Office des transports du Canada c. Morten

Office des transports du Canada c. Morten
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-10-13
Référence neutre
2010 CF 1008
Numéro de dossier
T-239-09, T-281-09
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20101013
Dossier : T‑239‑09
Référence : 2010 CF 1008
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
ENTRE :
L’OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA
demandeur
et
EDDY MORTEN, AIR CANADA et
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
défendeurs
Dossier : T‑281‑09
ET ENTRE :
AIR CANADA
demanderesse
et
EDDY MORTEN et
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] La Cour est saisie de deux demandes de contrôle judiciaire de la décision rendue le 26 janvier 2009 par le Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) sur une plainte déposée par Eddy Morten contre Air Canada. La Cour les a instruites ensemble. La demande correspondant au dossier de la Cour T‑281‑09 a été déposée par Air Canada; elle y excipe de l’incompétence du Tribunal et y conteste sa décision au fond. M. Morten et la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) sont les défendeurs à cette première demande. La seconde demande, correspondant au dossier de la Cour T‑239‑09, a été déposée par l’Office des transports du Canada (l’Office), qui y conteste seulement la compétence du Tribunal. Les défendeurs à cette seconde demande sont M. Morten, Air Canada et la Commission.
[2] Air Canada demande la cassation de la décision du Tribunal et le renvoi de l’affaire à celui‑ci afin qu’il statue sur elle, dans la même formation ou dans une autre, conformément aux motifs de notre Cour.
[3] L’Office demande l’invalidation de la décision du Tribunal ou, subsidiairement, son annulation et le renvoi de l’affaire à ce dernier afin qu’il statue sur elle, dans une formation différente, conformément aux directives que la Cour jugera bon de lui donner.
Le contexte
[4] Le défendeur, Eddy Morten, souffre du syndrome d’Usher. Profondément sourd, il est aussi aveugle de l’œil gauche et ne voit que très peu du droit.
[5] Le 19 août 2004, un mandataire de la défenderesse Air Canada a informé l’agent de voyages de M. Morten que celui‑ci ne pourrait prendre l’avion seul et aurait besoin d’un accompagnateur. Cette décision avait été confirmée par le Meda Desk d’Air Canada. M. Morten n’a pas fait l’objet d’une évaluation individuelle de son autonomie.
[6] Au Canada, les tarifs publiés par un transporteur aérien autorisé spécifient ses taux, prix, frais et autres conditions de transport. Selon le tarif applicable d’Air Canada concernant les conditions de transport des personnes ayant une déficience, est dite « autonome » la personne indépendante, capable de subvenir à ses besoins pendant un vol, ou en cas d’évacuation d’urgence ou de dépressurisation rapide de la cabine, et dont l’état n’exige pas de soins spéciaux ou inhabituels à part l’aide à l’embarquement ou au débarquement.
[7] Le 1er février 2005, M. Morten a déposé devant l’Office, sous le régime de la partie V de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la LTC), une plainte selon laquelle l’exigence d’Air Canada qu’il voyage avec un accompagnateur constituait un obstacle abusif à ses possibilités de déplacement.
[8] Après avoir reçu la preuve, l’Office a rendu la décision 435‑AT‑A‑2005 (la décision de l’Office), où il concluait que, si la condition imposée à M. Morten constituait un obstacle à ses possibilités de déplacement, ce n’était pas un obstacle abusif, cette condition reposant sur des motifs de sécurité. En conséquence, l’Office n’a pas donné suite à la plainte.
[9] Le 19 septembre 2005, M. Morten a déposé devant la Commission, relativement aux mêmes faits, une plainte où il soutenait qu’Air Canada avait enfreint l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 (la LCDP). La Commission a saisi le Tribunal de cette plainte le 23 février 2007.
[10] Le 7 août 2007, Air Canada a déposé devant le Tribunal une requête tendant à obtenir la suspension permanente de l’instruction de la plainte de M. Morten au motif de la préclusion pour même question en litige ou, subsidiairement, au motif que cette plainte constituait un abus de procédure ou une contestation parallèle, étant donné la décision antérieure de l’Office.
[11] Le Tribunal a rejeté cette requête par décision préalable en date du 25 octobre 2007 (2007 TCDP 48, [2007] C.H.R.D. no 49). Il a reconnu que le critère appliqué par l’Office pour établir s’il y a « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement sous le régime de la LTC est le même que le critère applicable par lui-même à la question de la « contrainte excessive ». Cependant, il a conclu qu’Air Canada invoquait à tort la préclusion pour même question en litige, l’une des conditions d’application de cette règle, à savoir que les parties ou les coïntéressés soient les mêmes dans les deux procédures, n’étant pas remplie. En effet, la Commission, qui était partie devant le Tribunal, ne l’avait pas été devant l’Office. Or l’article 51 de la LCDP dispose sans ambiguïté que la Commission, lorsqu’elle comparaît à une audience, représente l’intérêt public et non le plaignant.
[12] Le Tribunal était aussi d’avis que la tenue de son audience ne constituait pas un abus de procédure. Le fait que la Commission ait été absente de l’audience de l’Office et n’y ait donc pas exprimé son point de vue était l’un des facteurs qui militaient contre une conclusion d’abus de procédure. Un deuxième facteur était que l’Office, selon le Tribunal, n’avait pas examiné valablement la plainte de M. Morten en violation des droits de la personne. Le Tribunal s’est exprimé sur cette question dans les termes suivants aux paragraphes 27 et 28 de sa décision :
27 Deuxièmement, il ressort clairement de la décision de l’Office que son analyse de la plainte de M. Morten est loin de satisfaire aux exigences énoncées dans Via Rail. La plainte de M. Morten au sujet des services, présentée en vertu de l’article 5 de la LCDP, est actuelle et attaque une politique d’Air Canada qui est toujours en place.
28 Il serait injuste de priver M. Morten et la CCDP de l’occasion d’imposer à Air Canada le fardeau de prouver son argument selon lequel répondre aux besoins de M. Morten ou de personnes qui ont des besoins semblables causerait à la compagnie une contrainte excessive au sens de la LCDP.
[13] Le Tribunal a aussi rejeté l’argument que la plainte portée devant lui constituait une contestation parallèle de la décision de l’Office.
[14] L’audience en question du Tribunal a été tenue à Vancouver en mars et avril 2008 et a duré trois jours.
La décision du Tribunal
[15] Le Tribunal a rendu sa décision (Eddy Morten c. Air Canada, 2009 TCDP 3, [2009] C.H.R.D. no 3, ci‑après désignée la décision) le 26 janvier 2009. Il y concluait qu’Air Canada avait commis à l’endroit de M. Morten un acte discriminatoire fondé sur sa déficience. Air Canada avait en fait admis le caractère irrégulier de la procédure qu’elle avait suivie dans le cas de M. Morten. Ce sont les mesures correctives prononcées par le Tribunal qui, selon l’Office et Air Canada, outrepassent sa compétence.
[16] Le Tribunal a examiné les déficiences de M. Morten et son style de vie actif avant d’analyser les événements ayant donné lieu à la plainte.
[17] M. Morten a fait sa réservation le 12 août 2004. Le 17 du même mois, son agent de voyages a informé l’agent des réservations que M. Morten était sourd et aveugle et souhaitait voyager seul. Le surlendemain 19 août, un agent des réservations a répondu à l’agent de voyages que ce n’était pas possible et que M. Morten aurait besoin d’un accompagnateur pour voyager à tarif réduit. Cette décision avait été confirmée par le Meda Desk d’Air Canada, subdivision du service des réservations chargée d’examiner les besoins spéciaux des passagers éventuels qui sont susceptibles d’influer sur leur capacité à voyager par avion.
[18] Le personnel du Meda Desk n’a pas de formation médicale. Ce sont les services de santé au travail (les SST) d’Air Canada, dont le personnel se compose de professionnels de la santé, qui examinent les renseignements médicaux fournis par les passagers éventuels ou leurs dispensateurs de soins médicaux et établissent s’ils peuvent voyager avec Air Canada, avec ou sans conditions. Les SST d’Air Canada essaient de se montrer conciliants en cas de différences entre leur évaluation et celle du dispensateur de soins médicaux du client éventuel, mais la décision finale leur appartient.
[19] Dans le cas de M. Morten, le Meda Desk a simplement informé l’agent de voyages que la politique d’Air Canada, exposée dans un document intitulé « CIC 57/8 », exigeait que les personnes à la fois sourdes et aveugles voyageant avec un accompagnateur. C’était là une erreur, puisque le document CIC 57/8 ne formule pas une telle règle générale, pas plus qu’il ne prévoit de critères pour établir si une personne sourde et aveugle doit avoir un accompagnateur. Air Canada a admis qu’une erreur avait été commise : on aurait dû porter la réservation à l’attention des SST pour qu’ils procèdent à une évaluation individuelle.
[20] Le Tribunal a conclu, et Air Canada a concédé, que M. Morten avait établi une preuve prima facie (paragraphe 56 de la décision). Air Canada avait dans ce cas subordonné la fourniture de ses services à la condition générale selon laquelle les passagers à la fois sourds et aveugles devaient voyager avec un accompagnateur. Or cette condition n’était pas imposée aux autres passagers, exempts de déficiences ou atteints d’autres déficiences. Cette norme portait atteinte à la liberté de déplacement de M. Morten et faisait augmenter ses frais.
[21] Une fois établie la preuve prima facie, il incombait à Air Canada de démontrer que le fait de permettre à M. Morten de voyager sans accompagnateur comme il le demandait aurait constitué pour elle une contrainte excessive en matière de coûts, de santé et de sécurité (c’est‑à‑dire qu’elle avait un motif justifiable de rejeter sa demande). Une condition générale de cette nature crée une catégorie arbitraire de personnes à la fois sourdes et aveugles, sans prendre en compte la possibilité de degrés différents de déficience visuelle et auditive. Le Tribunal a conclu que, comme Air Canada avait reconnu que l’évaluation individuelle est la procédure à suivre pour de nombreux passagers ayant une déficience, la norme appliquée à M. Morten n’avait pas de motif justifiable (paragraphes 61 à 65 de la décision).
[22] Après avoir examiné des éléments de preuve de plusieurs sources sur les questions de sécurité liées aux personnes sourdes et aveugles, le Tribunal a ordonné à Air Canada d’adopter officiellement une politique relative à l’accompagnement des personnes ayant des déficiences visuelle et auditive, de manière à éviter à l’avenir tout malentendu tel que celui dont M. Morten avait été victime. Air Canada devait donner à cette politique la forme officielle d’un document juridique en modifiant le tarif applicable (paragraphe 180).
[23] Le Tribunal a rejeté l’argument d’Air Canada selon lequel ses tarifs et leur modification relevaient de l’Office et a conclu que la LTC ne paraît pas exiger l’approbation préalable des tarifs par ce dernier (paragraphe 183).
[24] Air Canada a soutenu que le fait d’autoriser M. Morten à voyager sans accompagnateur enfreindrait les règlements et les normes d’application de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2, (la Loi sur l’aéronautique), qui prescrivent de donner aux passagers des exposés sur les mesures de sécurité à différentes phases des vols, y compris dans les situations d’urgence. Le Tribunal a rejeté cet argument au motif qu’il n’ordonnait rien de tel : il ordonnait seulement qu’on prenne des mesures pour assurer l’évaluation équitable de l’autonomie des passagers (paragraphe 188).
[25] Le Tribunal a ensuite répondu comme suit à l’argument d’Air Canada selon lequel l’Office a compétence principale pour décider les questions de droits de la personne dans le contexte du transport aérien de voyageurs :
197 Le Tribunal rejette cet argument d’Air Canada relatif à la primauté. Premièrement, dans Via Rail, la Cour suprême n’était pas appelée à statuer sur la question de savoir si la compétence du Tribunal était écartée ou amoindrie de quelque façon que ce soit par le mandat de l’Office en vertu de l’article 5 ou 172 de la LTC. C’est ainsi qu’Air Canada, et non la Cour suprême, a formulé la question.
198 Deuxièmement, il y a toute une série d’arrêts de la Cour suprême selon lesquels la LCDP est une loi quasi constitutionnelle et prime sur toute autre loi fédérale, sauf si une exception est expressément créée [...] Bien sûr, on ne saurait valablement prétendre que la Cour suprême, en établissant la norme de contrôle, avait l’intention d’écarter ce principe de longue date en matière d’interprétation législative.
199 Enfin, quant au raisonnement de la Cour suprême, aux paragraphes 136, 137, 138 et 139 (et particulièrement au paragraphe 138, sur lequel s’est fondé Air Canada), elle explique que l’expression « dans la mesure du possible » tirée de l’alinéa 5g) de la LTC constitue le fondement juridique de la norme des contraintes excessives dans le contexte du transport.
[26] Il est possible de soutenir, a fait observer le Tribunal, que la suppression des termes « dans la mesure du possible » par suite de la modification de l’article 5 de la LTC signifie que l’obligation de prendre des mesures d’accommodement à condition qu’elles ne représentent pas une contrainte excessive n’est plus la norme relative aux droits de la personne dans le contexte du transport. Selon le Tribunal, la LTC offrirait ainsi aux personnes ayant une déficience une moins grande protection que la législation sur les droits de la personne (paragraphes 201 à 204).
[27] Dans la section de sa décision portant sur le contenu de son ordonnance, le Tribunal souligne qu’il s’appuie sur la politique relative aux accompagnateurs du département des Transports des États-Unis (DOT), qui, selon lui, découle ou a été formulée à partir de la décision Southwest Airlines rendue par le DOT en 1987. Cette politique exige uniquement que les passagers puissent saisir, par un moyen quelconque de communication avec le personnel du transporteur, l’exposé sur les mesures de sécurité donné avant le décollage. Chose importante, cette politique n’exige pas que les passagers soient en mesure de recevoir les instructions données en vol ou dans les situations d’urgence.
[28] Selon le Tribunal, la règle du DOT et la décision Southwest Airlines précitée donnent à penser qu’il reste possible d’en faire plus dans le sens de l’accommodement (paragraphe 208).
[29] En fin de compte, le Tribunal a ordonné à Air Canada de se concerter avec la Commission et M. Morten pour élaborer une nouvelle politique qui prenne en compte les stratégies de communication qu’emploient les personnes qui se trouvent dans la même situation que ce dernier (paragraphe 212). Air Canada disposait d’un délai de quatre mois pour donner à cette politique la forme officielle d’un document juridique. Le Tribunal conservait compétence pour établir une politique valable sur l’accompagnement dans le cas où les parties n’arriveraient pas à s’entendre (paragraphe 215).
[30] Le Tribunal a aussi ordonné à Air Canada de payer la somme de 10 000 $ à M. Morten en dommages-intérêts pour souffrances et douleurs. Air Canada a déjà payé cette somme. Par la présente demande, elle ne sollicite que le contrôle judiciaire de la décision du Tribunal, sans contester son ordonnance en dommages pécuniaires.
Les questions en litige
[31] Les questions en litige sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable?
2. Le Tribunal a‑t‑il outrepassé sa compétence en instruisant la plainte de M. Morten?
a. Dans la négative, la compétence du Tribunal se limitait-elle à la réparation pécuniaire?
3. Le Tribunal s’est‑il trompé dans sa récapitulation de la preuve aux fins de la formulation de mesures correctives, en particulier dans sa récapitulation des lois aéronautiques du Canada et des États‑Unis?
Les conclusions écrites de l’Office
[32] La prétention principale de l’Office est qu’il a compétence exclusive sur les questions d’accessibilité dans le système fédéral des transports. L’Office est un organisme de réglementation indépendant et hautement spécialisé, seul habilité à contrôler l’application de la LTC. Les règlements et arrêtés pris sous le régime de la LTC ont primauté sur tous autres règlements et arrêtés concernant un mode de transport. Les décisions rendues par l’Office dans le champ de sa compétence sont contraignantes et exécutoires; elles n’admettent de recours devant la Cour fédérale que motivé par une question de droit ou de compétence, sous réserve d’autorisation.
[33] L’article 5 de la LTC énonce la politique nationale des transports, dont un des objectifs est d’assurer la suppression des obstacles abusifs à la circulation des personnes ayant une déficience. Les dispositions réglementaires d’application de la LTC exigent que les tarifs des transporteurs aériens spécifient les conditions de transport des personnes ayant une déficience. En outre, la partie II de la LTC établit une procédure de plainte permettant à l’Office d’ordonner diverses mesures correctives dans les cas où les transporteurs ne se conforment pas à leurs tarifs. La partie V de la même loi porte expressément sur le transport des personnes ayant une déficience. Le législateur l’a adoptée dans l’intention de faire relever les questions d’accessibilité de la législation sur les transports plutôt que de la législation sur les droits de la personne. Cette intention précise du législateur a été confirmée par l’arrêt de la Cour suprême du Canada Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650. La partie V confère à l’Office le pouvoir général d’enquêter et de prendre des règlements aux fins de la suppression des obstacles aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. La LCDP, quant à elle, dispose que la Commission doit s’abstenir d’instruire une plainte qui pourrait avantageusement être instruite sous le régime d’une autre loi fédérale.
[34] L’arrêt VIA Rail, précité, confirme que l’article 5 et le paragraphe 172(1) de la LTC constituent une directive législative prescrivant à l’Office de se prononcer sur l’existence d’obstacles abusifs, et que ce dernier a pour mandat d’appliquer la LTC de manière conforme à la législation sur les droits de la personne.
[35] Le mandat du Tribunal en matière de droits de la personne est de nature générale, tandis que l’Office est seul à posséder les connaissances spécialisées nécessaires pour examiner les droits des personnes ayant une déficience en fonction des réalités pratiques du système fédéral des transports. En outre, les dispositions relatives aux droits de la personne de la LTC ont été adoptées plus récemment que les dispositions applicables de la LCDP. Ce n’était pas l’intention du législateur que le Tribunal décide les questions d’accessibilité dans les transports ni qu’elles soient tranchées par deux tribunaux différents. Le Tribunal a outrepassé sa compétence en instruisant la plainte de M. Morten, étant donné que celle‑ci relevait exclusivement de la partie V de la LTC.
[36] Subsidiairement, même si l’Office et le Tribunal avaient compétence concurrente, c’est à l’Office que revient la primauté s’agissant de question d’accessibilité dans les transports. En tout état de cause, l’existence d’une compétence concurrente ne permettrait pas au Tribunal de réviser la décision de l’Office, contre laquelle on aurait pu recourir devant la Cour d’appel fédérale.
Les conclusions écrites d’Air Canada
[37] Air Canada soutient que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. En ce qui a trait aux questions de compétence aussi bien qu’à celles concernant lesquelles il n’a ni expérience ni connaissances spécialisées, par exemple les lois aéronautiques, les décisions du Tribunal ne commandent pas la déférence.
[38] Selon Air Canada, la question principale mise en litige par la plainte de M. Morten, à savoir la définition des conditions qu’un transporteur peut équitablement et raisonnablement imposer, relève exclusivement de la compétence de l’Office. La Cour suprême du Canada l’a récemment bien fait comprendre dans l’arrêt VIA Rail, précité. L’Office a indubitablement compétence sur les plaintes en violation des droits de la personne formées sous le régime de la partie V de la LTC, qui prévoit une voie de recours pour le cas où il se tromperait. De même, si une plainte formée sous le régime de la partie V exige l’examen d’un tarif de transporteur, la LTC confère sans ambiguïté à l’Office le pouvoir d’effectuer cet examen. Tout arrêté ou règlement qu’il prend en conséquence a primauté sur toute ordonnance du Tribunal.
[39] M. Morten a d’abord déposé sa plainte devant l’Office, qui s’est prononcé sur elle. M. Morten a ensuite soulevé la même question devant la Commission. En décidant d’instruire la plainte de M. Morten, le Tribunal a en fait décidé de réviser la décision de l’Office. Ce faisant, il a outrepassé sa compétence.
[40] Le Tribunal et l’Office ont compétence concurrente sur les plaintes en violation des droits de la personne dans la mesure où de telles plaintes peuvent découler d’un même ensemble de faits survenus dans le contexte des transports. Cependant, s’agissant d’une plainte qui met en litige le point de savoir quelles conditions un transporteur peut équitablement et raisonnablement imposer, l’Office a compétence exclusive sur les mesures correctives.
[41] Cette thèse est étayée par la jurisprudence relative à l’arbitrage du travail. Lorsqu’un arbitre du travail a rendu une décision sur une plainte en discrimination, il n’est pas permis en général à un tribunal des droits de la personne de se saisir ensuite de la même plainte pour arriver à une conclusion différente. Ce principe est applicable à la présente espèce, puisque la LTC et la LCDP constituent des régimes généraux et équivalents concernant les droits de la personne et qu’il est par principe préférable de régler les litiges dans le cadre d’une seule procédure.
[42] Air Canada soutient en outre que le Tribunal a commis des erreurs fondamentales dans son analyse des lois aéronautiques du Canada et des États‑Unis. Il a omis de tenir compte des prescriptions réglementaires auxquelles les transporteurs sont soumis et a en fait ordonné à Air Canada de changer ses procédures d’exploitation en violation du Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433 (le RAC). La section 3.4B.3 d’une norme publiée énonçant les conditions minimales de conformité au RAC porte que les agents de bord des transporteurs aériens tels qu’Air Canada doivent « transmettre aux passagers les messages relatifs à la sécurité (par exemple en cas de changement dans les conditions de vol, ou de situations anormales ou d’urgence) ». Le Tribunal n’a pas tenu compte de cette obligation, pas plus que de la preuve à l’appui de la thèse que, si un passager atteint de graves déficiences visuelle et auditive n’est pas accompagné, le transporteur ne peut lui communiquer l’information nécessaire à sa sécurité dans une situation d’urgence.
[43] Air Canada reconnaît au Tribunal le pouvoir de suspendre l’application d’autres dispositions législatives aux fins de prononcer des mesures correctives, mais elle fait valoir qu’il a outrepassé les limites auxquelles est soumis l’exercice de ce pouvoir.
[44] Air Canada tire en outre argument des conclusions que le Tribunal a formulées sur l’état du droit aux États-Unis, qui étayait selon lui sa décision. Le Tribunal a fondamentalement mal compris la preuve d’expert non contredite. L’expert a en fait déclaré dans son témoignage que la loi américaine en question (DOT Part 382) autorise le transporteur à exiger la présence d’un accompagnateur dans le cas où le passager, du fait de graves déficiences auditive et visuelle, est incapable de recevoir de l’information sur la sécurité à un moment quelconque du vol. Le Tribunal n’a manifestement pas tenu compte de ce témoignage lorsqu’il a conclu que le droit américain n’autorise un transporteur à exiger l’accompagnement d’un passager à la fois sourd et aveugle que dans le seul cas où celui‑ci ne dispose pas de moyen de communication avec le personnel du transporteur qui suffise à permettre la réception des messages précédant le décollage.
Les conclusions écrites de la Commission
[45] La Commission souscrit à la thèse que la norme de contrôle applicable à la question de la compétence est celle de la décision correcte, mais elle ajoute que, touchant l’interprétation de la LCDP et l’évaluation des faits et de la preuve, la norme de contrôle à suivre est celle de la décision raisonnable.
[46] Pour ce qui concerne la question de la compétence, la Commission soutient simplement que de la primauté de la législation sur les droits de la personne se déduit la possibilité pour deux tribunaux d’avoir compétence concurrente sur des affaires relatives à ces droits. Toutefois, la décision finale appartient à l’instance de décision que la Commission saisit de la plainte sous le régime de la LCDP. Même la LTC dispose explicitement que la Commission et l’Office doivent veiller à la coordination de leur action afin de favoriser l’adoption de lignes de conduite complémentaires et d’éviter les conflits de compétence. Cependant, le législateur a attribué à la Commission un large mandat d’intérêt public, et une fois saisi de la plainte, le Tribunal avait pleine compétence pour prononcer sur elle sous le régime de la LCDP.
[47] En règle générale, tous les tribunaux administratifs ont le pouvoir de décider des questions relatives aux droits de la personne. Les dispositions habilitantes du tribunal administratif ont la primauté, mais ce n’est que dans une mesure restreinte que le législateur peut mettre de côté l’application du droit des droits de la personne, étant donné le caractère quasi constitutionnel de ce droit. Le droit des droits de la personne doit recevoir une interprétation large, et son application doit être accessible. En tant qu’elles constituent « le dernier recours de la personne désavantagée et de la personne privée de ses droits de représentation », les dispositions sur les droits de la personne peuvent être dépouillées de leur signification si leur application se heurte à des obstacles. Par conséquent, pour que l’Office ait compétence exclusive sur les droits de la personne dans le contexte des transports, il faudrait que cette compétence lui soit conférée par une directive législative explicite. Or la LTC ne contient pas de directive de cette nature, de sorte que la Commission et le Tribunal conservent leur compétence. Ce n’est pas parce que l’Office est tenu de prendre en considération les dispositions relatives aux droits de la personne qu’il a compétence exclusive pour les appliquer.
[48] Touchant la question de la preuve, la Commission fait observer qu’Air Canada ne soutient pas que la décision du Tribunal soit déraisonnable. Air Canada ne reproche au Tribunal que de ne pas avoir accepté certains des éléments de preuve qu’elle avait produits. Elle se contente de répéter les déclarations en question et de faire valoir que le Tribunal aurait dû les retenir de préférence, sans expliquer pourquoi. Le caractère déraisonnable de la décision ne s’en trouve pas établi. Rien ne donne à penser que le Tribunal n’ait pas pris en considération le témoignage de Mme Lepage; il récapitule ses déclarations dans la décision même. Mais ces déclarations n’étaient pas pertinentes, puisqu’elle est agente de bord et que c’est un spécialiste des SST qui aurait pris la décision concernant M. Morten si l’on avait effectué une évaluation individuelle de son autonomie.
[49] L’affirmation d’Air Canada selon laquelle le Tribunal lui aurait en fait ordonné de ne pas tenir compte de sa norme relative aux agents de bord est dénuée de fondement. Le Tribunal a bien précisé au paragraphe 188 de sa décision que la mesure corrective ordonnée consistait simplement à faire une évaluation individuelle de l’autonomie de M. Morten une fois qu’Air Canada aurait révisé sa politique. Cela ne revenait aucunement à ordonner à Air Canada d’enfreindre la Loi sur l’aéronautique ou d’autres lois. Le Tribunal a fait preuve à cet égard d’une souplesse suffisante.
Analyse et décision
[50] La première question en litige
Quelle est la norme de contrôle applicable?
La prétention selon laquelle il n’appartient pas au Tribunal d’enquêter ou de prononcer des mesures correctives concernant les tarifs d’Air Canada met en litige une question touchant véritablement à la compétence d’un tribunal administratif. Or les véritables questions de compétence relèvent de la norme de la décision correcte; voir Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, paragraphe 59. La Cour suprême souligne ce fait lorsqu’elle fait observer ce qui suit au paragraphe 61de cet arrêt, à propos des juridictions concurrentes :
La norme de la décision correcte s’est également appliquée à la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents [...]
[51] La deuxième prétention des demandeurs est que le Tribunal s’est trompé dans sa récapitulation de la preuve, concernant en particulier les lois aéronautiques du Canada et des États‑Unis. Le terme « récapitulation » doit s’entendre ici dans un sens large. Les demandeurs souhaitent que notre Cour contrôle suivant la norme de la décision correcte l’acceptation, l’interprétation et l’examen de cette preuve par le Tribunal. Comme celui‑ci ne possède ni expérience ni connaissances spécialisées en matière de législation aéronautique, font valoir les demandeurs, il devait rendre compte correctement de ladite preuve. Je ne puis accueillir ce moyen.
[52] La Cour suprême du Canada a établi la présomption selon laquelle les décisions administratives relevant de la compétence du décideur commandent la déférence et qu’il convient de les contrôler suivant la norme de la décision raisonnable, à moins que l’application de la norme de la décision correcte ne soit obligatoire; voir Dunsmuir, précité, ainsi que Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339. M. le juge Binnie a formulé ce principe au paragraphe 25 de Khosa, précité :
[...] Dans Dunsmuir, notre Cour a reconnu que, sans égard à l’existence d’une clause privative, il est maintenant admis qu’une certaine déférence s’impose lorsqu’une décision particulière a été confiée à un décideur administratif plutôt qu’aux tribunaux judiciaires [...]
[53] La LCDP établit un régime de vaste application. Les connaissances spécialisées du Tribunal ont pour objet les droits de la personne dans toutes sortes de contextes. Il est par exemple permis à la Commission et au Tribunal d’analyser les rapports médicaux qui leur sont présentés pour en tirer des conclusions de fait. On ne peut dire dans ce cas que le Tribunal applique des connaissances médicales qu’il ne possède pas; voir Canada (Procureur général) c. Irvine, 2005 CF 122, 268 F.T.R. 201, paragraphes 35 et 36, conf. par 2005 CAF 432.
[54] Il ne serait pas logique de reconnaître que les décisions finales du Tribunal commandent la déférence tout en ne lui en accordant aucune chaque fois qu’il prend en considération les lois ou règlements régissant le domaine d’activité où sont soulevées les questions relatives aux droits de la personne. Le législateur ne peut avoir eu l’intention de ne conférer au Tribunal un pouvoir de décision en matière de droits de la personne que dans les contextes et les domaines où il possède des connaissances spécialisées de base. Par conséquent, je ne puis souscrire à la thèse que la norme de contrôle applicable serait celle de la décision correcte pour la seule raison que le Tribunal a entendu et accepté des éléments de preuve relatifs aux dispositions aéronautiques.
[55] On peut lire ce qui suit au paragraphe 51 de Dunsmuir, précité :
[...] en présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, et lorsque le droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés, la norme de la raisonnabilité s’applique généralement [...]
La preuve relative aux lois aéronautiques du Canada et des États‑Unis est récapitulée dans la section intitulée « Réparation » de la décision du Tribunal et constitue une partie du contexte factuel et réglementaire dans lequel il voulait inscrire ses mesures correctives. La retenue judiciaire s’impose à l’égard de cette récapitulation, que notre Cour doit donc contrôler suivant la norme de la raisonnabilité si elle conclut à la compétence du Tribunal.
[56] La deuxième question en litige
Le Tribunal a‑t‑il outrepassé sa compétence en instruisant la plainte de M. Morten?
Air Canada et l’Office des transports du Canada soutiennent tous deux que le Tribunal a outrepassé sa compétence en instruisant la plainte de M. Morten, au motif que, étant donné les faits de l’espèce, l’Office avait compétence exclusive sur cette affaire.
[57] Comme on l’a vu plus haut, la décision d’accorder à M. Morten des dommages-intérêts de 10 000 $ n’est pas en litige dans la présente espèce. Air Canada a déjà versé ce montant à M. Morten et ne conteste pas cette décision d’indemnisation.
[58] La partie V de la LTC, intitulée « Transport des personnes ayant une déficience », comprend trois articles. L’article 170 confère à l’Office le pouvoir de « prendre des règlements afin d’éliminer tous obstacles abusifs [...] dans le réseau de transport », notamment des règlements concernant les « conditions de transport applicables au transport et aux services connexes offerts aux personnes ayant une déficience ». L’article 171 dispose que la Commission et l’Office doivent veiller à la coordination de leur action en matière de transport des personnes ayant une déficience pour favoriser l’adoption de lignes de conduite complémentaires et éviter les conflits de compétence.
[59] Aux termes du paragraphe 172(1), l’Office « peut, sur demande, enquêter sur toute question relative à l’un des domaines visés au paragraphe 170(1) pour déterminer s’il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience ». En cas de décision positive, l’Office peut, en vertu du paragraphe 172(3), exiger la prise de mesures correctives indiquées. Le paragraphe 41(1) dispose que les décisions par lesquelles l’Office ordonne la prise de mesures correctives sont susceptibles d’appel devant la Cour d’appel fédérale, sous réserve de l’autorisation de celle‑ci.
[60] Ces articles viennent renforcer l’effet de la déclaration de la politique nationale des transports selon laquelle le système canadien des transports doit être accessible sans obstacle abusif à la circulation des personnes ayant une déficience [alinéa 5d)].
[61] La Cour suprême du Canada a examiné de manière approfondie dans l’arrêt VIA Rail, précité, le mandat et la compétence de l’Office pour ce qui est de se prononcer sur les questions relatives aux droits de la personne et d’ordonner des mesures correctives dans ce domaine. Cette affaire concernait l’achat par VIA Rail de 139 voitures pour passagers qui, malgré les modifications opérées, n’étaient pas accessibles aux personnes en fauteuil roulant. Le Conseil des Canadiens avec déficiences (le CCD) a présenté à ce sujet une demande d’enquête à l’Office sous le régime de l’article 172 de la LTC. Une fois saisi de l’affaire, l’Office a inspecté les voitures en question et s’est renseigné sur les méthodes par lesquelles VIA Rail proposait de répondre aux besoins des personnes en fauteuil roulant. Il a aussi accepté d’entendre les conclusions orales des parties. Il a conclu qu’il y avait là des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et il a signifié à VIA Rail les conditions que cette société devait selon lui remplir pour que les voitures en cause répondent raisonnablement aux besoins desdites personnes. VIA Rail a soutenu que les diverses mesures entre lesquelles on lui donnait le choix coûteraient trop cher et représenteraient une charge trop lourde. Ces explications n’ont pas convaincu l’Office, qui a en fin de compte ordonné à VIA Rail de prendre six mesures correctives, dont cinq comportaient des modifications physiques aux voitures et exigeaient donc des dépenses.
[62] Selon la décision de la majorité de la Cour suprême, rédigée par le juge Abella, le législateur, en adoptant la LTC, avait pour intention que l’Office, et non la Commission, se prononce à propos des obstacles dans le contexte particulier des transports. Chose importante, la majorité a aussi conclu d’un examen du libellé de la LTC que le critère énoncé relativement aux « obstacles abusifs » est exactement le même que celui de l’« accommodement raisonnable » ou de la « contrainte excessive » formulé dans Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie‑Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868, [1999] A.C.S. no 73 (QL) [Grismer], et que le Tribunal a appliqué dans de nombreux autres contextes.
[63] Le point capital de l’arrêt VIA Rail, précité, est exprimé dans le passage suivant :
133 Répétons qu’« [i]l importe de se rappeler que l’obligation d’accommodement est limitée par les mots “raisonnable” et “sans imposer de contrainte excessive”. Il s’agit là non pas de critères indépendants, mais plutôt de différentes façons d’exprimer le même concept » : Chambly, p. 546 [...] Les facteurs énoncés à l’art. 5 de la Loi sur les transports au Canada découlent de l’évaluation même qui est inhérente à l’analyse de l’« accommodement raisonnable ». Concilier l’accessibilité pour les personnes ayant une déficience avec le coût, la rentabilité, la sécurité et la qualité du service offert à tous les voyageurs (des facteurs énoncés à l’art. 5 de la Loi) reflète le fait que l’évaluation s’effectue dans un contexte de transport qui, faut‑il le préciser, est exceptionnel.
134 L’énonciation de ces facteurs par le législateur est une façon de reconnaître que les facteurs dont il faut tenir compte pour évaluer le caractère raisonnable d’une mesure d’accommodement proposée varient selon le contexte. Elle représente une approbation, et non un rejet, de la primauté des principes en matière de droits de la personne qui, comme l’a affirmé notre Cour dans les arrêts Chambly et Meiorin, prévoient que la souplesse et le bon sens ne seront pas écartés.
135 Chacun des facteurs décrits à l’art. 5 de la Loi est compatible avec ceux qui s’appliquent en vertu des principes en matière de droits de la personne [...]
136 L’article 5 de la Loi sur les transports au Canada, combiné au par. 172(1), constitue une directive législative enjoignant à l’Office de déterminer s’il existe un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Le sous‑alinéa 5g)(ii) de la Loi précise qu’il est essentiel que « les liaisons assurées en provenance ou à destination d’un point du Canada par chaque transporteur ou mode de transport s’effectuent, dans la mesure du possible, à des prix et selon des modalités qui ne constituent pas [...] un obstacle abusif à la circulation des personnes, y compris les personnes ayant une déficience ». Le pouvoir de l’Office de relever les « obstacles abusifs » aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et d’y remédier l’oblige à appliquer le principe voulant que les personnes ayant une déficience aient droit à l’élimination des obstacles « abusifs » ou « déraisonnables », à savoir les obstacles injustifiables au regard des principes en matière de droits de la personne.
137 Les termes « dans la mesure du possible » expriment la reconnaissance légale du critère de la « contrainte excessi