pour justifier la suppression d’un droit garanti par la Charte . Le deuxième objectif n’a de sens que s’il est examiné de pair avec le troisième objectif, qui est d’éviter les demandes frauduleuses fondées sur la douleur chronique. Donner une réponse législative cohérente aux difficultés particulières que posent les demandes fondées sur la douleur chronique — notamment lorsqu’il s’agit de déterminer si la douleur est vraiment due à un accident du travail et d’évaluer l’incapacité qui en résulte —, afin d’éviter les demandes frauduleuses, est un objectif urgent et réel. Il existe un lien rationnel entre cet objectif, d’une part, et le Règlement et les dispositions contestées de la Loi, d’autre part. Toutefois, il est évident que l’exclusion générale de la douleur chronique du champ d’application du régime d’indemnisation des accidentés du travail ne porte pas le moins possible atteinte aux droits des personnes souffrant de ce type de douleur. Dans les dispositions contestées, le législateur ne tente nullement de déterminer qui souffre vraiment et a besoin d’être indemnisé et qui abuse vraisemblablement du système. Ces dispositions ne tiennent pas compte des besoins bien réels des nombreux travailleurs qui sont effectivement atteints d’une incapacité due à la douleur chronique et pour qui le programme de rétablissement fonctionnel de quatre semaines n’est pas suffisant. La Loi a pour quatrième objectif d’assurer une intervention médicale prompte et un retour rapide au travail, en tant que meilleure façon de traiter la douleur chronique. À supposer que cet objectif soit urgent et réel et qu’il ait un lien rationnel avec les dispositions contestées, ces dernières ne portent pas le moins possible atteinte aux droits des personnes souffrant de douleur chronique. Aucune preuve n’indique que la réalisation de cet objectif commande le retrait automatique des avantages sans égard aux besoins de la personne touchée. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les avantages améliorateurs qui faciliteraient réellement le retour au travail, comme la réadaptation professionnelle, les soins médicaux, ainsi que le droit au réemploi et à des mesures d’adaptation. De plus, aux termes de la mesure législative en cause, les travailleurs souffrant de douleur chronique, dont l’état ne s’améliore pas à la suite d’une intervention médicale prompte et d’un retour rapide au travail, cessent d’avoir droit à des avantages après avoir participé au programme de rétablissement fonctionnel de quatre semaines. D’autres personnes, comme L, ne sont même pas admissibles à ce programme à cause de la date à laquelle elles ont subi leurs lésions. Les effets préjudiciables des dispositions contestées sur ces travailleurs l’emportent clairement sur leurs effets bénéfiques éventuels.
Jurisprudence
Arrêt renversé : Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; arrêts analysés : Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; arrêts mentionnés : Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Battlefords and District Co‑operative Ltd. c. Gibbs, [1996] 3 R.C.S. 566; Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [2000] 1 R.C.S. 703, 2000 CSC 28; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Bell Canada c. Canada (Commission des droits de la personne), [2001] 2 C.F. 392, inf. par [2001] 3 C.F. 481; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Reynolds, [1997] A.C.F. no 1763 (QL); McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517; David Taylor & Son, Ltd. c. Barnett, [1953] 1 All E.R. 843; Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Renvoi : Workers’ Compensation Act, 1983 (T.-N.), [1989] 1 R.C.S. 922; Janzen c. Platy Enterprises Ltd., [1989] 1 R.C.S. 1252; Brooks c. Canada Safeway Ltd., [1989] 1 R.C.S. 1219; Winko c. Colombie-Britannique (Forensic Psychiatric Institute), [1999] 2 R.C.S. 625; Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Lavoie c. Canada, [2002] 1 R.C.S. 769, 2002 CSC 23; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950, 2000 CSC 37; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; Colombie-Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie‑Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868; Colombie‑Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3; Gosselin c. Québec (Procureur général), [2002] 4 R.C.S. 429, 2002 CSC 84; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; White c. Slawter (1996), 149 N.S.R. (2d) 321; Marinelli c. Keigan (1999), 173 N.S.R. (2d) 56.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15 , 24(1) .
Constitutional Questions Act, R.S.N.S. 1989, ch. 89.
Functional Restoration (Multi-Faceted Pain Services) Program Regulations, N.S. Reg. 57/96, art. 2b), 3, 4, 5, 6, 7, 8.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Public Inquiries Act, R.S.N.S. 1989, ch. 372.
Workers’ Compensation Act, S.N.S. 1994-95, ch. 10, art. 10(1), 10A [aj. 1999, ch. 1, art. 1], 10B [idem], 10E [idem], 28, 84, 90, 91, 113, 178(1), 180, 183 [mod. idem, art. 19], 183(5A) [aj. idem], 185(1), 199(1), (2), 200(1), 202a), 238(5), 240, 243 [abr. & rempl. idem, art. 30], 245(1)d), 246(1), (3) [aj. idem, art. 31], 248(1), (3), 252(1), 253(1), 256(1) [mod. idem, art. 36].
Doctrine citée
Canada. Association des commissions des accidents du travail du Canada. Compensating for Chronic Pain — 2000. Mississauga, Ont. : ACATC, 2000.
McAllister, Debra M. « Administrative Tribunals and the Charter : A Tale of Form Conquering Substance », in L.S.U.C. Special Lectures 1992 — Administrative Law : Principles, Practice and Pluralism, Scarborough, Ont. : Carswell, 1993, 131.
Murray, T. J. Chronic Pain. Report prepared for the Workers’ Compensation Board of Nova Scotia. Halifax : Workers’ Compensation Board of Nova Scotia, 1995.
Ontario. Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail. Chronic Pain Initiative : Report of the Chair of the Chronic Pain Panels. Toronto : CSPAAT, 2000.
Roman, Andrew J. « Case Comment : Cooper v. Canada (Human Rights Commission) » (1997), 43 Admin. L.R. (2d) 243.
POURVOIS contre des arrêts de la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse (2000), 192 D.L.R. (4th) 611, 188 N.S.R. (2d) 330, 587 A.P.R. 330, 26 Admin L.R. (3d) 90, 84 C.R.R. (2d) 246, [2000] N.S.J. No. 353 (QL), 2000 NSCA 126, qui a accueilli les appels principaux et rejeté les appels incidents interjetés contre les décisions du Workers’ Compensation Appeals Tribunal. Pourvois accueillis.
Kenneth H. LeBlanc, Anne S. Clark, Anne Derrick, c.r., et Patricia J. Wilson, pour les appelants.
Brian A. Crane, c.r., David P. S. Farrar et Janet Curry, pour l’intimée Workers’ Compensation Board de la Nouvelle-Écosse.
Catherine J. Lunn, pour l’intimé le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
John P. Merrick, c.r., et Louanne Labelle, pour l’intervenant Workers’ Compensation Appeals Tribunal de la Nouvelle-Écosse.
Ena Chadha et William Holder, pour l’intervenant Ontario Network of Injured Workers Groups.
Steven Barrett et Ethan Poskanzer, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Robert Earl Charney, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Kathryn L. Kickbush, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Argumentation écrite seulement par Curtis Craig, pour l’intervenante Workers’ Compensation Board de l’Alberta.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Gonthier —
I. Introduction
1 Depuis quelques années, tant au Canada qu’à l’étranger, les régimes d’indemnisation des accidentés du travail sont aux prises avec l’un des dossiers les plus épineux, celui du syndrome de la douleur chronique et des problèmes de santé connexes. Aucune définition de la douleur chronique ne fait autorité. Toutefois, l’on considère généralement qu’il s’agit d’une douleur persistant au‑delà de la période normale de guérison d’une lésion ou disproportionnée à cette lésion, et caractérisée par l’absence, à l’emplacement de la lésion, de symptômes objectifs permettant d’attester l’existence de cette douleur au moyen des techniques médicales actuelles. Malgré cette absence de symptômes objectifs, il ne fait aucun doute que les personnes éprouvant de la douleur chronique souffrent physiquement et moralement et que leur incapacité est réelle. L’on ne connaît pas encore la cause précise de la douleur chronique, mais de récentes recherches sur le système nerveux indiquent qu’elle pourrait résulter de modifications pathologiques des mécanismes nerveux qui contribueraient à rendre la douleur persistante et qui feraient en sorte que des stimuli non douloureux soient perçus comme étant douloureux. L’on croit que ces modifications peuvent être déclenchées par un événement extérieur, tel un accident, mais qu’elles peuvent persister bien au‑delà de la période normale de convalescence de la victime de l’événement déclencheur. Malgré tout, étant donné que le mal qui les frappe ne comporte aucun symptôme objectif permettant d’en attester l’existence, les personnes souffrant de douleur chronique sont constamment soupçonnées de feindre leur mal par les employeurs, les agents d’indemnisation et même les médecins. Ruth Laseur et Donald Martin sont les appelants en l’espèce. Tous deux sont atteints d’une incapacité due à la douleur chronique.
2 Les cours de justice ne sont pas compétentes pour évaluer, à des fins scientifiques générales, les données médicales disponibles au sujet de la douleur chronique. Néanmoins, étant donné que la déficience est un motif énuméré au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés , la question de savoir si, en fournissant des services, un gouvernement traite la douleur chronique de manière discriminatoire peut, à juste titre, faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Plus précisément, les présents pourvois portent sur la constitutionnalité de l’art. 10B de la Workers’ Compensation Act de la Nouvelle‑Écosse, S.N.S. 1994‑95, ch. 10, modifiée par S.N.S. 1999, ch. 1 (la « Loi »), d’une part, et sur celle du Functional Restoration (Multi‑Faceted Pain Services) Program Regulations, N.S. Reg. 57/96 (le « Règlement »), pris en vertu de la Loi, d’autre part. Les dispositions en cause excluent la douleur chronique du champ d’application du régime habituel d’indemnisation des accidentés du travail, et remplacent les prestations auxquelles ont normalement droit les accidentés du travail par le Functional Restoration (Multi‑Faceted Pain Services) Program (« programme de rétablissement fonctionnel ») d’une durée de quatre semaines, après quoi aucun autre avantage n’est disponible. Une question préliminaire est de savoir si le Workers’ Compensation Appeals Tribunal de la Nouvelle‑Écosse (le « tribunal d’appel »), tribunal administratif créé pour entendre les appels interjetés contre les décisions de la Workers’ Compensation Board de la Nouvelle‑Écosse (la « commission »), pouvait refuser d’appliquer aux appelants les dispositions contestées pour le motif qu’elles violent la Charte .
3 À mon sens, la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse a eu tort de conclure que le tribunal d’appel n’avait pas compétence pour examiner la constitutionnalité du Règlement et des dispositions contestées de la Loi. J’estime qu’il y a eu lieu de réévaluer et de reformuler, sous forme de lignes directrices claires, les règles concernant la compétence des tribunaux administratifs en matière d’application de la Charte , que notre Cour a établies dans les arrêts Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, et Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22. Les tribunaux administratifs ayant compétence — expresse ou implicite — pour trancher les questions de droit découlant de l’application d’une disposition législative sont présumés avoir le pouvoir concomitant de statuer sur la constitutionnalité de cette disposition. Cette présomption ne peut être réfutée que par la preuve que le législateur avait manifestement l’intention de soustraire les questions relatives à la Charte à la compétence que les tribunaux administratifs possèdent à l’égard des questions de droit. Je suis d’avis que, dans la mesure où ils sont incompatibles avec ce point de vue, il n’y a plus lieu de se fonder sur les motifs des juges majoritaires dans l’arrêt Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854.
4 En l’espèce, la législature de la Nouvelle‑Écosse a expressément investi le tribunal d’appel du pouvoir de trancher des questions de droit, en prévoyant, au par. 252(1) de la Loi, qu’il [traduction] « peut confirmer, modifier ou infirmer la décision d’un agent enquêteur » rendue dans l’exercice du pouvoir — conféré à la commission par le par. 185(1) de la Loi — de [traduction] « trancher [. . .] toute question de droit ou de fait découlant de l’application de la présente partie ». D’autres dispositions de la Loi confirment également l’intention du législateur d’investir le tribunal d’appel du pouvoir de trancher des questions de droit, notamment en autorisant, dans certains cas, le président à soumettre à l’examen du tribunal d’appel des affaires dans lesquelles sont soulevées [traduction] « des questions importantes ou nouvelles ou des questions de portée générale », ou encore des questions [traduction] « de droit et de politique générale » (par. 199(1) et (2)), et en permettant également d’interjeter appel [traduction] « sur une question de droit » devant la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse (par. 256(1)). Le tribunal d’appel est donc expressément investi du pouvoir de trancher les questions de droit découlant de l’application des dispositions contestées, lequel pouvoir est présumé comprendre celui d’examiner la constitutionnalité de ces dispositions. Cette présomption n’est pas réfutée en l’espèce vu qu’il ne ressort pas clairement de la Loi que le législateur a voulu soustraire l’application de la Charte à la compétence du tribunal d’appel.
5 À mon avis, la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse a également eu tort de conclure que le Règlement et les dispositions contestées de la Loi ne violaient pas le par. 15(1) de la Charte . Du fait qu’ils excluent totalement la douleur chronique du champ d’application des dispositions générales de la Loi relatives à l’indemnisation et qu’ils limitent à un programme de rétablissement fonctionnel de quatre semaines les avantages auxquels ont droit les travailleurs ayant subi une lésion après le 1er février 1996, il est évident que la Loi et le Règlement réservent aux accidentés du travail souffrant de douleur chronique un traitement différent fondé sur la nature de leur déficience physique qui est un motif énuméré au par. 15(1) de la Charte . Dans le contexte de la Loi et compte tenu de la nature de la douleur chronique, cette différence de traitement est discriminatoire. Elle l’est parce qu’elle ne répond pas à la situation et aux besoins véritables des accidentés du travail souffrant de douleur chronique, qui sont privés de toute évaluation individuelle de leurs besoins et de leur situation. Ces personnes ont plutôt droit à des avantages uniformes et limités qui sont fondés sur leurs caractéristiques présumées en tant que groupe. Le régime ne tient pas compte non plus des besoins des travailleurs qui, malgré les traitements, demeurent atteints d’une incapacité permanente due à la douleur chronique. Rien n’indique que le régime vise à améliorer la situation d’un groupe plus défavorisé, ni que les intérêts en cause sont purement économiques ou, par ailleurs, négligeables. Au contraire, nier que les travailleurs concernés souffrent réellement de douleur contribue à renforcer les nombreuses hypothèses négatives des employeurs, des agents d’indemnisation et de certains médecins, et porte atteinte à la dignité essentielle des personnes souffrant de douleur chronique. Les dispositions contestées violent clairement le par. 15(1) de la Charte .
6 Enfin, j’estime que cette violation n’est pas justifiable au regard de l’article premier de la Charte . D’une part, des considérations budgétaires ne sauraient à elles seules justifier la violation d’un droit garanti par la Charte , même si elles peuvent être utiles pour déterminer la mesure de déférence que commandent les choix du gouvernement fondés sur un objectif non financier. D’autre part, donner une réponse législative cohérente aux difficultés particulières que posent les demandes fondées sur la douleur chronique — notamment lorsqu’il s’agit de déterminer si la douleur est vraiment due à un accident du travail et d’évaluer l’incapacité qui en résulte —, afin d’éviter les demandes frauduleuses, est un objectif urgent et réel. Cependant, il est évident que l’exclusion générale de la douleur chronique du champ d’application du régime d’indemnisation des accidentés du travail ne porte pas le moins possible atteinte aux droits des personnes souffrant de ce type de douleur. Dans les dispositions contestées, le législateur ne tente nullement de déterminer qui souffre vraiment et a besoin d’être indemnisé et qui abuse vraisemblablement du système. Ces dispositions ne tiennent pas compte des besoins bien réels des nombreux travailleurs qui sont effectivement atteints d’une incapacité due à la douleur chronique et pour qui le programme de rétablissement fonctionnel de quatre semaines n’est pas suffisant. On allègue, enfin, que la Loi a pour objectif d’assurer une intervention médicale prompte et un retour rapide au travail, en tant que meilleure façon de traiter la douleur chronique. À supposer que cet objectif soit urgent et réel et qu’il ait un lien rationnel avec les dispositions contestées, ces dernières ne portent toutefois pas le moins possible atteinte aux droits des personnes souffrant de douleur chronique. Aucune preuve n’indique que la réalisation de cet objectif commande le retrait automatique des avantages sans égard aux besoins de la personne touchée. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les avantages améliorateurs qui faciliteraient réellement le retour au travail, comme la réadaptation professionnelle, les soins médicaux, ainsi que le droit au réemploi et à des mesures d’adaptation.
7 Je conclus donc que les dispositions contestées violent la Charte et doivent être invalidées.
II. Les faits
A. Le pourvoi Laseur
8 L’appelante Ruth A. Laseur était chauffeur d’autobus pour la Metropolitan Authority (Metro Transit Division) de Halifax, en Nouvelle‑Écosse. Le 13 novembre 1987, après être montée sur le pare‑chocs de son autobus pour en nettoyer le pare‑brise, elle est tombée, se blessant alors au dos et à la main droite. L’accident a été signalé à la commission, et l’appelante a continué de travailler jusqu’au 16 février 1988, s’absentant à l’occasion à cause de maux de dos. Elle a touché des prestations pour incapacité temporaire pendant diverses périodes comprises entre le 16 février 1988 et le 30 octobre 1989, date à laquelle leur versement a cessé. Madame Laseur a tenté de retourner au travail à maintes reprises, mais elle a constaté que l’exercice de ses fonctions avait pour effet d’aggraver son état.
9 Madame Laseur a continué de réclamer une indemnité pour accident du travail et est retournée travailler à temps partiel le 23 février 1990. Dans un rapport sommaire daté du 21 février 1990, la commission a noté que l’appelante [traduction] « semblait avoir développé le profil habituel de la personne souffrant de douleur chronique » et a estimé qu’« aucun symptôme objectif ne justifiait de procéder à un examen d’incapacité permanente ». Madame Laseur a travaillé à temps partiel jusqu’au 10 avril 1990, date à laquelle elle a recommencé à travailler à temps plein à la demande de son employeur. Il en a alors résulté une aggravation de ses maux de dos. Elle a cessé de travailler le 18 avril, puis est brièvement retournée au travail, à temps partiel, jusqu’au 30 juillet. Par la suite, après avoir subi sans succès de nombreux traitements destinés à atténuer ses maux de dos, Mme Laseur a reçu de son médecin de famille l’ordre de cesser encore une fois de travailler.
10 Madame Laseur a interjeté appel devant la Workers’ Compensation Appeals Board (« commission d’appel ») — maintenant Workers’ Compensation Appeals Tribunal (« tribunal d’appel ») — contre la décision de la commission de cesser le versement des prestations pour incapacité temporaire. En octobre 1990, la commission lui a consenti d’autres prestations pour incapacité temporaire jusqu’au 30 juillet 1990, lesquelles continueraient d’être versées après cette date jusqu’à ce qu’il soit possible de procéder à une évaluation qui pourrait lui permettre de toucher des prestations pour incapacité partielle permanente. Le 17 janvier 1991, Mme Laseur a subi une évaluation de son incapacité permanente. L’administrateur des services médicaux a alors noté ceci : [traduction] « Il s’agit essentiellement d’un problème de douleur chronique, peut‑être même du syndrome de la douleur chronique, bien qu’elle semble être une personne très charmante qui ne présente pas les caractéristiques habituellement associées à ce genre de problème. J’estime toutefois que l’examen effectué aujourd’hui n’a permis de déceler aucune trace de lésion organique étayant l’existence d’une incapacité permanente. » L’indemnisation pour incapacité partielle permanente a été refusée.
11 Après s’être vu refuser des mesures d’adaptation par son employeur et des prestations pour incapacité permanente par la commission, Mme Laseur a démissionné de son poste. Elle a suivi des cours de comptabilité et de programmation d’ordinateurs de gestion, qu’elle a financés elle‑même au moyen notamment d’un prêt consenti par sa belle‑mère. Elle a bien réussi et, après avoir terminé son dernier cours en 1994, elle a décroché un emploi chez un fabricant de logiciel