Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général)

Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-12-19
Référence neutre
2018 CF 1291
Numéro de dossier
T-80-18
Contenu de la décision
Date : 20181219
Dossier : T‑80‑18
Référence : 2018 CF 1291
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 19 décembre 2018
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
DÉMOCRATIE EN SURVEILLANCE
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de la nomination de Nancy Bélanger à titre de commissaire au lobbying. Le gouverneur en conseil a procédé à la nomination le 14 décembre 2017, suivant la recommandation du premier ministre, en vertu de l’article 4.1 et du paragraphe 4.2(3) de la Loi sur le lobbying, LRC 1985, c 44.
[2] Démocratie en surveillance, la demanderesse, conteste la nomination au motif qu’elle a été faite en violation de l’exigence de consultation énoncée au paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying et en violation de l’article 4 et du paragraphe 6(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts, LC 2006, c 9, art 2, de même qu’au motif que le processus de nomination était inéquitable sur le plan de la procédure.
[3] Cette affaire a été entendue consécutivement à une demande de contrôle judiciaire connexe présentée par la demanderesse dans Démocratie en surveillance c Procureur général du Canada, dossier no T­78­18.
Le contexte
[4] Le Commissariat au lobbying du Canada (ou « le commissaire ») a été établi en 2006, en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité, LC 2006, c 9. Le commissaire est un agent indépendant du Parlement, qui relève de ce dernier par l’entremise des présidents de la Chambre des communes et du Sénat. Selon le Commissariat au lobbying, la Loi sur le lobbying vise à assurer la transparence et l’obligation de rendre compte des activités de lobbying effectuées auprès des titulaires de charge publique afin d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des décisions prises par le gouvernement. Les attributions conférées au commissaire au lobbying sont énoncées dans la Loi sur le lobbying et comprennent, entre autres, l’élaboration et la mise en œuvre de programmes d’éducation relatifs aux exigences prévues par la Loi, en vue de sensibiliser le public et en particulier les lobbyistes, leurs clients et les titulaires d’une charge publique [paragraphe 4.2(2)]; la tenue d’un registre des lobbyistes [paragraphe 9(1)]; la tenue d’enquêtes nécessaires au contrôle d’application de la Loi ou du Code de déontologie des lobbyistes (le Code des lobbyistes) [paragraphe 10.4(1)].
[5] En vertu du paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying, le gouverneur en conseil nomme le commissaire au lobbying après consultation du chef de chacun des partis reconnus au Sénat et à la Chambre des communes et approbation par résolution des deux chambres du Parlement. Le commissaire occupe sa charge à titre inamovible pour un mandat de sept ans [paragraphe 4.1(2)] renouvelable pour une ou plusieurs périodes maximales de sept ans [paragraphe 4.1(3)].
[6] Karen Sheppard a été nommée à titre de première commissaire au lobbying du Canada le 30 juin 2009 pour un mandat initial de sept ans. Son mandat a ensuite été reconduit à titre intérimaire pour trois mandats successifs de six mois prenant effet, respectivement, à compter du 30 juin 2016, du 30 décembre 2016 et du 30 juin 2017.
[7] Le 25 octobre 2016, la demanderesse a déposé une requête auprès de la commissaire au lobbying, dans laquelle elle soutient que M. Barry Sherman, le président d’Apotex Inc., a contrevenu au Code des lobbyistes, du fait qu’il a participé, selon les médias, à l’organisation d’une activité de financement à laquelle devait prendre part le ministre des Finances, M. Bill Morneau, le 7 novembre 2016, et qu’Apotex Inc. était enregistrée à titre de lobbyiste auprès de Finances Canada. Dans une lettre datée du même jour, le Commissariat au lobbying a laissé savoir que la lettre de la demanderesse avait été acheminée à la Direction des enquêtes.
[8] Le 4 novembre 2016, la demanderesse a déposé une deuxième requête auprès de la commissaire au lobbying, dans laquelle elle soutient que M. Sherman a contrevenu au Code des lobbyistes, du fait qu’il a organisé et animé une activité de financement, en août 2015, à laquelle a assisté le chef du Parti libéral de l’époque, M. Justin Trudeau, et qu’Apotex Inc. était enregistrée à titre de lobbyiste auprès du Cabinet du premier ministre. Dans une lettre datée du 18 novembre 2016, le Commissariat au lobbying a laissé savoir que la lettre de la demanderesse avait été acheminée à la Direction des enquêtes.
[9] Le 1er mars 2017, la demanderesse a déposé une troisième requête auprès de la commissaire au lobbying, dans laquelle elle soutient que M. Mickey Sherman, un membre du conseil d’administration de Clearwater Seafoods Inc., a contrevenu au Code des lobbyistes, du fait qu’il a organisé et animé une activité de financement, en août 2014, à laquelle a assisté le chef du Parti libéral de l’époque, M. Justin Trudeau, et que Clearwater Seafoods Inc. était enregistrée à titre de lobbyiste auprès du Cabinet du premier ministre. Dans une lettre datée du 3 mars 2017, le Commissariat au lobbying a accusé réception de la lettre de la demanderesse.
[10] Le 12 juillet 2017, la demanderesse a déposé une quatrième requête auprès de la commissaire au lobbying, dans laquelle elle soutient que des membres du personnel du Conseil canadien des innovateurs (le « CCI ») ont contrevenu au Code des lobbyistes, du fait qu’ils ont participé à la campagne électorale fédérale de 2015 de la ministre des Affaires étrangères, Mme Chrystia Freeland, et que le CCI était enregistré à titre de lobbyiste auprès d’Affaires mondiales Canada. Dans une lettre datée du 20 juillet 2017, le Commissariat au lobbying a accusé réception de la lettre de la demanderesse.
[11] En juin 2017, le premier ministre Trudeau a adressé une lettre à M. Andrew Scheer, député, chef du Parti conservateur du Canada/chef de l’opposition; à M. Thomas Mulcair, c.p., député, chef du Nouveau Parti démocratique (le NPD); à M. Peter V. Harder, c.p., sénateur/représentant du gouvernement au Sénat; à M. Larry W. Smith, c.r., sénateur/leader de l’opposition; à M. Joseph A. Day, sénateur; ainsi qu’à Mme Ealin McCoy, sénatrice, au sujet du processus gouvernemental en cours en vue de nommer un nouveau commissaire au lobbying. Dans ces lettres, le premier ministre a mentionné que l’avis de possibilité de nomination pour ce poste était accessible sur le site Web du gouvernement du Canada et qu’il espérait que les destinataires envisagent de le communiquer aux Canadiens qui pourraient être intéressés par cette possibilité. De plus, si les destinataires croyaient que des intervenants particuliers devaient être consultés au sujet du poste, le premier ministre a demandé qu’ils soient portés à l’attention du gouvernement.
[12] Dans une lettre datée du 4 juillet 2017, M. Mulcair a répondu en affirmant que le NPD était d’avis que le processus de nomination actuel devrait être remplacé par un comité parlementaire responsable des nominations, qu’il a décrit et indiqué comme étant idéal pour choisir un nouveau commissaire au lobbying. Il a recommandé que le premier ministre considère d’adopter le processus de nomination proposé.
[13] Le 22 novembre 2017, le premier ministre a écrit aux chefs des partis reconnus à la Chambre des communes, de même qu’à ceux des partis et groupes reconnus au Sénat, soit à M. Andrew Scheer, député, chef du Parti conservateur du Canada/chef de l’opposition; à M. Jagmeet Singh, chef du NPD; à M. Peter V. Harder, c.p., sénateur/représentant du gouvernement au Sénat; à M. Larry W. Smith, c.r., sénateur/leader de l’opposition; à M. Joseph A. Day, sénateur/leader des libéraux au Sénat; ainsi qu’à M. Yuen Pau Woo, c.r., sénateur, facilitateur du Groupe des sénateurs indépendants, et leur a indiqué que conformément à la Loi sur le lobbying, il leur écrivait pour faire suite à son obligation de consulter concernant la nomination du commissaire au lobbying. Le premier ministre a déclaré qu’à la suite d’un processus de sélection ouvert, transparent et fondé sur le mérite, il a proposé la nomination de Mme Bélanger au poste de commissaire au lobbying et a joint le curriculum vitæ de cette dernière. Le premier ministre a demandé une réponse au plus tard dans les sept jours suivant la date de sa lettre.
[14] Le 22 novembre 2017, M. Harder a écrit au premier ministre pour accuser réception de sa lettre du 22 novembre 2017 et l’aviser qu’il appuyait pleinement la nomination de Mme Bélanger au poste de commissaire au lobbying et qu’il était impatient qu’elle assiste aux délibérations du comité plénier du Sénat. Dans une lettre datée du 28 novembre 2017, M. Day a indiqué qu’à sa connaissance, il n’y avait aucune raison pour laquelle la candidature de Mme Bélanger ne devrait pas être retenue. Dans des lettres datées du même jour, M. Smith a indiqué que les études et l’expérience de travail de Mme Bélanger faisaient d’elle une excellente candidate et qu’en tant que leader de l’opposition officielle au Sénat, il avait hâte de la questionner lorsqu’elle se présenterait devant le comité plénier du Sénat, alors que M. Yuen Pau Woo a indiqué qu’il ne voyait aucune objection à sa nomination et s’est dit impatient qu’elle assiste aux délibérations du comité. Dans une lettre datée du 29 novembre 2017, M. Andrew Scheer a indiqué qu’à ce stade‑ci, son parti n’avait trouvé aucune raison de s’opposer à la nomination de Mme Bélanger au poste de commissaire au lobbying. Dans une lettre datée du même jour, M. Guy Caron, député, leader parlementaire du NPD à la Chambre des communes, a répondu à la lettre du premier ministre en contestant la décision unilatérale du gouvernement selon laquelle le processus de consultation établi par ce dernier était conforme au paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying. M. Caron a déclaré être d’avis que pour qu’il y ait consultation, il convenait de se former une opinion en s’appuyant sur des données probantes, ce qui exigeait d’avoir en main les renseignements nécessaires pour ce faire, et a donc demandé la liste des candidats présélectionnés et de leurs qualifications, de même que la liste des membres du comité de sélection, en précisant que le processus devait être réellement ouvert et transparent pour assurer la confiance du public et des membres du Parlement. M. Caron a demandé la tenue d’un processus de consultation, qui reflète l’importance de la Loi sur le lobbying et qui respecte le paragraphe 4.1(1) de la Loi. Il a déclaré que le NPD ne pouvait pas se prononcer sur la candidature proposée, tant qu’il n’aurait pas reçu l’information demandée.
[15] Le 30 novembre 2017, le certificat de nomination de Nancy Bélanger au poste de commissaire au lobbying a été déposé devant le Sénat et la Chambre des communes. À cette même date, le premier ministre a publié un communiqué annonçant publiquement sa nomination.
[16] Le 6 décembre 2017, Mme Bélanger a comparu devant le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique (le « Comité ETHI ») pour présenter ses qualifications pour le poste de commissaire au lobbying et pour répondre aux questions du Comité, dont les membres représentaient les trois partis reconnus de la Chambre des communes.
[17] Le 8 décembre 2017, Mme Bélanger a comparu devant le comité plénier du Sénat pour présenter ses qualifications pour le poste de commissaire au lobbying et pour répondre aux questions du Comité, constitué de l’ensemble du Sénat.
[18] Par le décret C.P. 2017­1564 daté du 14 décembre 2017, Mme Bélanger a été nommée commissaire au lobbying. Ce décret stipule qu’après consultation avec le chef de chaque parti reconnu au Sénat et à la Chambre des communes et que suivant les résolutions adoptées par le Sénat et la Chambre des communes le 11 décembre 2017 et le 13 décembre 2017, respectivement, les deux chambres ont approuvé cette nomination. Par conséquent, le Comité du Conseil privé, sur recommandation du premier ministre et en vertu de l’article 4.1 et du paragraphe 4.2(3) de la Loi sur le lobbying, a procédé à la nomination.
Les dispositions législatives pertinentes
[19] Deux lois forment le cadre législatif applicable à cette demande : la Loi sur le lobbying et la Loi sur les conflits d’intérêts. Les aspects les plus pertinents de ces lois sont décrits ci‑dessous.
La Loi sur le lobbying
[20] En vertu du paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying, le gouverneur en conseil, avant de nommer le commissaire au lobbying, doit consulter le chef de chacun des partis reconnus au Sénat et à la Chambre des communes :
Commissaire au lobbying
4.1 (1) Le gouverneur en conseil nomme le commissaire au lobbying par commission sous le grand sceau, après consultation du chef de chacun des partis reconnus au Sénat et à la Chambre des communes et approbation par résolution du Sénat et de la Chambre des communes.
[21] Le commissaire au lobbying occupe sa charge à titre inamovible pour un mandat de sept ans, et son mandat peut être renouvelé plus d’une fois, pour des périodes maximales de sept ans chacune [paragraphes 4.1(2) et (3)].
[22] Les attributions conférées au commissaire comprennent l’élaboration et la mise en œuvre de programmes d’éducation relatifs aux exigences prévues par la Loi, en vue de sensibiliser le public et en particulier les lobbyistes, leurs clients et les titulaires d’une charge publique [paragraphe 4.2(2)]; la tenue d’un registre des lobbyistes [paragraphe 9(1)]; l’élaboration d’un code de déontologie des lobbyistes [paragraphe 10.2(1)]. Le commissaire enquête également sur les contraventions potentielles à la Loi sur le lobbying ou au Code des lobbyistes :
10.4 (1) Le commissaire fait enquête lorsqu’il a des raisons de croire, notamment sur le fondement de renseignements qui lui ont été transmis par un parlementaire, qu’une enquête est nécessaire au contrôle d’application du code ou de la présente loi.
(1.1) Le commissaire peut refuser d’enquêter ou de poursuivre une enquête s’il estime, selon le cas :
a) que l’affaire visée pourrait avantageusement être traitée en conformité avec la procédure prévue par une autre loi fédérale;
b) que les conséquences de cette affaire ne sont pas suffisamment importantes;
c) que cela serait inutile en raison de la période écoulée depuis le moment où l’affaire a pris naissance;
d) que cela est opportun pour tout autre motif justifié.
[23] Le commissaire doit préparer un rapport d’enquête dans lequel il motive ses conclusions et le remettre au président de chaque chambre, qui le dépose devant la chambre qu’il préside [paragraphe 10.5(1)].
[24] Le commissaire doit également préparer un rapport annuel sur l’application de la Loi et le remettre au président de chaque chambre, qui le dépose devant la chambre qu’il préside (article 11). En outre, le commissaire peut, à tout moment de l’année, préparer un rapport spécial sur toute question relevant de ses attributions, qui doit être remis et déposé de la même façon (article 11.1).
[25] La Loi sur le lobbying établit également les infractions et les peines applicables pour toute violation de la Loi par les lobbyistes (article 14).
[26] La Loi fait également l’objet d’un examen tous les cinq ans :
14.1 (1) Est désigné ou constitué un comité du Sénat, de la Chambre des communes ou des deux chambres, chargé spécialement de l’examen, tous les cinq ans suivant l’entrée en vigueur du présent article, des dispositions et de l’application de la présente loi.
(2) Dans un délai d’un an à compter du début de l’examen ou tout délai plus long autorisé par le Sénat, la Chambre des communes ou les deux chambres, selon le cas, le comité remet au Parlement son rapport, accompagné des modifications qu’il recommande.
La Loi sur les conflits d’intérêts
[27] L’objet de la Loi sur les conflits d’intérêts est énoncé à l’article 3 de la Loi :
3 La présente loi a pour objet :
a) d’établir à l’intention des titulaires de charge publique des règles de conduite claires au sujet des conflits d’intérêts et de l’après‑mandat;
b) de réduire au minimum les possibilités de conflit entre les intérêts personnels des titulaires de charge publique et leurs fonctions officielles, et de prévoir les moyens de régler de tels conflits, le cas échéant, dans l’intérêt public;
c) de donner au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique le mandat de déterminer les mesures nécessaires à prendre pour éviter les conflits d’intérêts et de décider s’il y a eu contravention à la présente loi;
d) d’encourager les personnes qui possèdent l’expérience et les compétences requises à solliciter et à accepter une charge publique;
e) de faciliter les échanges entre les secteurs privé et public.
[28] La partie 1 traite des règles régissant les conflits d’intérêts (articles 4 à 19). Aux fins de la présente demande, je souligne que l’article 4 définit un conflit d’intérêts relativement à un intérêt personnel :
4 Pour l’application de la présente loi, un titulaire de charge publique se trouve en situation de conflit d’intérêts lorsqu’il exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne.
[29] Un intérêt personnel est défini au paragraphe 2(1) en fonction de ce qu’il n’est pas :
intérêt personnel N’est pas visé l’intérêt dans une décision ou une affaire :
a) de portée générale;
b) touchant le titulaire de charge publique faisant partie d’une vaste catégorie de personnes;
c) touchant la rémunération ou les avantages sociaux d’un titulaire de charge publique. (private interest)
[30] Aux termes de l’article 5, le titulaire de charge publique a l’obligation générale de gérer ses affaires personnelles de manière à éviter de se trouver en situation de conflit d’intérêts.
[31] Le paragraphe 6(1) interdit au titulaire d’une charge publique de participer à la prise d’une décision qui le placerait en situation de conflit d’intérêts :
6 (1) Il est interdit à tout titulaire de charge publique de prendre une décision ou de participer à la prise d’une décision dans l’exercice de sa charge s’il sait ou devrait raisonnablement savoir que, en prenant cette décision, il pourrait se trouver en situation de conflit d’intérêts.
[32] Les articles 7 à 17 définissent des conflits d’intérêts particuliers, tels que le traitement de faveur et les renseignements d’initiés.
[33] La partie 2 traite des mesures d’observation (articles 20 à 32) et comprend, notamment, le paragraphe 21 selon lequel le titulaire de charge publique doit se récuser à l’égard de toute question qui pourrait le placer en situation de conflit d’intérêts :
21 Le titulaire de charge publique doit se récuser concernant une discussion, une décision, un débat ou un vote, à l’égard de toute question qui pourrait le placer en situation de conflit d’intérêts.
[34] Selon la définition qui en est donnée au paragraphe 2(1), les titulaires de charge publique comprennent les ministres et les personnes nommées par le gouverneur en conseil, sauf celles faisant partie des exceptions mentionnées. Le titulaire de charge publique principal y est également défini et comprend les ministres et les personnes nommées par le gouverneur en conseil, comme il y est indiqué.
[35] Si un titulaire de charge publique principal se récuse, il lui incombe de faire une déclaration publique à cet égard :
25 (1) Si un titulaire de charge publique principal se récuse pour éviter un conflit d’intérêts, il lui incombe de faire, dans les soixante jours suivant la récusation, une déclaration publique dans laquelle il fournit des détails suffisants pour exposer le conflit d’intérêts évité.
[36] Des déclarations semblables sont requises à l’égard de certains biens, des dettes et d’autres questions prévues à l’article 25. Le dessaisissement des biens contrôlés suivant une nomination est abordé à l’article 27. Les fonctions du commissaire à cet égard sont énoncées aux articles 28 à 30 :
28 Le commissaire et le titulaire de charge publique principal examinent chaque année les renseignements contenus dans les rapports confidentiels ainsi que les mesures prises par le titulaire pour satisfaire les obligations qui incombent à ce dernier en vertu de la présente loi.
29 Le commissaire détermine, avant qu’elle ne soit définitive, la mesure à appliquer pour que le titulaire de charge publique se conforme aux mesures énoncées dans la présente loi, et tente d’en arriver à un accord avec le titulaire de charge publique à ce sujet.
30 Outre les mesures d’observation prévues dans la présente partie, le commissaire peut ordonner au titulaire de charge publique de prendre, à l’égard de toute affaire, toute autre mesure qu’il estime nécessaire pour assurer l’observation de la présente loi, y compris le dessaisissement ou la récusation.
[37] La partie 4 traite de l’administration et de l’application. À la réception d’une demande écrite d’un sénateur ou d’un député, le commissaire examine les possibles contraventions à la Loi qui ont été alléguées. Il peut aussi le faire de sa propre initiative [paragraphes 44(1) et 45(1)]. Dans le cadre de l’étude, le commissaire peut tenir compte des renseignements provenant du public qui lui sont communiqués par tout parlementaire [paragraphe 44(4)] :
44 (1) Tout parlementaire qui a des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire ou ex‑titulaire de charge publique a contrevenu à la présente loi peut demander par écrit au commissaire d’étudier la question.
(2) La demande énonce les dispositions de la présente loi qui auraient été enfreintes et les motifs raisonnables sur lesquels elle est fondée.
(3) S’il juge la demande futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi, le commissaire peut refuser d’examiner la question. Sinon, il est tenu de procéder à l’étude de la question qu’elle soulève et peut, compte tenu des circonstances, mettre fin à l’étude.
(4) Dans le cadre de l’étude, le commissaire peut tenir compte des renseignements provenant du public qui lui sont communiqués par tout parlementaire et qui portent à croire que l’intéressé a contrevenu à la présente loi. Le parlementaire doit préciser la contravention présumée ainsi que les motifs raisonnables qui le portent à croire qu’une contravention a été commise.
[...]
45 (1) Le commissaire peut étudier la question de son propre chef s’il a des motifs de croire qu’un titulaire ou ex‑titulaire de charge publique a contrevenu à la présente loi.
[38] S’il procède à l’étude en réponse à une demande d’un député, le commissaire remet au premier ministre un rapport énonçant les faits, son analyse de la question et ses conclusions, et en fournit un double à l’auteur de la demande et à l’intéressé et le rend accessible au public [paragraphes 44(7) et (8)]. De même, s’il procède à l’étude de son propre chef, le commissaire remet un rapport au premier ministre, en fournit un double à l’intéressé et le rend accessible au public, à moins que l’étude n’ait été interrompue [paragraphes 45(2) et (4)]. Les conclusions du commissaire sont définitives, mais elles ne sont pas décisives lorsqu’il s’agit de déterminer les mesures à prendre pour donner suite au rapport (article 47).
[39] Le titulaire de charge publique qui contrevient à l’une des dispositions visées de la Loi commet une violation pour laquelle il s’expose à une pénalité d’au plus 500 $ (article 52). Le défaut de déposer une déclaration publique de récusation, comme l’exige le paragraphe 25(1), constitue une telle violation.
[40] La partie 5, Généralités, comporte une disposition par laquelle les ordonnances et décisions du commissaire ne peuvent faire l’objet d’un contrôle que pour les motifs énoncés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F­7. Plus précisément, l’article 66 de la Loi énonce ce qui suit :
66 Les ordonnances et décisions du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les Cours fédérales pour les motifs énoncés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de cette loi.
[41] En outre, l’article 67 traite d’un examen quinquennal de la Loi :
67 (1) Dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du présent article, un examen approfondi des dispositions et de l’application de la présente loi doit être fait par le comité soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, que le Parlement ou la chambre en question, selon le cas, désigne ou constitue à cette fin.
(2) Dans l’année qui suit le début de son examen ou dans le délai supérieur que le Parlement ou la chambre en question, selon le cas, lui accorde, le comité visé au paragraphe (1) remet son rapport au Parlement, accompagné des modifications qu’il recommande.
Les codes et les lignes directrices
[42] En plus des dispositions législatives susmentionnées, il existe deux codes et des lignes directrices qui s’appliquent à la présente affaire.
Le Code de déontologie des lobbyistes
[43] Dans le préambule du Code des lobbyistes, il est expliqué en ces termes que le Code tire son fondement de la Loi sur le lobbying :
La Loi sur le lobbying repose sur quatre principes :
• L’intérêt public présenté par la liberté d’accès aux institutions de l’État;
• La légitimité du lobbyisme auprès des titulaires d’une charge publique;
• L’opportunité d’accorder aux titulaires d’une charge publique et au public la possibilité de savoir qui se livre à des activités de lobbyisme;
• L’enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d’accès.
La Loi sur le lobbying confère à la commissaire le pouvoir d’élaborer et d’administrer un code de déontologie des lobbyistes. C’est ce qu’a fait la commissaire, en gardant à l’esprit ces quatre principes. Le Code de déontologie des lobbyistes est un instrument important pour accroître la confiance du public en l’intégrité du processus décisionnel de l’État. La confiance que les Canadiennes et les Canadiens accordent aux titulaires d’une charge publique pour ce qui est de prendre des décisions favorables à l’intérêt public est indispensable à toute société libre et démocratique.
Les titulaires d’une charge publique sont tenus, dans les rapports qu’ils entretiennent avec le public et les lobbyistes, d’observer les normes qui les concernent dans leurs codes de déontologie respectifs. Quant aux lobbyistes qui communiquent avec des titulaires d’une charge publique, ils doivent aussi respecter les normes déontologiques ci‑après.
Ces codes se complètent l’un et l’autre et, ensemble, contribuent à la confiance du public en l’intégrité du processus décisionnel du gouvernement.
[44] Selon les principes énoncés dans le Code des lobbyistes, ces derniers devraient agir d’une manière qui témoigne d’un respect pour les institutions démocratiques, y compris le devoir des titulaires d’une charge publique de servir l’intérêt public; devraient faire preuve d’intégrité et d’honnêteté dans toutes leurs relations avec les titulaires d’une charge publique; devraient faire preuve de transparence et de franchise au sujet de leurs activités de lobbying; devraient observer les normes professionnelles et déontologiques les plus strictes. Plus particulièrement, ils sont tenus de se conformer sans réserve à la lettre et à l’esprit du Code des lobbyistes, de même qu’à toutes les lois pertinentes, dont la Loi sur le lobbying et ses règlements d’application.
[45] Dix règles sont ensuite définies dans le Code des lobbyistes. Pour les besoins de la présente demande, les règles 6 à 9 s’avèrent les plus pertinentes.
[46] En vertu de la règle 6, un lobbyiste ne doit proposer ni entreprendre aucune action qui placerait un titulaire d’une charge publique en situation de conflit d’intérêts réel ou apparent. Les règles 7 à 9 décrivent des situations particulières, qui incarnent l’essence de la règle 6. Plus particulièrement, les règles 7 et 8 interdisent à un lobbyiste de prendre des mesures qui peuvent être perçues comme une façon, pour le titulaire d’une charge publique, d’accorder un accès préférentiel à ce lobbyiste ou à toute autre personne. En vertu de la règle 9, un lobbyiste ne doit pas entreprendre d’activités politiques qui pourraient faire croire à la création d’un sentiment d’obligation :
Conflit d’intérêts
6. Un lobbyiste ne doit proposer ni entreprendre aucune action qui placerait un titulaire d’une charge publique en situation de conflit d’intérêts réel ou apparent.
Plus particulièrement :
Accès préférentiel
7. Un lobbyiste ne doit pas organiser pour une autre personne une rencontre avec un titulaire d’une charge publique lorsque le lobbyiste et le titulaire d’une charge publique entretiennent une relation qui pourrait vraisemblablement faire croire à la création d’un sentiment d’obligation.
8. Un lobbyiste ne doit pas faire de lobbying auprès d’un titulaire d’une charge publique avec lequel il entretient une relation qui pourrait vraisemblablement faire croire à la création d’un sentiment d’obligation.
Activités politiques
9. Si un lobbyiste entreprend des activités politiques pour le compte d’une personne qui pourraient vraisemblablement faire croire à la création d’un sentiment d’obligation, il ne peut pas faire de lobbying auprès de cette personne pour une période déterminée si cette personne est ou devient un titulaire d’une charge publique. Si cette personne est un élu, le lobbyiste ne doit pas non plus faire de lobbying auprès du personnel du bureau dudit titulaire.
[47] Pour les besoins du Code des lobbyistes, la définition d’un titulaire d’une charge publique est la même que celle donnée au paragraphe 2(1) de la Loi sur le lobbying, soit un agent ou employé de Sa Majesté du chef du Canada, définition qui s’applique notamment :
a) aux sénateurs et députés fédéraux ainsi qu’à leur personnel;
b) aux personnes nommées à des organismes par le gouverneur en conseil ou un ministre fédéral, ou avec son approbation, à l’exclusion des juges rémunérés sous le régime de la Loi sur les juges et des lieutenants‑gouverneurs;
c) aux administrateurs, dirigeants et employés de tout office fédéral, au sens de la Loi sur les Cours fédérales;
d) aux membres des Forces armées canadiennes;
e) aux membres de la Gendarmerie royale du Canada. (public office holder)
Le Code régissant les conflits d’intérêts des députés
[48] Le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (« le Code des députés ») figure en annexe du Règlement de la Chambre des communes et s’applique à tous les députés élus. Une fiche d’information publiée par le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique précise que le commissaire applique la Loi sur les conflits d’intérêts et le Code des députés, et que ces deux régimes ont pour but de prévenir les conflits entre les intérêts personnels et les fonctions publiques des représentants nommés et élus. Le Code des députés interdit à ces derniers d’utiliser leur charge publique pour favoriser leurs intérêts personnels ou ceux d’un membre de leur famille, ou pour favoriser de manière indue les intérêts personnels de toute autre personne ou entité.
Les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques à l’intention des titulaires de charge publique
[49] Un document intitulé Pour un gouvernement ouvert et responsable 2015 a été publié sur la page Web du premier ministre, de même que par le Bureau du Conseil privé. Ce document porte sur la responsabilité ministérielle et l’obligation de rendre compte, les responsabilités de portefeuille et l’appui, les relations des ministres avec le Parlement et les normes de conduite, et traite, aux annexes A à J, de sujets connexes. L’annexe A contient les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques à l’intention des titulaires de charge publique (« les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques »). La partie I de l’annexe A, Lignes directives en matière d’éthique et normes de conduite prévues par la loi, s’applique à tous les titulaires de charge publique, au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts, et précise, relativement aux normes en matière d’éthique, que le titulaire d’une charge publique agira avec honnêteté ainsi que selon des normes supérieures en matière d’éthique de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité et l’impartialité du gouvernement. En ce qui concerne l’examen public, la partie I précise que le titulaire d’une charge publique doit exercer ses fonctions officielles et organiser ses affaires personnelles d’une manière si irréprochable qu’elle puisse résister à l’examen public le plus minutieux. En outre, pour ce qui est de la prise de décision, le titulaire d’une charge publique doit, dans l’exercice de ses fonctions officielles, prendre toute décision dans l’intérêt public tout en considérant le bien‑fondé de chaque cas. Il est également indiqué à la partie I que les titulaires de charge publique sont assujettis aux exigences de la Loi sur les conflits d’intérêts et qu’avant leur nomination, ils doivent s’engager à respecter les Lignes directrices en matière d’éthique et d’activités politiques, qui constituent une modalité de nomination.
[50] L’annexe B, Les activités de financement et les rapports avec les lobbyistes : pratiques exemplaires à l’intention des ministres et des secrétaires parlementaires, précise que ces titulaires de charge publique doivent éviter tout conflit d’intérêts, toute apparence de conflit d’intérêts et toute situation pouvant donner lieu à un conflit d’intérêts. Elle résume les pratiques exemplaires qu’il convient d’appliquer à cet égard. Ces pratiques visent à compléter les autres règles que les ministres et les secrétaires parlementaires doivent respecter, y compris la Loi sur les conflits d’intérêts, le Code des députés et la Loi sur le lobbying (Conacher, p. 23).
Les questions en litige
[51] La demanderesse soutient que la principale question que la Cour doit trancher est celle de l’équité procédurale dans le cadre du processus de nomination et soumet cinq questions qu’elle soulève dans la demande.
[52] À mon avis, les questions à trancher dans le cadre de la présente demande peuvent être ainsi formulées :
1. La demanderesse a‑t‑elle qualité pour présenter la demande?
2. Le gouverneur en conseil a‑t‑il omis de consulter le chef de chacun des partis reconnus au Sénat et à la Chambre des communes comme le prévoit le paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying?
3. Le gouverneur en conseil a‑t‑il contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts, remettant ainsi la validité de la nomination en question?
4. Les dispositions de la common law concernant la crainte raisonnable de partialité s’appliquent‑elles et, le cas échéant, empêchaient‑elles le gouverneur en conseil de procéder à la nomination?
5. La demanderesse pouvait‑elle légitimement s’attendre à ce que le gouverneur en conseil se récuse du processus de nomination?
La norme de contrôle applicable
[53] Dans l’arrêt Tsleil‑Waututh Nation c Canada, 2018 CAF 153 (« Tsleil‑Waututh »), la Cour d’appel fédérale attire l’attention sur l’arrêt Nation Gitxaala c Canada, 2016 CAF 187, qu’elle a rendu précédemment et dans lequel elle conclut que pour déterminer la norme de contrôle qui s’applique, il faut tenir compte des dispositions législatives pertinentes, de la structure de la loi et des objectifs généraux visés par la loi (Tsleil‑Waututh, au paragraphe 204). Dans Tsleil‑Waututh, pour évaluer le volet relevant du droit administratif d’une décision du gouverneur en conseil, la Cour d’appel fédérale a appliqué la norme de la décision raisonnable, en concluant que la Cour doit être convaincue que la décision du gouverneur en conseil était conforme à la loi, raisonnable et constitutionnelle. La décision conforme à la loi et raisonnable respecte le cadre et la logique du régime législatif (voir aussi Globalive Wireless Management Corp c Public Mobile Inc., 2011 CAF 194, au paragraphe 31).
[54] À mon avis, cela s’apparente également aux circonstances dans lesquelles un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie. Il y est présumé que les questions d’interprétation législative commandent la déférence en cas de contrôle judiciaire [Alberta Teachers, 2011 CSC 61, au paragraphe 30; Edmonton (Ville) c Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd, 2016 CSC 47, au paragraphe 22]. En l’espèce, le gouverneur en conseil interprète le paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying, les exigences procédurales prescrites qu’il se doit de respecter pour procéder à la nomination d’un agent du Parlement qui s’occupe des affaires internes de l’Assemblée législative. Selon la même analyse, cela commande l’application de la norme de contrôle de la raisonnabilité.
[55] La question de savoir si le gouverneur en conseil a correctement appliqué la loi est en fait une question d’interprétation législative (Globalive, au paragraphe 34). Bien que dans Globalive, la Cour d’appel fédérale ait conclu qu’il y a lieu de s’interroger sur la question de savoir si cela commande la norme de la décision raisonnable ou celle de la décision correcte (Globalive, paragraphe 35), à mon avis, dans le contexte de ce régime législatif, dont il est question ci‑dessous, et en appliquant les facteurs énoncés dans l’arrêt Dunsmuir, la norme de la raisonnabilité s’applique à l’interprétation du paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le lobbying par le gouverneur en conseil.
[56] Dans la mesure où les arguments de la demanderesse sont fondés sur un manquement à l’obligation d’équité procédurale, il est bien établi que les questions d’équité procédurale peuvent être examinées selon la norme de la décision correcte [Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43].
La question en litige no 1 : La demanderesse a‑t‑elle qualité pour présenter la demande?
[57] La demanderesse n’est pas directement touchée par les questions qu’elle soulève dans la présente demande. Par conséquent, elle ne peut présenter la demande que si la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire de lui accorder la qualité pour agir dans l’intérêt public.
[58] Le critère concernant la qualité pour agir dans l’intérêt public n’est pas contesté. Les parties ont convenu que le critère est énoncé par la Cour suprême du Canada dans Canada (Procureur général) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45 (« Downtown Eastside »).
[59] Dans cet arrêt, la Cour suprême a déclaré que selon l’approche traditionnellement retenue, la qualité pour agir était limitée aux personnes dont les intérêts privés étaient en jeu ou pour qui l’issue des procédures avait des incidences particulières. Dans les causes de droit public, comme celle dont la Cour était saisie, les tribunaux canadiens ont toutefois tempéré ces limites et adopté une approche souple et discrétionnaire quant à la question de la qualité pour agir dans l’intérêt public, guidés en cela par les objectifs qui étaient sous‑jacents aux limites traditionnelles.
[60] La Cour a reconnu certaines des préoccupations qui, traditionnellement, ont servi à expliquer les restrictions en matière de qualité pour agir, notamment l’affectation appropriée des ressources judiciaires limitées et la nécessité d’écarter les trouble‑fête; l’assurance que les tribunaux entendront les principaux intéressés faire valoir contradictoirement leurs points de vue; et la sauvegarde du rôle propre aux tribunaux et de leur relation constitutionnelle avec les autres branches du gouvernement : l’instance doit soulever une question justiciable, c’est‑à‑dire une question dont les tribunaux peuvent être saisis (Downtown Eastside, aux paragraphes 27 à 30).